BOLILLA 7
La descentralización del poder en el Estado Argentino
Federalismo como forma de estado
Se disintió entre las formas de gobierno y las de Estado, asignándose a las primeras la
clasificación de la organización del poder como uno de los elementos del Estado, y a las
segundas, la clasificación de los Estados en base a la relación entre todos sus elementos:
territorio, población y poder.
OM
Concepto
Hamilton lo define como “una asociación de uno o más estados en un único estado, en el cual
la autoridad de la Unión se extiende a todos los ciudadanos”
Las características esenciales del federalismo son:
.C
- La división del poder en el territorio en 2 o más órdenes de gobierno que actúan
directamente sobre sus ciudadanos.
- La existencia de una constitución.
- El reconocimiento de una genuina autonomía de los distintos órganos de la
DD
federación.
- La participación de los estados miembros en los órganos de gobierno.
- La existencia de un órgano para dirimir los conflictos entre sus integrantes.
- La existencia de procesos e instituciones que facilitan la colaboración
intergubernamental.
LA
Clasificación
Integrativos y devolutivos: los primeros son el resultado de la agregación de estados
previamente independientes que dan origen a un nuevo estado. Los segundos son la
consecuencia de la descentralización del poder operada en estados previamente unitarios.
FI
Simétricos y asimétricos: existen dos tipos de asimetrías, las políticas referidas al peso de las
entidades federales, y las constitucionales, que se relacionan con el diverso status que las
leyes supremas reconocen a los miembros de estados federales
Duales y de coordinación: los de coordinación plantean la necesidad de superar la rivalidad
entre los órdenes gubernamentales.
Centralizados y descentralizados: según el juego de fuerzas centrípetas o centrífugas, los
federalismos pueden ser más o menos centralizados.
Con gobierno presidencialistas o parlamentario
Con propósitos de división de poder o relacionados con la identidad: los segundos buscan
preservar una significativa autonomía para grupos étnicos, religiosos o lingüísticos.
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El federalismo argentino
Para nosotros el federalismo fue la forma de estado elegida para resolver los graves conflictos
políticos, económicos, y sociales producidos y el resultado de nuestra evolución histórica. La
fuerza instrumentadora del federalismo fueron los pactos interprovinciales que llegaron a ser
casi 100.
Como el federalismo es un proceso antes que un estereotipo político y estatal, existe una
pugna permanente entre el centro y la periferia con sus respectivas fuerzas convergentes y
divergentes.
OM
Constitución de 1853
De conformidad a los principios de la federación norteamericana, nuestro Estado comporto
la coexistencia de distintos órdenes estatales y gubernamentales, el federal y los provinciales,
con una distribución de competencias que otorga al primero solo las facultades delgadas en
forma expresa o implícita, mientras que a las provincias le corresponden las facultades
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residuales.
Podemos encontrar en el preámbulo y en los artículos 1, 3, 5, 6, 41, 42, 64, 97, 101, 102 y
103 de la CN.
DD
Reforma de 1994
Esta reforma tuvo como una de sus ideas fuerza la acentuación de la descentralización del
poder en nuestro país.
LA
Aspectos institucionales y políticos
Los 4 ordenes
Luego de la reforma del 94 existen 4 órdenes de gobierno en la federación argentina:
FI
1) El gobierno federal.
2) Los gobiernos de provincia.
3) El gobierno autónomo de CABA.
4) Los gobiernos municipales autónomos.
La distribución de competencias
Esta reforma no modificó la regla máxima en la materia, que es el actual artículo 121. De allí
surgen:
- Relaciones de subordinación, por ejemplo, los artículos 5 y 31, que establecen la
supremacía de la CN.
- Relaciones de participación, de las provincias y CABA en el gobierno federal, en el
Senado.
- Relaciones de coordinación, la delimitación de competencias de los gobiernos
federales, provincial y de CABA.
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De allí surge la siguiente clasificación:
- Conservadas por las provincias, y en consecuencia prohibidas al gobierno federal, por
ejemplo, el art 121.
- Delegadas al gobierno federal, y en consecuencia prohibidas a las provincias, por
ejemplo, los artículos 75, 85, 86, 99, 100, 114, 115 y 116.
- Concurrentes entre los dos órdenes, por ejemplo, los artículos 41, 75 inc. 2, 17, 18 y
1, y el articulo 125.
