Mercado laboral peruano:

impacto de la COVID-19 y
recomendaciones de política

OIT Países Andinos

PERÚ
Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y
recomendaciones de política
Informe elaborado por el Instituto Peruano de Economía (IPE)

Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas

y Oficina de la OIT para los Países Andinos
Perú, noviembre 2020
Copyright © Organización Internacional del Trabajo, 2021
Primera edición: 2021
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Mercado laboral peruano: impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Perú: OIT / Oficina de la OIT para los Países Andinos, 2021. 56 p.
ISBN: 9789220344644 (Print)
ISBN: 9789220344637 (Web PDF)

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género representan siempre a hombres y mujeres.
X Índice

X Resumen ejecutivo 11

X 1. Introducción 13

X 2. Análisis del impacto de la crisis generada por la COVID-19 en el mercado laboral 14

2.1. Impacto según tipo de trabajador 18

2.2. Impacto según el tamaño de la empresa 20

2.3. Impacto según condición de formalidad 21

2.4. Impacto según actividad económica 22

2.5. Impacto en el empleo juvenil 23

X 3. Productividad del trabajo 25

3.1. Estimación de la productividad 25

3.1.1. Productividad según sectores económicos 25

3.1.2. Sector formal 27

3.1.3. Microempresas y sector informal 30

3.2. Análisis de resultados 31

3.3. Productividad del sector agroindustrial 35

X 4. Recomendaciones de política 38

4.1. Limitantes a la productividad y la contratación formal 38

4.1.1. Fallo del Tribunal Constitucional de 2001 38

4.1.2. Regímenes laborales especiales según tamaño de empresa 40

4.1.3. Ley de Promoción Agraria (LPA) 41

4.1.4. Regímenes tributarios especiales 42

4.1.5. Repartición de utilidades 43

4.2. Propuestas de reforma 44

4.2.1. Creación de regímenes laborales para la promoción de sectores clave 44

4.2.2. Reforma de los regímenes laborales según tamaño de empresa 45

4.2.3. Modificación de los regímenes tributarios especiales 45

4.2.4. Extensión de las normas de trabajo remoto 46

4.2.5. Creación de programas de intermediación y capacitación laboral 47

4.2.6. Otras consideraciones 48

X 5. Conclusiones 49

X 6. Anexos 50

6.1. Síntesis de recomendaciones para la generación de empleo 50

6.1.1 Medidas de corto plazo 50

6.1.2. Medidas de largo plazo 52

X Referencias bibliográficas 53
X Índice de figuras

X Figura 1 Evolución mensual del PBI, enero 2019-junio 2020 14

X Figura 2 Evolución del empleo, enero 2019-junio 2020 14
X Figura 3 Evolución de la Población en Edad de Trabajar (PET) rural, 2004-2T 2020 15
X Figura 4 Reducción del empleo según ámbito, abril-junio 2020 vs. 2019 16
X Figura 5 Lima Metropolitana: evolución de la PEA ocupada según trimestre móvil, 17
enero 2016 – junio 2020
X Figura 6 Lima Metropolitana: tasa de subempleo según trimestre móvil, marzo-julio 17
2019 y 2020
X Figura 7 Perú urbano: tasa de subempleo según años móviles, diciembre 18
2018-junio 2020
X Figura 8 Lima Metropolitana: impacto según tipo de trabajador 19
X Figura 9 Lima Metropolitana: impacto según tamaño de empresa 20
X Figura 10 Proporción de empresas y trabajadores formales por tamaño de empresa, 21
2019
X Figura 11 Reducción del empleo según actividad económica 22
X Figura 12 Informalidad laboral según actividad económica, 2017 32
X Figura 13 Ingreso promedio de los trabajadores* urbanos según quintiles de ingreso** 35
y condición de formalidad, 2019
X Figura 14 Evolución del número de contratos por tipo, 1998-2015 39
X Figura 15 Distribución de firmas forales según ventas anuales: 100 a 200 UIT, 2016* 43
X Figura 16 Distribución de empresas formales por cohortes* según número de 44
trabajadores por empresa, 2015
X Figura 17 Esquema de productividad laboral 49
X Índice de tablas

X Tabla 1 Trabajadores rurales según categoría de empleo, abril-mayo-junio 16

2019 vs. 2020
X Tabla 2 Cambio en la población en edad de trabajar según condición de actividad 16
respecto del mismo trimestre del año anterior
X Tabla 3 Lima Metropolitana: tasa de subempleo según actividad económica, 23
marzo-julio 2019 y 2020
X Tabla 4 Productividad según actividad económica, 2017 26
X Tabla 5 Sector formal: valor agregado bruto según tamaño de empresa, 2017 28
X Tabla 6 Sector formal: personal ocupado según tamaño de empresa, 2017 29
X Tabla 7 Sector formal: productividad laboral según tamaño de empresa, 2017 30
X Tabla 8 Sector informal: productividad laboral, 2017 31
X Tabla 9 Personal ocupado según condición de formalidad, 2017 31
X Tabla 10 Productividad laboral de las empresas por segmento empresarial, según 33
actividad económica, 2017
X Tabla 11 Sector formal: ratio de productividad respecto a las microempresas o 34
sector informal, según tamaño de empresa, 2017
X Tabla 12 Productividad laboral de empresas representativas del sector 36
agropecuario, 2019
X Tabla 13 Perú: sobrecostos anuales según tipo de régimen laboral 41
X Tabla 14 Esquema tributario del impuesto a la renta de tercera categoría 42
 X Mercado laboral peruano: 11
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X Resumen ejecutivo

La declaración del estado de emergencia y la cuarentena decretada con la finalidad de evitar la

propagación de la COVID-19 en el país significaron la paralización de gran parte de las actividades
económicas. Sin duda, el brote mundial por COVID-19 no solo ha comprometido a la economía
nacional, sino que también ha deteriorado fuertemente el mercado laboral en el Perú.
El impacto en el empleo ha sido notorio, principalmente en abril de 2020, cuando la mayoría de las
actividades económicas se restringieron. Así, durante el segundo trimestre del año se perdieron seis
millones de empleos en el país. No obstante, el efecto sobre el empleo se ha diferenciado según las
características de los trabajadores. Por ejemplo, los independientes y quienes laboran en empresas
de menos de diez trabajadores han sido los más perjudicados. En el peor momento de la crisis, el
empleo de ambos grupos llegó a contraerse en más del 60%.
El grupo de trabajadores más afectados se caracteriza por presentar un mayor nivel de informalidad
laboral, lo cual se asocia a una baja productividad. En esta línea, la productividad laboral, entendida
como el valor agregado generado por el trabajador, es mayor en los sectores con mayor formalidad:
hidrocarburos; servicios financieros; minería; y electricidad, gas y agua. Asimismo, las empresas
grandes presentan una productividad seis veces mayor que la de las empresas informales y las
microempresas.
En efecto, estas diferencias se traducen en mayores ingresos por parte de los trabajadores de las
empresas formales, que superan en 1,5 veces al ingreso de los informales. Inclusive, lo que percibe el
20% de trabajadores formales que menos ganan es cinco veces mayor que el ingreso del 20% de los
trabajadores informales de menores ingresos.
Debido a las ganancias en productividad y en calidad del empleo que se generan por la contratación
formal, este contexto de emergencia demanda decisiones de política que incentiven la creación
de puestos de trabajo formales. Si bien la gravedad de la crisis requiere medidas que incrementen
rápidamente el empleo, esta coyuntura permite también proponer e implementar políticas públicas
que tengan impacto de mediano y largo plazo en el funcionamiento del mercado laboral.
La actual legislación laboral, el esquema tributario para las empresas y ciertas decisiones judiciales
constituyen limitantes a la contratación formal, lo que resulta en una población ocupada altamente
informal y con baja productividad. En suma, las medidas propuestas en este documento comprenden
reformas de carácter laboral que flexibilicen la contratación y el despido; así como reformas tributarias
que incentiven el crecimiento de empresas, con las ganancias de productividad que provendrían de
las economías de escala resultantes.
12 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política
 X Mercado laboral peruano: 13
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X 1. Introducción

En el contexto de la crisis generada por la COVID-19, el Perú está siendo uno de los países más
golpeados económicamente. Durante el segundo trimestre de 2020, el producto bruto interno (PBI)
del país se redujo 30,2% y abril fue el mes de mayor impacto, con una caída de 40,5%, de acuerdo con
las cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Dada la magnitud de estos resultados negativos, las proyecciones de crecimiento económico para
2020 se contrajeron sustancialmente. Por su parte, las expectativas de crecimiento pasaron de cifras
modestas pero positivas ―de entre 2% y 3% a inicios del año―, a una contracción de niveles cercanos
al 14%, según señalan la mayoría de analistas económicos del país1.
Como ya se indicó, el impacto en el empleo ha sido notorio, principalmente en abril, cuando la mayoría
de las actividades económicas se restringieron. En consecuencia, se perdieron seis millones de empleos
en el país durante el segundo trimestre de 2020. Si bien la reanudación progresiva de actividades ha
permitido que la actividad productiva y el empleo se incrementen ligeramente, se espera que las
restricciones no se levanten en su totalidad en la medida que los contagios por COVID-19 continúen
aumentando en el país. Por ejemplo, a mediados de agosto, se retomaron algunas medidas restrictivas
que ya habían sido canceladas; entre ellas, la disposición de la inmovilización social obligatoria los
domingos.
Entretanto, la recuperación gradual del empleo, evidenciada a partir de mayo, no supone una mejora
en su calidad. Por el contrario, desde el inicio de la emergencia sanitaria, la tasa de subempleo se ha
incrementado sostenidamente. De hecho, el empleo que se está recuperando no provee los ingresos
ni las horas de trabajo suficientes para cubrir las necesidades de los trabajadores.
Con el propósito de lograr un mejor diseño y focalización de las políticas laborales, es necesario
comprender a cabalidad las consecuencias generadas por la crisis originada por la COVID-19 en
el mercado laboral del país. Para ello, se debe considerar que el efecto podría estar diferenciado
según el perfil de los trabajadores. En particular, los trabajadores independientes y los que laboran
en microempresas ―ambos asociados a un mayor nivel de informalidad laboral y a una menor
productividad― habrían sido los más afectados.
De esta forma, resultan necesarias aquellas medidas que permitan preservar y recuperar el empleo
de calidad dentro del sector formal. Más aún, dada la considerable pérdida de puestos de trabajo, las
políticas laborales orientadas a la creación del empleo formal, de mayor productividad, cobran más
relevancia ya que cuentan con el potencial de mejorar sustancialmente la estructura del mercado
laboral. Con ello, no solo se lograría recuperar los puestos de trabajo perdidos, sino también optimizar
la calidad del empleo en el país.
En este sentido, el presente trabajo se enfoca en analizar el impacto de la emergencia generada por la
COVID-19 en el mercado laboral, mediante la identificación de las diferencias del efecto según el tipo
de trabajador y segmento empresarial. Asimismo, se estima la productividad según sector económico
y condición de formalidad, con el fin de identificar las fuentes de empleo que generan un mayor valor
agregado para la economía. Con base en el diagnóstico realizado, se incluyen propuestas de política
que permitan dinamizar el mercado laboral y recuperar eficientemente el empleo perdido durante los
primeros meses del estado de emergencia.

1 Proyecciones basadas en el informe Latin Consensus Forecast.

14 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X 2. Análisis del impacto de la crisis generada por la

COVID-19 en el mercado laboral

Las medidas de aislamiento obligatorio iniciadas el 16 de marzo para contener la propagación de la COVID-19
generaron la paralización de gran parte de las actividades económicas del país. En consecuencia, el producto
bruto interno (PBI) nacional se redujo 30,2% durante el segundo trimestre del año y alcanzó una contracción de
40% en abril, el mes de mayor impacto. Dicha paralización se tradujo en una fuerte caída del empleo nacional,
principalmente en el ámbito urbano.

Figura 1.
Evolución mensual del PBI, enero 2019-junio 2020
(var. % respecto del mismo periodo del año anterior)

15,0

0,0

-15,0

-18,1

-30,0

-32,7

-45,0 -39,9
Ene

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Set

Oct

Nov

Dic

Ene

Feb

Mar

Abr

May

Jun

2019 2020

Nota: Tomado de INEI.

Figura 2.
Evolución del empleo, enero 2019-junio 2020
(var % respecto del mismo trimestre del año anterior)
10

0
2,0
-2,1

-10

-20 -20,2

-30
-35,3
-40
-39,5
-50
ene-mar 19

feb-abr

mar-may

abr-jun

may-jul

jun-ago

jul-set

ago-cot

set-nov

oct-dic

nov-ene

dic-feb

ene-mar 20

feb-abr

mar-may

abr-jun

Nota: Tomado de INEI.

 X Mercado laboral peruano: 15
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

La población ocupada en el país se redujo en 39,6% durante el segundo trimestre del año, según los
datos publicados por el INEI a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). Esto equivale a una
pérdida de 6.7 millones de puestos de trabajo. Las medidas de paralización afectaron principalmente
al ámbito urbano, en el que el empleo durante el segundo trimestre disminuyó en 49,0%, mientras
que en el ámbito rural fue de 6,5% en el mismo periodo.
Sin embargo, detrás de la baja caída del empleo rural se encuentra el cambio demográfico producto
de las medidas de restricción. Durante las primeras semanas del estado de emergencia se registraron
grandes caravanas de personas que trataban de retornar a sus lugares de origen desde las grandes
ciudades del país. Esto significó un quiebre en la tendencia de la población en edad de trabajar (PET)
en las zonas rurales, que había venido cayendo sostenidamente desde 2002 y que, en el segundo
trimestre de 2020, registró un incremento de 1,0% respecto al mismo periodo del año anterior.
Asimismo, resalta que la mayoría de las personas que se trasladaron al ámbito rural debido a la
emergencia se haya empleado en la categoría de trabajadores familiares no remunerados. Es decir,
formalmente no pasaron a formar parte de la población desocupada, pero tampoco percibían una
remuneración por su actividad. En contraste, en el trimestre abril-junio, los trabajadores rurales de la
categoría asalariado se redujeron en 44%, mientras que los trabajadores familiares no remunerados
se incrementaron casi en la misma proporción (42%).

Figura 3.
Evolución de la Población en Edad de Trabajar (PET) rural, 2004-2T 2020
(en miles de personas y var. %)

5 300 1,2%
Millares

PET rural Var. % interanual 1,0%

1,0%
5 200
0,8%
5 100 0,6%

5 000 0,4%
0,2%
4 900
0,0%
4 800 -0,2%

4 700 -0,4%
-0,6%
4 600
-0,8%
4 500 -1,0%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

1T 2020

2T 2020

Nota: Tomado de INEI-ENAHO.

