CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 4

LECCIÓN 4

EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE FUENTES DEL DERECHO.-

LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA Y NORMA SU-
PREMA.- LA REFORMA CONSTITUCIONAL.- LAS FUENTES
LEGALES; LEYES ORGÁNICAS; LEYES ORDINARIAS; OTRAS
LEYES; NORMAS DEL GOBIERNO CON VALOR DE LEY: DE-
CRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS.- EL PRINCIPIO
AUTONÓMICO Y EL SISTEMA DE FUENTES.- EL DERECHO DE
LA UNIÓN EUROPEA Y LOS TRATADOS INTERNACIONALES.

1. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE FUENTES DEL DERECHO.

a) Concepto de fuentes del Derecho.

Decía el filósofo KANT “Todavía buscan los juristas una definición

de su concepto de Derecho”. A pesar de ello, una buena aproximación
sería la definición del Derecho como “la ordenación moral, impe-
rativa de la vida social humana, orientada a la realización de la
justicia”; o bien, es “la ordenación de las relaciones sociales me-
diante un sistema de normas obligatorias fundadas en principios
éticos y efectivamente impuestas y garantizadas, o susceptibles
de serlo, incluso mediante el ejercicio de la coacción, por la voluntad
imperante en una comunidad organizada, dirigidas a asegurar
la consecución armónica de los fines individuales y colectivos”.

Ello plantea dos cuestiones trascendentales: ¿quién tiene poder

para crear Derecho, para fijar reglas con valor de norma jurídica? Y,
¿cómo se manifiesta, cómo se exterioriza, el Derecho, las normas
jurídicas? Cuestiones ambas a las que responde el concepto de fuen-
tes del Derecho, entendido como origen del que mana el Derecho,
como origen de las normas jurídicas, que tiene dos acepciones:

1ª. Fuente del Derecho en sentido subjetivo o material: es fuen-

te del Derecho toda fuerza social capaz de crear una norma jurí-
dica con valor vinculante.

Como hemos visto en temas anteriores, la primera fuerza social

creadora de Derecho es el pueblo soberano, del que emanan los po-
deres del Estado, entre ellos el legislativo, y que es el titular del poder
constituyente. También poseen capacidad normativa creadora, como
poderes constituidos, las Cortes Generales, las Asambleas Legisla-

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FUNDAMENTOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL. LECCIÓN 4

tivas de las [Link]., Gobierno de la Nación, Gobiernos autonómi-

cos, diversos órganos de las diferentes Administraciones públi-
cas (Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales
Técnicos, Directores Generales, Delegados del Gobierno, etc.), enti-
dades locales (Diputaciones Provinciales, Comarcas, Municipios), la
sociedad por medio de sus usos y costumbres, y los Tribunales de
Justicia por medio de la jurisprudencia; así como determinadas ins-
tituciones de la Unión Europea (Parlamento Europeo y Consejo);
también, incluso, los agentes de la autoridad (Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, inspectores laborales, inspectores sanitarios, etc.).

2ª. Fuente del Derecho en sentido objetivo o formal: se llama

fuentes del Derecho a los modos o formas en que se manifiesta
externamente el Derecho. Son las maneras o los modos en que el
Derecho tiene que ser concebido públicamente para que pueda
tener validez general en la sociedad.

Desde esta acepción, tienen la consideración de fuentes del De-

recho la Constitución, la ley (con sus diversas clases), las normas
reglamentarias (con sus muy variadas clases), la costumbre y los
principios generales del Derecho.

El concepto de fuente del Derecho conlleva la idea del “valor”

de la norma jurídica, entendido como preferencia o aplicabili-
dad. Ante una pluralidad de normas, ¿cuál es la aplicable a un caso
concreto? ¿cuál tiene mayor eficacia? Surgen así dos criterios princi-
pales de ordenación de las normas jurídicas, en concreto, los
principios de jerarquía y de competencia, que luego analizaremos.

b) Sistema español de fuentes del Derecho antes de la CE 1978.

Antes de la entrada en vigor de la CE de 1978, el sistema es-

pañol de fuentes del Derecho venía establecido en el vigente artículo
1 del Código Civil (reformado en este punto en 1974), cuyo apartado
1 afirma que “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son
la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho”,
proclamando el apartado 2 el principio de jerarquía normativa:
“Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de
rango superior”. Con arreglo a este principio de jerarquía, la cos-
tumbre sólo rige en defecto de ley aplicable (apdo. 3), mientras que
los principios generales del Derecho se aplican en defecto de ley o
costumbre, “sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento

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jurídico” (apdo. 4). Respecto de las normas jurídicas contenidas en los

tratados internacionales, no serán de aplicación directa en España
en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno
mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado (apdo.
5). Por último, la jurisprudencia (doctrina reiterada del Tribunal
Supremo) no es fuente del Derecho, si bien tiene un valor esencial
como complemento del ordenamiento jurídico (apdo. 6 del art. 1 CC).

c) El sistema español de fuentes del Derecho en la CE de 1978.

Históricamente, la regulación de las fuentes del Derecho era una

materia propia del Derecho Civil; de ahí su inclusión en el artículo 1
del Código Civil. Sin embargo, en el constitucionalismo más moderno,
es opinión unánime que la determinación de las fuentes del Dere-
cho es un tema propio de la Constitución, del Derecho Constitucio-
nal, ya que regula la legitimación y el proceso de creación de
normas por parte de los órganos del Estado.

Así, la aprobación de la CE de 1978 ha supuesto una radical

modificación del sistema de fuentes del Derecho en nuestro or-
denamiento jurídico. Por un lado, al ser la CE norma jurídica, es ella
misma fuente del Derecho; y, por otro, al ser la norma fundamental
del Estado, determina el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico.

En todo caso, la regulación expresa en la CE sobre esta materia

es muy escasa: apenas la contenida en el artículo 149.1.8ª, en el
que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la “deter-
minación de las fuentes del derecho, con respeto (…) a las
normas de derecho foral o especial”: o la referencia a los princi-
pios de legalidad y jerarquía normativa, en el artículo 9.3.

Sin embargo, la CE introduce relevantes modificaciones en el

sistema de fuentes del Derecho, que sucintamente explicamos:

- la CE es norma jurídica (art. 9.1)

- distingue varios tipos de leyes: orgánicas (81), ordinarias
(90), de bases (82), marco (150.1), de transferencia (150.2), de
armonización (150.3), y de las [Link]. (153)
- prevé normas del Gobierno de la Nación con rango de ley:
Reales Decretos legislativos (82) y Reales Decretos-leyes (86)
- se constituye España como un Estado autonómico, compuesto o
complejo, en el que las Comunidades Autónomas disponen

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 4

también de capacidad normativa creadora: sus Parlamentos

pueden aprobar leyes y sus Gobiernos normas con rango de ley
(Decretos legislativos y Decretos-leyes)
- contempla los tratados internacionales como fuente indirec-
ta del Derecho, al establecer que los válidamente celebrados,
una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del
ordenamiento interno (96)
- el Derecho comunitario es fuente directa del Derecho en
España, en especial los Reglamentos y las Decisiones comunita-
rias, que son de aplicación directa, al no precisar transposición al
Derecho español
- reconoce dos principios informadores o vertebradores del
sistema español de fuentes del Derecho: los principios de jerar-
quía normativa y de competencia

d) Principios informadores del sistema español de fuentes del

Derecho.

El ordenamiento jurídico no es un simple agregado de normas

jurídicas, inconexo o caótico. Por el contrario, es un sistema orde-
nado, organizado, estructurado, según las propias reglas del siste-
ma, las cuales permiten solucionar las lagunas o vacíos normativos,
y las contradicciones o antinomias que en ocasiones se producen
entre las normas jurídicas.

La calificación de unos principios o reglas como informadores del

sistema de fuentes del Derecho significa que son criterios determi-
nantes para la solución de los diferentes conflictos normativos.
Esto es, ante la disyuntiva de qué norma jurídica aplicar en un concre-
to supuesto, establecen elementos de selección de la norma aplicable.
Se trata, fundamentalmente, de los principios de jerarquía norma-
tiva y de competencia (complementados por los principios de suce-
sión cronológica, especialidad, prevalencia y supletoriedad).

El PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA (o de relación

vertical entre normas) era, hasta la CE, el que ostentaba en la prác-
tica el monopolio en la estructura del ordenamiento jurídico español,
reflejado en el artículo 1.2 CC: “Carecerán de validez las disposi-
ciones que contradigan otra de rango superior”. Este principio su-
pone que cada norma tiene un rango formal, en función de la ca-
tegoría o el rango que ostenta el órgano que la ha dictado; es de-
cir, la superioridad o inferioridad de un órgano con respecto a otro ór-

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gano determina la superioridad o inferioridad, respectivamente, de la

norma que apruebe. A su vez, dicho rango formal se basa, en primer
lugar, en un criterio político, en función de la legitimidad democrática
directa o indirecta de cada órgano. La ley, expresión de la voluntad
popular, es aprobada por el Parlamento, esto es, por el único órgano
con legitimidad democrática directa. Por el contrario, el reglamento,
que aprueba el Gobierno, procede de un órgano cuya legitimidad de-
mocrática es indirecta. En segundo lugar, por lo que se refiere a las
normas reglamentarias, estas se ordenan jerárquicamente en función
de la propia jerarquía administrativa.

La CE ha proclamado este principio en el artículo 9.3 (“la

Constitución garantiza la jerarquía normativa”), si bien no esta-
blece una catalogación jerárquica de normas, sino sólo los órganos ti-
tulares de las mismas y los procedimientos que han de seguirse para
su aprobación y modificación (por ejemplo, las Leyes Orgánicas, en el
artículo 81.2 CE). También se menciona el principio de jerarquía en el
artículo 103.1 CE, referido a la actuación de la Administración pública.

El principio de jerarquía normativa ofrece dos vertientes:

1.- Una vertiente positiva, de forma que en aplicación de este prin-

cipio, una norma puede modificar o derogar las normas de rango infe-
rior o, incluso, las de su mismo rango. Y, asimismo, una norma sólo
puede ser modificada o derogada por una norma del mismo o superior
rango jerárquico.

2.- Una vertiente negativa, de manera que si una norma contradice

a otra de rango superior, será inválida por infringir el principio de je-
rarquía normativa (art. 1.2 CC: “Carecerán de validez las disposiciones
que contradigan otra de rango superior”), con la consecuencia de que
si se trata de una ley posterior a la CE su nulidad sólo puede declararla
el Tribunal Constitucional; y si se trata de una norma reglamentaria
contraria a una ley, el Juez podrá inaplicarla (art. 6 de la LO 6/1985,
de 1 de julio, del Poder Judicial: “Los jueces y Tribunales no aplicarán
los Reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la CE, a la ley
o al principio de jerarquía normativa”), o bien declararla nula un Tri-
bunal Contencioso-Administrativo.

Finalmente, en el ámbito de la Administración pública, el artículo

128.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Adminis-
trativo Común de las Administraciones Públicas, proclama que “(…)

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Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los precep-

tos de otra de rango superior”.

