Felipa Elvira Muñoz Ccuro

CAPÍTULO IV
PRESUPUESTO DEL ESTADO

I. GENERALIDADES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

1. Definición. Naturaleza. Características

Para abordar la definición de presupuesto público, primero se revisará la
concepción clásica y moderna, en segundo lugar su aspecto financiero y
extrafinanciero, para luego intentar una definición de esta institución jurídico-
financiera.
a) Concepción clásica: considera al presupuesto como un acto meramente
financiero, que se despliega con base en tres principios: equilibrio,
anualidad y unidad presupuestaria (trilogía clásica).
b) Concepción moderna: también considera al presupuesto como un acto de
carácter financiero, pero además con la intervención del Estado en la
economía, con funciones redistributivas de la renta (ingresos); razón por
la cual esta concepción moderna supera la trilogía clásica.
c) Aspecto financiero: comprende una expresión financiera del presupuesto
que involucra lo concerniente al gasto e ingreso, frente a un plan
(programa), de acción a corto plazo, que generalmente es de un año.

d) Aspecto extrafinanciero: referido específicamente a los objetivos,

proyectos, entre otros, que comprende todo presupuesto.

Teniendo como base la definición regulada en la Ley General del Sistema

Nacional de Presupuesto, se puede definir al Presupuesto Público como un
instrumento de gestión del Estado (entidades del Sector Público), legitimado por Ley,
que se confecciona para un año fiscal, que comprende un plan operativo institucional
(POI), que refleja los ingresos que financian los gastos; los cuales se expresan de
manera cuantitativa, conjunta y sistemática, permitiendo así el logro de objetivos y
metas.
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En cuanto a su naturaleza, esta radica en dos aspectos fundamentales:

- Se trata de un instrumento de Gobierno, para que este despliegue una
correcta administración y planificación.
- Constituye la técnica que expresa elementos de programación, que
justifican y garantizan el logro de los objetivos y metas.
Las características del presupuesto son las siguientes:
a) Es un instrumento de gestión del Estado.
b) Permite el logro de objetivos y metas.
c) Comprende un POI.
d) Expresa de manera cuantitativa, conjunta y sistemática los gastos.
e) Se confecciona para un año fiscal.
f) Refleja los ingresos que financian los gastos públicos.
g) Se legitima o autoriza por ley.

2. El plan general y los planes sectoriales

Plan general: corresponde desplegar este plan a nivel del Gobierno Nacional,
que involucra de manera global a todas las instituciones del Sector Público.
El Gobierno Nacional debe llevar a cabo un programa o procedimiento
sistemático que se vincule con aspectos que conciernen a todo el espacio de la
nación, como: disminución del poder adquisitivo de la moneda, modificaciones
territoriales, demográficas, desarrollo de empresas, explotaciones públicas, reformas
en la contabilidad, entre otros.
Planes sectoriales: competen específicamente a cada sector, el cual debe
preparar un programa o procedimiento sistemático que se relacione con aspectos
concernientes al espacio en el que opera. Ejemplos: gastos de previsión, crecimiento
de riqueza, factor humano, paternalismo, democracia, costumbres políticas,
armamentismo, derroche, entre otros; que de alguna manera influyen en el plan
general.

