URBANIZACIÓN EN
LATAM
EL CONTEXTO URBANO EN LATINOAMÉRICA
El contexto urbano |Retamozo Viña
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RESUMEN:
Una de las paradojas que confronta el decrecer es la necesidad de dar refugio a la creciente
población global. En este contexto las prácticas y políticas públicas de planificación urbana y de
arquitectura son vitales. El reciclaje urbano ofrece una mirada astuta a políticas públicas en
América Latina y Chile, y discute - en diálogo con las ideas de decrecimiento - la necesidad de
promover la vivienda en lugares existentes, próximos a los centros de trabajo, fomentando un
intercambio donde se disminuye la explotación del tiempo por parte del capital.
Palabras clave: suelo; vivienda social; leyes;
ensayo; decrecer
Tabla de contenido
RESUMEN: 1
CONTEXTO URBANO EN AMÉRICA
LATINA................................................................................................... 1
Políticas habitacionales de interés social, inversión pública y mercado inmobiliario......................2
El reciclaje urbano: ejemplos de políticas y propuestas innovadoras..................................................4
REFLEXIONES FINALES
............................................................................................................................6
PROPUESTAS DE LA NUEVA GESTIÓN.................................................................................................7
CONCLUSIONES ..........................................................................................................................................
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CONTEXTO URBANO EN AMÉRICA LATINA
En 2008, por primera vez en la historia, la población urbana mundial superó en número a la
población rural. Este hito marcó el advenimiento de un nuevo ‘milenio urbano’ y se espera que
dos tercios de la población mundial resida en áreas urbanas para 2050. América Latina y el
Caribe (ALC) es considerada la región más urbanizada del mundo, con un 81,2% de la población
viviendo en ciudades y un 87,8% proyectado para 2050. Hoy, el 17% de la población urbana de
ALC reside en 6 megaciudades - categoría de metrópolis con más de 10 millones de habitantes
- Bogotá, Buenos Aires, Ciudad de México, Río de Janeiro, São Paulo y Lima, y en ciudades
sobre 5 millones de habitantes, como Santiago de Chile y Caracas (Figura 1). Hace 50 años, la
región no tenía ciudades con más de 10 millones de habitantes (Naciones Unidas, 2019).
El crecimiento urbano acelerado tiene consecuencias sobre las dinámicas urbanas, en especial
ligadas a la falta de planificación de áreas metropolitanas. Las ciudades pueden ser vistas como
motores de desarrollo económico y progreso social, pero es importante considerar que
también albergan a muchos de los grupos más pobres, quienes, ante la desaceleración del
éxodo rural, ahora migran entre ciudades en busca de mejores oportunidades económicas
(Jordán, Riffo y Prado, 2017). Este aumento se caracteriza por significativos flujos migratorios,
ocupación informal de terrenos, alza de la vivienda desregulada, programas habitacionales
insuficientes y falta de planificación a largo plazo. La concentración de riqueza y vulnerabilidad,
junto a un encarecido mercado de suelos, conlleva niveles excesivos de segregación
socioespacial, algo evidente en el aumento de diversas problemáticas sociales, como el retraso
escolar, inacción juvenil y embarazo adolescente (Sabatini, Cáceres, Cerda 2001)1.
Aunque el porcentaje de la población que reside en asentamientos informales disminuyó de
29% en 2000 a 21% en 2015, más de 100 millones de personas en la región aún están en esas
condiciones (Banco Mundial, 2018). Hoy, en un contexto influenciado por la pandemia de
COVID-19, la CEPAL estima que la cantidad de personas en condiciones de pobreza ha
aumentado un 3,9% en tan sólo dos años (2018-2020), llegando a un 33,7% de la población,
donde un 12,5% vive en pobreza extrema (CEPAL 2021). En este ámbito, la vivienda es un ‘eje
estratégico’ para superar la pobreza y precariedad urbana (Saborido, 2006), representando, a
su vez, más del 70% del uso de suelo urbano (Naciones Unidas, 2016), e impactando
fuertemente la composición y construcción socioespacial de nuestras ciudades.