El PRINCIPIO DE COMPETENCIA (o de relación horizontal

entre normas) es el otro gran principio rector del sistema de fuentes
del Derecho en el ordenamiento jurídico español. Se trata de un crite-
rio de ordenación de las normas jurídicas propio de los ordenamien-
tos complejos, en los que coexisten diversos tipos de normas,
procedentes normalmente de órganos diferentes, y con su es-
pecífica denominación jurídica (Ley Orgánica, ley ordinaria, ley de
bases, ley del Estado, ley de la Comunidad Autónoma, reglamento par-
lamentario, reglamento, Decreto, ordenanza municipal, etc.).

En España, la aplicación del principio de competencia puede obe-

decer básicamente a dos razones distintas. En primer lugar, la compe-
tencia normativa consiste en acotar, delimitar, un ámbito mate-
rial específico para atribuir su regulación a un determinado tipo
de norma, con exclusión de los demás tipos de normas; la mate-
ria así acotada puede ser regulada únicamente por ese concreto tipo
de norma jurídica, de manera que los demás tipos de normas no pue-
den regular válidamente dicha materia. Por ello, el principio de compe-
tencia se vulnera cuando una norma jurídica se ocupa de materias que
no le han sido encomendadas, con independencia de su rango formal.

[Se vulnera el principio de competencia, por ejemplo: cuando una materia reservada
a Ley Orgánica es regulada mediante una ley ordinaria; o, a la inversa, cuando me-
diante Ley Orgánica se regulan materias no previstas en el artículo 81.1 CE y se
otorga a tales preceptos naturaleza orgánica; cuando se autoriza al Gobierno a emi-
tir deuda pública mediante una norma distinta a una ley del Parlamento (art. 135
CE) o se aprueban los Presupuestos Generales del Estado mediante una ley que no
es la prevista en el artículo 134 CE; o cuando la regulación de la organización y fun-
cionamiento de las Cortes Generales se hace mediante una norma distinta del Re-
glamento del Congreso de los Diputados o del Senado (art. 72 CE)]

Por consiguiente, en esta primera acepción, el principio de

competencia responde a la idea de que ciertas materias única-
mente pueden ser reguladas por ciertos tipos de normas jurídi-
cas (p. ej., mediante Ley Orgánica, ley ordinaria, Reglamento del
Congreso de los Diputados, Real Decreto, etc.).

En segundo lugar, el principio de competencia es también con-

secuencia del pluralismo territorial reconocido por la CE en el ar-
tículo 2 y desarrollado en el Título VIII, en cuya virtud una pluralidad

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CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

de territorios (Estado, Comunidades Autónomas e incluso Corpora-

ciones Locales- Diputaciones Provinciales y Municipios-) tiene capaci-
dad normativa, son fuente creadora de Derecho. Lo cual viene a
suponer la existencia de ámbitos normativos distintos, en función
de la atribución a un poder normativo territorial concreto de una re-
serva competencial, en los supuestos en que la regulación de una
determinada cuestión, materia o sector, está atribuida a una
concreta Administración Territorial –sea el Estado, las Comunida-
des Autónomas o las Corporaciones Locales-, de conformidad con la
CE, el respectivo Estatuto de Autonomía o la legislación de desarrollo.

En esta segunda acepción, el acotamiento del ámbito mate-

rial de competencia se hace con respecto a un determinado te-
rritorio (Estado, Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales),
de forma que es un concreto territorio el único habilitado (el único
competente) para regular una concreta materia, mediante una
norma legal o reglamentaria; lo cual, en definitiva, plantea el proble-
ma del régimen de distribución de competencias, principalmen-
te entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

[En ocasiones, las dos acepciones señaladas –materia reservada a un concreto tipo
de norma y materia competencia de un concreto territorio- van unidas. Se trata de
los supuestos en que una determinada materia necesariamente debe ser regulada
por una concreta clase de ley, la cual además únicamente puede ser aprobada por
una específica Administración Territorial; por ejemplo, todas las materias reservadas
a Ley Orgánica, de acuerdo con el artículo 81.1 CE, pues únicamente el Estado, por
medio de las Cortes Generales, puede aprobar este tipo de normas]

En definitiva, en aplicación del principio de competencia, una

norma jurídica será nula si la dicta un órgano que carece de compe-
tencia sobre la materia regulada, o si regula una materia que está re-
servada a otro concreto tipo de norma. Así, el artículo 47.1.b) de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Co-
mún de las Administraciones Públicas, proclama que son nulos de
pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas “dictados
por órgano manifiestamente incompetente por razón de la ma-
teria o del territorio”.

El principio de competencia no está expresamente proclamado en

la CE, si bien se deduce, por un lado, de la existencia de una reserva
de ley en numerosos preceptos del texto constitucional (de Ley Orgá-
nica en los arts. 8, 54, 57.5, 81.1, 92.3, 93, 107, 116, o 122, entre
otros; de ley ordinaria en los arts. 31.3, 32.2, 33.2, 34.1, 35.2, 36,

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37.1, 82.2, 98, 103.3, 105, 106.2, o 135, entre otros; de ley de bases
en el art. 82.2; o de Reglamento Parlamentario en el art. 72) ;y, por
otro, de la distinción entre ley estatal y ley autonómica, por ejemplo
en los artículos 150 y 153.a) CE.

Finalmente, cabe citar OTROS PRINCIPIOS INFORMADORES

del sistema español de fuentes del Derecho: sucesión cronológica, es-
pecialidad, prevalencia y supletoriedad.

El principio de sucesión cronológica (o de relación temporal

entre normas), es aplicable a dos normas dictadas por el mismo ór-
gano y que tienen el mismo rango normativo, de forma que, si entran
en contradicción, la norma posterior deroga a la anterior (art. 2.1 CC:
“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores”). Por tanto, este
principio está relacionado con otras dos reglas jurídicas: la derogación
y la eficacia retroactiva o no retroactiva de la derogación (art. 2.3 CC:
“Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieran lo contrario”,
con el límite del artículo 9.3 CE: “La Constitución garantiza (…) la irre-
troactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restric-
tivas de derechos individuales”). Este principio puede dar lugar al de-
nominado derecho transitorio.

Los otros criterios son los de especialidad (la norma especial

está destinada a regular específicamente la actividad de un sector de-
terminado, en el que prevalece sobre la norma general); prevalencia
(previsto en el art. 149.3 CE: “Las normas del Estado prevalecerán, en
caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo
que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”); y suple-
toriedad (también recogido en el art. 149.3 CE: “El derecho estatal
será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autó-
nomas”; esto es, en ausencia de norma autonómica, se aplicaría sub-
sidiariamente la norma estatal), criterio interpretado de forma muy
restrictiva por el TC, desde su Sentencia 61/1997.

2. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA Y NORMA SU-

PREMA.

a) Origen del carácter normativo de la Constitución.

La idea de la Constitución como norma jurídica, y suprema, es

obra de la Revolución norteamericana, a través de un proceso de

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CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

creación jurisprudencial que suele situarse en la célebre sentencia del

juez Marshall, de 1803, en el caso Marbury vs. Madison. En esta
sentencia, que venía motivada por el nombramiento de un cargo judi-
cial, se planteaba la cuestión de si una ley votada por el Congreso
y contraria a la Constitución podría continuar siendo aplicada.
El juez Marshall proclama contundentemente la superioridad jerár-
quica de la Constitución: “O la Constitución es superior a todo acto
legislativo no conforme con ella, o el poder legislativo puede modificar
la Constitución con una ley ordinaria”, en cuyo caso ya no es un ins-
trumento útil para limitar a un poder (el Parlamento). De este modo,
en Norteamérica surgirá la idea de una Justicia Constitucional y el
control de constitucionalidad de las leyes: todos los poderes están
sometidos a la Constitución.

En Europa, en cambio, por influjo de la Revolución francesa,

siguió vigente la idea de la supremacía de la ley como expresión
de la voluntad popular. Fue la dogmática alemana de finales del si-
glo XIX la que elaboró la doctrina del carácter normativo de los
contenidos orgánicos de la Constitución, no de la parte dogmá-
tica. Ya después de la Segunda Guerra Mundial, con la consolida-
ción de la democracia en Europa, se impuso el carácter normativo de
la Constitución, de todo el texto constitucional.

b) La CE de 1978 como norma jurídica y norma suprema.

El artículo 9.1 CE proclama que “Los ciudadanos y los poderes

públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico”. Con este precepto, los constituyentes quisieron despejar to-
do género de dudas o confusiones en torno a dos cuestiones de la má-
xima importancia: 1ª) La CE tiene valor o carácter normativo, es
una norma jurídica; 2ª) La CE es la norma suprema del ordena-
miento jurídico, estando a ella sometidas el resto de normas jurídi-
cas, poderes públicos y ciudadanos. Por ello, en este precepto:

- se alude al “resto del ordenamiento jurídico”; así queda claro

que la CE es parte del ordenamiento jurídico
- se incluye también a los ciudadanos, frente a la anterior con-
cepción del Estado liberal de Derecho como limitativo únicamente
de la acción de los poderes públicos en relación con los derechos
y libertades de los ciudadanos
- se refiere a todos los poderes públicos, incluido el legislativo y
el Tribunal Constitucional; por su parte, el artículo 20.3 de la

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CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

Constitución alemana matiza que “El poder legislativo está some-

tido al ordenamiento constitucional; los poderes ejecutivo y judi-
cial, a la ley y al Derecho”

[Sin embargo, esta interpretación no fue unánime en los momentos iniciales de vi-
gencia de la CE, produciéndose diversos intentos de negarle carácter normativo. Así,
una consulta de la Fiscalía General del Estado, de enero de 1979, o la Sentencia de
8 de abril de 1982 del Tribunal Supremo, que venía a señalar que la CE contenía
meras enunciaciones de principios encaminados a orientar la futura labor de los po-
deres públicos, sin eficacia para provocar el nacimiento de derechos civiles; así, el
mandato del artículo 14 CE, referido a la igualdad, tenía el alcance de una declar a-
ción de principio, necesitada de ulterior desarrollo legal. Frente a esta concepción, la
STC 16/1982 afirma que la CE, “lejos de ser un mero catálogo de principios de no
inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de
desarrollo por vía legal, es una norma jurídica, la norma suprema de nuestro orde-
namiento, y en cuanto tal tanto los ciudadanos como todos los poderes públicos (…)
están sujetos a ella (…). Por ello es indudable que sus preceptos son alegables ante
los Tribunales”.

Con anterioridad, la STC 9/1981 ya había afirmado: ”La CE es una norma (…) pero
una norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora el si stema
de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y de i n-
formar todo el ordenamiento jurídico. La CE es así la norma fundamental y funda-
mentadora de todo el orden jurídico”]

No debe olvidarse, además, que la CE es expresión del poder

constituyente; esto es, del pueblo soberano, del que emanan los po-
deres del Estado.