3. Clases
Los tipos o clases de presupuesto varían en función de diversos criterios como:

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a) Según la entidad:
- Público: desarrollados por el Estado y las instituciones del Sector
Público.
- Privado: los desplegados por los particulares: personas naturales y
personas jurídicas.
b) Según su contenido:
- Principales o generales: comprenden el presupuesto global de una
entidad.
- Auxiliares: operaciones de cada uno de los estamentos de la entidad,
son una parte del presupuesto principal.
c) Según su forma:
- Flexibles: permiten modificaciones o variaciones alternativas, es
decir, tienen cierta elasticidad por posibles cambios.
- Fijos: no permiten cambios, por lo que permanecen iguales durante
el periodo presupuestal.
d) Según su duración:
- A corto plazo: se despliegan en un año fiscal.
- A largo plazo: abarcan más de un año fiscal.
e) Según la técnica de evaluación:
- Estimados: se formulan o definen teniendo como base la experiencia
del pasado, es decir los presupuestos anteriores.
- Estándar: también se despliegan, pero teniendo en cuenta bases
científicas (estadística).
f) Según el reflejo en los estados financieros:
- De posición financiera: aquellos que proyectan o muestran la
situación que tendrá la entidad en el futuro.
- De resultados: enfatiza el proceso presupuestario que tiene como eje
articulador a la población y el logro de resultados a su favor. Bajo
este esquema, cada institución pública o pliego presupuestal
establece necesidades y demandas de la población que debe
atender y están en su ámbito de competencia. Sobre la base dicho
análisis, establece resultados por alcanzar y las acciones para que
esto suceda; además, asigna los recursos en función de las
prioridades planteadas.
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- De costos: Se reflejan las erogaciones que se van a efectuar en un

determinado periodo.
g) Según su contenido:
- Bruto: considera todos los ingresos sin deducir gasto alguno.
- Neto: opera los ingresos que financian los gastos.
h) Según su ámbito de aplicación:
- Nacionales: se aplican dentro del territorio de un Estado
determinado.
- Internacionales: se aplican en más de un Estado, por bloques u
organismos internacionales.
- Otros: por ejemplo, presupuestos de carácter global, a fin de
proyectar la economía mundial.
i) Según se trabaje: participativo. El presupuesto participativo es un
instrumento o medio que permite la participación de la población en la
toma de decisiones respecto de los prepuestos públicos, especialmente
sobre el presupuesto municipal.
j) Según la finalidad que pretende:
- De promoción: comprenden una forma de proyecto financiero y de
expansión.
- De aplicación: tienden a mostrar la distribución que tendrán los
recursos de la entidad.
- Por programas: constituye el conjunto de técnicas y procedimientos
ordenados en forma de programas y subprogramas con tareas a
efectuar; identificando objetivos específicos con sus respectivos
costos de ejecución, racionalizando el gasto, mejorando la selección
de actividades. Cumple con el propósito de combinar los recursos
disponibles en el futuro inmediato, con metas a corto plazo, creados
para la ejecución de los objetivos de largo y mediano plazo.
- De base cero: en el cual se justifica detalladamente la totalidad de
los requerimientos presupuestarios, debiendo sustentarse la
necesidad de cada importe a gastar, identificando todas las
actividades evaluadas y ordenadas según su prioridad.

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4. El presupuesto participativo municipal: marco legal, principios, actores,

proceso
En el glosario de términos que presenta el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), se define al presupuesto participativo como el instrumento de política y de
gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las
organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto,
cómo y a qué se van a orientar los recursos, los cuales están directamente vinculados
a la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.

Las normas jurídicas que regulan el presupuesto participativo son:

a) A nivel nacional:
- Constitución Política del Perú (art. 192).
- Ley N° 27680. Ley de Reforma Constitucional (art. 197).
- Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
- Ley N° 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales.
- Ley N° 27972, Ley Orgánica de las Municipalidades y modificatorias.
- Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
- Ley N° 29298, Modificatoria de la Ley N° 28056 (arts. 4, 5, 6 y 7).
- Decreto Supremo N° 142-2009-EF, Reglamento de la Ley Marco del
Presupuesto Participativo.
- Decreto Supremo N° 097-2010-EF, que establece criterios de
alcance, cobertura y montos de PIP, Regional, Provincial y Distrital.
- Instructivo que establece lineamientos y orientaciones para el
Proceso del Presupuesto Participativo. Se aprueba para cada año.

b) A nivel local:
- Plan integral de desarrollo del distrito.
- Ordenanza que convoca al proceso de formulación del presupuesto
participativo para el año fiscal correspondiente.