16 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

XTabla 1. Trabajadores rurales según categoría de empleo, abril-mayo-junio 2019 vs. 2020
(en número de trabajadores y variación en %)
abril-mayo-junio

2019 2020 Var. %

Empleador 97 936 45 048 -54%

Independiente 1 828 830 1 633 956 -11%

Asalariado 867 973 486 564 -44%

Trabajador familiar no remunerado 942 048 1 339 582 42%

Otro 25 572 19 541 -24%

Total 3 762 359 3 524 691 -6%

Nota: *Incluye a trabajadores del hogar y otros. Tomado de INEI-ENAHO.

Figura 4.
Reducción del empleo según ámbito, abril-junio 2020 vs. 2019
(var. % respecto del mismo trimestre del año anterior)

Urbano Rural

-6,5

Perú
-39,6

-49,0
Nota: Tomado de INEI-ENAHO.

Por su parte, los datos de la Encuesta Permanente de Empleo (EPE) muestran que en Lima Metropolitana
se registró una reducción interanual del empleo de 47,6% en el trimestre móvil marzo-mayo, y de 55,0%
en abril-junio; ello implica una pérdida de 2,7 millones de puestos de trabajo. Más recientemente, en el
trimestre mayo-junio, el porcentaje de puestos de trabajo perdidos respecto al mismo periodo del año
anterior se redujo ligeramente y fue de -40,2%. Esto indica una recuperación parcial de los empleos
perdidos en los trimestres previos, en línea con el reinicio gradual de las actividades económicas a
partir de mayo. No obstante, la tasa de subempleo ha continuado incrementándose.

XTabla 2. Cambio en la población en edad de trabajar según condición de actividad respecto del
mismo trimestre del año anterior

Condición de Mar-may Abr-jun May-jul

actividad
Abs. (miles) Var. % Abs. (miles) Var. % Abs. (miles) Var. %

PEA* -2 283 -43,8 -2 602 -49,3 -1 712 -32,8

- PEA ocupada -2 318 -47,6 -2 699 -55,1 -1 973 -40,2

- PEA desocupada 35 10,0 98 29,6 261 83,3

No PEA 2 389 92,9 2 706 105,2 1 815 70,2

Nota: *Población económicamente activa. Tomado de INEI-Encuesta Permanente de Empleo.
 X Mercado laboral peruano: 17
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Figura 5.
Lima Metropolitana: evolución de la PEA ocupada según trimestre móvil,
enero 2016 – junio 2020
(miles de personas y var. % anual)

En miles de personas
5 500 En var. % anual (eje derecho) 10

5 000
0
4 500
-10
4 000

3 500 -20

3 000 -30
2 500
-40
2 000
-50
1 500

1 000 -60
ene-mar 16
mar-may
may-jul
jul-set
set-nov
nov-ene
ene-mar 17
mar-may
may-jul
jul-set
set-nov
nov-ene
ene-mar18
mar-may
may-jul
jul-set
set-nov
nov-ene
ene-mar 19
mar-may
may-jul
jul-set
set-nov
nov-ene
ene-mar 20
mar-may
may-jul
Nota: Tomado de INEI-EPE.

Tanto en el ámbito nacional como en Lima Metropolitana, la tasa de subempleo2 ha presentado una
tendencia creciente desde el inicio de la emergencia sanitaria y no se ha reducido con el reinicio de
las actividades productivas. De este modo, a pesar de la recuperación de puestos de trabajo en el
trimestre mayo-julio, la calidad del empleo continúa deteriorándose.
Por su parte, el subempleo en Lima Metropolitana se incrementó monótonamente a 43,7% en el
trimestre marzo-mayo, 49,9% en abril-junio y 52,7% en mayo-julio. Ello frente a niveles de alrededor
del 36% durante los mismos trimestres de 2019. En tanto, la tasa de subempleo nacional ha presentado
una tendencia creciente desde el inicio de la emergencia sanitaria: ha pasado de niveles cercanos al
37% en el año móvil marzo 2019-febrero 2020 al 46% en el año móvil julio 2019-junio 2020.

Figura 6.
Lima Metropolitana: tasa de subempleo según trimestre móvil, marzo-julio 2019 y 2020
(en % de la PEA ocupada)

52,7%
49,9%

43,7%

35,9% 35,7% 35,8%

Mar-Abr-Mayo Abr-May-Jun May-Jun-Jul

2019 2020

Nota: Tomado de INEI-EPE.

2 L a tasa de subempleo se define como el porcentaje de la población ocupada que trabaja 35 o menos horas a la semana,
aun si quiere trabajar más y cuenta con la disponibilidad de tiempo para hacerlo (subempleo invisible); también incluye a
las personas que trabajan más de 35 horas y perciben ingresos por debajo del ingreso mínimo referencial fijado por el INEI
(subempleo visible).
18 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Figura 7.
Perú urbano: tasa de subempleo según años móviles, diciembre 2018-junio 2020
(en % de la PEA ocupada)

50 46
44
41
40 37 37 37 37 38

30

20

10

0
Dic18 - Nov 19

Ene19 - Dic19

Feb19 - Ene20

Mar19 - Feb20

Abr 19 - Mar20

May19 - Abr20

Jun19 - May20

Jul19 - Jun20
Nota: Tomado de INEI-ENAHO.

El impacto de la emergencia sanitaria en el empleo ha sido diferenciado entre los trabajadores,

debido a la alta heterogeneidad existente en el mercado laboral. Las personas que se emplean en la
informalidad, en las empresas de menor tamaño y los trabajadores independientes o autoempleados
―todas ellas, características asociadas a una menor productividad del trabajo― (Jaramillo y Ñopo,
2020) habrían sido los más afectados.

2.1. Impacto según tipo de trabajador

Según tipo de trabajador, la población ocupada puede clasificarse en: asalariados (empleados y
obreros), independientes, trabajadores familiares no remunerados, empleadores y trabajadores
del hogar. En el ámbito nacional, la mayor parte de los trabajadores corresponden a las categorías
asalariados (46,3%) e independientes (37,0%). En tanto, en el ámbito urbano, los más afectados por las
medidas de restricción son los asalariados, quienes representan más de la mitad de los trabajadores;
por su parte, los independientes o autoempleados alcanzan el 34,2%. Dada su amplia presencia, el
análisis se centrará en estas dos categorías.
Tanto trabajadores dependientes como independientes fueron afectados por la pandemia, aunque
el mayor impacto se registró en el segundo grupo. Los datos de la EPE para Lima Metropolitana
muestran que el empleo entre los independientes se redujo en términos interanuales en 58% en
el trimestre marzo-mayo y en 60% en abril-junio. Por su parte, la reducción del empleo entre los
asalariados fue de 40% y 48%, respectivamente.
Más recientemente, en el trimestre mayo-junio, la caída del empleo entre los independientes (-41%) y
dependientes (-38%) presentó una mayor similitud. Ello debido a que el levantamiento de las medidas
restrictivas facilitó que los trabajadores independientes pudieran realizar actividades que generan
ingresos. Además, en un mercado laboral altamente informal, en el que la mayoría de los trabajadores
no disponen de beneficios como la compensación por tiempo de servicios (CTS), las personas que
antes se empleaban como dependientes informales ahora buscan generar su propio empleo; en
consecuencia, se ha incrementado el número de trabajadores independientes.
Pese a la reducción del número de independientes desempleados, las condiciones laborales de este
grupo se mantienen precarias. En el trimestre mayo-julio de 2020, el 70% de independientes se
encontraban en el subempleo, en contraste con el 44% en el trimestre diciembre 2019-febrero 2020,
antes del inicio de la emergencia; esto supone un incremento de 26 puntos porcentuales (pp.). En el
caso de los independientes, en el mismo periodo, el subempleo se incrementó en 11 pp., al pasar de
29% en el trimestre diciembre 2019-febrero 2020 a 40% en mayo-julio.
 X Mercado laboral peruano: 19
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Figura 8.
Lima Metropolitana: impacto según tipo de trabajador

Reducción del empleo, 2020 vs. 2019 Tasa de subempleo, diciembre 19-julio 20
(var. % respecto al mismo trimestre del (en % de la PEA ocupada)
año anterior)
72 70
marzo-mayo abril-junio mayo-julio 60
50
44 46
39 40
32 33 34
29

dic 19 -feb 20

ene-mar 20

feb-abr 20

mar-may 20

abr-jun 20

may-jul 20
-40% -38%
-41%
-48%

-59%
-63%

Dependientes Independientes Dependientes Independientes

Nota: Tomado de INEI-IPE.

Como se observa, los trabajadores independientes han sido los más afectados, tanto por la pérdida de
puestos de trabajo durante los trimestres de mayor paralización, como por el sustancial incremento del
subempleo. El mayor impacto de los independientes se explicaría por su limitado acceso al mercado
laboral formal. Ello debido a que el empleo informal está asociado a un alto nivel de vulnerabilidad, ya
que los trabajadores no cuentan con las protecciones establecidas por la legislación laboral. Así pues,
estos trabajadores no cuentan con beneficios como la CTS ni tienen acceso a un seguro de salud y a
un sistema de pensiones; además, pueden perder su empleo en cualquier momento, puesto que no
están respaldados por la ley.
Los datos de la ENAHO indican que, en 2019, el 80,8% de los independientes se empleaban en la
informalidad en Lima Metropolitanita, porcentaje que ascendía a 98,2% en el ámbito nacional. En
contraste, la informalidad entre los dependientes era menor tanto en Lima Metropolitana como a
escala nacional: 44,6% y 56,4%, respectivamente.
Asimismo, los trabajadores independientes se caracterizan por contar con un menor nivel educativo.
En el país, el 21,0% de los independientes había alcanzado educación superior (universitaria y no
universitaria) en 2019, en contraste con el 47,8% de los trabajadores asalariados. Además, su nivel
de ingresos (S/ 895) era casi la mitad que el de los dependientes (S/ 1 804). Este comportamiento se
mantiene si solo se considera a los trabajadores de Lima Metropolitana.
Para incrementar la productividad de este grupo de trabajadores cobran relevancia las políticas que
les permitan emplearse dentro del mercado laboral formal, que ostenta una mayor productividad.
Las restricciones para la generación del empleo formal están ligadas al costo de la regulación y las
dificultades para terminar contratos laborales formales a plazo indefinido (Jaramillo y Ñopo, 2020).
En la actual coyuntura, en la que se ha perdido casi la mitad del empleo, las medidas que provean
la flexibilidad necesaria para incrementar el empleo dentro del sector formal son muy relevantes.
Ellas no solo permitirían la recuperación de puestos de trabajo, sino que también harían posible
incrementar su calidad, lo que podría traducirse en una mejora en las condiciones laborales en las
que se ocupan los trabajadores del país.
Asimismo, la recuperación del empleo debe considerar a las empresas que son su fuente de generación.
Sobre esta base, a continuación, se analiza su impacto laboral según el tamaño de la empresa.
20 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

2.2. Impacto según el tamaño de la empresa

Según el INEI, las microempresas representan el 95% de las unidades empresariales del país y emplean
a alrededor de dos tercios de la fuerza laboral ocupada. No obstante, este segmento empresarial no
ha logrado preservar el empleo de sus trabajadores durante el estado de emergencia. En general, su
reducida productividad no es suficiente para enfrentar choques abruptos de la economía, como la
emergencia sanitaria.
De este modo, los datos de la EPE muestran que los trabajadores de las empresas más pequeñas han
sido los más perjudicados. Por ejemplo, en el trimestre de mayor impacto (abril-junio), el empleo en
las empresas de menos de diez trabajadores se redujo en 66%, porcentaje superior al de aquellas con
once a cincuenta trabajadores (-51%) y aquellas de más de cincuenta trabajadores (-37%).

Figura 9.
Lima Metropolitana: impacto según tamaño de empresa

Reducción del empleo, 2020 vs. 2019 Tasa de subempleo, diciembre 19-julio 20
(var. % respecto al mismo trimestre del (en % de la PEA ocupada)
año anterior)
70 69
1-10 trab. 1-50 trab. +50 trab. 59
48 49 51 48
40 42
33 29 30
29 25 26
23
1111

-31 -29
Dic 19 -Feb 20

Ene-Mar 20

Feb-Abr 20

Mar-May 20

Abr-Jun 20

May-Jul 20
-39 -37
-46 -44
-51
-57
-66

mar-may abr-jun may-jul De 1 a 10 De 11 a 50 Más de 50

Nota: Tomado de INEI-EPE.

Asimismo, la tasa de subempleo se incrementó considerablemente entre los empleados de las

empresas de menos de diez trabajadores, pues pasó de 48% en el trimestre comprendido entre
diciembre de 2019 y febrero de 2020 ―anterior a la emergencia sanitaria― a 70% en el trimestre
abril-junio de 2020. Por su parte, el subempleo entre las empresas de once a cincuenta trabajadores
durante dicho trimestre fue de 48%, mientras que, en las empresas de más de cincuenta trabajadores,
de 30%. Es decir, las empresas más grandes no solamente lograron preservar la mayor cantidad de
empleo, sino también, mantener la calidad de este.
El impacto más fuerte en las empresas más pequeñas está relacionado con el alto nivel de informalidad
que presentan. En Lima Metropolitana, aquellas de uno a diez trabajadores emplean al 61% de la
fuerza laboral; de ellos, el 80% son trabajadores informales. En contraste, la informalidad laboral en
las empresas de once a cincuenta trabajadores es de 44% y en las de más de cincuenta trabajadores,
de 16%.
Más aún, el empleo formal en el país es generado principalmente por las empresas más grandes.
Según los datos de la Planilla Electrónica 2019 del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
(MTPE), las empresas de menos de diez trabajadores solo emplean al 20% de la fuerza laboral formal,
a pesar de representar el 89% de las unidades productivas. Las empresas de más de cien trabajadores,
por su parte, representan el 1,4% de las empresas formales y emplean a casi el 60% de los trabajadores
formales.
 X Mercado laboral peruano: 21
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Figura 10.
Proporción de empresas y trabajadores formales por tamaño de empresa, 2019
(en % del total de empresas y trabajadores)

1,4%
9,7%

57,8%

88,9%
21,8%

20,4%

Empresas Trabajadores

1 - 10 11 - 100 Más de 100

Nota. Tomado de la Planilla Electrónica del MTPE.