En cuanto norma jurídica suprema, la CE goza de superlegalidad

formal y material. La superlegalidad o supremacía formal significa
que es inmune frente a todas las demás normas del ordenamiento ju-
rídico, dado que su reforma requiere un procedimiento especial, disti n-
to al de las demás normas; se habla por ello del carácter rígido de la
reforma de la CE. Y la superlegalidad o supremacía material se
manifiesta en la exigencia de que todas las normas del ordenamiento
deben ser conformes con la CE e interpretadas de acuerdo con ella;
para ello se establece el control de la constitucionalidad de las le-
yes mediante los procesos de constitucionalidad.

c) Efectos de la concepción de la CE como la suprema norma ju-

rídica.

La concepción de la CE como la suprema norma jurídica de nues-

tro ordenamiento significa que es Derecho (no una mera declaración

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CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

del máximo valor político), con eficacia directa, inmediatamente apli-

cable por los operadores jurídicos y, en particular, por los Jueces y
Tribunales. Cabe destacar los siguientes efectos:

1º.- Aplicabilidad y eficacia de los preceptos constitucionales.

La CE está integrada por una pluralidad de normas, de muy dis-

tinta naturaleza, cuya aplicabilidad no es homogénea. Su eficacia es
muy diversa, si bien las normas de la CE tienen en común que todas
ellas son condición de validez y parámetro de interpretación de las re s-
tantes normas del ordenamiento jurídico.

BILBAO UBILLOS distingue cinco supuestos o modalidades de efi-

cacia de las normas de la CE:

a) Normas constitucionales que no precisan de un ulterior desa-

rrollo normativo y que pueden servir para fundar una pretensión ju-
rídica ante los Tribunales. Son las denominadas normas completas, e n-
tre las que se incluyen las que reconocen derechos fundamentales
(Capítulo II del Título I), las que regulan la composición y funciona-
miento de órganos constitucionales (p. ej., sobre las Cortes Generales
o el TC), el sistema de fuentes (art. 81) y la reforma constitucional, así
como otras normas de carácter imperativo (p. ej., arts. 3 a 5 y 12).

b) Normas constitucionales que requieren de un desarrollo

normativo ulterior, bien mediante normas, bien mediante la puesta
en marcha de políticas públicas específicas; no pueden ser aplicadas
de forma directa por los Tribunales. Es el caso de las normas del Cap í-
tulo III del Título I, de acuerdo con el artículo 53.3. Por tanto, se trata
de preceptos que más que obligar a los poderes públicos, les habilitan
para tomar medidas destinadas a lograr determinados objetivos; con
una evidente limitación: no cabe la inconstitucionalidad por omisión.

c) Normas que consagran garantías institucionales, con las que

se reconocen y garantizan determinadas instituciones, como la auto-
nomía local (art. 137) o el régimen foral tradicional de los territorios
históricos (Disposición adicional 1ª). No crean derechos subjetivos a
favor de personas concretas.

d) Normas que consagran valores o principios generales del sis-

tema jurídico-político. Por ejemplo, artículos 1.1, 1.3, 9.3 ó 10.1.
Son normas con entidad por sí mismas, no necesitan desarrollarse pa-

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ra poder ser invocadas ante los Tribunales, si bien tienen carácter abs-
tracto y no crean derechos subjetivos. Son normas que sirven como
criterio de interpretación de otras normas, por lo que su eficacia es
inmediata, pero indirecta.

e) Normas que contienen mandatos, habilitaciones o remisiones

al legislador, ordenando o posibilitando la regulación por ley de de-
terminadas materias. Por ejemplo, artículos 54, 36, 125, o la reserva
de ley del artículo 53.1. La CE, por tanto, se remite a leyes posterio-
res, total o parcialmente.

Finalmente, se ha dicho como crítica que muchas de las normas

de la CE son imprecisas, incompletas o ambiguas, en exceso abier-
tas a diversas interpretaciones. Sin embargo, puede verse también
como un acierto, al ser consecuencia del consenso que presidió la
elaboración de la CE, reflejo del pluralismo político de la sociedad y de
la función integradora que caracteriza a la Constitución.

2º.- Principio de interpretación conforme a la CE.

Interpretar es comprender, dotar de sentido a un texto ju-

rídico. La supremacía de la CE se manifiesta en la exigencia de que
todas las demás normas jurídicas, en el momento de ser aplica-
das, se interpreten de acuerdo con los principios constituciona-
les, de forma que, en caso de que existan varias posibilidades de in-
terpretación de una norma, se escoja aquella que mejor se ajuste a lo
dispuesto en la CE. Por ello, sirve también de parámetro de validez
de todas las demás normas jurídicas. Así, este principio ha sido
expresamente recogido en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985,
de 1 de julio, del Poder Judicial: los jueces “interpretarán y aplicarán
las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitu-
cionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el TC en todo tipo de procesos”.

Antes de considerar una norma jurídica como inconstitucional es

preciso agotar todas las posibilidades de encontrar en ella un
significado que la haga compatible con la CE, de manera que sólo
en el caso de que exista una clara incompatibilidad entre la norma
ordinaria y la CE procedería la declaración de su invalidez, su nuli-
dad. El juzgador (sea el TC, sea el juez ordinario) se encuentra, por
tanto, ante un doble riesgo: por un lado, de suplantar al legislador, al
anular una norma emanada de éste; por otro, de ser laxo en exceso,

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admitiendo una norma claramente contradictoria con la CE. Debe ac-

tuarse, por tanto, con mucha cautela.

Este criterio de actuación, denominado “interpretación

conforme”, ha sido avalado por una doctrina reiterada del Tribunal
Constitucional (p. ej., en la STC 93/1984 afirmó que “es necesario
apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de confor-
midad con la CE”), y se fundamenta en el principio de conservación
de la ley, el cual a su vez se asienta en el principio de seguridad
jurídica (art. 9.3) y en la legitimidad democrática del legislador
(art. 66.1). Así, el TC sólo declara la nulidad de una ley cuando no re-
sulte posible una interpretación conforme con la CE, lo que da lugar a
las denominadas “sentencias interpretativas”, que declaran la
constitucionalidad de una ley siempre que se interprete en un determ i-
nado sentido. Un ejemplo reciente de estas sentencias interpretativas
lo constituye la STC 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso
de inconstitucionalidad interpuesto por Diputados del G.P. Popular del
Congreso en relación con determinados preceptos del Estatuto de Au-
tonomía de Cataluña, en cuyo fallo declara que “No son inconstitucio-
nales, siempre que se interpreten en los términos establecidos en el
correspondiente fundamento jurídico que se indica, los siguientes pre-
ceptos:”, enumerando cerca de 30 preceptos.

3º.- Eficacia derogatoria de la CE.

La supremacía de la CE se manifiesta también en su eficacia de-

rogatoria, en su capacidad para innovar el ordenamiento jurídico,
desplazando a normas anteriores mediante su derogación.

Así, la CE contiene una Disposición Derogatoria, con tres apar-

tados. En los dos primeros deroga expresamente determinadas
normas (la Ley para la Reforma Política y demás Leyes Fundamen-
tales del régimen del General Franco, y dos Leyes –de 1839 y
1876- consecuencia de las guerras carlistas).

Y el apartado 3 establece que “Asimismo quedan derogadas

cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Cons-
titución”. Esta cláusula refleja claramente el carácter de la CE como
norma suprema: su efecto derogatorio es potencialmente univer-
sal, al extenderse a todas las disposiciones anteriores a su entrada en
vigor (29-12-1978), cualquiera que sea su rango, siempre que se
aprecie una contradicción insalvable con la CE.

13
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

La cuestión que se planteó es si se trataba de un supuesto de

derogación (que consiste en que una norma pierde su vigencia por
una lex posterior, no su validez ni su eficacia) o de invalidez (al ser
su contenido contrario a la lex superior, a la CE). La STC 11/1981 (so-
bre el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, regulador del dere-
cho de huelga) afirmó que “no existe una auténtica contradicción entre
el problema vigencia-derogación y el problema constitucionalidad-
inconstitucionalidad (…). En la medida en que la derogación se produce
por contradicción con la CE, la contradicción con la CE es una premisa
de la derogación (…). Por eso puede decirse que la inconstitucionalidad
de las leyes anteriores conduce a unas consecuencias que pueden ser
concurrentemente la derogación y la nulidad”. Por tanto:

- si la ley es posterior a la CE, la inconstitucionalidad se traduce

en la nulidad de la ley
- si la ley es anterior a la CE, su inconstitucionalidad da lugar,
simultáneamente, a su nulidad y a su derogación. Se habla
en este caso de “inconstitucionalidad sobrevenida” (STC
4/1981).

Son órganos competentes para declarar la inconstitucionalidad

sobrevenida de las leyes anteriores a la entrada en vigor de la CE el
TC y los Jueces y Tribunales de Justicia. La STC 4/1981 afirma que
“así como frente a las leyes postconstitucionales el TC ostenta un mo-
nopolio para enjuiciar su conformidad con la CE, en relación a las pre-
constitucionales los Jueces y Tribunales deben inaplicarlas si entienden
que han quedado derogadas por la CE, al oponerse a la misma; o pue-
den en caso de duda, someter este tema al TC por la vía de la cuestión
de inconstitucionalidad”.

3. LA REFORMA CONSTITUCIONAL.

a) Ideas generales.

La superlegalidad o supremacía formal de la CE se manifies-

ta en el carácter rígido de su reforma. Esta rigidez constitucional
significa que la CE no es inmutable, pero sí que se dificulta su
modificación. Por tanto, desde un punto de vista formal, la CE goza
de una estabilidad jurídica reforzada. La rigidez de la CE suele jus-
tificarse en el hecho de que procede del poder constituyente, del
pueblo titular de la soberanía nacional, y quiere así ser protegida fre n-

14
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

te a los poderes constituidos, frente a mayorías parlamentarias coyun-

turales, las cuales no pueden disponer del texto constitucional.

Suele decirse que una Constitución no se hace en un determina-

do momento, sino que se va haciendo constantemente, por medio de
su aplicación y de su interpretación constitucional. Sobre todo
cuando se trata, como es el caso de la CE de 1978, de una Constitu-
ción con numerosos preceptos imprecisos, incompletos o ambi-
guos, abiertos a diversas interpretaciones. De esta manera, sólo
cuando el texto de la Constitución se convierta en un obstáculo insal-
vable, ni siquiera mediante su actualización jurisprudencial, será nece-
saria una reforma de la Constitución.