- Excepcionales, para el gobierno federal los impuestos indirectos.
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- Prohibidas para ambos, el artículo 29.
El Senado y su rol federal
El senado es el órgano federal por antonomasia en razón de la representación de las
provincias. Se han introducido ciertas reformas a este órgano, tales como:
1) Incorporación de un tercer senador por cada provincia.
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2) La elección directa y la reducción del mandato.
3) La acentuación de su rol federal.
Aspectos financieros del federalismo – Co-participación
DD
Se divide de la siguiente manera:
Para el gobierno federal:
1) Impuestos indirectos externos, en forma excluyente y permanente.
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2) Impuestos indirectos internos, en forma permanente y concurrente con las provincias.
3) Impuestos directos en forma excepcional.
Para las provincias
1) Impuestos indirectos internos, en forma permanente y concurrente con el gobierno
FI
federal.
2) Impuestos directos en forma excluyente y permanente.
La reforma al constitucionalizar la coparticipación impositiva, también cumplió con su
objetivo de fortalecer el federalismo.
Prescribe como participables a los tributos indirectos internos y a los directos que en forma
excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan
asignación específica. Esta última fue cuestión de objeto de intensas negociaciones, ya que
fue un sistema comúnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipava
perjudicando a las provincias.
La ley convenio de coparticipación debe cumplir las siguientes condiciones:
a) El senado es la cámara de origen.
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b) La sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara.
c) No puede ser modificada unilateralmente.
d) Tampoco puede ser reglamentada.
e) Debe ser aprobada por las provincias.
f) La distribución se efectuará en relación directa de las competencias, servicios y
funciones.
g) Se deben respetar los criterios de equidad, solidaridad, y prioridad.
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No fue sancionada en los plazos fijados, ni de acuerdo a la disposición transitoria sexta de la
reforma. Lo que se verifico como una nueva violación a la CN.
Organismo fiscal federal
Art. 75 inc. 2do, “un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de
la ejecución de lo establecido en este inciso”. Esta decisión, elevo a la máxima jerarquía
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normativa, un organismo con las funciones que actualmente desempeña la Comisión Federal
de Impuestos. Sus funciones serán de interpretación de la ley de coparticipación; ejecución
de la misma; asesoramiento de los fiscos adheridos y del tribunal administrativos para decidir
si los gravámenes locales se oponen al régimen de coparticipación. Sus resoluciones podrán
DD
ser recurridas ante la CSJN. Tampoco se cumplió el plazo fijado para la reglamentación de
este órgano.
Aspectos Económicos Y Sociales Del Federalismo
BANCO FEDERAL INC. 6TO AT. 75. Según el convencional Juan Carlos Maqueda, el
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sentido de la reforma era adecuar el actual Banco Central, en su denominación y concepción,
al Estado Federal. Quiroga Lavie: “el carácter federal del banco encargado de la emisión de
la moneda, define la política constitucional en el sentido de que las provincias deberán
intervenir en el gobierno de dicha institución. Será el congreso, quien defina dicha
intervención”. Dicho banco tiene por misión principal emitir moneda, con dos consecuencias:
FI
el carácter monopólico de dicha atribución y la competencia de fijar la política monetaria en
todo el país.
Tampoco se ha consagrado por parte del congreso, la pertinente legislación reglamentaria,
que se vincula con los aspectos económicos del federalismo.
Regiones para el desarrollo económico y social art 124, primera parte.
Antecedentes vinculados a la Asamblea Constituyente: según los fundamentos, la
regionalización es un instrumento apto para el desarrollo económico y social de importantes
sectores de nuestro territorio. El proyecto prevé la posibilidad de crear regiones en un marco
de coordinación y consenso.
- Región homogénea: similitud de características económicas-sociales en determinada
extensión geográfica.
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- Región polarizada: también denominada funcional o nodal. Interdependencia entre
núcleos centrales (polos) y la periférica correspondiente a aras satélite, siendo
heterogéneo el espacio resultante y complementarias sus partes integrantes.
- Región plan: fines perseguidos por las planificaciones o programaciones.
- Supranacionales: comprenden más de un país (Mercosur, Nafta, Unión Europea)
- Endonacionales: comprenden partes de un país. Puede ingresar en los límites de una
provincia, con la división en “zonas”.
Desarrollo económico y social.