Las urbes siguen creciendo. Más del 60% de la superficie urbana proyectada para 2030 aún no
se desarrolla (Wallemacq y House 2018) y para 2060 se proyecta la construcción de casi mil
millones de unidades de vivienda que albergarán la creciente población mundial (Santos et al.,
2015). Esto requiere políticas urbanas holísticas, bien concebidas, y planes integrales, así como
fondos significativos para implementarlas.
Políticas habitacionales de interés social, inversión pública y
mercado inmobiliario
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La Declaración Universal de los Derechos Humanos define que toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado, el que debe asegurarle, entre otras cosas, la vivienda (Asamblea
General de las Naciones Unidas, 1948). En América Latina dieciocho de los veinte países que de
la región han incluido el derecho a la vivienda en su Constitución política, siendo Chile2 y Perú
las únicas excepciones. De este grupo, once naciones han incorporado los adjetivos ‘digna’ o
‘adecuada’, especificando que aplica a toda la población3. Así, tácitamente a lo largo de los
años, la vivienda digna se ha consensuado a nivel regional como un derecho social. No
obstante, hay una compleja dicotomía entre la vivienda como bien de mercado y como
derecho constitucional. En este contexto, la política habitacional de interés social
predominante en América Latina se basa en el subsidio a la demanda, donde entidades
privadas desarrollan proyectos habitacionales y el Estado actúa como entidad financiera y de
gestión. Este mecanismo puede llegar a tener un éxito notable en la disminución del déficit
cuantitativo de viviendas, a la vez que fomenta el desarrollo económico a través de la industria
de la construcción, sus proveedores y el mercado inmobiliario.
Ejemplo de ello es el caso de las políticas adoptadas por el gobierno de Chile desde la década
de 1970, el que llegó denominarse “modelo chileno” (Amarilla Riveros, 2018)4, siendo
replicado en países como Brasil, México y Paraguay, debido a la alta cantidad de viviendas que
logró construir. Sin embargo, como indican Rodríguez y Sugranyes, estos mecanismos generan
importantes impactos sociales y urbanos en la ciudad ligados a la priorización de principios
cuantitativos por sobre cualitativos, así como también a la fragmentación urbana por sobre la
integración, entre otros. Ello llevó a que los autores denominaran la nueva problemática
urbana en Chile como los “con techo”, refiriéndose a los habitantes de conjuntos
habitacionales y barrios desarrollados entre las décadas de 1990 y 2000 (Rodríguez y
Sugranyes, 2004). Emblema de esto fue el escándalo de las casas Copeva, que a tres años de su
inauguración (1994) en Bajos de Mena tuvieron serios problemas de filtración con las lluvias de
invierno debido a negligencias en la elección de materiales y procesos constructivos (Velásquez
Ojeda, 2018). Hoy, al problema de los ‘con techo’ se añade el importante incremento en el
número de familias viviendo en asentamientos informales, el que aumentó en un 73% entre
2019 y 2020, alcanzando las 81.643 familias en 969 campamentos, cifra que no se veía desde el
año 1996 (TECHO-Chile, Fundacion Vivienda & CES, 2021).
En paralelo, entre 2010 y 2019, el valor de las viviendas aumentó en un 91,8% a nivel nacional,
y en un 101% para la Región Metropolitana. Este drástico aumento de precios no tiene
correlación con el incremento real de las remuneraciones que rondaba un 2,4% entre 2011 y
2019 (Jeri, Cannobbio & Vásquez, 2020). Este fenómeno - mayormente manifiesto en algunas
comunas populares (Sabatini y Brain, 2006) - implica que los terrenos disponibles para
proyectos habitacionales de interés social sean cada vez más escasos, profundizando las
barreras que enfrentan los desarrolladores, quienes deben destinar gran parte del subsidio a
cubrir dichos gastos (Castillo y Forray, 2014).