[Para diferenciar estos procesos de adaptación o actualización del texto constitucio-

nal del procedimiento de reforma constitucional en sentido estricto, JELLINEK acuñó
el término “mutaciones constitucionales”; esto es, son los cambios en el co ntenido
de una Constitución pero sin modificar el texto constitucional. RUBIO LLORENTE po-
ne como ejemplos de “mutaciones” en la CE de 1978 las derivadas de nuestra incor-
poración a la Unión Europea, que hacen inaplicables los artículos 128.2 y 131; y
también la llevada a cabo respecto del artículo 79.2, el cual exige para la aprobación
de los actos parlamentarios “la mayoría de presentes”, y ha sido reinterpretado co-
mo “mayoría simple”. Otro ejemplo sería el último inciso del artículo 15 CE el cual,
tras declarar abolida la pena de muerte, añade “salvo lo que puedan disponer las
leyes penales militares para tiempos de guerra”, inciso éste que cabe entender in-
aplicable desde la ratificación por el Reino de España del Convenio de R oma de 1950
(Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y los Derechos Fun-
damentales), y nuestro ingreso en el Consejo de Europa en 1979]

Los cambios en el texto de la CE exigen la reforma consti-

tucional. Si bien en los albores de la historia del constitucionalismo,
algunos autores como John LOCKE defendían que los textos constitu-
cionales eran sagrados e inalterables, en las Constituciones revolu-
cionarias ([Link]. de 1789, Francia de 1791 y Constitución de Cádiz de
1812) se preveía expresamente su reforma, aunque mediante un pro-
cedimiento lento y plagado de obstáculos. Se trataba de Constitu-
ciones rígidas, frente a la flexibilidad de las Constituciones monárqui-
cas españolas del siglo XIX, las cuales podían ser reformadas me-
diante el procedimiento legislativo ordinario; es decir, como cual-
quier ley del Parlamento. Finalmente, las Constituciones del siglo XX
son de nuevo rígidas, e incluso en los vigentes textos constitucionales
de Alemania, Francia o Italia determinados preceptos no pueden ser
modificados; son las llamadas “cláusulas de intangibilidad”.

El carácter rígido de la CE plantea la siguiente cuestión: ¿es le-

15
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

gítima la limitación que el poder constituyente “originario” (es

decir, el que aprobó en su día la Constitución) impone a la libertad de
decisión de las futuras generaciones (esto es, de quienes años más
tarde quieran reformarla)? Se suele justificar esta rigidez institucional
en que el poder de reforma de la CE es poder constituyente y, por
consiguiente, se trata de asegurar en la mayor medida posible que la
voluntad del órgano que ha de llevar a cabo la reforma coincide con la
del pueblo soberano.

Surge entonces el denominado “poder constituyente consti-

tuido”; esto es, el poder legitimado para reformar la CE. Se trata
de un poder intermedio entre el poder constituyente y los poderes
constituidos: por una parte, es poder constituyente en la medida en
que está facultado para modificar legítimamente la CE; por otra parte,
es también poder constituido dado que sólo puede reformar la CE
en las condiciones, con los límites y por los procedimientos es-
tablecidos en la propia CE, es decir, por el poder constituyente
originario. Recordemos lo dicho en la lección 3: cuando la soberanía
popular se constitucionaliza realmente se autolimita, si bien se trata
de una autolimitación procedimental, sobre las reglas para la forma-
ción de la voluntad soberana.

Obviamente, sólo cabe hablar de “poder constituyente constitui-

do” en los procesos de reforma constitucional; por el contrario, si se
produce un proceso de ruptura del sistema constitucional, nos encon-
tramos ante un verdadero poder constituyente.

b) La reforma constitucional en la CE de 1978.

En la CE de 1978, la reforma constitucional está regulada en su

Título X (arts. 166 a 169). Varias son las cuestiones a analizar:
quién tiene la iniciativa de reforma, cómo es el procedimiento de re-
forma, cuál es la forma jurídica de aprobación de la reforma, y en qué
situaciones no cabe iniciar la reforma de la CE.

1.- Iniciativa de reforma de la CE. A ella se refiere el artículo 166

CE, si bien se limita a remitirse al artículo 87, apartados 1 y 2, rela-
tivo a la iniciativa legislativa. Por tanto, ostentan esta facultad de ini-
ciativa de reforma de la CE:

- el Gobierno de la Nación, mediante un proyecto de reforma

constitucional que deberá remitir al Congreso de los Diputados

16
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

- el Congreso de los Diputados, mediante una proposición de re-

forma constitucional suscrita por dos Grupos Parlamentarios o
una quinta parte de los Diputados (70 Diputados)
- el Senado, mediante una proposición de reforma constitucional
suscrita por 50 Senadores que no pertenezcan a un mismo Grupo
Parlamentario
- las Asambleas Legislativas de las [Link]., las cuales pueden
bien solicitar del Gobierno de la Nación la adopción de un proye c-
to de reforma de la CE; bien remitir al Congreso de los Diputados
una proposición de reforma constitucional. En el caso de las Cor-
tes de Aragón, estas iniciativas deberán ser aprobadas por la
mayoría absoluta del Pleno de las Cortes

Se excluye, por tanto, la iniciativa popular (regulada en el

art. 87.3 CE). Es decir, los ciudadanos no pueden poner en mar-
cha un proceso de reforma constitucional, ni siquiera indirecta-
mente mediante una iniciativa legislativa popular ante un Parlamento
autonómico en la que se instara a que éste presentara una propuesta
de reforma constitucional. Así lo señala la STC 76/1994, que afirma
que “en esta materia no cabe ejercer la iniciativa legislativa en modo
alguno –tampoco indirectamente-; (…). La Constitución ha querido re-
servar la iniciativa legislativa de reforma constitucional al Gobierno, al
Congreso, al Senado y a las Asambleas Legislativas de las [Link].,
primando los mecanismos de democracia representativa sobre los de
participación directa”. En definitiva, la iniciativa de reforma de la CE
queda en las exclusivas manos de los partidos políticos.

2.- Procedimiento de reforma de la CE. La CE de 1978 establece

dos procedimientos, en función del contenido de la reforma; es
decir, de los preceptos que se quieren reformar. Se distingue así un
procedimiento ordinario de otro agravado. Debe destacarse que en
nuestra CE, a diferencia de otras Constituciones, como la italiana (art.
134), alemana (art. 79.3), francesa (art. 89) o portuguesa (art. 290),
no existen cláusulas de intangibilidad respecto de ningún pre-
cepto; es decir, todos pueden ser reformados.

a) Procedimiento ordinario: artículo 167 CE (ver esquema anexo)

b) Procedimiento agravado: artículo 168 CE (ver esquema anexo)

3.- Forma jurídica de aprobación de la reforma de la CE. Una vez

aprobada una reforma constitucional, la norma o precepto resultante
se incorpora al ordenamiento jurídico como una norma constitucional,

17
CONSTITUCIONAL.1 LECCIÓN 4

con el valor, fuerza y rango propios de la CE. La cuestión es cuál es la

forma jurídica de esa aprobación. Debe recordarse que la reforma
constitucional es aprobada por un “poder constituyente consti-
tuido”, no por el poder legislativo u otro poder constituido. Por
tanto, no tiene la forma de ley, ni siquiera la forma de ley cons-
titucional, o de ley de reforma de la CE.

La solución a esta cuestión aportada por las dos reformas consti-

tucionales aprobadas hasta ahora sigue esta idea. Así, la modificación
del artículo 13.2 CE se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 28 de
agosto de 1992 simplemente como “REFORMA del artículo 13,
apartado 2, de la Constitución Española, de 27 de agosto de
1992”. E, igualmente, la reforma del artículo 135 CE, de 27 de sep-
tiembre de 2011 (publicada en el B.O.E. del mismo día).

4.- Situaciones en que no cabe iniciar la reforma de la CE. Final-

mente, el artículo 169 CE dispone que “No podrá iniciarse la re-
forma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de al-
guno de los estados previstos en el artículo 116”; esto es, duran-
te la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio.

El artículo 169 se refiere únicamente al inicio de la reforma de la

CE, si bien lo más lógico habría sido extender la prohibición a todas las
fases del procedimiento de reforma constitucional. En todo caso, la
previsión contenida en el artículo 116.5 (“No podrá procederse a la di-
solución del Congreso mientras estén declarados algunos de los esta-
dos comprendidos en el presente artículo…”) impediría la reforma de la
CE por el procedimiento agravado regulado en el artículo 168, que exi-
ge la disolución inmediata de las Cortes Generales.

4. LAS FUENTES LEGALES; LEYES ORGÁNICAS; LEYES ORDINA-

RIAS; OTRAS LEYES; NORMAS DEL GOBIERNO CON VALOR DE
LEY: DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS.

En el ordenamiento jurídico español, en la pirámide normativa,

inmediatamente por debajo de la CE se encuentra la ley o, más exac-
tamente, las normas con rango de ley. La CE no ofrece una defini-
ción de ley ni un concepto unitario de ley. Como ya vimos, a lo
largo del texto constitucional se citan diversos tipos de leyes: orgáni-
cas (81), ordinarias (90), de Presupuestos Generales del Estado (134),
de bases (82.2), marco (150.1), de transferencia (150.2), de armoni-

18
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

zación (150.3), y de las [Link]. (153). Y en otras ocasiones, la CE ha-

bla de “normas con rango de ley” (arts. 82.1, 161.1 o 163) o de “dis-
posiciones normativas con fuerza de ley” (arts. 153, 161.1 o 164.1).
También existen normas asimiladas a la ley, como son los Reglamen-
tos Parlamentarios (art. 72 CE).

Varias son las cuestiones a tratar al respecto: el concepto de ley,

la posición de la ley en el ordenamiento jurídico y las clases de leyes.

A) CONCEPTO DE LEY.

Una primera cuestión que cabe platear es la relativa al concepto

de ley: ¿qué entendemos por ley? Al respecto hay dos concepciones,
material y formal, de la ley.

1ª.- Concepto material de la ley. Según esta concepción, la ley se

define por su contenido, su materia, no por su forma.

[Dentro de los defensores de este concepto material de la ley cabe distinguir dos
teorías diferentes. En primer lugar, desde finales del siglo XVIII, en Francia, se con-
sidera que la ley es, ante todo, una regla de carácter general en cuanto a su alcan-
ce. La ley, dice ROUSSEAU, es expresión de la voluntad general, y por ello mismo es
general en un doble sentido: porque, por un lado, proviene de la voluntad común
del pueblo considerado en su conjunto; y, por otro, afecta a toda la colectividad. Así
se señala en el artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano, de 1789: la ley es expresión de la voluntad general y debe ser la misma para
todos, dado que todos los ciudadanos son iguales ante la ley -esta concepción mate-
rial de la ley entró en crisis con las transformaciones del Estado Social-.

La segunda teoría tiene su origen en Alemania, en el último tercio del siglo XIX, en
la escuela alemana de Derecho público (JELLINEK y LABAND). Distingue entre ley
material y ley formal, siendo ley en sentido material aquella que regula determina-
das materias; en concreto, las relativas a los derechos y deberes de las personas (a
su libertad y su propiedad, decía la CE de algún Estado alemán). El resto de leyes
del Parlamento serán leyes en sentido formal, en cuanto que proceden del órgano
legislativo. Surge así la noción de “reserva de ley” para referirse a las materias que
necesariamente deben ser reguladas por ley del Parlamento]

Podemos anticipar que con base en la CE de 1978 no cabe una

definición de ley a partir de elementos materiales, ni rige con carácter
absoluto el criterio de la generalidad.