2.3. Impacto según condición de formalidad

Como se observa, los trabajadores independientes y los de las empresas más pequeñas ―ambos
grupos ligados a una alta tasa de informalidad del trabajo― han sido los más afectados por la
pandemia. Si bien la EPE no considera el efecto en el empleo según condición de formalidad, es
posible calcular este impacto a través de los datos de tenencia de seguro de salud. Por tanto, en
este trabajo se considera trabajadores formales a quienes están afiliados al Seguro Social de Salud
(EsSalud), mientras que el resto serían considerados informales.
Según esta clasificación, el número de trabajadores «formales» en Lima Metropolitana durante el
trimestre marzo-mayo 2019 ascendía a 2 073 millones de trabajadores, lo cual es consistente con los
2 023 millones de trabajadores formales de Lima Metropolitana registrados en la Planilla Electrónica
durante el mismo periodo.
Se estima que, durante el trimestre de mayor impacto laboral (abril-junio), los puestos de trabajo de
los trabajadores informales se redujeron en 62% respecto al mismo periodo del año anterior. En tanto,
la caída interanual del empleo entre los trabajadores formales durante el mismo trimestre fue de 46%.
Luego, en el trimestre mayo-julio, la reducción interanual del empleo registró niveles más parejos
entre los trabajadores formales (39%) e informales (41%). Al igual que en el caso de los trabadores
independientes ―que en su mayoría son informales―, la reducción del empleo habría mostrado
niveles más parejos entre ambos grupos de trabajadores debido a que el levantamiento de las medidas
de restricción permitió que los informales, muchos de los cuales viven del día a día, retomaran sus
actividades. Por ejemplo, a fines de mayo, se registró una notable aglomeración de comerciantes
ambulantes en las calles aledañas al emporio comercial de Gamarra, antes del inicio de las operaciones
de las galerías, que recién reanudaron la atención al público durante la última semana de junio.
Asimismo, la menor caída del empleo informal respecto al trimestre móvil previo se debería a que
un grupo de trabajadores formales estaría transitando hacia la informalidad, lo que reflejaría el
deterioro de las condiciones del mercado laboral producto de la emergencia. Los menores ingresos
y los potenciales cierres de las empresas del sector formal desencadenarían una transición de sus
trabajadores hacia empleos informales ante la falta de una mejor alternativa. Al respecto, los datos del
INEI para el año móvil julio 2019-junio 2020 alcanzaban ya el 74,3%, por encima del 72,6% registrado
durante el mismo periodo del año anterior.
22 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

2.4. Impacto según actividad económica

El impacto en el empleo según actividad económica está fuertemente relacionado con la paralización
de las actividades en cada sector. En general, las actividades primarias fueron las menos afectadas.
Por ejemplo, las operaciones del sector agropecuario no fueron restringidas ya que son consideradas
esenciales. Así pues, durante el segundo trimestre del año, su producción se incrementó en 1%, en
contraste con la mayoría de actividades económicas que mostraron resultados negativos3. En tanto,
el empleo del sector en el mismo periodo de se incrementó en 22,6%.
Por su parte, otras actividades primarias como la minería y la pesca sí experimentaron un mayor
impacto, principalmente durante abril, aunque, debido al reinicio de las actividades económicas
en mayo, lograron reactivar sus operaciones. En particular, con el inicio de la primera temporada
pesquera del año, la producción pesquera, que tiene un fuerte componente estacional, se incrementó
en 48% en junio. Por su parte, la actividad minera muestra cada vez menores caídas interanuales y se
encuentra cerca de alcanzar niveles de producción previos a la emergencia. De este modo, mientras
que en abril y mayo el VAB sectorial se redujo por encima del 40%, en junio, la reducción interanual
fue de 14,4%.
En este caso, el empleo en estos sectores sí se contrajo considerablemente durante el segundo
trimestre del año: 59,4% en pesca y 56,8% en minería. No obstante, se espera que los próximos
indicadores disponibles muestren una recuperación de los puestos de trabajo, gracias a la reanudación
de sus actividades productivas.

Figura 11.
Reducción del empleo según actividad económica

Perú, abril-junio 2020 vs. 2019 Lima Metropolitana, marzo-julio 2020 vs. 2019
(var. % respecto al mismo periodo del año (var. % respecto del mismo periodo del año
anterior) anterior)

22,6
Construcción
Manufactura

Comercio

Servicios

-56,8 -58,2 -54,5 -56,6

-59,4
-67,9
-28
Agricultura

Pesca

Minería

Manufactura

Construcción

Comercio

Servicios

-45 -40
-48 -46
-48
-56 -53
-57 -57
-64
Act. Primarias Act. No primarias -74
mar-may abr-jun may-jul

Nota: Tomado de INEI-EPE e INEI.

Entre las actividades no primarias, el impacto ha sido mayor y más persistente. En el país, durante
el segundo trimestre, la mayor reducción del empleo en términos porcentuales se registró en
el sector construcción (-67,9%), seguido de los sectores manufactura (-58,2%), servicios (-56,6%) y
comercio (-54,5%).

3 Adicionalmente, los sectores telecomunicaciones, intermediación financiera y administración pública también registraron
cifras de crecimiento positivas durante el segundo trimestre de 2020.
 X Mercado laboral peruano: 23
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

En Lima Metropolitana, los datos de la EPE disponibles para los sectores no primarios muestran un
panorama similar. En el trimestre abril-junio, el de mayor impacto, la pérdida de puestos de trabajo
en el sector construcción alcanzó el 73,9%, seguido de los sectores manufactura (-64,2%), servicios
(-53,3%) y comercio (-47,7%).
En estos sectores se registra una relación entre la paralización de las actividades productivas y la
reducción de los puestos de trabajo. El sector construcción estuvo entre los más afectados por la
cuarentena, ya que redujo su actividad en 89,7% en abril. En tanto, el sector comercio registró un
menor impacto debido a que se mantuvieron las actividades comerciales relacionadas con la venta de
productos considerados de primera necesidad, como medicinas y alimentos. Su actividad en todo el
ámbito nacional se redujo en 65,4% en abril, respecto al mismo mes del año anterior.
Más recientemente, en el trimestre mayo-julio, la reducción del empleo fue menor en las cuatro
actividades no primarias consideradas en la EPE, aunque se mantuvo la jerarquía entre ellas. La mayor
reducción interanual se dio en el sector construcción (57,4%), seguido de los sectores manufactura
(-48,4%), servicios (-40,3%) y comercio (-27,8%). Así pues, el empleo en todos los sectores muestra
señales de recuperación, aunque la tasa de subempleo continúa incrementándose.
En efecto, desde el inicio de la emergencia sanitaria, el subempleo se ha incrementado de manera
monótona en los cuatro sectores considerados por la EPE. Ello evidencia que, pese a la recuperación
de empleos, producto del reinicio de las actividades económicas en múltiples sectores, los puestos de
trabajo generados no son de calidad.
En particular, el subempleo en el sector construcción se incrementó a 53,4% en el trimestre abril-
junio y a 54,4% en mayo-julio, en contraste con el 17% y 18% registrados en los mismos periodos
del año anterior; ello supone un incremento de más de 36 pp. Por su parte, el incremento interanual
del subempleo en el trimestre mayo-julio en los sectores manufactura y construcción fue de 17 pp. y
alcanzó el 49,2% y 70,1%, respectivamente. En tanto, en el sector servicios, la tasa de subempleo pasó
de 33,1% en mayo-julio de 2019 a 45,2% en el mismo periodo de 2020.

XTabla 3. Lima Metropolitana: tasa de subempleo según actividad económica, marzo-julio 2019 y 2020
(en % del total de trabajadores)
Mar-may Abr-jun May-jul

Dif. Dif. Dif.

2019 2020 2019 2020 2019 2020
(en pp.) (en pp.) (en pp.)
Manufactura 33,1 38,2 5,2 31,8 49,2 17,5 33,7 51,5 17,7

Construcción 17,6 29,7 12,1 17,1 53,4 36,3 18,0 54,4 36,4

Comercio 53,3 61,6 8,4 53,0 70,1 17,1 53,0 70,6 17,5

Servicios 33,2 39,8 6,6 33,4 41,7 8,3 33,1 45,2 12,1
Nota: Tomado de INEI-EPE.

2.5. Impacto en el empleo juvenil

Los efectos negativos de la pandemia por COVID-19 sobre el empleo se habrían concentrado más en
la población joven. Según los datos de la ENAHO, en el segundo trimestre de 2020, la mayor caída del
empleo se registró en las personas entre 14 a 24 años de edad. Así, el empleo para este grupo etario
se redujo en 46,7% en términos interanuales, por encima de la reducción registrada para el total de
la fuerza laboral (39,6%).
Esto se explicaría porque, antes de la pandemia, el empleo juvenil presentaba una mayor tasa de
informalidad y, consecuentemente, menor protección frente a los choques externos de la economía.
Mientras que en 2019 la tasa de informalidad de la economía ascendía al 72% entre la población joven,
24 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

en 2020 dicho porcentaje alcazaba el 79%. La prevalencia de desempleo o subempleo entre los jóvenes
es especialmente preocupante porque está relacionada con menores indicadores de productividad en
edad adulta. Más aún, en periodos anteriores, ante contracciones del mercado laboral para jóvenes,
una alternativa era continuar o profundizar los estudios hasta que las condiciones económicas
mejoraran; en las circunstancias actuales ello resulta muy complicado.
Además, los sectores productivos más expuestos a riesgos de pérdida de empleo ante la emergencia
sanitaria ―comercio, manufactura, mantenimiento y reparación de vehículos, y alojamiento y
restaurantes― se caracterizan por tener una fuerte concentración de empleo juvenil (Gamero & Pérez,
2020). El porcentaje de jóvenes de 15 a 29 años en estos sectores era de 30,4% en 2019, mientras que,
en el total de la economía, el empleo juvenil representaba el 26,9%.
 X Mercado laboral peruano: 25
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X 3. Productividad del trabajo

El mercado laboral peruano se caracteriza por una alta tasa de informalidad y una baja calidad del
empleo, lo cual está asociado a la baja productividad del trabajo. En la última década, la productividad
laboral, entendida como el producto medio del trabajo, se ha incrementado en promedio 3% cada
año. Así, el valor generado por cada trabajador (en soles constantes 2007) pasó de S/ 25,3 miles en
2010 a S/ 31,9 miles en 2019. No obstante, existe una alta heterogeneidad entre los diversos sectores
de la economía y los distintos tamaños de empresa.
En particular, los sectores y las empresas más productivos presentan una mayor tasa de formalidad
laboral (Jaramillo y Ñopo, 2020). Así, sus trabajadores gozan de más protecciones laborales que
disminuyen su vulnerabilidad ante los choques externos de la economía, como la pandemia por
COVID-19. En este sentido, es relevante identificar los sectores y los segmentos empresariales de
mayor productividad que generan empleos de mayor calidad.
Además, es importante implementar políticas que permitan el flujo de trabajadores de los sectores
menos productivos hacia los de mayor productividad. Más aún, dada la fuerte pérdida de empleo
generada por las restricciones impuestas para contener la emergencia sanitaria, estas disposiciones
no solo permitirán recuperar empleo, sino que incrementarán la calidad de los nuevos puestos de
trabajo generados.
En ese sentido, esta sección analiza el nivel de productividad en los diferentes sectores de la economía,
según la condición de formalidad de las empresas. Entre las unidades productivas formales, además,
se distingue la productividad entre las pequeñas, medianas y grandes empresas. Por su parte, en la
sección 4 se proveen medidas de política que permitan la reinserción laboral de los trabajadores en
sectores más productivos, de la manera más rápida posible.

3.1. Estimación de la productividad

Para estimar la productividad del trabajo, entendida como el valor agregado por trabajador, se recurre a
diversas fuentes de información. Entre ellas se incluyen las Cuentas Nacionales 2017, la Cuenta Satélite
2017, la Encuesta Económica Anual (EEA) 2018 ―cuyos datos corresponden al ejercicio económico
2017― y la ENAHO 2017, realizadas por el INEI. Asimismo, se utilizan los estados de resultados de
las empresas de servicios financieros hasta diciembre 2017, reportados por la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP (SBS). Por su parte, la clasificación de las empresas según actividad económica
se realiza en función de la Revisión 4 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU).

3.1.1. Productividad según sectores económicos

La estimación de la productividad del total de la economía se realiza a partir de los datos del valor
agregado bruto (VAB) y la población activa ocupada según actividad económica del Cuadro de Oferta
y Utilización (COU) 2017 de las Cuentas Nacionales.
Con el objetivo de facilitar el análisis de la productividad según sector económico, las 54 actividades
del COU son reagrupadas en quince rubros. De este modo, dadas las características de actividad y
empleo, se mantiene la distinción en algunas actividades de servicios como enseñanza, salud, servicios
financieros y administración pública. Entretanto, el sector otros servicios se compone de actividades
inmobiliarias, servicios prestados a empresas, servicios sociales y de asociaciones u organizaciones
no mercantes, y otras actividades de servicios personales.
En 2017, el VAB de toda la economía ascendió a cerca de S/ 633 000 000 000 a precios corrientes. La
mitad de la actividad de la economía ha sido explicada por cuatro sectores económicos, entre los
que resalta el VAB de manufactura con S/ 89 000 000 000 y que explicó, a su vez, el 14,1% del total
producido. Además, se encuentran los sectores servicios (12,8%), comercio (11,4%) y minería (9,5%).
26 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

En cuanto a la población activa ocupada, el COU distingue las categorías de empleo de asalariados,
empresarios individuales ―tanto los patronos, como por cuenta propia― y los ayudantes familiares.
En el caso particular de los servicios financieros, la información de personal ocupado proviene de los
estados de ganancias y pérdidas de las empresas del sistema financiero y las compañías de seguro.
Los estados financieros son reportados hasta diciembre de 2017 ante la SBS.
En suma, el personal ocupado en la economía fue de 16 878 millones de trabajadores en 2017. De ellos,
dos tercios se concentraban en cuatro sectores económicos: agropecuario (24,0%), comercio (18,0%),
manufactura (11,0%) y otros servicios (10,9%). En contraste, los sectores menos intensivos en trabajo eran
hidrocarburos y electricidad, gas y agua, que en conjunto explicaban apenas el 0,5% del empleo total.
A partir de la información del COU, se estima que la productividad laboral en 2017 era de S/ 38 000 por
cada trabajador en el país. No obstante, se registran grandes diferencias según actividad económica.
Por un lado, destaca el sector hidrocarburos como el más productivo al generar S/ 857 000 por cada
trabajador, es decir, más de veinte veces la productividad promedio de la economía. Asimismo,
otros sectores que también se caracterizan por un alto nivel de productividad laboral son servicios
financieros (S/ 288 000), minería (S/ 283 000) y electricidad, gas y agua (S/ 273 000).
En contraste a estos resultados, el sector agropecuario presenta la menor productividad laboral:
apenas S/ 11 000; es decir, menos de un tercio de la productividad promedio. De manera similar, el
valor generado por cada trabajador de las actividades de alojamiento y restaurantes (S/ 23 000), y
comercio (S/ 24 000) se ubica por debajo de la productividad laboral promedio de la economía.