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ART. 124: “las regiones se podrán crear para el desarrollo económico y social”. Esto,
significa, en primer lugar, que la finalidad de la región debe ser la promoción del desarrollo
económico y social. En segundo lugar, no puede constituir un nuevo nivel de gobierno
político. En Argentina solo existen cuatro órdenes gubernamentales y puede constituirse un
nivel adjetivo. En tercer lugar, tiene personalidad jurídica pública estatal; limitada a la
promoción del desarrollo económico y social y cuya creación depende de la voluntad de las
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provincias. En cuarto lugar, es una alternativa del federalismo argentino.
Las regiones solo deben existir para fortalecer nuestra forma de estado. No podría utilizarse
para centralizar el país. El desarrollo es el nuevo nombre de la paz, por eso la reforma
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incorporo una nueva cláusula del progreso o desarrollo, en el inc. 19 del art. 75. Deben
correlacionarse los términos del desarrollo económico-social y desarrollo humano. Se
observa un ensanchamiento de nuestras creencias constitucionales, que reafirma los fines y
valores de nuestro Preámbulo, en la búsqueda de asegurar la libertad y dignidad del hombre.
LA
Es importante advertir la vinculación entre los procesos de globalización, integración y
regionalización. Si la primera obliga a la integración, esta no puede concebirse sin la
regionalización.
Creación de regiones
FI
El Art. 124 es categórico al decir “las provincias podrán crear regiones”, solo ellas y en forma
potestativa están autorizadas para instituir regiones. Decisión dirigida a impedir en el futuro
la conformación de regiones con criterio centralista y a ratificar que la regionalización solo
puede concebirse como una alternativa para la profundización del federalismo. Al no poder
distinguirse donde la ley no distingue, el gobierno federal no está facultado para crear
regiones mediante una ley nacional. Esto no implica que deje de participar en el proceso de
regionalización. Se debe poner énfasis en la coordinación interjurisdiccional y en el ejercicio
de las facultades concurrentes y compartidas. TARQUINI: “Se trata de crear unidades
funcionales que den respuesta a emprendimientos que por su complejidad exceden las
posibilidades de las provincias y que no son atendidos debidamente por la Nación”
Órganos regionales
La finalidad de los órganos no debe incursionar en cuestiones de índole política. La
naturaleza sectorial, instrumental y adjetiva de la región aconseja órganos flexibles, no
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burocráticos e integrados por las autoridades de las respectivas provincias u órdenes
gubernamentales que forman parte. Tendrían doble competencia: la que las provincias irán
determinando por si mismas sobre problemas que requieren la esfera regional y
administración regional de las competencias transferida por el Gobierno Nacional. Pedro J.
Conocimiento del congreso
El art. 124 exige que tanto la creación de regiones como la celebración de convenios
internacionales, sean efectuados “con conocimiento del congreso”. El objetivo ha sido
favorecer más la autonomía de las provincias, el consentimiento o la aprobación hubiesen
OM
implicado una dependencia del Congreso.
Se cree que en la instancia hipotética de que el congreso considere que el acuerdo
interprovincial vulnera los principios constitucionales, habría dos posibilidades:
• Una JURÍDICA, con eventual participación de la CSJN
• Otra POLÍTICA, la intervención federal.
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Un pronunciamiento negativo del congreso no dejaría sin efecto el acuerdo regional.
Provincias y convenios internacionales
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Esto se relaciona a las facultades que no se pueden desconocer a las provincias como estados
de la federación. Las provincias, en virtud de sus autonomías, resguardando las atribuciones
delegadas al Gobierno Nacional, sin afectar la política exterior de la Nación, podrán llevar
adelante estas materias.
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Limites:
- En primer lugar, en virtud de la prohibición del art. 126 de celebrar tratados parciales
de carácter político, las provincias tampoco pueden realizar convenios internacionales
de esa naturaleza. Se afectaría el ejercicio de la política exterior delegada al Gobierno
Nacional.
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- En segundo lugar, según el art. 124 los convenios no deben ser incompatibles con la
política exterior de la Nación, ni afectar las facultades delegadas. Respecto a la
incompatibilidad, estos convenios internacionales celebrados por las provincias no
deben “oponerse a los lineamientos de política exterior establecidos por el Gobierno
Federal”. Respecto a no afectar las facultades delegadas, es porque en nuestra
Federación la política exterior corresponde al Gobierno Nacional.