2ª.- Concepto formal de ley. Según esta concepción, la ley se defi-

ne únicamente en base a elementos formales, de manera que ley
es la norma aprobada con tal carácter por el Parlamento, a través del

19
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

procedimiento legislativo establecido.

Por ejemplo, GARCÍA DE ENTERRÍA define la ley como “el acto

publicado como tal ley en los Boletines Oficiales del Estado y de
las Comunidades Autónomas, que expresa un mandato normati-
vo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el
poder legislativo superior”. Se trata, por tanto, de un concepto
formal de ley, caracterizado por el sujeto del que emana y por la fue r-
za específica que de ello se deriva. Igualmente, el Tribunal Constitu-
cional, en la Sentencia 95/1994, afirma que “la Ley se define por su
forma y no por relación a la materia”.

Sin embargo, esta concepción formal de la ley también tiene sus

críticas. En primer lugar, no puede hablarse de un concepto unitario
de ley, sino de varios tipos de leyes. En segundo lugar, se admiten
normas con rango de ley que no proceden del Parlamento sino del
Gobierno (los Decretos Legislativos y los Decretos-leyes). Y, final-
mente, muchos de los actos emanados del Parlamento no son leyes.

En todo caso, partiendo de este concepto formal de ley, que es el

mayoritariamente aceptado por la doctrina española, lo decisivo para
la definición de la ley es el órgano del que procede, las Cortes Genera-
les o las Asambleas Legislativas de las [Link]., y el procedimiento a
través del cual éstas manifiestan su voluntad, el llamado procedimien-
to legislativo, regulado en la CE y en los reglamentos parlame ntarios.

[B) POSICIÓN DE LA LEY EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.

En el ordenamiento jurídico español, la ley se encuentra inmediatamente por debajo

de la CE, lo cual le dota de una determinada eficacia, de una concreta fuerza o p o-
tencialidad como norma jurídica.

En la teoría clásica del Estado liberal de Derecho, la ley, en cuanto expresión de la

voluntad popular, es norma suprema, superior a cualquier otra norma, omnipotente
(según el dicho inglés, la ley lo puede todo, menos convertir un hombre en mujer),
y absoluta (todos los órganos del Estado están sometidos a ella). Es la idea de la
SUPREMACÍA DE LA LEY: la ley es la suprema manifestación de la voluntad del
Estado y se impone incondicionalmente. Tesis que triunfa en la Europa del siglo XIX.

En la actualidad, no puede afirmarse con la misma rotundidad que antes la idea de

la supremacía de la ley. Así, la norma suprema es ahora la Constitución, que sigue
proclamando el “imperio de la ley”, pero como equivalente más bien al “imp erio del
Derecho”. La ley, por tanto, es ahora una norma jurídicamente subordinada a la
Constitución, la cual a su vez se erige en condición de validez de la ley; es decir, las
leyes contrarias a la Constitución pueden ser anuladas en ese caso.

20
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

Además, la ley ahora no tiene un ámbito ilimitado, sino notablemente limitado, so-
bre todo por la introducción en nuestro ordenamiento del principio de competencia y
la consiguiente distribución de materias susceptibles de regulación, bien por un d e-
terminado tipo o clase de ley (por ejemplo, por ley orgánica o por ley ordinaria),
bien por un determinado poder territorial (el Estado, una Comunidad Autónoma o la
Unión Europea, según la materia de que se trate).

Y, por último, la elaboración y aprobación de una ley están sujetas a un proced i-

miento reglado, el llamado procedimiento legislativo, cuyas reglas y no rmas deben
ser respetadas. En definitiva, puede hablarse hoy de una “supremacía atenuada” de
la ley, subordinada en cualquier caso a la CE.

También se habla en la doctrina clásica de la FUERZA DE LEY, como eficacia poten-

cial y típica de la ley, pudiendo distinguirse entre fuerza activa y fuerza pasiva de la
ley. La fuerza activa, se refiere a la capacidad de una norma jurídica para innovar el
ordenamiento jurídico, para modificar o derogar una norma anterior. En el caso de
la ley, esa fuerza activa está limitada, pues no puede afectar ni a la CE, ni a los re-
glamentos parlamentarios, los tratados internacionales o las normas de otros ámbi-
tos territoriales (por ejemplo, una ley estatal no puede afectar a normas autonómi-
cas ni comunitarias, en los ámbitos competenciales reservados a éstas).

En cuanto a la fuerza pasiva, de acuerdo con la teoría clásica, una ley sólo puede
ser modificada o derogada por otra ley (art. 2 CC: “Las leyes sólo se derogan por
otras posteriores”)– si bien ahora también puede serlo por una norma con rango de
ley, como son el Decreto Legislativo y el Decreto-Ley, y asimismo deberá conside-
rarse el principio de competencia. Por tanto, la fuerza pasiva de la ley se r educe a
su resistencia frente a las normas reglamentarias, dado que no pueden ser modifi-
cadas ni derogadas por éstas.

Finalmente, la doctrina liberal, o clásica, hablaba de la INMUNIDAD DE LA LEY, en

el sentido de que la ley se imponía no sólo a los ciudadanos sino también a todos los
poderes del Estado. Ahora, en cambio, ya no cabe hablar de la inmunidad de las
leyes, dado que las leyes en la actualidad están sujetas al control de su constituci o-
nalidad por el Tribunal Constitucional. Ahora bien, la ley sí continúa siendo inmune
frente a los ciudadanos y al resto de los poderes del Estado.

En definitiva, respecto de la posición de la ley en el ordenamiento jurídico, no cabe

hablar ya de supremacía, pues esta primera posición la ocupa ahora la CE, pero sí
se destaca la “centralidad” de la ley, como norma general y primaria de nuestro o r-
denamiento, que desarrolla y completa numerosos preceptos de la CE.]

C) CLASES DE LEYES EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO,

PROVENIENTES DEL PARLAMENTO.

Como ya hemos señalado, en la CE se distinguen diferentes cla-

ses o tipos de leyes en sentido estricto, es decir, provenientes del Par-
lamento. Se trata de las leyes orgánicas (81), ordinarias (90), de

21
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (134), de bases

(82.2), marco (150.1), de transferencia (150.2), de armonización
(150.3), y de las Comunidades Autónomas (153); también cabe incluir
los Reglamentos Parlamentarios (art. 72 CE), por cuanto están asimi-
lados a la ley y proceden igualmente del Parlamento. Vamos a anali-
zarlas todas ellas, en especial las Leyes Orgánicas.

1.- LEYES ORGÁNICAS.

Por primera vez en el Derecho Constitucional español se ha in-

troducido la categoría de las Leyes Orgánicas, en el artículo 81 CE.
Como ha señalado la doctrina, el antecedente inmediato se encuen-
tra en la Constitución francesa de 1958, que prevé tres reservas
en su sistema de fuentes: una serie de materias se reservan para su
regulación por ley orgánica; un segundo bloque de materias por ley
ordinaria; y el resto de materias quedan reservadas al reglamento.
Este mismo esquema era el inicialmente previsto en el Anteproyecto
de CE elaborado por la Ponencia constitucional, si bien las reservas a
favor de ley ordinaria y a favor de reglamento finalmente se suprimie-
ron, de manera que únicamente ha quedado la reserva de ley orgáni-
ca, en el citado artículo 81.

La doctrina española ha discutido sobre el concepto de Ley Or-

gánica, surgiendo básicamente dos concepciones: las que defienden
una concepción formal (y procedimental) frente a una perspectiva ma-
terial de ley orgánica.

a) Desde el punto de vista de la concepción formal/procedimental,

las leyes orgánicas se configuran como un peldaño intermedio
entre la CE y la ley ordinaria, de modo que se encuentran en
una posición de superioridad jerárquica sobre las leyes ordina-
rias. Ello se justifica en la mayor rigidez del procedimiento esta-
blecido para la aprobación, modificación o derogación de la ley
orgánica, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 81.

b) Desde una perspectiva material, se considera que las relaciones

entre ambos tipos de leyes (orgánicas/ordinarias) están basadas en el
principio de competencia, no en el de jerarquía, de forma que am-
bas forman parte de un mismo rango, el de ley de las Cortes, distin-
guiéndose uno y otro tipo de norma en función del ámbito material, en
particular por las concretas materias reservadas a la ley orgánica.

22
CONSTITUCIONAL.1 LECCIÓN 4

Después de algunas dudas iniciales, la jurisprudencia consti-

tucional se ha inclinado por la concepción material de la ley or-
gánica. Así, entre otras, desde las SSTC 5/1981, 160/1987 y
185/1995. El TC hablaba del uso excepcional de la categoría de ley or-
gánica, motivado por la función que el artículo 81 CE cumple en nue s-
tro ordenamiento: encomendar a un procedimiento legislativo que re-
quiere el respaldo de una mayoría cualificada, el desarrollo normativo
inmediato de la CE en determinados aspectos del orden constitucional
considerados básicos o fundamentales, que se sustraen al sistema ha-
bitual de mayorías parlamentarias simples. Así, el TC afirmaba que
“sólo habrán de revestir la forma de ley orgánica aquellas mat e-
rias previstas de manera expresa por el constituyente, sin que el
alcance de la interpretación pueda ser extensivo a otras materias”, de
forma que sería disconforme con la CE una ley orgánica que invadiera
materias que deben ser reguladas por ley ordinaria.

El TC ha admitido también la inclusión en Ley Orgánica de

materias no reservadas a esta clase de ley pero conexas a su
contenido, justificándose este modo de actuar en atención a razones
de conexión temática, de sistematicidad o de buena política le-
gislativa (STC 5/1981). Aunque en estos casos, en un principio, en-
tendió el TC que las materias conexas quedaban sujetas a un régimen
de congelación de rango en virtud del artículo 81.2 CE, de manera que
no podían ser modificadas o derogadas en el futuro mediante una ley
ordinaria, en los últimos años se viene aplicando con carácter general
otro criterio, consistente en permitir incluir en una Ley Orgánica
materias no reservadas pero conexas, siempre que el legislador
incluya expresamente, en la propia Ley Orgánica, cuáles de sus
preceptos contienen sólo materias conexas y pueden ser por
ello modificados por una ley ordinaria. En este sentido, en los úl-
timos años, en muchas Leyes Orgánicas se incluye una disposición fi-
nal que especifica con exactitud cuáles de sus preceptos tienen natura-
leza orgánica y cuáles no; de forma que únicamente los preceptos de-
clarados expresamente de naturaleza orgánica deberán ser modifica-
dos o derogados por otra Ley Orgánica.

[Por ejemplo, cabe citar la disposición final segunda de la Ley Orgánica 3/200 7, de
22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en la que se indica
que “Las normas contenidas en las disposiciones adicionales primera, segunda y
tercera de esta Ley tienen carácter orgánico. El resto de los preceptos contenidos en
esta Ley no tienen tal carácter”.

O también la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libert ades de

23
CONSTITUCIONAL.1 LECCIÓN 4

los extranjeros en España y su integración social, cuya disposición final cuarta d e-

termina expresamente cuáles de sus preceptos tienen naturaleza orgánica y cuáles
no; así, el artículo 12 de esta LO 4/2000, al no tener naturaleza orgánica, ha sido
modificado por el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril.