XTabla 4. Productividad según actividad económica, 2017

(miles de soles por trabajador)

VAB Personal ocupado

Productividad
Actividad económica (millones de soles (miles de traba-
(miles de soles)
corrientes) jadores)

Agropecuario 42 968 4 047 11

Pesca 3 676 98 38

Minería 59 871 212 283

Hidrocarburos 4843 6 857

Manufactura 89 238 1 851 48

Electricidad, gas y agua 16 240 60 273

Construcción 45 134 1 031 44

Comercio 72 045 3 031 24

Transporte y comunicaciones 58 990 1 126 52

Alojamiento y restaurantes 30 961 1 346 23

Enseñanza 37 379 953 39

Salud 20 062 343 59

Servicios financieros 33 834 117 288

Administración pública y defensa 36 483 812 45

Otros servicios 81 267 1 846 44

Total 632 991 16 878 38

Nota: Tomado de INEI-COU, SBS, 2017. Estimaciones realizadas por el IPE.
 X Mercado laboral peruano: 27
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

3.1.2. Sector formal

Para estimar la productividad laboral del sector formal, se utilizan principalmente los datos de la
Encuesta Económica Anual (EEA) 2018, que recoge información de una muestra representativa de
13 344 empresas formales en todo el país al 2017. Sobre la base de los datos recogidos por la EEA es
posible hallar el valor agregado bruto (VAB) y la cantidad de personal ocupado, y diferenciarlos según
sector económico y segmento empresarial.
La clasificación de las empresas según actividad económica se realiza con base en la Revisión 4 de
la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU). Por su parte, el tamaño de las empresas
se define en función del valor de las ventas netas anuales. Así pues, se considera como pequeñas
empresas a las que registran ventas netas entre 150 y 1 700 UIT; como medianas, a las que reportan
ventas entre 1 700 y 2 300 UIT; y como grandes, a aquellas con ventas mayores a las 2 300 UIT. Cabe
señalar que la EEA no recoge información de las empresas con ventas menores a las 150 UIT, las que
se consideran microempresas.
Las ventas netas anuales se definen como la suma de las ventas de mercadería, ventas de productos
terminados y ventas de servicios. Entretanto, para las empresas del sector servicios, se incluye el
valor de otros ingresos de gestión, de acuerdo con el procedimiento detallado por el INEI. Por su
parte, el cálculo del valor agregado por empresa considera a la producción total del ejercicio, menos
el consumo intermedio necesario para lograr dicha producción.
Cabe señalar que, en el caso específico del sector hidrocarburos, el valor estimado del VAB con base
en la EEA (S/ 13 339 millones) supera ampliamente al valor registrado en las Cuentas Nacionales
(S/ 4 843 millones). Esta diferencia se explica porque la división de las actividades económicas en la EEA
se realiza en relación con las empresas, mientras que, en las Cuentas Nacionales, se considera la CIIU
de los establecimientos de cada empresa. Así, por ejemplo, una empresa del sector hidrocarburos
puede contar con establecimientos que correspondan a distintas actividades económicas. Debido a
las diferencias registradas en este sector, se utiliza el VAB correspondiente a las Cuentas Nacionales.
Es necesario precisar que las cuentas nacionales solo consideran la producción fiscalizada de petróleo
y gas natural. De este modo, la producción de este sector corresponde completamente al sector
formal, lo que responde al alto nivel de regulación y de inversión requerido para la producción.
Por otro lado, el cálculo del personal ocupado para los sectores comprendidos en la EEA corresponde
al número promedio de trabajadores permanentes o eventuales que, durante el ejercicio económico,
se encontraban realizando una labor para la empresa. Siguiendo el procedimiento precisado por el
INEI, se incluye en el personal ocupado a los trabajadores en uso de licencias cortas, vacaciones y
en huelga, personal no remunerado y a los propietarios. Sin embargo, no se considera al personal
de otras empresas de intermediación laboral, cooperativas de trabajo y personal en uso de licencias
indefinidas.
Asimismo, el marco muestral de la EEA no incluye a las empresas de los sectores minería, servicios
financieros y administración pública ni a las instituciones públicas de los sectores educación y salud.
Si bien la encuesta recoge información de algunas empresas del sector agroindustrial, este grupo no
es representativo para caracterizar al sector agropecuario formal.
Dadas las limitaciones mencionadas, se utilizan fuentes complementarias para estimar la productividad
de los sectores no incluidos. En cuanto al sector minería, se utiliza el VAB en soles corrientes,
correspondiente a las Cuentas Nacionales 2017. Para determinar la productividad generada por las
empresas formales del sector, se considera la información provista por el documento Producción y
Empleo Informal en el Perú - Cuenta Satélite. Con base en este, se estima que el 98% de la producción
minera proviene del sector formal, mientras que la proporción de la fuerza laboral empleada en el
sector formal asciende a 64%. Finalmente, se asume que el tejido empresarial formal de la minería se
compone de grandes empresas.
28 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Por su parte, en el caso del sector servicios financieros, la segmentación según tamaño de empresa
se realizó en función de los ingresos totales. El cálculo de dichos ingresos comprende las categorías
ingresos financieros, ingresos por servicios financieros y otros ingresos. Para ello, se utiliza la
información de los estados de resultados que las entidades del sistema financiero y compañías de
seguros reportan ante la SBS. Además, dado que el sector financiero es altamente regulado y requiere
un gran capital, se considera que todas las empresas del sector son formales.
Asimismo, para los sectores salud pública y enseñanza pública, se utiliza la estructura de la producción del
sector público y privado para ambos servicios de las Cuentas Nacionales. De forma similar, a partir de la
ENAHO 2017, se considera la composición de la población ocupada en instituciones públicas y privadas.
Por último, en el caso del sector agropecuario no se cuenta con una fuente certera para estimar la
productividad formal. Por ello, y dado que la informalidad laboral en esta actividad asciende a 97%,
se asume que el total del VAB y personal ocupado del sector agropecuario corresponde al sector
informal.
Las empresas grandes concentran el 70% del VAB generado por el sector formal de la economía.
Así, su contribución al VAB formal de cada sector económico resulta notable. En manufactura, por
ejemplo, el sector con mayor VAB (S/ 62 448 millones), el 90% corresponde a las empresas de mayor
tamaño. Asimismo, resalta el VAB de los sectores minería (S/ 57 821); transportes y comunicaciones
(S/ 44 559) y comercio (S/ 44 308). Como se mencionó, en el sector minero se ha asumido que la
totalidad de las empresas son grandes, ya que representan la gran mayoría de la producción y porque
no se cuenta con fuentes más exactas. Por su parte, dentro de los sectores comercio, y transporte y
comunicaciones las empresas grandes concentran alrededor del 70% del VAB.

XTabla 5. S
 ector formal: valor agregado bruto según tamaño de empresa, 2017
(millones de soles corrientes)
Tamaño de empresa
Actividad económica Total
Pequeña Mediana Grande

Agropecuario - - - -

Pesca 507 57 449 1 013

Minería - - 57 821 57 821

Hidrocarburos 21 11 4 810 4 843

Manufactura 5 619 878 55 951 62 448

Electricidad, gas y agua 328 54 13 674 14 056

Construcción 5 527 708 16 716 22 951

Comercio 11 007 2 394 30 908 44 308

Transporte y comunicaciones 10 082 1 650 32 826 44 559

Alojamiento y restaurantes 2 041 120 2 613 4 774

Enseñanza privada 1 920 321 9 408 11 650

Enseñanza pública - - - 16 858

Salud privada 1 115 76 2955 4 146

Salud pública - - - 12 546

Servicios financieros 2 6 33 826 33 834

Administración pública - - - 36 483

Otros servicios 14 697 2 017 22 029 38 742

Total 52 867 8 291 283 987 411 032

Nota: Tomado de EEA, Cuentas Nacionales, Cuenta Satélite, SBS 2017. Estimaciones realizadas por el IPE.
 X Mercado laboral peruano: 29
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Respecto a la concentración de la población ocupada, como se observa en la tabla 6, dos de cada cinco
trabajadores formales se emplea en empresas grandes, lo cual es resaltante dado que estas unidades
productivas solo representan una pequeña proporción del total de empresas. Es decir, las empresas
grandes muestran la mayor capacidad de generación de empleo formal. En cuanto a los sectores
económicos, las actividades que emplean más trabajadores formales son comercio, otros servicios,
manufactura, y transporte y comunicaciones, que, en conjunto, representan el 55% del total de la PEA
ocupada formal. Entre estos sectores destaca que las empresas grandes emplean a la mitad de la
fuerza laboral formal.

XTabla 6. Sector formal: personal ocupado según tamaño de empresa, 2017

(miles de trabajadores)
Tamaño de empresa
Actividad económica Total
Pequeña Mediana Grande

Agropecuario - - - -

Pesca 11 1 7 19

Minería - - 148 148

Hidrocarburos 1 0 5 6

Manufactura 149 19 581 748

Electricidad, gas y agua 5 1 26 33

Construcción 134 21 196 352

Comercio 466 34 429 928

Transporte y comunicaciones 425 26 213 664

Alojamiento y restaurantes 73 4 60 136

Enseñanza privada 65 10 179 254

Enseñanza pública - - - 570

Salud privada 42 2 50 94

Salud pública - - - 194

Servicios financieros 0,04 0,08 117 117

Administración pública - - - 812

Otros servicios 334 44 427 805

Total 1 703 163 2438 5 879

Nota: Tomado de EEA, COU, Cuenta Satélite, SBS 2017. Estimaciones realizadas por el IPE.

Los resultados indican una alta heterogeneidad en el nivel de productividad laboral según actividad
económica. Como se aprecia en la tabla 7, las empresas formales de los sectores hidrocarburos
(S/ 857 000); electricidad, gas y agua (S/ 431 000); minería (S/ 392 000); y servicios financieros
(S/ 288 000) son las más productivas. En contraste, los sectores alojamiento y restaurantes, y educación
pública son los de menor productividad.
Además, las empresas de mayor tamaño resultan cuatro veces más productivas que las pequeñas
y dos veces más que las medianas. Esta regularidad se observa en todos los sectores económicos.
En particular, en el sector hidrocarburos, las empresas grandes son treinta veces más productivas
que las pequeñas y medianas. Asimismo, en los sectores electricidad, gas y agua; transporte y
comunicaciones; y servicios financieros, la productividad en las empresas grandes es cinco veces
mayor que en las pequeñas.
30 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

XTabla 7. Sector formal: productividad laboral según tamaño de empresa, 2017

(miles de soles por trabajador)
Tamaño de empresa
Actividad económica Total
Pequeña Mediana Grande

Agropecuario - - - -

Pesca 46 59 60 52

Minería - - 392 392

Hidrocarburos 34 32 1 027 857

Manufactura 38 46 96 83

Electricidad, gas y agua 61 64 518 431

Construcción 41 33 85 65

Comercio 24 71 72 48

Transporte y comunicaciones 24 63 154 67

Alojamiento y restaurantes 28 33 44 35

Enseñanza privada 29 32 53 46

Enseñanza pública - - - 30

Salud privada 27 31 59 44

Salud pública - - - 65

Servicios financieros 58 74 288 288

Administración pública - - - 45

Otros servicios 44 45 52 48

Total 31 51 116 70
Nota: Estimaciones realizadas por el IPE.

3.1.3. Microempresas y sector informal

En general, las estimaciones de la productividad del sector informal y de las microempresas se
obtienen a partir de la diferencia del valor agregado bruto y el personal ocupado por el total de la
economía y las empresas formales. De acuerdo con las consideraciones mencionadas en la sección
previa, para este análisis, los sectores hidrocarburos, servicios financieros y administración pública no
cuentan con empresas en el sector informal. Por su parte, la totalidad de la actividad agropecuaria es
informal.
Así pues, se estima que el valor agregado que generó cada trabajador en una microempresa o en
el sector informal en 2017 fue de apenas S/ 20 000. No obstante, esta productividad puede ser aún
menor en algunas actividades económicas. Este es el caso del sector agropecuario, que concentra el
37% de la fuerza laboral informal y genera el 19% de la producción del sector informal en la economía.
Por ende, el valor agregado que genera un trabajador en el agro es de S/ 10 600.
 X Mercado laboral peruano: 31
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

XTabla 8. S
 ector informal: productividad laboral, 2017
(miles de soles por trabajador)
Personal ocupado
VAB Productividad
Actividad económica (miles de
(millones de soles) (miles de soles)
trabajadores)

Agropecuario 42 968 4 047 11

Pesca 2 663 78 34

Minería 2 050 64 32

Hidrocarburos - - -

Manufactura 26 790 1 102 24

Electricidad, gas y agua 2 184 27 81

Construcción 22 183 680 33

Comercio 27 737 2 103 13

Transporte y comunicaciones 14 431 462 31

Alojamiento y restaurantes 26 187 1 210 22

Enseñanza 8 872 129 69

Salud 3 369 55 61

Servicios financieros - - -

Administración pública - - -

Otros servicios 42 525 1 041 41

Total 221 959 10 999 20

Nota: Estimaciones realizadas por el IPE.

3.2. Análisis de resultados

La fuerza laboral ocupada del país estaba conformada por 16,878 mil personas en 2017. En cuanto a
los sectores, algunas actividades son más intensivas en trabajo, como el agropecuario y el de comercio,
que concentran más del 40% del empleo en el país. Por el contrario, sectores como hidrocarburos y
electricidad, gas y agua se caracterizan por requerir una gran inversión de capital y menos personal,
por lo que apenas emplean al 0,5% del empleo total.

XTabla 9. Personal ocupado según condición de formalidad, 2017

(miles de trabajadores)
Sector informal o
Actividad económica Sector formal Total
microempresas

Agropecuario - 4 047 4 047

Pesca 19 78 98

Minería 148 64 212

Hidrocarburos 6 - 6

Manufactura 748 1 102 1 851

Electricidad, gas y agua 33 27 60

Construcción 352 680 1 031

Comercio 928 2 103 3 031

Transporte y comunicaciones 664 462 1 126

Alojamiento y restaurantes 136 1 210 1 346

32 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Sector informal o
Actividad económica Sector formal Total
microempresas

Enseñanza 824 129 953

Salud 288 55 343

Servicios financieros 117 - 117

Administración pública y defensa 812 - 812

Otros servicios 805 1041 1 846

Total 5 879 10 999 16 878

Nota: Tomado de EEA, COU, Cuenta Satélite, SBS 2017. Estimaciones realizadas por el IPE.

Respecto a la condición de formalidad, el 65,2%4 del personal ocupado en 2017 era informal. Es decir,
solo uno de cada tres trabajadores contaba con beneficios laborales, como seguro de salud, pensión,
entre otros. Más aún, en algunos sectores, la proporción de empleados que accede a estos beneficios
es bastante menor o incluso nula. Por ejemplo, el sector agropecuario, que concentra a un quinto del
empleo en el país, se caracteriza por ser altamente informal. En particular, este análisis supone que
dicho sector no emplea trabajadores en el sector formal.
En contraste, aquellos sectores que emplean a una menor proporción de trabajadores, como
administración pública y defensa (4,8%), servicios financieros (0,7%) e hidrocarburos, (0,03%) se
caracterizan por ser altamente formales.
La productividad del trabajo en 2017 era de S/ 38 000; no obstante, esta difiere según condición de
formalidad. Así pues, en el sector formal, la productividad laboral ascendía a S/ 71 000; es decir, casi
el doble del promedio de la economía. Por el contrario, la productividad en el sector informal era de
apenas S/ 20 000.
Entretanto, la productividad del trabajo es mayor en aquellos sectores con menor nivel de informalidad.
Por ejemplo, el sector hidrocarburos cuenta con la mayor productividad laboral (S/ 857 000) y se
caracteriza por ser altamente formal. Por su parte, la productividad de los trabajadores en el sector
agropecuario, el de mayor informalidad, solo asciende a S/ 11 000.