En un contexto de crecimiento urbano difuso, marcado por la verticalización habitacional de las
comunas centrales del Gran Santiago, y acompañado por la expansión y dispersión urbana en
las zonas periféricas (de Mattos, Fuentes & Link, 2014), es necesario buscar mecanismos para
asegurar el derecho a la vivienda, tomando como variables principales la localización, la
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integración y el desarrollo urbano sostenible, tanto desde un punto de vista social como
medioambiental. Así, priorizar ciudades compactas y fomentar una densidad mayor (y
equilibrada), tienen un importante impacto en el bienestar humano y la productividad
económica, promoviendo el transporte urbano no vehicular, la conectividad entre viviendas y
trazado vial, y una mixtura de usos que fomenta la integración de ciudadanos y comunidades
(OECD, 2012). Reforzando lo anterior, la forma urbana juega un rol significativo en el consumo
energético de las ciudades. En América Latina y el Caribe se espera que para 2050 la
implementación de ciudades compactas tenga el mismo impacto en el consumo energético
que el uso de tecnologías con alta eficiencia, en tanto, para países como China, dos tercios del
potencial ahorro energético se pueden lograr a través del desarrollo de urbes compactas
(Güneralp et al., 2017).
En la región de América Latina, históricamente las carencias en la calidad de vivienda son
mucho mayores que en su cantidad, 61% y 39% respectivamente (McBride et al., 2011). Por
ello, la aplicación de políticas integralmente sostenibles y resilientes no sólo pueden aliviar el
déficit total de viviendas, sino también convertirse en valiosas herramientas para reactivar e
impulsar las economías locales (United Nations, 2015), donde el sector de la construcción
representa en promedio el 13,1% del PIB nacional de la región, del cual la construcción
residencial es el 45% (CEPAL, s.f.).
Un nuevo modelo de planeamiento urbano no puede ser exitoso sin considerar los factores
económicos que están en juego. Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), para que América Latina y el Caribe logren reducir el déficit habitacional exclusivamente
con viviendas construidas por los gobiernos en el marco de programas de desarrollo urbano, se
debería realizar una inversión de US$ 310.000 millones, el equivalente al 7,8% del producto
bruto de la región. Es decir, la reducción del déficit actual mediante nuevas construcciones
habitacionales estatales corresponde a siete veces la inversión pública actual (Bouillon, 2012).
Este enorme desafío financiero es difícil de alcanzar; por ello se necesita replantear los
modelos de desarrollo de vivienda social incorporando la reutilización de los recursos
disponibles en nuestras ciudades, como el suelo y las viviendas abandonadas o deterioradas.
Así, surge la pregunta sobre cómo enfrentar el déficit cuantitativo y cualitativo habitacional
entregando alternativas socioespacialmente integradas, adecuadas y bien localizadas a
personas que no pueden acceder a ellas mediante un - cada vez más - encarecido mercado
inmobiliario. A ello se suma la urgencia por implementar un desarrollo urbano planificado y
compacto que disminuya el impacto medioambiental y espacial generado por la dispersión
urbana, mejorando significativamente la calidad de vida de sus habitantes al mismo tiempo.
Ante este problema, y sin pretender que esta sea una solución absoluta ni definitiva, el
‘reciclaje urbano’ se alza como una alternativa viable y sustentable en términos sociales y
medioambientales.
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El reciclaje urbano: ejemplos de políticas y propuestas
innovadoras
Es preciso especificar que al referirnos a reciclaje urbano hablamos de la reutilización de
recursos inmobiliarios existentes, ya sean sitios eriazos y/o edificaciones. Estas alternativas
presentan una inmejorable oportunidad para disminuir el déficit cualitativo de vivienda, a la
vez presentan oportunidades para el desarrollo de nuevas unidades en zonas bien localizadas y
de regenerar áreas deterioradas.
A nivel Latinoamericano, el incipiente reciclaje urbano es impulsado mediante nuevas políticas
públicas para brindar unidades de vivienda social bien ubicadas y promover nuevas
oportunidades de negocio inmobiliario. Como ejemplo está el trabajo del del Ministerio de
Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) de Costa Rica. Esta ha establecido un nuevo
programa denominado “Vivienda urbana inclusiva y sostenible” (VUIS) como política de
reactivación en el contexto de la pandemia de COVID-19. Este programa se orienta a
desarrollar nuevos proyectos de pequeña/mediana escala y de uso mixto (principalmente
habitacionales) en lotes y/o edificaciones abandonadas. Así, buscan reconfigurar las ciudades
con estrategias de integración social y espacial (MIVAH, 2020).