Asimismo, respecto de Leyes Orgánicas aprobadas en el año 2015, pueden citarse

las siguientes, a título de ejemplo:
- la disposición final tercera de la L.O. 4/2015, de 30 de marzo, de protección
de la seguridad ciudadana, con la rúbrica “Preceptos que tienen carácter de
Ley orgánica”, señala qué preceptos tienen carácter orgánico y cuáles no;
- la disposición final undécima de la L.O. 6/2015, de 12 de junio, que declara el
carácter ordinario de determinadas disposiciones de la propia Ley Orgánica,
en cuya virtud se modifican varias leyes ordinarias
- la disposición final décima de la L.O. 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de
Personal de la Policía Nacional, que especifica cuáles de sus artículos y disp o-
siciones tienen carácter de ley orgánica
- la disposición final primera de la L.O. 11/2015, de 21 de septiembre, para re-
forzar la protección de las menores y mujeres con capacidad modificada judi-
cialmente en la interrupción voluntaria del embarazo., que señala que “El ar-
tículo segundo tiene carácter de ley ordinaria”, al tratarse de un precepto
destinado a modificar una ley ordinaria]

¿Cuál es el alcance material de la reserva de ley orgánica?

De acuerdo con el artículo 81.1 se trata de cuatro conjuntos materia-
les muy distintos: desarrollo de los derechos y fundamentales y de las
libertades públicas; aprobación de los Estatutos de Autonomía de las
[Link].; régimen electoral general; y un conjunto heterogéneo de insti-
tuciones, órganos y normas.

a) Respecto del DESARROLLO DE LOS DERECHOS Y FUNDAMEN-

TALES Y DE LAS LIBERTADES PÚBLICAS, cabe plantear dos cues-
tiones. En primer lugar, ¿qué se entiende por “derechos funda-
mentales y libertades públicas”? Partiendo del carácter extraordi-
nario, excepcional, de la ley orgánica, el TC se ha inclinado por una
interpretación restrictiva de la reserva en esta materia, de for-
ma que afectaría únicamente a los derechos fundamentales y
libertades públicas de la Sección primera del Capítulo II del Tí-
tulo I CE (esto es, a los artículos 15 a 29).

La segunda cuestión relativa al desarrollo de los derechos fun-

damentales y de las libertades públicas es qué alcance debe darse
al término “desarrollo”. Una regulación legal completa de un dere-
cho o libertad es la que afecta a todos y cada uno de sus elementos
estructurales; por tanto, titularidad, objeto, contenido, ejercicio y lím i-
tes. Se plantea, por tanto, si por “desarrollo” se entiende la regulación

24
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

de todos estos aspectos, o sólo de alguno de ellos o únicamente as-

pectos parciales de los mismos. Sin olvidar, además, que una regula-
ción completa de los derechos fundamentales y de las libertades públi-
cas por el legislador orgánico, esto es por el legislador estatal, impedi-
ría a las Comunidades Autónomas legislar en muchas materias relacio-
nadas con tales derechos fundamentales y libertades públicas.

Para el Tribunal Constitucional, el desarrollo de los derechos

fundamentales y libertades públicas debe limitarse a una regulación
general de los mismos, no completa, abarcando la ordenación de
los elementos esenciales del derecho fundamental, de su contenido
esencial; esto es, la definición del derecho, una previsión de su
ámbito subjetivo y material de aplicación y la fijación de sus lí-
mites respecto de otros derechos y libertades fundamentales.

[El TC reconoce que las [Link]. pueden legislar en estas materias, pero con dos limi-
taciones: a) el desarrollo directo de los elementos esenciales del derecho fundamen-
tal corresponde al Estado, en virtud del artículo 81.1 CE, desarrollo directo del que
debe partir necesariamente la C.A.; y b) los títulos competenciales que tanto el Es-
tado como las [Link]. pueden tener respecto a los diversos ámbitos sobre los que se
proyecte el derecho en cuestión. Ejemplo: la Ley de Educación.

Así, el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas puede

desdoblarse en dos planos distintos: a) el desarrollo directo, que debe hacerse por
ley orgánica (el Estado); y b) la regulación de la materia sobre la que se proyecta el
derecho fundamental, que corresponde al legislador ordinario, estatal o auton ómico
según las normas de reparto competencial]

b) La segunda materia prevista es el RÉGIMEN ELECTORAL GENE-

RAL. De acuerdo con el TC, STC 38/1983, el régimen electoral general
está compuesto por las normas electorales válidas para la genera-
lidad de las instituciones representativas del Estado en su co n-
junto y para las entidades territoriales en que se organiza, a te-
nor del artículo 137 CE, refiriéndose concretamente esta reserva de ley
orgánica a las elecciones generales (al Congreso de los Diputados y al
Senado), a las locales (ayuntamientos y Diputaciones Provinciales) y a
las elecciones al Parlamento Europeo. Y deben excluirse los regíme-
nes electorales que la CE o los Estatutos de Autonomía excepcionan;
por ejemplo, la elección de Senadores por las Comunidades Au-
tónomas –art. 69.5-, y las elecciones a sus Asambleas Legislati-
vas), así como, en su caso, las elecciones a otro tipo de entidades te-
rritoriales infraprovinciales (comarcas, veguerías, etc.), creadas por
una Comunidad Autónoma.

25
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

La reserva de ley orgánica incluye, por otra parte, el desarrollo

del derecho fundamental contenido en el artículo 23 CE, lo que implica
la regulación del sufragio activo y pasivo, así como las materias
organizativas y procedimentales de los procesos electorales, y
los llamados recursos electorales para garantizar este derecho.

c) La APROBACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTO-

NOMÍA. Artículo 147 CE [se analizan en las lecciones 17 y 18 del progra-
ma] .

d) DEMÁS MATERIAS PREVISTAS EN LA CE; se trata de materias

muy heterogéneas. Así, está prevista la ley orgánica en los artículos 8
(bases de la organización militar), 54 (Defensor del Pueblo), 55.2 (suspen-
sión individual de derechos), 57.5 (sucesión a la Corona), 87.3 (iniciativa
legislativa popular), 92.3 (modalidades de referéndum), 104.2 (Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad), 107 (Consejo de Estado), 116 (estados de alarma,
excepción y sitio), 122 (Consejo General del Poder Judicial), 141.1 (altera-
ción de los límites provinciales), 144 (iniciativa autonómica), 148.1.2ª (re-
forma de los Estatutos de Autonomía), 149.1.29ª (seguridad pública), 151.1
(iniciativa autonómica), 157.3 (competencias financieras de las [Link].) y
165 (Tribunal Constitucional) . Resulta difícil encontrar una cierta unidad
material entre todas ellas, si bien se ha señalado que en algunos casos
regula órganos o instituciones básicas del Estado y otras están
estrechamente vinculadas con la garantía y protección de los dere-
chos fundamentales.

2.- LA LEY ORDINARIA.

Poco dice la CE acerca de las leyes ordinarias, citándolas por esta

denominación únicamente en el artículo 90. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 75.3 CE, puede distinguirse entre leyes de
Pleno y leyes de Comisión, si bien este mismo precepto establece
que no cabe la delegación legislativa plena en las Comisiones cuando
la norma legislativa afecte a la reforma constitucional, las cuestio-
nes internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presu-
puestos Generales del Estado.

Al no existir en nuestra CE una reserva de reglamento, la ley

ordinaria podrá regular cualquier materia no reservada a otro
tipo de leyes, en particular a las Leyes Orgánicas (artículo 81.1 CE),
recogiéndose en el articulado de la CE numerosos supuestos de mate-
rias que deberán ser reguladas por ley (ordinaria): infracciones y san-

26
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

ciones administrativas (25.1); tributos (31); matrimonio (32); propiedad pr i-

vada (33); derecho de fundación (34); estatuto de los trabajadores (35);
colegios profesionales (36); negociación colectiva (37); emisión de deuda
pública (135), etc.

3.- LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO (art.

134 CE).

Es una ley ordinaria, con una serie de particularidades o es-

pecialidades:

- la iniciativa para su elaboración corresponde en exclusiva al

Gobierno; es el único que puede presentarla ante las Cortes, de
forma que los Grupos Parlamentarios no pueden formular una
proposición de ley de presupuestos
- tiene vigencia en principio anual, coincidente con el año natu-
ral, si bien quedan automáticamente prorrogados los Presupues-
tos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos
- su contenido debe referirse necesariamente a la materia presu-
puestaria (previsión de gastos e ingresos), o a materias co-
nexas a la presupuestaria (STC 76/1992)

4.- Las LEYES DEL ARTÍCULO 150 CE: a) leyes marco; b) leyes
de transferencia o delegación; y c) leyes de armonización.

Se trata de leyes que tienen en común la alteración de las

competencias de las Comunidades Autónomas, en cuanto a su
ejercicio por éstas, por una vía distinta a los Estatutos de Auto-
nomía. A diferencia de los Estatutos de Autonomía, no delimitan las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino
que atribuyen el ejercicio de competencias o limitan dicho ejer-
cicio. De ahí que el TC (STC 15/1989) haya señalado que la utiliza-
ción de estas leyes sea “extraordinaria, excepcional o residual”.

De forma simplificada, cabe señalar que las leyes marco y las

leyes de transferencia o delegación amplían el ejercicio de
competencias autonómicas, mientras que las leyes de armoniza-
ción limitan el ejercicio competencial autonómico, cuando así lo
exija el interés general. Ninguna modifica su titularidad estatal.

[En cualquier caso, la aplicación de estas leyes ha sido dispar. Las leyes marco han
sido utilizadas en los últimos años (1997, 2002 y 2010) para un único supuesto: la
atribución a las [Link]. de capacidad normativa sobre los impuestos cedidos por el

27
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

Estado a las [Link]. (p. ej., impuesto sobre la renta de las personas físicas, patri-
monio, sucesiones y donaciones, etc.). Por el contrario, las leyes de transferencia o
delegación han sido mucho más utilizadas. Por poner tres ejemplos: en 1982, para
transferir el ejercicio de determinadas competencias a Canarias y la Comunidad V a-
lenciana, dada la limitación de cinco años prevista en el artículo 148.2 CE; tras los
segundos Acuerdos Autonómicos, de 1992, y antes de culminar el lento proceso de
reforma de los Estatutos de Autonomía (el de Aragón fue reformado en 1994 y
1996); o para determinadas materias, como el comercio minorista o el transporte
por carretera y por cable. Finalmente, en cuanto a leyes de armonización, el único
precedente es el Proyecto de la LOAPA, de 1982, si bien la STC 76/1983 declaró nu-
los muchos de sus preceptos al resolver un recurso previo de inconstitucion alidad]

5.- LAS LEYES DE BASES (art. 82.2 CE). Se analizan al estudiar los
Decretos Legislativos.

6.- LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (art. 153

CE). Se analizan al estudiar el ordenamiento jurídico de las Comunida-
des Autónomas.