Figura 12.
Informalidad laboral según actividad económica, 2017
(en porcentaje)
100%

80%

60%

40%

20%

0%
Agropecuario

Alojamiento y rest.

Pesca

Comercio

Construcción

Total

Manufactura

Otros servicios

Electricidad,…

Transporte y com.

Minería

Salud

Enseñanza

Hidrocarburos

Servicios financieros

Adm. pública y defensa

Nota: Estimaciones realizadas por el IPE.

4 El dato de informalidad se estimó sobre la base del número de trabajadores de la EEA, COU, Cuenta Satélite y SBS para el
año 2017. Por ello difiere del dato de informalidad correspondiente a la ENAHO del mismo año.
 X Mercado laboral peruano: 33
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Como se observa en la tabla 10, en todos los sectores, las empresas formales son más productivas que
las informales. En particular, la productividad del trabajo formal en el sector minería es doce veces
mayor que la productividad del trabajo en el sector informal. Por su parte, en el sector electricidad,
agua y gas, la productividad de los trabajadores formales es cinco veces mayor que la de los que
laboran en el sector informal.

XTabla 10. Productividad laboral de las empresas por segmento empresarial, según actividad
económica, 2017
(en miles de soles)
Sector formal
Sector informal o Total de la
Actividad económica
Pequeña Mediana Grande Total microempresas economía

Agropecuario - - - - 11 11

Pesca 46 59 60 52 34 38

Minería - - 392 392 32 283

Hidrocarburos 34 32 1,027 857 - 857

Manufactura 38 46 96 83 24 48

Electricidad, gas y agua 61 64 518 431 81 273

Construcción 41 33 85 65 33 44

Comercio 24 71 72 48 13 24

Transporte y comunicaciones 24 63 154 67 31 52

Alojamiento y restaurantes 28 33 44 35 22 23

Enseñanza 1/
29 32 53 46 69 39

Enseñanza pública - - - 30 - -

Salud2/ 27 31 59 44 61 59

Salud pública - - - 65 - -

Servicios financieros 58 74 288 288 - 288

Administración pública y
- - - 51 - 45
defensa

Otros servicios 44 45 52 48 41 44

Total 31 51 116 71 20 38
Nota: En el caso del sector formal, la estimación de la productividad corresponde a los servicios privados de enseñanza y salud. Estimaciones
1/

realizadas por el IPE.

Cabe señalar que, en los casos específicos de enseñanza y salud, se registra menor productividad
laboral en el sector formal respecto al informal. Sin embargo, estos datos no reflejarían las
características de las empresas, sino que corresponderían a diferencias en las bases de datos
utilizadas. La cantidad de trabajadores reportados en la EEA considera a todo el personal empleado
en las empresas educativas o de salud, independientemente de su función. Así pues, se incluye, por
ejemplo, al personal administrativo, de mantenimiento, entre otros.
En cambio, en el caso del total de la economía ―y, por ende, en el de las empresas informales―,
se utiliza el dato de personal ocupado registrado en la COU, que considera a las personas que
específicamente realizan labores pedagógicas o que proveen servicios de salud. Dichas diferencias
generan que el número de trabajadores en el segmento formal de estos sectores se encuentre
sobreestimado, lo que disminuye el valor de la productividad laboral en salud y educación.
34 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Por otro lado, los resultados muestran que, dentro del sector formal, los trabajadores de las empresas
grandes son los más productivos. Así, su productividad laboral es seis veces mayor que la de los
trabajadores de las microempresas y del sector informal. Esta ratio es la mayor en el caso del sector
minería, en el cual los trabajadores son doce veces más productivos que en las microempresas y en
las unidades productivas informales. Así también, resalta la productividad de las empresas del sector
electricidad, agua y gas, que equivale a 6.4 veces la productividad laboral de las empresas informales.

XTabla 11. Sector formal: ratio de productividad respecto a las microempresas o sector
informal, según tamaño de empresa, 2017

Tamaño de empresa
Actividad económica Sector formal
Pequeña Mediana Grande

Agropecuario - - - -

Pesca 1,4 1,7 1,8 1,5

Minería - - 12,3 12,3

Hidrocarburos - - - -

Manufactura 1,6 1,9 4,0 3,4

Electricidad, gas y agua 0,7 0,8 6,4 5,3

Construcción 1,3 1,0 2,6 2,0

Comercio 1,8 5,4 5,5 3,6

Transporte y comunicaciones 0,8 2,0 4,9 2,1

Alojamiento y restaurantes 1,3 1,5 2,0 1,6

Enseñanza 0,4 0,5 0,8 0,7

Salud 0,4 0,5 1,0 0,7

Servicios financieros - - - -

Administración pública y defensa - - - -

Otros servicios 1,1 1,1 1,3 1,2

Total 1,6 2,5 5,8 3,6

Nota: Estimaciones realizadas por el IPE.

Como se observa, la productividad laboral es mayor en las empresas del sector formal; no obstante,
solo una pequeña proporción de la fuerza laboral es formal. Por ello, la mayoría de los trabajadores
se encuentran desprotegidos frente a eventos adversos de la economía. En consecuencia, han sido los
más afectados durante el periodo de cuarentena.
Asimismo, los datos de la ENAHO 2019 muestran que los ingresos de los trabajadores formales
urbanos representan 2,5 veces lo percibido por los informales. Más aún, esta diferencia es mayor
entre los trabajadores de menores ingresos. De este modo, si se considera al 20% que menos gana en
cada sector, el ingreso de los formales equivale a cinco veces el de los informales.
 X Mercado laboral peruano: 35
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Figura 13.
Ingreso promedio de los trabajadores
* urbanos según quintiles de ingreso** y condición de formalidad, 2019
(en soles)
6 000
5 562

5 000

4 000

3 000 2 754
2 234
1 993
2 000
1 455
1 222
1 000 902 875
528
184
0
1 2 3 4 5

Informal Formal

*/ Se considera a los empleados, obreros, independientes y trabajadores del hogar.

**/ Se considera a los ingresos provenientes del trabajo correspondientes tanto a la ocupación principal como secundaria.

Nota: Tomado de INEI-ENAHO.

Debido a los evidentes beneficios de la formalidad, es importante facilitar el acceso de los trabajadores
a puestos de trabajo más productivos. Para ello, se requiere una mayor flexibilidad del mercado
laboral, que disminuya los costos de acceso a la formalidad. En particular, las trabas burocráticas y
las barreras laborales desincentivan la contratación de trabajadores formales, quienes se refugian en
empleos de baja calidad que los vuelven más vulnerables.
Además, cabe tomar en cuenta que, incluso dentro del sector formal, un gran grupo de trabajadores
tienen una menor protección relativa debido a que laboran bajo contratos a plazo fijo. De este último
grupo, al menos el 27% cuenta con contratos de tres meses o menos (Jaramillo y Campos, 2019).
Asimismo, Jaramillo y Ñopo (2020) encuentran que, de acuerdo con los datos de Planilla Electrónica,
cada mes se termina el 7% de las relaciones laborales y se crea un 8% de nuevos empleos. Es decir,
existe una alta tasa de rotación laboral.
De acuerdo con Jaramillo y Campos (2019), la alta prevalencia de contratos temporales en el país
es consecuencia de las restricciones impuestas por el fallo del Tribunal Constitucional en 2001 para
terminar contratos a plazo indefinido. Además, los autores encuentran que los contratos a plazo fijo no
representan un logro hacia la consecución de contratos indeterminados. De este modo, se evidencia
cómo una legislación puede conseguir el efecto contrario al deseado, al exponer a los trabajadores a
una mayor vulnerabilidad.

3.3. Productividad del sector agroindustrial

Un supuesto importante que se consideró en la estimación de la productividad laboral del sector
agropecuario fue la inclusión de toda la producción y el empleo dentro del sector informal. Ello se
debe a que la informalidad laboral en esta actividad ascendía a 97%; además, la información del
sector agroindustrial incluida en la EEA no era representativa para caracterizar al sector agropecuario
formal.
No obstante, la agroindustria es una actividad que se ha estado desarrollando considerablemente en
los últimos años, lo cual ha permitido un notable avance del empleo formal en el sector. En los últimos
36 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

doce años, los trabajadores agropecuarios formales se han incrementado a un ritmo anual de 9,5%,
al pasar de 55 000 en 2007 a más de 162 000 en 2019. Con ello, su participación como porcentaje del
total de trabajadores agropecuarios se incrementó de 1,4% en 2007 a 4,0% en 2019. Si bien la gran
mayoría de los trabajadores agropecuarios son informales, el incremento del empleo formal en el
sector es importante y estaría vinculado al desarrollo de la agroindustria en el país.
Una diferencia sustancial entre los trabajadores formales e informales del sector se aprecia en el
tamaño de las unidades productivas en las que se emplean. El 89% de los trabajadores del agro
informal se ocupan en pequeñas unidades productivas de menos de cinco trabajadores. Por el
contrario, el grueso de los trabajadores del agro formal (84%) laboran en empresas grandes de más
de cincuenta empleados, las cuales son de mayor productividad que las de menor tamaño.
Esto se refleja en los mayores ingresos que perciben los trabajadores del agro formal en comparación
con sus pares informales. Por ejemplo, los trabajadores que se desempeñan como obreros en el
sector formal percibían un ingreso promedio mensual de S/ 1 589 en 2019, más del doble de lo que
ganaban sus pares informales (S/ 683).
La productividad laboral de esta última actividad se estima a partir de las diferencias de las
características del empleo del sector agro tradicional y la agroindustria. Un componente importante
de las agroexportaciones es el envío de frutas y hortalizas, que representa poco más del 50% del total
de estos envíos al exterior. Por ello, se recoge información de las empresas más importantes dedicadas
a la exportación de espárragos, arándanos, palta, uva, entre otros productos, y que se ubican en la
zona norte y sur del país. De este modo, se calculan el valor de la producción, los costos operativos y el
número de trabajadores promedio al año asociados al cultivo de productos agropecuarios destinados
al exterior.
A partir de la información disponible al 2019 de la muestra de empresas agroexportadoras, se hace
la diferencia entre la producción vinculada al cultivo y aquella relacionada con el mantenimiento,
empaquetamiento u otras actividades relacionadas con el sector. Así pues, se estima que el valor de la
producción relacionada con el cultivo de este grupo de empresas asciende a S/ 760 millones; es decir,
alrededor del 35% del valor de sus exportaciones. Asimismo, se considera que los costos preoperativos
dirigidos al mantenimiento de la tierra conforman el consumo intermedio de dichas empresas. Estos
costos ascendieron a S/ 283 millones y representan el 37,3% del total de su producción.
De esta forma, el valor agregado se obtiene como la diferencia del valor de producción y los costos
intermedios de este grupo de empresas agroindustriales. En 2019, el valor agregado ascendería a S/
477 millones. Asimismo, en dicho año estas empresas emplearon, en promedio, a 28 000 trabajadores
al año. Con ello, la productividad laboral para este grupo de empresas importantes y representativas
del sector agroindustrial ascendería a S/ 17 270. Ello significa que la productividad laboral de la
agroindustria sería 60% mayor que la productividad de la actividad agro tradicional.

XTabla 12. Productividad laboral de empresas representativas del sector agropecuario, 2019
Valor agregado
Actividad Número de trabajadores Productividad laboral
(en millones de soles
económica (en miles de personas) (en miles de soles)
corrientes)

Agroindustria 477 28 17 270

Nota: Estimación IPE.

Potencial de la agroindustria
Como se observa, el desarrollo de la agroindustria ha permito incrementar el empleo formal dentro
de un sector que se caracteriza por su alta tasa de informalidad y bajos ingresos. Esto ha sido posible
por las condiciones naturales del Perú, por el proceso de integración comercial con otros países,
por el esquema la Ley de Promoción Agraria (LPA) y por los grandes proyectos de infraestructura de
 X Mercado laboral peruano: 37
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

riesgo. En particular, la LPA, que entró en vigencia en 2001, generó la flexibilidad laboral necesaria en
el sector para propiciar su desarrollo, tomando en cuenta la estacionalidad en la producción propia
de la industria.
A fines de 2019 se aprobó la extensión de la vigencia de esta norma hasta el año 2031 y se introdujeron
más beneficios para los trabajadores. En la norma original ―la Ley 27360― se especificaba una
remuneración diaria no menor de S/ 16, la cual debía ajustarse en el mismo porcentaje que los
incrementos de la remuneración mínima vital, con lo que el jornal diario en 2019 alcanzaba los S/
36,29. Con la nueva norma, el pago diario se incrementó en 8% y pasó a ser S/ 39,19. Asimismo,
el periodo de vacaciones de los trabajadores se duplicó a treinta días por año. Además, el aporte
del empleador a EsSalud pasó de 4% a 6% y se incluyeron beneficios como la CTS ―equivalente al
9,72% de la remuneración básica― y las gratificaciones por Fiestas Patrias y Navidad ―equivalentes
al 16,66% de la remuneración básica―.
Por su parte, los grandes proyectos de irrigación en el país también han contribuido al desarrollo del
sector agropecuario y, con ello, a la creación de empleo formal, ya que han permitido aprovechar
el potencial hídrico y ampliar la frontera agrícola en algunas regiones. Entre los proyectos de
infraestructura de riego más importantes destacan el Proyecto Especial Chavimochic (La Libertad), el
Proyecto Majes-Siguas (Arequipa) y el Proyecto Especial Olmos-Tinajones (Lambayeque).
Por ejemplo, el Proyecto Especial Chavimochic permitirá abastecer con agua de riego a 144 385 ha de
los valles de Chao, Virú, Moche y Chicama. La ejecución de las obras del proyecto se inició en 1988 y,
hasta la fecha, se han concluido las dos primeras etapas; la tercera está paralizada desde 2016 debido
a discrepancias entre el Gobierno Regional de La Libertad (GRLL) y el concesionario. Debido a ello,
a fines de julio, el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) firmó un convenio con el GRLL para
asumir la puesta en marcha del proyecto, cuya culminación permitiría la creación de 150 000 nuevos
puestos formales de trabajo en la región.
Por su parte, el proyecto de irrigación Majes-Siguas comprende dos etapas y prevé ampliar la frontera
agrícola de Arequipa en aproximadamente 60 000 ha. La primera etapa se ejecutó entre 1971 y 1982,
mientras que la segunda, que se realiza bajo la modalidad de asociaciones público-privadas (APP),
está paralizada desde 2017 debido a controversias entre el Gobierno Regional de Arequipa (GRA) y el
concesionario. Al respecto, el MINAGRI ha presentado una propuesta al GRA para asumir la puesta
en marcha del proyecto, tal como lo hizo con Chavimochic. Se estima la creación de 65 000 empleos
adicionales a partir de esta segunda etapa.
Por último, el Proyecto Especial Olmos-Tinajones consiste en el aprovechamiento de recursos hídricos
para la irrigación de 100 000 ha de Lambayeque. Con la primera etapa, ya concluida, se incorporaron
45 500 ha, de las cuales 38 000 fueron subastadas y 5 500 pertenecen a los agricultores del Valle Viejo
de Olmos. Hace cinco años, el Gobierno Regional de Lambayeque anunció el desarrollo de la segunda
etapa; sin embargo, hasta el momento no se ha iniciado su ejecución.
Dado el potencial de estos proyectos para contribuir con el impulso de la agroindustria en el país, su
paralización implica un desaprovechamiento de oportunidades para el desarrollo de este sector y la
creación de empleo formal. En este sentido, es necesaria la resolución de controversias para agilizar
su puesta en marcha.
38 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X 4. Recomendaciones de política