- En tercer lugar, que los convenios no afecten “el crédito publico de la Nación”. La
CN ha querido limitar su capacidad de endeudamiento para evitar que las reservas del
país, o su crédito, sean susceptibles de alterarse por los compromisos provinciales,
las provincias pueden asumir compromisos crediticios internacionales. No necesitan
autorización del Gobierno Federal. Su obligación se limita a ponerlo en conocimiento
del Congreso.
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- En cuarto lugar, el requisito de conocimiento del Congreso Nacional. Este, al efectuar
el control de constitucionalidad, tiene atribuciones como para recurrir ante el PJ o
disponer la intervención federal, si se violenta los principios de la Ley Suprema.
Las provincias y el dominio originario de los recursos naturales
El art. 124 también reconoció a las provincias el dominio originario de los recursos naturales.
Estas, tienen el dominio de todo su territorio (suelo, subsuelo, espacio aéreo y el litoral
marítimo). El dominio se hace extensivo a todos los recursos, renovables o no. Respecto al
mar, una cosa es el dominio y que deben existir formas de jurisdicción concurrentes para una
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explotación racional de los recursos entre el Gobierno Federal y Provincias, a través de
empresas federales.
La centralización que sufrió el país, tuvo como aspectos más negativos, el avance del
Gobierno Nacional sobre el dominio de los recursos naturales de las provincias. Se fue
afirmando leyes del Congreso en la jurisprudencia de la Corte Suprema. Incluso llegamos al
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reconocimiento del dominio nacional que constitucionalizaba el despojo. Es por ello, que
esta asignación a las provincias debe observarse como una contundente expresión del
fortalecimiento del federalismo.
DD
Aunque el dominio sea provincial, la jurisdicción será federal, pues afecta al comercio o la
navegación interprovincial e internacional. Respecto al dominio hídrico, el Gobierno Federal
tiene poder concurrente con las provincias para el desarrollo de los recursos; la legislación
vigente autoriza al gobierno federal a establecer su jurisdicción sobre las grandes obras
hidroeléctricas. Luego de la reforma, se han operado cambios sustanciales respecto a los
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puntos antes controvertidos como el mar, hidrocarburos, minerales, los recursos hídricos y la
energía, y que no solo alcanzan al dominio, sino también a la jurisdicción.
Para hacer realidad esta norma, serán necesarias modificaciones sustanciales en la legislación
vigente todavía y en la futura por sancionarse, en materias como hidrocarburos, pesca,
minerales, bosques, flora y fauna.
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Organismos de seguridad social y otras facultades concurrentes
ART. 125 SEGUNDO PÁRRAFO. Este art. Reserva para las provincias la posibilidad de
mantener la autonomía del funcionamiento previsional de sus propios empleados. Están los
sistemas jubilatorios y asistenciales, de organizaciones profesionales como entidades
públicas no estatales que no pueden ser incorporadas compulsivamente a un sistema nacional.
Esta facultad, además de preservar derechos adquiridos y el carácter administrativo de la
materia y respetar la voluntad de las provincias, es de competencia exclusiva y excluyente.
Esto se inscribe en el fortalecimiento de otro aspecto del federalismo: el específicamente
social. Son materias comprendidas: promoción del progreso económico, desarrollo humano,
generación de empleo, ciencia, educación, conocimiento y cultura. Estos integran el
ASPECTO SOCIAL del federalismo. Específicamente, integran los ASPECTOS
ECONOMICOS la promoción del progreso económico y la generación de empleo.
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Principios federales en educacion, ciencia y cultura.
ART. 75, INC. 19 PARR. 3ro y 4to, la reforma, al referirse a las facultades congresionales
en educación y cultura, ha impartido directivas de naturaleza federal. El Congreso, al dictar
leyes reglamentarias, deberá cumplir escrupulosamente con estos principios federales en la
educación y la cultura. Las provincias y los municipios están obligados a poner especial
énfasis en el ejercicio de estas facultades concurrentes para impedir que una
deshumanización a través de medios masivos de comunicación, termine con nuestros valores
y tradiciones. La integración, la competitividad y las reglas del orden económico mundial
OM
requerirán que el conocimiento, la ciencia y la tecnología sean cada vez mayores incluso en
la órbita local.
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