7.- LOS REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS.

Están equiparados a normas con rango de ley (STC

118/1988), requiriéndose para su aprobación el voto favorable de la
mayoría absoluta de la Cámara correspondiente. Se incluyen así en
el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional, referido a las normas con rango de ley susceptibles de
enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional.

D) NORMAS DEL GOBIERNO CON VALOR DE LEY.

Hemos analizado en el punto anterior las leyes en sentido estric-

to, es decir, las leyes aprobadas por el Parlamento. Junto a ellas exis-
ten otras normas que también tienen valor de ley, pero son
aprobadas por el Gobierno [lo cual supone una anomalía en el esquema clá-
sico de la división de poderes, en que corresponde en exclusiva al Parlamento la
aprobación de las leyes y al Gobierno su ejecución]

Como ya vimos, una de las manifestaciones de las transforma-

ciones del Estado actual es la inversión de los papeles tradicionales del
Parlamento y del Gobierno, de forma que el Gobierno ahora es el
principal protagonista de la actividad legislativa:

- monopoliza en la práctica la iniciativa legislativa

- por medio de la mayoría parlamentaria que le apoya, fija el de-

28
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

nominado calendario legislativo y transforma en leyes del

Parlamento su programa político
- además, la CE también le habilita para aprobar disposiciones
normativas con fuerza de ley; en concreto, los Decretos legis-
lativos y los Decretos-leyes.

Respecto de estas normas del Gobierno, el Parlamento se con-

vierte en el órgano de control de la legislación que envía el Go-
bierno, garantiza la participación de las minorías políticas en
dicha actividad de control de la acción normativa del Gobierno y otor-
ga su legitimidad democrática directa a tales disposiciones legales.

1.- Los DECRETOS-LEGISLATIVOS.

Están regulados en los artículos 82 a 85 CE, disponiendo el ar-

tículo 82.1 que “Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la
potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determina-
das no incluidas en el artículo anterior”, añadiendo el apartado 2 que
“La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases
cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley
ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno so-
lo”. De estos dos apartados cabe deducir las ideas siguientes:

1ª.- La facultad del Gobierno de dictar Decretos-legislativos requiere

una previa habilitación por las Cortes Generales, que de forma
expresa deben delegar en el Gobierno la potestad de aprobar esta
norma con rango de ley. La delegación previa en el Gobierno es un re-
quisito imprescindible; sin esa delegación expresa de las Cortes Gene-
rales no puede el Gobierno aprobar un Decreto-legislativo.

2ª.- La delegación previa por el Parlamento en favor del Gobierno

debe hacerse por medio de una ley, que puede ser una ley de ba-
ses o una ley ordinaria, distinguiéndose así dos clases de Decre-
tos-legislativos, en función del distinto alcance de la norma que se
quiere aprobar:

a) LEY DE BASES: busca elaborar una nueva normativa respecto

de una determinada materia; son los TEXTOS ARTICULADOS. Las
bases aprobadas por el Parlamento suelen recoger la definición de los
principios y criterios que deben orientar la acción normativa del Go-
bierno. El Decreto legislativo resultante de una ley de bases es así una
norma nueva con rango de ley, que innova el ordenamiento.

29
CONSTITUCIONAL.1 LECCIÓN 4

[Ejemplo: Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba

el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seg u-
ridad Vial, dictado de conformidad con la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases s o-
bre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial]

b) LEY ORDINARIA: se trata de armonizar y sistematizar en una

sola norma varios textos legales ya existentes y en vigor: son los
TEXTOS REFUNDIDOS. En este caso, por tanto, mediante el Decreto
legislativo simplemente se refunden o además se regularizan,
aclaran y armonizan leyes ya existentes, por lo que el Decreto le-
gislativo realmente no innova el ordenamiento jurídico. Suele utili-
zarse esta modalidad en los supuestos de una misma ley que ha sido
objeto de varias reformas, armonizando su contenido (lo cual otorga
una mayor seguridad jurídica); o también para unificar, refundir en
una sola norma, el contenido de varias leyes relativas a materias que
ahora se quieren reunir en una sola norma.

[Ejemplos relativamente recientes hay varios:

- Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores
- Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Empleo
- Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley del Mercado de Valores
- Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
- Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial, aprobado de conformidad con la disposición final segunda de
la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la
Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aproba-
do por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo]
- Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana
- Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, todos estos últimos,
dictados en cumplimiento de la habilitación contenida en la Ley 20/2014, de
29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar di-
versos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y si-
guientes de la Constitución Española

¿Cuáles son los límites en esta clase de normas? Por un lado,

respecto de la ley de las Cortes Generales de delegación, la CE esta-
blece que no podrá afectar a materias reservadas a ley orgánica,
y que la delegación habrá de otorgarse de forma expresa, para
materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. Por

30
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

su parte, el Decreto legislativo deberá aprobarse en el plazo establec i-

do; y deberá aprobarlo el Gobierno, pues no cabe que éste a su vez
delegue en el Presidente o en un Ministro.

Es claro que el control de la constitucionalidad de los Decre-

tos legislativos corresponde al Tribunal Constitucional. Así se de-
duce de lo dispuesto en los artículos 161.1 y 163 CE: el primero ref e-
rido al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones
normativas con fuerza de ley, y el segundo a la cuestión de inconstitu-
cionalidad sobre una norma con rango de ley. Siendo el Decreto legis-
lativo una norma con rango de ley, con fuerza de ley, su control debe-
ría corresponder en exclusiva al Tribunal Constitucional, como sucede
con el resto de las leyes. Sin embargo, el artículo 82.6 CE prevé
también su control por los Tribunales ordinarios (“Sin perjuicio
de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación
podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”); en
concreto, este control jurisdiccional corresponde a los Tribunales Co n-
tencioso-Administrativo cuando los Decretos legislativos “excedan los
límites de la delegación” (art. 1.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, regula-
dora de la jurisdicción contencioso-administrativa).

Finalmente, cabe también el control político por las Cortes

Generales, a posteriori, si bien carece como tal de efectos jurídicos.

2.- Los DECRETOS-LEYES.

Están regulados en el artículo 86 CE. Si los Decretos legislativos

requieren una previa habilitación al Gobierno por el Parlamento, en los
Decretos-leyes la intervención del Parlamento no es previa al
Gobierno, sino posterior. Por tanto, en este caso, el Gobierno ac-
túa sin el respaldo, sin la autorización, inicial de las Cortes Ge-
nerales. De ahí la regulación en principio restrictiva del Decreto-ley
en la CE: sólo puede aprobarlos el Gobierno “en caso de extra-
ordinaria y urgente necesidad” y siempre, además, con un ca-
rácter provisional. En definitiva, en el Decreto-ley, su aprobación por
el Gobierno no se fundamenta en la delegación efectuada por el Parla-
mento, sino en la concurrencia de una situación de extraordinaria
y urgente necesidad que exige la aprobación de una norma de
rango legal con carácter inmediato, sin que sea posible poder es-
perar a que la apruebe el Parlamento.

En la práctica, por ello, una de las claves de esta norma jurídica

31
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

es cómo se interpreta la exigencia contenida en el artículo 86.1 de

su aprobación por el Gobierno únicamente “en caso de extraordina-
ria y urgente necesidad”, habiendo realizando el Tribunal Constitu-
cional una interpretación extensiva de la misma, de forma que el
Decreto-ley se ha convertido en una norma legal ordinaria, no extraor-
dinaria. Así, el TC ha señalado que estimar cuándo existe un supuesto
de extraordinaria y urgente necesidad es una decisión de naturale-
za política y corresponde por ello su apreciación a los órganos
responsables de la dirección política del Estado, sin que quepa
asimilar esa situación a las circunstancias que pueden dar lugar a los
estados de alarma, excepción y sitio. En la STC 6/1983 considera que
se trata de una necesidad relativa respecto de los objetivos gu-
bernamentales que exigen una acción normativa más rápida de la
que se puede adoptar siguiendo el procedimiento legislativo de urgen-
cia, si bien en una de las últimas Sentencias dictadas sobre un Decre-
to-ley, la STC 68/2007, matiza que el concepto de “extraordinaria y
urgente necesidad” no es una cláusula o expresión vacía de significado
dentro del cual el Gobierno pueda actuar sin restricción alguna. La cla-
ve está en la motivación dada por el Gobierno (contenida en la Ex-
posición de Motivos de la norma) para justificar que efectivamente
concurren circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad.

El artículo 86.1 establece también unas limitaciones materia-

les, al disponer que el Decreto-ley no podrá “afectar al ordena-
miento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I,
al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electo-
ral general”, si bien estas limitaciones han sido interpretadas de for-
ma restrictiva por el TC, es decir, favoreciendo la capacidad de actu a-
ción del Decreto-ley. Así, el límite material más controvertido ha sido
el de “afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I”, que la polémica STC 111/1983 (caso RUMA-
SA) identificó con la regulación de su régimen general, o ir contra su
contenido o sus elementos esenciales.

Finalmente, el último límite es temporal. El Decreto-ley es

provisional, con un plazo máximo de vigencia de treinta días,
desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE) hasta
su convalidación por el Congreso, de forma que perderá su vigencia en
caso de no ser convalidado en ese plazo.

Por ello, la convalidación del Decreto-ley, prevista en el ar-

32
CONSTITUCIONAL.1 LECCIÓN 4

tículo 86.2, es absolutamente necesaria para que continúe vigen-

te. El pronunciamiento del Congreso de los Diputados en favor de la
convalidación tiene que ser expreso. La convalidación es un acto de
control político, no jurídico, que realiza el Congreso (el Senado
no interviene) sobre la oportunidad del Decreto-ley, mediante una vo-
tación en un debate de totalidad, y sin que sea posible presentar en-
miendas; o se convalida o se deroga.

En caso de convalidación del Decreto-ley, el artículo 86.3 prevé

que el Congreso podrá acordar su conversión en ley, produciéndose
entonces una auténtica novación pues, según la STC 111/1983, se pa-
sa de una norma del Gobierno con rango de ley a una auténtica ley,
aprobada por las Cortes Generales, que podrán modificar el contenido
del Decreto-ley si lo estiman oportuno.

Por último, a diferencia del Decreto legislativo, corresponde en

exclusiva al Tribunal Constitucional el control jurisdiccional de
los Decretos-leyes (arts. 161.1.a ) y 163 CE; y art. 27 LOTC).

5. EL PRINCIPIO AUTONÓMICO Y EL SISTEMA DE FUENTES.

El artículo 2 CE reconoce y garantiza el derecho a la autonomía

de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española. El
proceso de construcción del Estado autonómico ha estado presidido
por dos principios: los llamados “principio autonómico” y “principio
dispositivo”.

La idea de la autonomía se va decantando durante la transición

democrática y las discusiones constituyentes, como sinónimo de auto-
gobierno limitado por la unidad e indivisibilidad de la soberanía, que
reside en el pueblo español, único poder constituyente. Así, ya la STC
4/1981 proclama que “Autonomía no es soberanía”.