De la misma forma, la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) de Uruguay estableció un nuevo
conjunto de requisitos para que los proyectos privados sean “promovidos” por la Agencia - lo
que otorga beneficios tributarios (Decreto No. 129, 2020) -. Entre las distintas posibilidades, el
artículo No. 5 incluye el término ‘reciclaje’ como forma de reutilizar inmuebles obsoletos,
abandonados o inconclusos para vivienda. Esto busca revalorizar los activos del Estado, otorgar
viviendas ubicadas en zonas consolidadas y promover un uso más eficiente de las
infraestructuras y servicios ya existentes.
Fondo Solidario de Elección de Vivienda (FSEV), modalidad pequeños condominios - la entidad
patrocinante (EP), constructora Consolida, está desarrollando condominios (2-3 viviendas) en
los mismos lotes donde viven estos núcleos familiares (Figura 3, figura 4). La EP actualmente
trabaja en la comuna de Peñalolén, en los sectores de La Faena, Lo Hermida y San Luis, donde
un alto número de núcleos multifamiliares vive en lotes de 9x18 metros. Los proyectos buscan
dar una alternativa a la tradicional postulación de subsidios para viviendas nuevas,
generalmente ubicadas en zonas alejadas de redes laborales y familiares. Así, la cohabitación
del lote puede formalizarse con la conformación de una copropiedad, donde se construye un
departamento por núcleo familiar con altos estándares técnicos5. El éxito de esta iniciativa ha
causado gran interés en los vecinos de Peñalolén, quienes perciben en primera persona los
beneficios de esta solución. Además, actores públicos y privados han visitado los proyectos
buscando formas de replicar este modelo en otras áreas de Santiago y del país (CNDU, 2020;
CCHC, 2021).
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Si bien la microrradicación y densificación se presentan como alternativas interesantes al
déficit cualitativo de vivienda - y en menor medida al déficit cuantitativo -, aún no ofrecen una
respuesta suficiente al número creciente de familias en asentamientos informales. Así, aunque
el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) ya incorporó herramientas como la Integración
Social y Territorial (MINVU, 2016), y el Programa de Regeneración de Conjuntos Habitacionales
D.S. No. 18 (MINVU, 2018), aún es necesario contar con herramientas que posibiliten el acceso
a suelo bien localizado. En respuesta a este problema, hoy existen iniciativas de gobiernos
locales, en la academia6 y en ONGs que fomentan el desarrollo de proyectos participativos de
vivienda en zonas urbanas consolidadas. Entre ellos destaca el trabajo de Urbanismo Social
(n.d.), quienes, a través de su inmobiliaria social y EP, desarrollan soluciones habitacionales
integradas, con buena localización e involucramiento ciudadano. También destaca el mediático
proyecto liderado por la Municipalidad de Las Condes y diseñado por el equipo de Juan
Sabbagh, que está enfocado en construir departamentos para familias vulnerables y de
sectores medios en terrenos significativamente más caros que la media para este tipo de
proyectos.
Para masificar estas iniciativas, delimitando la dispersión urbana no planificada y disminuyendo
el déficit cuantitativo de viviendas, es necesaria una política de Estado para la gestión de suelos
que permita enfrentar las alzas de precio que actualmente imposibilitan el desarrollo de
proyectos habitacionales sociales. En esta línea, el Estado, a través del MINVU, inició el Banco
de Suelo Público en 2020, dedicado a gestionar terrenos urbanos para construir viviendas
sociales, priorizando los subsidios D. S. No. 49 FSEV y D. S. No. 19 (Ministerio de Bienes
Nacionales, s.f.). Esto, junto a la Glosa No. 11 y 12 de la partida MINVU de la Ley de
Presupuestos (Congreso Nacional, 2020)7 - que fomenta la adquisición de terrenos para la
construcción de viviendas sociales - marca un gran avance en políticas habitacionales
socioambientales sostenibles, con base en el derecho a una vivienda adecuada y bien
localizada, reutilizando terrenos fiscales y promoviendo la adquisición de nuevos sitios por
parte de entidades estatales y grupos organizados.