El contexto de pandemia y crisis económica hace que sea urgente incentivar la creación de empleo
formal. Según lo observado en el primer capítulo, ante la pérdida de aproximadamente de la mitad de
los empleos en la capital durante la cuarentena, se necesitaría duplicar el número de puestos de trabajo
para regresar a los niveles anteriores a la crisis. Si bien el gobierno ha implementado iniciativas para
generar empleos temporales ―a través de obras de inversión pública―, estos programas tendrían un
impacto limitado en la generación de puestos de trabajo, ya que la principal fuente de empleo en el
país corresponde al sector privado. Según los datos de la Planilla Electrónica, en 2019 el sector privado
generó siete de cada diez empleos formales en el país.
Ante este panorama, se requieren medidas inmediatas para promover la contratación de empleo
de calidad por parte de las empresas. Estas políticas tendrían que apuntar hacia la reducción de los
costos de contratación y a la flexibilización de los empleos con protección social a las personas, lo que
resultaría en un mercado laboral con menos costos y fricciones que incentive la contratación. Además,
estas medidas tendrían un efecto de mediano plazo sobre la generación de empleo. En este sentido,
un adecuado conjunto de políticas laborales y tributarias para superar el contexto actual de pandemia
contribuiría también al aumento de la competitividad del país en el futuro.
Por otra parte, según lo estimado en este estudio, se puede inferir que, a mayor tamaño de la
empresa, la productividad laboral de los trabajadores aumenta. Estos resultados se deberían al
mayor acceso a capital, redes de proveedores y clientes, así como al nivel de desarrollo tecnológico
y la capacidad de innovación en empresas medianas y grandes, lo que permite generar economías
de escala que incrementan la productividad del empleo. En esa línea, las políticas también deben
fomentar el crecimiento de las empresas, lo cual redundaría en la generación de más empleo formal
―y con productividad más alta―. El contexto es propicio para emprender reformas que reduzcan las
opciones de arbitraje regulatorio por parte de las empresas o los desincentivos al crecimiento, lo cual
perjudica la productividad, la creación de empleo formal y la recaudación.
El presente capítulo incluye dos secciones. Primero se revisarán algunos determinantes tributarios
y laborales que dificultan la creación de empleos e inhiben el crecimiento de las empresas. Luego,
sobre la base de las limitaciones identificadas, se realizan recomendaciones de política para promover
la generación de puestos de trabajo en este contexto de urgencia. En suma, ante una crisis de esta
magnitud, es necesario promover políticas laborales que incentiven la creación de empleo.

4.1. Limitantes a la productividad y la contratación formal

4.1.1. Fallo del Tribunal Constitucional de 2001

De acuerdo con el artículo 34 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 728, el despido de un
trabajador sin causa expresa o que no ha podido demostrarse en juicio tiene como única reparación
el derecho al pago de indemnización por los años de trabajo.
Sin embargo, en 2001, dos casos presentados al Tribunal Constitucional modificaron la aplicación e
interpretación de esta norma. La sentencia del Tribunal Constitucional N° 1124-2001-AA interpreta que
este artículo es incompatible con el derecho constitucional al trabajo debido a que habilita el despido
incausado por parte del empleador. De esta manera, la sentencia señala que la forma de protección
 X Mercado laboral peruano: 39
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

al trabajador consiste en retrotraer el estado de las cosas a través de la restitución de la persona a su

puesto de trabajo, lo que crea una vía de amparo constitucional ante el despido sin causa.
Esta decisión se basa en una aplicación del derecho al trabajo solo para las personas que ya cuentan
con un empleo a plazo indefinido, sin considerar a la población desocupada, contratada informalmente
o con empleo temporal. Al generar mayores costos potenciales para el despido, se crean también
desincentivos a la contratación por tiempo indeterminado. Como resultado, este fallo judicial dificulta
el acceso al trabajo y la inversión en capital humano.
De acuerdo con Jaramillo, Almonacid y De la Flor (2017), esta sentencia redujo considerablemente
la probabilidad de que un trabajador sea empleado a través de contratos de plazo indefinido. Como
resultado, se observa un fuerte incremento de la contratación con modalidad a plazo determinado,
la cual presenta salarios 29% menores que los percibidos en un contrato de tiempo indefinido. El
incremento de la contratación temporal es consistente con los resultados de estudios que evalúan el
impacto del aumento de costos de despido sobre la modalidad de contratación en países desarrollados.

Figura 14.
Evolución del número de contratos por tipo, 1998-2015
(en miles de contratos)

2 000
Permanente Temporales

Fallo del TC
1 500

1 000

500

0
1998

1999

2000

2001

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nota: Tomado de Los efectos desprotectores de la protección del empleo: el impacto de la reforma del contrato laboral del 2001, por Jaramillo, Almonacid y
De la Flor, 2017.

Más aún, Jaramillo y Campos (2019) señalan que los contratos a plazo fijo no funcionan como un
peldaño hacia un contrato de tiempo indeterminado, por lo que la racionalidad detrás de la
contratación temporal podría guiarse por evitar los altos costos de despido que existen durante un
proceso judicial por despido sin causa. En ese sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional ha
generado un desincentivo a la contratación de empleo de mayor calidad y no cumple el objetivo de
«proteger» a los trabajadores, ya que estos son contratados a través de empleos temporales que solo
pueden ser renovados hasta por un máximo de cinco años.
40 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

4.1.2. Regímenes laborales especiales según tamaño de empresa

El régimen laboral general del sector privado, establecido en el decreto legislativo 728, incluye costos
de contratación adicionales a la propia remuneración bruta, como contribuciones al seguro de salud
(EsSalud), gratificaciones, compensación por tiempo de servicios (CTS), entre otros. Según un estudio
del Banco Interamericano de Desarrollo (Alaimo, Bosch y Villa, 2017), los sobrecostos laborales
adicionales para el empleador en el Perú representan cerca del 50% del salario formal anual promedio
del trabajador asalariado. Al respecto, el BID (Alaimo, Bosch y Villa, 2017) también considera al pago
de los beneficios adicionales ―bonificación y licencias remuneradas―, las contribuciones para la
seguridad social y al pago de las provisiones para el despido como costos no salariales.
Cabe precisar que algunos de los denominados costos no salariales tienen una contraparte de
beneficios, como el acceso a un sistema de pensiones o a un seguro de salud. Por ello, su interpretación
como costo no salarial está asociada a que el trabajador no valore estas contribuciones al mismo
precio y no esté dispuesto a pagar por ellas un valor similar. Por otro lado, la incidencia económica
(en el empleador o empleado) de los costos no salariales no necesariamente está relacionada con
quien la ley establece que debe pagarlos. Al respecto, el BID (Alaimo, Bosch y Villa, 2017) menciona
que el empleador podría transferir parte de estos costos al empleado en forma de menores salarios,
y viceversa. El salario mínimo aquí podría configurarse como una barrera adicional, pues dicha
reducción de salario bruto no podría resultar en un monto menor al mínimo legal.
En paralelo al régimen general existen regímenes especiales particulares para algunos sectores
―como en la actividad agraria o pesquera― o sujetos al tamaño de las ventas de una empresa ― como
el régimen laboral de la micro y pequeña empresa―. Estos regímenes presentan menores costos
adicionales sobre el salario, como un periodo vacacional más corto y un menor pago de CTS y
gratificaciones. Adicionalmente, en el caso de las microempresas, el empleador no requiere contribuir
obligatoriamente a EsSalud debido a que el trabajador está automáticamente en el Seguro Integral
de Salud (SIS).
A pesar de que estos regímenes fueron aprobados con el objetivo de formalizar el empleo de las micro
y pequeñas empresas, los menores costos laborales generan otro desincentivo a su crecimiento,
debido a los umbrales según tamaño de las ventas anuales (las microempresas se pueden acoger si
sus ventas anuales no superan las 150 UIT; las pequeñas empresas, hasta un máximo de 1 700 UIT
de ventas anuales).
Según una simulación realizada por el IPE, tomando como salario base a una remuneración mínima
vital (S/ 930), las microempresas tienen sobrecostos anuales de 5,8% sobre la remuneración anual,
las pequeñas empresas tienen sobrecostos de 28,6% y dichos costos alcanzan el 59,7% en el régimen
general. Estos saltos propician prácticas como el subreporte de ventas y la escisión de la empresa, que
perjudican al trabajador debido a la menor productividad de las empresas de menor tamaño.
 X Mercado laboral peruano: 41
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

XTabla 13. Perú: sobrecostos anuales según tipo de régimen laboral

Ítem Micro Pequeña General

Salario mensual 930 930 930

Salario anual 11 160 11 160 11 160

Asignación familiar No percibe No percibe 1 116

Vacaciones 465 465 1 023

Gratificaciones No percibe 930 2 046

Aporte a EsSalud/SIS* 180 1 004 1 105

Bonificación extraordinaria No percibe 167 184

CTS No percibe 620 1 194

Salario anual sin beneficios 11 160 11 160 11 160

Salario anual con beneficios 11 805 14 347 17 827

N° de RMV equivalentes al año 12,69 15,43 19,17

Nota: El SIS solo aplica para microempresas acogidas al Registro de la Micro y Pequeña Empresa (REMYPE). Tomado de IPE.

Asimismo, la relación de estos costos adicionales con el salario mínimo evidencia los desincentivos a
la contratación formal que pueden generarse debido a un incremento de esta remuneración mínima.
Los costos asociados a la formalización de un trabajador son aún mayores ante un aumento del
salario mínimo; por ello, una empresa podría estar incentivada a contratar de manera informal, en
empleos sin beneficios sociales.
Más aún, este análisis muestra cómo las condiciones de acceso a la seguridad social, sujetas a la
tenencia de un empleo asalariado formal, afectan tanto la protección social de los ciudadanos como
las posibilidades de su contratación en este tipo de empleo. Una reforma integral de la protección
social –salud y pensiones― en el país requiere desligar progresivamente el acceso a estos servicios
del estado laboral formal dependiente. En efecto, el uso de canales alternativos ―posiblemente
voluntarios― para financiar esquemas básicos de protección social es fundamental en países con alta
informalidad.

4.1.3. Ley de Promoción Agraria (LPA)

Como se mencionó previamente, con el objetivo de promover el desarrollo de la agricultura y la
agroindustria, en el año 2000 se aprobó la LPA, la cual ha sido prorrogada en dos ocasiones y estará
vigente hasta 2031. Entre las medidas laborales incluidas en la norma se establece un régimen
especial a la contratación temporal que responde a la naturaleza estacional de la actividad agraria.
Así pues, el despedido sin causa justificada es indemnizado con quince remuneraciones diarias por
cada año completo de servicios. Además, este régimen otorga remuneraciones diarias que incluyen
el monto correspondiente a la CTS y las gratificaciones, las vacaciones son de 15 días (periodo menor
a los treinta días del régimen general) y las contribuciones sociales a EsSalud son menores al 9% del
régimen general (en la actualidad, 6%).
Desde su aprobación, el régimen especial agrario ha permitido un incremento de la formalidad
y de los salarios de los trabajadores contratados bajo esta modalidad. Según el Banco Central de
Reserva del Perú (BCRP, 2019), entre 1999 y 2017, los trabajadores agrarios formales en actividades
comprendidas en este régimen han tenido un ingreso promedio superior en 19,5% respecto a los
trabajadores informales. Asimismo, la norma ha contribuido a la formalización de la fuerza laboral
agraria. Al respecto, la tasa promedio anual de la informalidad laboral en mujeres disminuyó
12,2 puntos porcentuales (pp.) en dicho intervalo de tiempo, mientras que la de trabajadores hombres
cayó en 5,5 pp.
42 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

El impacto positivo de la norma, el cual se observa también en el fuerte incremento de las

agroexportaciones y en la reducción de la pobreza entre los trabajadores agrarios, permite pensar en
la necesidad de regímenes de trabajo alternativos al general, flexibles en función de la naturaleza de
la actividad económica.

4.1.4. Regímenes tributarios especiales

El marco tributario peruano permite excepciones al Régimen General del Impuesto a la Renta de
las empresas, con el objetivo de promover la formalidad de aquellas de menor tamaño y aumentar
la base tributaria. Según el nivel de las ventas anuales de una empresa, esta se puede acoger al
Régimen Único Simplificado (RUS), al Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER) o al Régimen
MYPE Tributario (RMT).
Estos regímenes especiales permiten una contribución al fisco menor al 29,5% sobre las rentas
empresariales que se aplica en el Régimen General del Impuesto a la Renta. El RUS admite pagos fijos
mensuales, que incluyen la contribución por IR e IGV, de acuerdo con el nivel de ventas mensuales,
mientras que el RER tiene una tasa reducida (1,5%) sobre los ingresos netos mensuales. Por su parte,
el RMT permite un pago de 10% sobre las rentas anuales hasta por un máximo de 15 UIT, mientras
que las rentas en exceso son gravadas con una tasa de 29,5%.

XTabla 14. Esquema tributario del impuesto a la renta de tercera categoría

Régimen Tamaño Base imponible Pago

RUS Hasta S/ 96 000 de ventas anuales Monto fijo Mínimo de S/ 240 y máximo de S/ 600

RER Hasta S/ 525 000 en ventas anuales Ingresos netos 1,5%

10% hasta 15 UIT

RMT Hasta 1700 UIT de ventas anuales Utilidades netas
29,5% sobre el exceso de 15 UIT

Régimen General No hay Utilidades netas 29,5%

Nota: Tomado de SUNAT.