Sin embargo, en 1978, los constituyentes no tenían aún una idea

clara de cómo organizar territorialmente el Estado, de cuántas Comu-
nidades Autónomas ([Link].) deberían constituirse, de cuáles debían
ser las competencias del Estado y de las [Link]., más allá de la genéri-
ca relación de materias comprendidas en los artículos 148 y 149, de
cuáles debían ser las instituciones básicas de las [Link]., etc. Estaba
casi todo por decidir.

33
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

En base a ello, en la CE se contiene una proclamación genérica

de un “principio autonómico”, por el que la autonomía se configura,
entre otras cosas, como un horizonte tendencial, como un referente
final, para el que se irán elaborando las concreciones oportunas, me-
diante normas de rango legal. Asimismo, se proclama un “principio
dispositivo”, en cuya virtud, viene a decirse que el acceso a la auto-
nomía no es obligatorio ni vinculante, sino que dependerá de la
activación del proceso autonómico, del proceso de constitución de una
C.A., a voluntad de las entidades locales a las que el artículo 143 CE
atribuye esta iniciativa. Por tanto, la CE reconoce el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones, pero no dice cuáles
sean tales nacionalidades y regiones.

En un principio, tampoco estaba claro el entramado institucio-

nal de todas las [Link]., sólo de las que accedieran a la autonomía
por la vía del artículo 151 CE. En la práctica, las denominadas [Link].
históricas (País Vasco, Cataluña y Galicia), así llamadas por ser las
únicas con el precedente de contar con autonomía durante la II Repú-
blica, más Andalucía, accedieron por esta vía, lo cual determinaba un
mayor régimen de competencias y una organización institucional basa-
da en una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un
Presidente, junto con un Tribunal Superior de Justicia.

Una vez aprobados los Estatutos de Autonomía de las citadas

cuatro [Link]., se planteó qué hacer con el resto de provincias españo-
las. Los partidos políticos entonces mayoritarios, la Unión de Centro
Democrático (UCD) y el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) en-
cargaron a un comité de expertos, formado sobre todo por Catedrá-
ticos de Derecho Administrativo y Constitucional, la elaboración de un
informe al respecto, publicado en mayo de 1981, que dio lugar a los
primeros Pactos Autonómicos, suscritos en julio de 1981 por los
dos partidos citados. En su virtud, se acuerda cerrar el mapa auto-
nómico, de forma que todas las provincias españolas formaran parte
de una C.A., aunque sea uniprovincial (caso de La Rioja, y Asturias,
Cantabria, Murcia y Navarra), y que todas tuvieran Asamblea Legislati-
va, un Parlamento; es decir, que todas las [Link]. tuvieran potes-
tad legislativa propia, poder de aprobar leyes. En definitiva, que to-
das las [Link]. pudieran darse un ordenamiento jurídico propio.

El ordenamiento jurídico de cada una de las [Link]. está

presidido por su respectivo Estatuto de Autonomía (“norma institucio-
nal básica” de cada C.A., dice el art. 147 CE), parte integrante del or-

34
CONSTITUCIONAL.1 LECCIÓN 4

denamiento jurídico del Estado. Recordemos que su aprobación requie-

re ley orgánica. Los Estatutos de Autonomía deben contener, al me-
nos: la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su
identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación,
organización y sede de las instituciones autónomas propias; y las
competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las
bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

De acuerdo con los respectivos Estatutos de Autonomía, los Par-

lamentos de las [Link]. pueden aprobar leyes, y sus Gobiernos
pueden a su vez aprobar disposiciones con valor de ley: en todas
se reconoce la facultad de los Gobiernos autonómicos de aprobar De-
cretos legislativos (art. 43 EA de Aragón) y en aquéllas que has refor-
mado recientemente sus Estatutos, también se contempla la posibili-
dad de que aprueben Decretos-leyes (art. 44 EA Aragón).

Para concluir este epígrafe, debemos recordar que las relaciones

entre el ordenamiento jurídico estatal y los ordenamientos jurídicos
autonómicos están presididos, básicamente, por el principio de com-
petencia, no por el de jerarquía normativa, al desarrollarse en
ámbitos materiales de competencia distintos, con las cláusulas de cie-
rre previstas en el artículo 149.3 CE: los principios de prevalencia y de
supletoriedad, ya examinados.

6. EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LOS TRATADOS IN-

TERNACIONALES.

El DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA, o derecho comunita-

rio, es un auténtico ordenamiento jurídico que ha de convivir y
coordinarse con los ordenamientos internos de los Estados miembros.
Al igual que los ordenamientos estatales, está compuesto por una va-
riedad de fuentes de alcance y naturaleza distinta. Así, sus normas b á-
sicas son los Tratados Constitutivos de la Unión Europea, una es-
pecie de “constitución” de la Unión, que forman su “derecho originario”
o “primario”. Y por debajo se sitúa el “derecho derivado”, integrado
por una variedad de fuentes, entre las que destacan los reglamentos,
las directivas y las decisiones.

El ordenamiento de la Unión Europea y el ordenamiento

español son dos ordenamientos autónomos, con campos de actuación
propios, cuyas relaciones se articulan en base a tres principios: efec-

35
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

to directo del Derecho Comunitario; primacía del Derecho Comunitario;

y autonomía institucional.

a) Principio del efecto directo del Derecho Comunitario. Consiste

en que buena parte de este ordenamiento jurídico está integrado por
normas jurídicas generadoras, directamente, de derechos y
obligaciones, las cuales deben ser aplicadas por todas las autorida-
des, comunitarias y nacionales, incluidos los Jueces y Tribunales.

b) Principio de primacía del Derecho Comunitario. Significa que

ante un conflicto entre el derecho estatal y el derecho comunitario, los
operadores jurídicos deben aplicar siempre de forma preferente la
norma comunitaria. Este principio se basa en que una vez que los
Estados miembros han cedido el ejercicio de parte de sus competen-
cias a la Unión Europea, la actuación de ésta no puede verse condicio-
nada o limitada por una norma o decisión de un Estado miembro.

c) Principio de autonomía institucional. Supone que la obligación

de los Estados miembros de ejecutar el Derecho Comunitario no
implica que pueda imponerse el modo como éstos deben cum-
plir tales obligaciones, correspondiendo su determinación al or-
denamiento nacional. Así, en el caso de España, la STC 252/1988
declaró que son “las reglas internas de delimitación competencial las
que en todo caso han de fundamentar la respuesta”. Por otro lado, la
autonomía institucional no puede servir de excusa o explicación para
justificar un incumplimiento del Derecho Comunitario pues la respon-
sabilidad de los Estados miembros es única y objetiva; son éstos
quienes deben garantizar a nivel interno que las obligaciones
comunitarias se cumplen y quienes responden de los incumplimien-
tos antes las autoridades comunitarias.

Respecto de los TRATADOS INTERNACIONALES, el artículo

96.1 CE dispone que “Los tratados internacionales válidamente cele-
brados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del
ordenamiento interno (…)”. Son también, por tanto, fuente del Dere-
cho, integrándose a través de ellos en el ordenamiento jurídico espa-
ñol normas que son manifestación del acuerdo de los poderes públicos
españoles con otros sujetos internacionales.

En la CE de 1978, el procedimiento interno de prestación del

consentimiento estatal depende de la naturaleza o contenido de los
tratados internacionales, diferenciándose tres supuestos:

36
CONSTITUCIONAL. 1 LECCIÓN 4

a) artículo 93: previsto específicamente para la integración de España

en las instituciones europeas, para lo cual se exige ley orgánica

b) artículo 94.1: exige la previa autorización de las Cortes Gene-

rales para la celebración de determinados tratados (art. 74.2 CE)

c) artículo 94.2: exige que el Congreso y el Senado sean inmedia-

tamente informados de la conclusión de los restantes tratados o
convenios

Una vez publicado en el BOE, el tratado internacional es

parte del ordenamiento jurídico español, es también fuente del
Derecho, derivándose de ello dos efectos: en primer lugar, la relación
entre los preceptos del tratado y las normas internas españolas
no se rigen por el principio de jerarquía normativa. Así, el ar-
tículo 96.1 CE señala que las disposiciones de los tratados internacio-
nales “sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la
forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas
generales del Derecho internacional”. Es decir, no pueden alegarse
motivos internos para incumplir los tratados internacionales. Éstos de-
ben ser cumplidos, incurriendo el Estado en irresponsabilidad en caso
contrario. Por ello, en segundo lugar, el artículo 95 CE prevé el con-
trol preventivo de la constitucionalidad de los tratados, pudiendo
tanto el Gobierno como el Congreso o el Senado requerir al Tribunal
Constitucional para que declare si existe o no una contradicción entre
un tratado internacional y la CE. Hay que insistir en que se trata de un
control previo a la celebración del tratado internacional, pues una vez
publicado en el BOE sus disposiciones son de obligado cumplimiento
para el Estado.

En dos ocasiones, hasta la fecha, ha sido requerido el TC al am-

paro del artículo 95 CE, las dos respecto a Tratados relativos a la
Unión Europea, dando lugar a la Declaración 1/1992, de 1 de julio, y
a la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre.

Los tratados internacionales son disposiciones con fuerza o rango

de ley. Así se deduce de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la Ley Or-
gánica del Tribunal Constitucional, que prevé la posibilidad de que tra-
tados internacionales en vigor sean impugnados ante el TC y declara-
dos contrarios a la CE.

Los tratados internacionales tienen, por tanto, fuerza de ley. La

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CONSTITUCIONAL.1 LECCIÓN 4

fuerza pasiva (su resistencia a ser modificada o derogada) ya la hemos

analizado: artículo 96.1, in fine. Respecto de su fuerza activa (su c a-
pacidad para modificar o derogar normas del mismo o inferior rango),
considera la doctrina que sólo se da frente a las leyes españolas cuan-
do el tratado es aprobado por ley orgánica (art. 93 CE) o previa auto-
rización de las Cortes Generales (art. 94.1 CE). Lógicamente, los tra-
tados celebrados únicamente por el Gobierno (art. 94.2 CE), sin inte r-
vención de las Cortes Generales, carecen de fuerza activa frente a las
leyes españolas.

- BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA RECOMENDADA:

BALAGUER CALLEJÓN, FRANCISCO (coordinador): Manual de Derecho Consti-

tucional. Volumen I. Ed. Tecnos. Madrid, 4ª edición, 2009, págs. 63 a 108,
122 a 129, 142 a 173, y 439 a 478.

BILBAO UBILLOS, JUAN MARÍA (y otros): Lecciones de Derecho Constitucio-

nal I. Lex Nova. Valladolid, 2010, págs. 263 a 298, 311 a 358, y 375 a 390.

GARRORENA MORALES, ÁNGEL: Derecho Constitucional. Teoría de la Consti-

tución y sistema de fuentes. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Madrid, 2011, págs. 177 a 237.

MOLAS BATLLORI, ISIDRE: Derecho Constitucional. Ed. Tecnos. Madrid, 4ª

edición, 2008, págs. 199 a 226, 245 a 268, y 271 a 276.

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