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[Joyce Erik Retamozo Viña] [12/10]
REFLEXIONES FINALES
El acelerado proceso de urbanización de la región ha creado un doble desafío para las ciudades
de América Latina. Por una parte, superar las condiciones actuales de pobreza y, por otra,
asegurar que los nuevos habitantes se incorporen a la vida urbana en un marco de menor
precariedad. Ante la actual crisis habitacional, generada en parte por fallidas políticas
habitacionales, estamos ante una oportunidad histórica que exige el reposicionamiento
estratégico de la vivienda al centro de la agenda social, alineando las políticas habitacionales y
urbanas para mejorar la capacidad de acceso a una vivienda integrada social y espacialmente.
Las problemáticas urbanas trascienden a una ciudad aislada, por tanto, deben incorporar una
visión holística de los sistemas urbanos. Las soluciones habitacionales de las próximas décadas
deben enmarcarse en un desarrollo urbano sostenible, enfocado en un crecimiento que
promueva un uso eficiente de los recursos de nuestras ciudades y fomente densificación y
regeneración.
En Chile, las futuras políticas deben garantizar acceso a terreno urbano bien localizado,
inaccesible en el mercado actual de suelos. Para esto hay que reforzar, ampliar y diversificar la
cartera de programas habitacionales. Los planes deben adaptarse a condiciones y
problemáticas específicas de distintas ciudades, mediante herramientas normativas y análisis
de las configuraciones socioespaciales. Estas políticas aportarían significativamente a la
regeneración urbana, consolidando nuestras ciudades.
Así, identificamos tres estrategias de reciclaje urbano que deberían ser protagonistas en los
lineamientos de la planificación habitacional, con miras a disminuir el déficit cualitativo y
cuantitativo de viviendas.
Promover la radicación en zonas consolidadas (déficit cualitativo y cuantitativo).
Considerando el alto volumen de viviendas construidas en zonas pericentrales a través de los
programas de vivienda de las últimas décadas, es fundamental definir y promover políticas
públicas que incentiven el desarrollo de proyectos de escala media en buenas ubicaciones.
Trabajos como el del Laboratorio 9x18 y Consolida mediante condominios familiares, muestran
las posibilidades de este tipo de proyectos para disminuir el déficit cualitativo de viviendas.
Esta forma, además, podría implementarse en ciudades secundarias con un gran número de
asentamientos informales en terrenos fiscales. Herramientas como la radicación permiten
mantener las redes laborales, sociales y familiares de sus integrantes.
(II) Regenerar zonas y conjuntos deteriorados (déficit cualitativo).
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[Joyce Erik Retamozo Viña] [12/10]
Considerando el alto número de familias ‘con techo’ en condiciones precarias, así como las
dificultades de acceso a suelos bien ubicados en el mercado tradicional, es necesario reforzar y
depurar los mecanismos para mejorar infraestructuras, proveer servicios y transporte en
barrios y conjuntos habitacionales que no satisfacen las necesidades de los ciudadanos,
revalorizando al mismo tiempo los activos de las familias. Este tipo de iniciativas también
pueden tener un positivo impacto en el futuro consumo energético de nuestras ciudades.
(III) Reforzar la participación del Estado en la compra de terrenos (déficit cuantitativo).
El Banco de Suelo Público tiene potencial para ser una herramienta clave en procesos de
regeneración urbana y consolidación de zonas deterioradas, especialmente de las áreas
metropolitanas. Estimamos necesario reforzarlo y expandirlo para formalizar un incipiente
mecanismo de adquisición de terrenos (glosas No. 11 y 12), no sólo para satisfacer la demanda
inmediata, sino también como oportunidades de inversión económica y social a futuro.