Las menores tasas de contribución de las empresas según su tamaño de ventas pueden propiciar
prácticas de arbitraje regulatorio. Así, las empresas pueden escindirse en dos o más si es que sus
ventas o utilidades crecen lo suficiente como para tener que pasar a una nueva escala de pago. Esta
práctica, conocida como «enanismo», multiplica el número de empresas que pagan menos impuesto
a la renta y constituye una forma de elusión tributaria. De igual manera, existe una discontinuidad en
el incentivo a que estas realicen subreportes de sus ventas o utilidades, con el objetivo de mantenerse
en un régimen en el cual sus beneficios netos sean mayores.
La evidencia es clara respecto a estas prácticas. Por ejemplo, según Azuara et al. (2019), sobre la base
de datos administrativos de la SUNAT, la distribución de empresas según sus ventas anuales muestra
una concentración cercana a los S/525 000 de ventas, el límite máximo para que una empresa se acoja
al RER. A mayores niveles de ventas, el porcentaje de empresas disminuye significativamente. Esta
información sugiere que las empresas realizan esfuerzos para no crecer, posiblemente a través de los
mecanismos señalados, como el subreporte de ventas o el «enanismo».
 X Mercado laboral peruano: 43
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Figura 15.
Distribución de firmas forales según ventas anuales: 100 a 200 UIT, 2016*

Distribución de empresas según tamaño de ventas anuales

800
Número de empresas

600

400

200

0
100 120 140 160 180 200
Ventas (en UIT)

Límite RER

Nota: En 2016, la UIT equivalía a S/ 3 950. El umbral para el RER era de 133 UIT. Tomado de Azuara et al., 2019.

Como consecuencia, estas prácticas de arbitraje repercuten en la recaudación total del fisco. Según
información de la SUNAT, hasta diciembre de 2019, las empresas inscritas en el RUS o en el RER
representaron el 66% de las empresas contribuyentes, pero pagaron solo el 2,5% de la recaudación
del impuesto a la renta empresarial en dicho año5. Por el contrario, las empresas en el régimen general
representaron el 7% de los contribuyentes, pero el 89% de los impuestos a las rentas empresariales.

4.1.5. Repartición de utilidades

De acuerdo con el artículo 29 de la Constitución, los trabajadores tienen derecho a participar de las
utilidades de la empresa en la que han laborado. Según el decreto supremo 009-98-TR, este derecho se
confiere a las empresas con más de veinte trabajadores y que hayan producido una renta anual antes
de impuestos. El porcentaje por repartir se diferencia según la actividad económica de la empresa,
entre un mínimo de 5% hasta 10% de las utilidades.
Este esquema parece también desincentivar el crecimiento de las empresas y la creación de empleo
formal. El umbral de trabajadores mínimos para el reparto de utilidades puede llevar a que una
empresa se divida en unidades más pequeñas para evitar que la contratación de un trabajador
adicional obligue al reparto de utilidades. Asimismo, ello crea incentivos adicionales a la contratación
informal fuera de la planilla con el objetivo de ocultar la verdadera fuerza laboral de la empresa.
Según estiman Cooper y Cuba (2019), la distribución de las empresas formales según número de
trabajadores muestra una clara discontinuidad luego del umbral de veinte trabajadores. De este
modo, existe un mayor número de empresas con un rango de entre diez y veinte trabajadores que
por encima del umbral, lo que podría deberse a prácticas de «enanismo». Adicionalmente, según
Azuara et al. (2019), las empresas con más de veinte trabajadores se enfrentan al incentivo adicional
de subreportar sus ventas para reducir el monto de utilidades por repartir.

5 Este porcentaje corresponde al 1,8% del RER y al 0,7% del RUS. Debido a que el RUS unifica el pago de IR e IGV en un solo
monto fijo mensual, el porcentaje recaudado del RUS solo por el concepto de renta de tercera categoría sería aún menor.
44 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Figura 16.
Distribución de empresas formales por cohortes*
según número de trabajadores por empresa, 2015
Ley de distribución de utilidades
4 000

incentiva el enanismo y fomenta

la «planilla en negro»
3 000
# Empresas

2 000
1 000
0

10 15 20 25 30
# de trabajadores

Nota: *Cada punto del gráfico representa el número de empresas existentes según el número de trabajadores por empresa, de acuerdo con
información de la Encuesta Nacional de Empresas (INEI). Tomado de Reforma para la reducción de la informalidad laboral y el aumento de la
productividad, por Cooper y Cuba, 2019.

4.2. Propuestas de reforma

4.2.1. C
 reación de regímenes laborales para la
promoción de sectores clave
De acuerdo con lo reseñado en la sección 4.1.1., la interpretación del Tribunal Constitucional respecto
a la adecuada protección al trabajador ante un despido sin causa justa ―de la indemnización a la
reposición en el puesto de trabajo― tiene como consecuencia un desincentivo a la contratación
formal a plazo indefinido. Ante las dificultades que implica el despido de un trabajador, la contratación
con contrato indeterminado deviene en una decisión con altos costos potenciales para el empleador.
Como consecuencia, prolifera el uso de contratos temporales para empleos de menor calidad, con la
limitación de la renovación de estos contratos (hasta cinco años).
En este sentido, la recomendación de política óptima sería promover el cambio de la interpretación
del Tribunal Constitucional respecto a la adecuada protección a los trabajadores. Sin embargo, tanto
por consideraciones políticas como por el prolongado tiempo de deliberación de la vía judicial, una
reforma de este tipo tendría mayores dificultades de implementarse en el corto plazo, durante un
contexto de emergencia que requiere incentivos inmediatos a la contratación.
El diseño de incentivos a la contratación parte de analizar la naturaleza de una relación laboral. En
términos generales, la demanda laboral muestra un carácter temporal debido a las fluctuaciones de
la producción de cualquier unidad, las cuales llevan a requerir un número de empleados diferente
para cada periodo. Esta naturaleza temporal es más evidente en ciertas actividades económicas con
estacionalidad clara, tales como la agricultura y la pesca, pero es un principio presente en cualquiera
otra que esté sujeta a las fluctuaciones del ciclo económico.
A pesar del carácter temporal del empleo, los costos de transacción de la contratación ―tiempo
del proceso de selección y procedimientos administrativos― dificultan una continua renovación de
 X Mercado laboral peruano: 45
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

personal y crean incentivos para la contratación por tiempo indeterminado. Sin embargo, bajo el
marco regulatorio actual, la contratación indeterminada también acarrea mayores costos laborales ―
reseñados previamente―, en los cuales el empleador tendría que incurrir permanentemente a pesar
de la naturaleza cíclica de la producción y los ingresos de esta empresa.
En un contexto de crisis se puede considerar la creación de regímenes laborales especiales que
otorguen flexibilidad de contratación a los empleadores en ciertos sectores urgidos de reactivación
y cuya naturaleza tenga una estacionalidad clara. Entre ellos, destacan, por ejemplo, el turismo y
la industria textil. En el caso del turismo, se observa una estacionalidad según temporadas de más
arribos internacionales; mientras que, en la actividad textil, ello se determina según las campañas de
prendas de vestir.
Estos regímenes se modelarían sobre la base del correspondiente al sector agrario, el cual considera
la naturaleza estacional de esta actividad y ofrece un marco laboral con mayor flexibilización.
Tomando como ejemplo la experiencia positiva de la Ley de Promoción Agraria, estos regímenes
laborales especiales contribuirían a flexibilizar el mercado laboral en sectores con mayor urgencia de
generación de empleo.

4.2.2. Reforma de los regímenes laborales según tamaño de empresa

Los costos laborales adicionales asociados a la contratación formal representan un desincentivo a
la formalización de las empresas y del empleo. Más aún, las diferencias según regímenes laborales
basados en umbrales de ventas de las empresas también desincentivan el paso al régimen general
de trabajo. Al respecto, de acuerdo con lo propuesto por Cooper y Cuba (2019), una alternativa es
unificar los regímenes laborales según tamaño de empresas en un régimen general que tenga costos
laborales diferenciados, acordes con la remuneración del trabajador. De este modo, los beneficios
para el trabajador y las contribuciones sociales incrementarían progresivamente según el salario de
los trabajadores de una empresa y no en función del tamaño de esta.
Este cambio en la legislación no tendría el efecto perverso de incentivar el enanismo empresarial, en
la medida que los costos asociados a la contratación formal no se incrementarían al transitar hacia
un mayor tamaño de empresa. Asimismo, la propuesta considera que los trabajadores de menores
ingresos tienen una mayor preferencia por la liquidez de sus ingresos, por lo que resulta conveniente
que reciban un salario integral que ya comprenda los distintos conceptos de su remuneración. En
contraste, en la medida en que se incrementen los ingresos de un trabajador, se generará más espacio
para que este pueda recibir parte de su remuneración en forma de ingresos no salariales, como el
pago de CTS o gratificaciones.
Por otra parte, como objetivo de largo plazo, se necesita desligar progresivamente el acceso a la
seguridad social de la condición de trabajador asalariado formal. Con esta propuesta se busca ampliar
la cobertura de protección social, dado que el acceso sería en función de la persona y no del trabajo.
Como se mencionó, se requiere desarrollar canales alternativos y complementarios de aportes a la
protección social. En ese sentido, por ejemplo, implementar esquemas de matching contributions, o
copagos, inicialmente solo para trabajadores informales o independientes, podría tener el efecto de
hacer mucho más inclusivo el sistema pensionario.

4.2.3. Modificación de los regímenes tributarios especiales

Los regímenes tributarios especiales según umbrales de ventas de las empresas han generado
opciones para prácticas de arbitraje con el objetivo de disminuir artificialmente la carga tributaria
de las empresas. Estas prácticas han contribuido a la concentración de la estructura empresarial en
unidades de menor tamaño, lo cual impacta en la productividad de los trabajadores.
46 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Al respecto, en línea con lo recomendado por Cooper y Cuba (2019), se propone contar con un
solo régimen general que aplique tasas progresivas de impuestos a la renta sobre la utilidad de las
empresas, de manera similar al pago de IR de cuarta categoría. No obstante, para facilitar la transición
del esquema actual, es recomendable adoptar medidas graduales. En este sentido, se recomienda
que, en principio, solo las nuevas mypes pasen a formar parte del régimen general con tasas
progresivas. Por su parte, las empresas que actualmente se encuentran bajo los regímenes RUS, RER y
RMT podrían mantenerse en dichas categorías por un tiempo prudencial, necesario para que puedan
adaptarse a los requerimientos del régimen general progresivo.

4.2.4. Extensión de las normas de trabajo remoto

Debido al inicio del estado de emergencia en el Perú en marzo de 2020, se dispusieron normativas
que permitían el trabajo remoto desde el domicilio o el lugar de aislamiento, ante la imposibilidad
de desplazarse al centro de labores a causa de la cuarentena obligatoria. Esta modalidad se aplica a
cualquier tipo de trabajo que no requiera la presencia física del trabajador o trabajadora en el centro
de labores.
Las normativas implementadas difieren de la Ley que regula el teletrabajo, promulgada en 2013 (Ley
30036), en algunos aspectos que podrían fomentar el uso del trabajo remoto una vez superada la
emergencia sanitaria, con consecuencias positivas sobre la flexibilización de la contratación por parte
del empleador.
En primer lugar, la mencionada ley establece que, en caso de que el trabajador proporcione los
equipos necesarios para la realización del trabajo, el empleador debe otorgarle una compensación.
Por el contrario, el reglamento del trabajo remoto no obliga al empleador a compensar al trabajador si
este provee los medios de trabajo necesarios, con lo cual queda la posibilidad de que la compensación
se dé por mutuo acuerdo.
En segundo lugar, la Ley que regula el teletrabajo garantiza el derecho de la seguridad y la salud en el
trabajo al empleado, lo cual tiene una aplicación equívoca respecto a lo que constituye un accidente
laboral en el domicilio. Por su parte, la normativa de trabajo remoto indica que el empleador informa
al trabajador de las medidas y las recomendaciones de seguridad y salud en el trabajo remoto; sin
embargo, no establece la responsabilidad del empleador ante un accidente en horario laboral.
Es un hecho que el trabajo remoto ofrece beneficios a trabajadores y empresas. Al respecto, el BID
destaca la flexibilidad que el trabajo remoto puede otorgar a grupos que presentan dificultades para
trabajar en horario completo, como, por ejemplo, mujeres a cargo del cuidado de niños debido a los
roles de género predominantes. Asimismo, esta modalidad beneficia a personas con discapacidad,
ya que reduce las barreras que enfrentan para acceder a un empleo. En el caso de las empresas,
el trabajo remoto permite reducir costos fijos asociados al espacio de oficina, mantenimiento de
maquinaria, entre otros.
Por los beneficios expuestos, las medidas temporales de trabajo remoto tomadas por el Ejecutivo
debido a la pandemia por COVID-19 podrían adoptar un carácter permanente debido a la mayor
flexibilidad que esta modalidad otorga a los trabajadores y a la reducción de costos para las empresas.
Establecer legislación permanente de trabajo remoto o modificar la ley existente ―lo cual implica
adecuarla a las medidas tomadas durante el estado de emergencia y a la realidad del mercado
laboral― contribuiría a incentivar la contratación formal y a expandir las posibilidades de empleo más
allá de las barreras geográficas. Si se opta por la modificación de la Ley 30036, se propone eliminar
la distinción del teletrabajo según forma completa o mixta y aclarar las obligaciones del empleador
respecto a la seguridad y salud en el trabajo.
No obstante, el aprovechamiento de estas medidas requiere un mayor acceso a las tecnologías que
permitan su implementación ―por ejemplo, el acceso a internet en el hogar―, así como la creación de
puestos de trabajo cuya naturaleza no necesite trabajo físico; esto último, reflejo de la productividad
 X Mercado laboral peruano: 47
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

de la economía. Al respecto, sobre una muestra de 35 países, el Banco Mundial identifica al Perú como
el segundo país donde los trabajadores presentan las mayores dificultades para trabajar en casa. De
esta manera, la modificación de la normativa laboral también debe acompañarse de inversión que
expanda el acceso a las tecnologías de la información en el hogar.