Las ciudades y el número de habitantes urbanos siguen creciendo, trayendo consigo un
importante impacto social y medioambiental. Por ello, tomando la experiencia chilena y
reconociendo la similitud de procesos y problemas urbanos en América Latina (donde aún
predomina la política de subsidio a la demanda), estas estrategias podrían reinterpretarse -
manteniendo especial cuidado en estudiar las realidades locales - y aplicarse en distintas
ciudades. Políticas como la publicada en Costa Rica o Uruguay, esbozan que, en mayor o menos
medida, nuestras ciudades enfrentan problemas similares relativos al déficit habitacional, al
deterioro urbano y a la segregación.
En síntesis, el reciclaje urbano - a través de sus diferentes aristas - emerge como una
intervención adecuada y viable para disminuir el déficit cualitativo y cuantitativo de viviendas,
a la vez de garantizar la inclusión social en zonas centrales y pericentrales. Ello conlleva una
mejoría en la capacidad de grupos vulnerables de acceder a servicios y oportunidades
económicas, capitalizando sobre inversiones sociales a futuro, así como también impulsando la
creación de ciudades más cohesivas.
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[Joyce Erik Retamozo Viña] [12/10]
PROPUESTAS DE LA NUEVA GESTIÓN
Convocar un concurso público internacional para el procesamiento y tratamiento de la basura
mediante el uso de nuevas tecnologías que reduzcan el impacto en el medioambiente y
generen nuevos ingresos económicos para la ciudad
Implementar un sistema integral de tratamiento de la basura y residuos sólidos que incluya el
impulso de una economía circular
Disminuir en un 100% la cantidad de basura y residuos sólidos en los distritos, ríos y playas
Fomentar el desarrollo de una economía circular para propiciar la generación de modelos de
basura cero en la gestión municipal, la disminución de desperdicios de alimentos, la regulación
del uso de insumos y materias primas y la intervención de recicladores
Usar nuevas tecnologías para la reutilización de aguas en el sector de la construcción y en el
inmobiliario
Esto último genera un problema de cuello de botella. «¿De qué sirve que recojan la basura de
las puertas de las casas en algunos distritos si es que luego llega un momento donde acaba en
rellenos donde no hay recuperación de materiales o simplemente se lleva a cauces de río?», se
pregunta el profesor PUCP. Para él, este problema es parte de la falta de coordinación que hay
entre los diferentes niveles de administración del país.
Pese a estas necesidades, el presupuesto por habitante de más del 60% de los distritos de Lima
es menor a los S/ 100 anuales, reveló el diario El Comercio. «Si queremos tener tratamientos
más avanzados en gestión de residuos, el presupuesto no puede bajar. Para valorizar de una
manera integral la mayor cantidad de residuos posibles, necesitamos que la inversión vaya más
allá de lo que puede ofrecer una municipalidad, incluso la metropolitana. Se necesita hacer un
pacto de Estado entre diferentes ministerios», menciona Vázquez.
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[Joyce Erik Retamozo Viña] [12/10]
CONCLUSIONES
Por ser esta una investigación en curso, no se han podido obtener los resultados pertinentes,
pero puedo intuir con mucha certeza que el reciclaje es de suma importancia para la
preservación del medio ambiente ya que cuando de recicla se obtiene infinitas ventajas; con el
reciclaje se reutiliza el desperdicio para convertirlo en la materia prima, además se evita la
contaminación del medio ambiente. Así mismo se espera que los estudiantes generen cultura
ambientalista y que pongan en práctica las actividades, proactivas orientadas a sus hogares,
entorno geográfico donde habiten. A partir de estas primicias en las cueles se ejecuta esta
investigación se puede consumar lo siguiente:
Se plantea a los profesores una nueva estrategia didáctica (el reciclaje para conservación del
ambiente la), como producto de la experiencia profesional de la autora de la presente
investigación, que busca indudablemente el avance de la educación ambiental.
Proyectar y propiciar actividades que permita la integración, para compartir experiencias,
conocimientos, comunicación efectiva y eficaz de modo que los estudiantes y los profesores
puedan obtener herramientas para crear, asimilar y facilitar estrategias que permitan
interactuar con su entorno y la convicción de hacer un esfuerzo para generar el ca mbio
necesario y esperado para crear la cultura de cuidado del ambiente.
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