4.2.5. Creación de programas de intermediación y capacitación laboral

Adicionalmente a la implementación de medidas que flexibilicen la contratación del lado de la
demanda e incentiven la creación de empleo directo, es necesario poner en marcha programas de
intermediación y capacitación laboral. Los programas de intermediación laboral tienen como objetivo
emparejar a los buscadores de empleo con las empresas, de modo que los primeros encuentren un
empleo adecuado y las empresas cubran sus vacantes. Por su parte, los programas de capacitación
buscan fortalecer las competencias laborales de los buscadores de empleo con la finalidad de mejorar
su empleabilidad y facilitar su inserción en el mercado laboral.
En el Perú, el MTPE ha implementado diversas estrategias al respecto, entre las que destaca el
Programa Nacional para la Promoción de Oportunidades Laborales «Impulsa Perú». Este programa
brinda servicios gratuitos de información sobre oportunidades laborales, capacitación acorde con la
demanda del mercado de trabajo, certificación de competencias y asistencia técnica. Asimismo, cabe
mencionar que dicho ministerio también ha puesto en funcionamiento un servicio de acercamiento
empresarial para empresas formales, que ofrece la dotación de personal desde la bolsa de trabajo o
previa capacitación laboral, así como la certificación de competencias laborales de sus trabajadores.
De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), durante el último decenio varios países
de la región han puesto en práctica políticas activas del mercado de trabajo (PAMT). Los resultados
muestran que estas intervenciones pueden ayudar considerablemente a mantener el empleo
productivo. En particular, la evidencia sugiere que los programas de capacitación y las subvenciones
al empleo han sido eficaces en la región. Sin embargo, no queda claro si los programas de empleo
público ayudan a mejorar la empleabilidad. Respecto a su eficacia destaca la importancia tanto del
diseño, como de la focalización y la implementación de la política (OIT, 2016).
Por otro lado, cabe destacar que, en respuesta a los bajos niveles de empleo en los jóvenes y su
inadecuada inserción al mercado de trabajo, desde hace tres décadas se han implementado programas
de capacitación laboral juvenil en la región, entre los que destacan Chile Joven y PROBECAT de México,
sobre los cuales se establecieron las bases para las demás intervenciones en los demás países6.
Varios de los programas puestos en marcha en la región cuentan con evaluaciones de impacto que han
contribuido a generar evidencia acerca de lo que funciona o no. Las evaluaciones cuasiexperimentales
de estas iniciativas sugieren un impacto positivo en la promoción del empleo y en la mejora de los
ingresos y la calidad del empleo de sus beneficiarios. No obstante, se encuentra que estos resultados
suelen diluirse en el tiempo y que los beneficios casi siempre están asociados a las condiciones
macroeconómicas. Otro hallazgo es que los efectos en empleo y calidad de estos programas suelen
ser mayores en hombres que en mujeres pero que sucede lo opuesto en cuanto a ingresos. Sin
embargo, estudios más rigurosos que emplean una metodología de intervenciones aleatorias tienden
a encontrar un efecto de menor magnitud que los estudios cuasiexperimentales (OIT, 2015).
A partir de la evidencia recolectada sobre las experiencias de capacitación, han surgido nuevas
estrategias de promoción de la empleabilidad que abordan el tema de una manera más integral.
Así pues, en Latinoamérica se ha empezado a poner énfasis en las políticas de formación técnica y
capacitación laboral constante, con una visión más amplia de empleabilidad que promueve el desarrollo
de habilidades más generales. Adicionalmente, se están empezando a incorporar componentes como
la evaluación y el reconocimiento de la capacitación, a través de un sistema de certificaciones de
competencias laborales (OIT, 2015).

6 Destacan Jóvenes en Acción de Colombia, PROJOVEN de Perú, y Juventud y Empleo de República Dominicana, así como
programas privados como Entra21 en Argentina.
48 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

4.2.6. Otras consideraciones

Además de las propuestas de política presentadas, es necesario prestar atención a propuestas que
puedan tener efectos perjudiciales en la creación de empleo formal y de calidad. En primer lugar,
en un contexto de caída de la demanda interna, podrían surgir propuestas para incrementar la
remuneración mínima vital (RMV) como medida de reactivación del consumo privado. Como se
mencionó anteriormente, los costos laborales adicionales juegan un papel importante en la decisión
de contratación formal, por lo que un incremento de la RMV podría desincentivar la generación de
empleo formal.
La literatura empírica encuentra que la fijación de la remuneración mínima tiene efectos diversos sobre
las principales variables del mercado laboral, como el empleo, el desempleo y las remuneraciones.
Para el caso peruano, Céspedes (2005) encuentra que el salario mínimo podría generar un incremento
en los ingresos de los trabajadores con salarios cercanos a la RMV. Sin embargo, los resultados del
estudio también muestran que existe una relación negativa entre el empleo formal y la RMV. En
este sentido, es preciso evitar incrementos de la RMV que, a pesar de las buenas intenciones de
los decisores de políticas públicas, serían contraproducentes respecto a la urgencia de creación de
empleo.
Asimismo, como se ha demostrado en todo el documento, la productividad laboral y la calidad de los
empleos se incrementan con el tamaño de la empresa. En el contexto actual, la destrucción de empleos
se ha concentrado en aquellas empresas de menos de diez trabajadores, las cuales tendrán mayores
dificultades para recuperarse que aquellas de tamaño mediano y grande. Ante esta situación, y de
acuerdo con lo discutido por Jaramillo y Ñopo (2020), se recomienda evitar el diseño de políticas que
promuevan el «emprendedurismo» por necesidad en oposición a la contratación formal dependiente,
ya que estas podrían acarrear la creación de autoempleo de baja calidad y productividad.
Al respecto, uno de los caminos mediante los cuales se ha buscado mejorar las condiciones laborales
de los trabajadores es incrementar la productividad y la competitividad de las micro y pequeñas
empresas, que constituyen la gran mayoría de las unidades productivas del país. Para ello, se han
ensayado políticas cuyo objetivo es reducir los costos laborales y tributarios de estas empresas, así
como facilitar el acceso al crédito y reducir las cargas burocráticas. No obstante, como se mencionó,
este tipo de medidas favorecen el «enanismo» empresarial, al proveer incentivos a las empresas para
no crecer.
Por otro lado, una alternativa para mejorar la productividad y las condiciones laborales de los
trabajadores consiste en facilitar su empleo en empresas formales de mayor tamaño, que ya cuentan
con acceso al crédito y disponen de un mayor capital físico, razón por lo cual son más productivas.
 X Mercado laboral peruano: 49
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X 5. Conclusiones

Las medidas de restricción adoptadas para contener la propagación de la COVID-19 han ocasionado un
fuerte impacto en el mercado laboral, ya que han generado la pérdida de aproximadamente la mitad
de los empleos en las zonas urbanas del país durante el segundo trimestre de 2020. No obstante, el
efecto ha sido diferenciado según el tipo de trabajador y el tamaño de la empresa.
Los trabajadores independientes, que se caracterizan por presentar una alta tasa de informalidad
(81%), fueron los más afectados por la pérdida de puestos de trabajo y por el incremento del subempleo
en relación con los trabajadores asalariados. Entretanto, según el tamaño de la empresa, el impacto
ha sido mayor en los trabajadores de las empresas más pequeñas (de uno a diez trabajadores), en
contraste con los de las empresas de más de cincuenta empleados. Al respecto, resalta que el 80% de
los empleados de las empresas con menos de diez trabajadores sean informales, en comparación con
el 16% de los de las empresas de mayor tamaño.
De este modo, se observa que la informalidad del trabajo, característica presente sobre todo en
los trabajadores independientes y en los de las empresas más pequeñas, se asocia a una mayor
vulnerabilidad laboral. Ello se debe a que los trabajadores informales no cuentan con las protecciones
previstas por la ley y, además, son de menor productividad, ya que no cuentan con acceso a capital
físico y tienen un menor nivel de capital humano acumulado (ver la figura 15).
Por su parte, la estimación de la productividad realizada en este estudio denota las grandes diferencias
según condición de formalidad y tamaño de empresa. De este modo, se concluye que las empresas
formales son cuatro veces más productivas que las informales. En particular, dentro del sector formal,
resalta la mayor productividad de los trabajadores de las empresas grandes, que es seis veces mayor
que la de los trabajadores de las microempresas y del sector informal.
En este contexto de crisis, las políticas laborales cuentan con el potencial de mejorar sustancialmente
la estructura del mercado laboral. En el corto plazo, se requiere duplicar el empleo actual a través
de reformas orientadas a flexibilizar el mercado laboral, con la finalidad de reducir los costos y las
fricciones de contratación. En suma, se recomienda la modificación de regímenes tributarios según el
tamaño de la empresa para reducir los desincentivos al crecimiento y a la creación de empleo. De este
modo, no solo se lograría recuperar los puestos de trabajo perdidos, sino también mejorar la calidad
del empleo en el país.

Figura 17.
Esquema de productividad laboral Protección social y
mejores condiciones
MÁS laborales
TRABAJADORES
MAYORES FORMALES
INGRESOS
MAYOR STOCK genera las
DE CAPITAL condiciones para
EMPRESAS FORMALES FÍSICO
(MAYORES VENTAS) MAYOR
PRODUCTIVIDAD

MAYOR
PRODUCCIÓN
50 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X 6. Anexos

6.1. Síntesis de recomendaciones para la generación de empleo

6.1.1 Medidas de corto plazo

Recomendación 1: Crear regímenes especiales para la promoción de sectores clave.
Impacto esperado:
X Incentivar la contratación formal en actividades económicas de carácter estacional y con mayor
urgencia de generación de empleo; y

X Alentar la recuperación de empresas vinculadas a actividades como turismo e industria textil en este
contexto de crisis.

Plan de acción:

Acciones Responsables Plazo

Establecer un régimen laboral especial para las empresas de

Congreso /MTPE / MEF 4 meses
actividades económicas con carácter estacional

Establecer un régimen tributario para las empresas de

Congreso / MEF 4 meses
actividades económicas con carácter estacional

Indicadores de seguimiento:

Número de empresas de sectores clave bajo el régimen laboral especial al

Indicador
año.

Permite ver el alcance del nuevo régimen en empresas que realizan

Justificación
actividades económicas de carácter estacional.

Recomendación 2: Reformar los regímenes laborales según tamaño de empresa

Impacto esperado:
X Establecer un régimen laboral general con beneficios según el nivel de las remuneraciones de los
trabajadores; y

X Reducir el desincentivo a que las empresas limiten el tamaño de sus ventas.

Plan de acción:

Acciones Responsables Plazo

Unificar los regímenes laborales en uno general con

MTPE / Congreso 1 año
beneficios basados en las remuneraciones de los trabajadores

Indicadores de seguimiento:

Número de empresas al año bajo el régimen laboral único con beneficios

Nombre del indicador
según las remuneraciones de los trabajadores.

Facilita conocer a las empresas que se incorporan al nuevo régimen laboral

Justificación
basado en los salarios.
 X Mercado laboral peruano: 51
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Recomendación 3: Modificar los regímenes tributarios especiales

Impacto esperado:
X Contar con un solo régimen general que aplique tasas progresivas de impuesto a la renta sobre la
utilidad de las empresas.

Plan de acción:

Acciones Responsables Plazo

Crear régimen único basado en la utilidad dirigido a las

Congreso / SUNAT / MEF 1 año
nuevas micro y pequeñas empresas

Mantener los regímenes RUS, RER y RMT para las empresas

ya inscritas en estos regímenes, durante el periodo de Congreso / SUNAT / MEF Durante 5 años
transición

Eliminar los regímenes RUS, RER y RMT Congreso / SUNAT / MEF 5 años

Indicadores de seguimiento:

1. Número de micro y pequeñas empresas bajo el régimen único con tasas

Nombre del indicador
progresivas según su utilidad, cada año.

Permite cuantificar a las nuevas micro y pequeñas empresas formales bajo el

Justificación
nuevo régimen.

2. Número de micro y pequeñas empresas ya inscritas en los regímenes

Nombre del indicador
RUS, RER y RMT, cada año.

Permite monitorear el proceso de transición de las micro y pequeñas

Justificación
empresas ya inscritas en estos regímenes hacia el régimen único general.

Recomendación 4: Extender las normas de trabajo remoto

Impacto esperado:
X Establecer una legislación permanente de trabajo remoto o modificar la Ley que regula el teletrabajo; y

X Expandir las posibilidades de empleo sin la limitación de las barreras geográficas.

Plan de acción:

Acciones Responsables Plazo

Crear una nueva legislación sobre el trabajo remoto fuera de

Congreso / MTPE 4 meses
la emergencia sanitaria

Modificar la Ley que regula el teletrabajo, de acuerdo con las

medidas dispuestas durante el estado de emergencia y la Congreso / MTPE 4 meses
realidad del mercado laboral

Indicadores de seguimiento:

Nombre del indicador Número de trabajadores que realizan trabajo remoto al año.

Justificación Permite conocer a los trabajadores que laboran bajo esta nueva modalidad.

Nombre del indicador Número de empresas bajo la legislación de trabajo remoto al año.

Justificación Permite cuantificar a las empresas que se acogen a esta nueva modalidad.
52 X Mercado laboral peruano:
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

Recomendación 5: Crear programas de intermediación y capacitación laboral

Impacto esperado:
Emparejar a los buscadores de empleo con las empresas, de tal forma que aquellos puedan encontrar
un empleo y las empresas puedan cubrir las vacantes; y
Fortalecer las competencias laborales de los buscadores de empleo con la finalidad de mejorar su
empleabilidad y facilitar su inserción en el mercado laboral.
Plan de acción:

Acciones Responsables Plazo

Crear un programa de intermediación laboral MTPE 1 año

Crear un programa de capacitación laboral MTPE 1 año

Indicadores de seguimiento:

Número de empleos emparejados mediante el programa de intermediación

Nombre del indicador
laboral cada año.

Justificación Permite medir la efectividad del programa.

Número de personas que reciben el programa de capacitación laboral cada

Nombre del indicador
año.

Justificación Permite ver el alcance del programa.

6.1.2. Medidas de largo plazo

Recomendación 1: Promover el cambio de la interpretación del TC respecto a la adecuada protección
al trabajador ante un despido sin causa aparente.
Impacto esperado
X Incrementar el número de empleados formales con contratos a tiempo indefinido, modalidad que
provee un empleo de mayor calidad y con mayor protección en comparación con los contratos a plazo
fijo, ya que estos últimos son de corta duración y no cumplen el objetivo de ser un peldaño hacia
contratos indefinidos (Jaramillo y Campos, 2019).

Plan de acción

Acciones Responsables Plazo

Crear un comité independiente especializado en materia

PCM, MTPE, MEF 1 año
laboral para brindar recomendaciones de carácter técnico

Elaborar un análisis exhaustivo acerca de las consecuencias

Comité independiente 1 año
del fallo del TC de 2001 sobre la protección de empleo
 X Mercado laboral peruano: 53
impacto de la COVID-19 y recomendaciones de política

X Referencias bibliográficas

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Caribbean: Compliance, Social Protection, and Resource Misallocation. Banco Interamericano de
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Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) (2019). La Ley de promoción del sector agrario y su
relación con el ingreso de los trabajadores. En BCRP, Perú, Reporte de Inflación, setiembre 2019
(pp. 59-61). BCRP.
Céspedes, N., Lavado, P. y Ramírez, N. (2016). La productividad en el Perú: un panorama general. En
N. Céspedes, P. Lavado y N. Ramírez (Eds.), Productividad en el Perú: medición, determinantes e
implicancias (pp. 9 - 40). Universidad del Pacífico.
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productividad. Cámara de Comercio de Lima.
Jaramillo, M., Almonacid, J. y De la Flor, L. (2017). Los efectos desprotectores de la protección del
empleo: el impacto de la reforma del contrato laboral del 2001. GRADE.
Jaramillo, M. y Campos, D. (2019). ¿Son los contratos temporales un peldaño hacia un contrato por
tiempo indeterminado? GRADE.
Jaramillo, M., & Ñopo, H. (2020). COVID-19 y el shock externo: impactos económicos y opciones de política
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Lavado, P., Martínez, J. y Yamada, G. (2016). Calidad de la educación superior y desigualdad en los
retornos en el Perú. En N. Céspedes, P. Lavado y N. Ramírez (Eds.), Productividad en el Perú:
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Organización Internacional del Trabajo (OIT) (2016). Soluciones eficaces: políticas activas del mercado
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OIT Oficina de Actividades para los Trabajadores
4, route des Morillons
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