El proceso del presupuesto participativo se rige por los siguientes principios:

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a) Principio de participación: está referido a que los gobiernos que

despliegan esta clase de presupuesto deben promover la participación de
la población con respecto de sus planes de desarrollo.
b) Principio de transparencia: busca que la información sobre presupuesto
de cada entidad sea la suficiente, además de clara y precisa, para que la
población pueda decidir con relación a su ejecución.
c) Principio de oportunidad: está vinculada a que los miembros de la
sociedad que participan en este proceso lo hagan sin ser discriminados
por cuestiones políticas, ideológicas, religiosas, raciales, de género o de
otra naturaleza.
d) Principio de tolerancia: las entidades que desarrollan esta clase de
presupuesto deben actuar con respeto y comprensión frente a las diversas
opiniones, visiones, posturas, entre otros; que desplegarán los miembros
de la sociedad que participan.
Los actores de este proceso son:

i. El Concejo Municipal.
ii. El Alcalde distrital o provincial.
iii. Regidores municipales.
iv. Entidades del Gobierno Nacional.
v. El equipo técnico local.
vi. El equipo de apoyo.
vii. El Comité de Vigilancia.
viii. Consejos de Coordinación Locales, Distritales y Provinciales.
ix. Gerente Municipal.
x. La sociedad civil organizada.
xi. Agentes participantes o representantes designados para participar en este
proceso.

El proceso o desarrollo del presupuesto participativo está constituido por las

siguientes fases o etapas:
Fase 1: Preparación: en esta primera etapa se disponen y acondicionan los
medios para lograr la participación efectiva de todos los actores, cuya participación
es indispensable para lograr los objetivos del presupuesto participativo. Comprende:

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a) Preparación: actividades destinadas a la difusión y sensibilización del

proceso por los diferentes actores.
b) Convocatoria: uso de los diferentes medios de comunicación para
convocar a formar parte en el proceso del presupuesto participativo.
c) Identificación: registro de agentes participantes. En esta subfase se
espera la mayor participación y representatividad de la sociedad civil.
d) Capacitación de agentes participantes: se busca, a través de diversos
mecanismos, preparar a los agentes que tomarán parte en el proceso del
presupuesto participativo.
Fase 2: Concertación: acuerdos sobre los problemas presupuestarios,
mediante:
a) Desarrollo de talleres de trabajo: los actores se agrupan en equipos de
trabajo, según corresponda.
b) Evaluación técnica: el equipo técnico realiza una medición técnica de los
problemas priorizados por los actores participantes.
c) Formulación de acuerdos y compromisos: se adoptan los acuerdos que
luego se formalizarán en actas y compromisos.
Fase 3: Coordinación: Etapa en la que se articulan políticas y proyectos de
los Gobiernos Locales, sean Provinciales o Distritales.
Fase 4: Formulación: se formulan o deciden los proyectos por los que
despliega su perfeccionamiento técnico.
Comprende además la rendición de cuentas: información que el Presidente
Regional o Alcalde otorga a los agentes participantes sobre el cumplimiento de
acuerdos tomados con anterioridad.
Esta información se da al inicio del siguiente presupuesto participativo.

5. El sistema general del presupuesto público y su relación con otros

sistemas del Sector Público
Cuando se desarrolla el Presupuesto Público, este se vincula con el proceso
presupuestario, deuda pública, tesoro público y contabilidad pública. Así, el sistema
presupuestario se relaciona con los sistemas que comprenden los temas antes
mencionados.
Además, la Ley Marco de Administración Financiera del Sector Público regula
en su conjunto los siguientes regímenes:

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a) Sistema General del Presupuesto Público: conjunto de órganos,

normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de
todas las entidades del Sector Público.
Su órgano rector es la Dirección General del Presupuesto Público (DGPP)
del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
b) Sistema Nacional de Endeudamiento Público: conjunto de órganos,
normas y procedimientos que conducen el proceso de endeudamiento de
todas las entidades del Sector Público.
c) Sistema Nacional de Tesorería: conjunto de órganos, normas y
procedimientos que conducen el manejo de los fondos públicos por parte
de todas las entidades del Sector Público.
Su órgano rector es, igualmente, la Dirección General de Endeudamiento
y Tesoro Público (DGETP) del MEF; órgano de dicho Ministerio que ha
asumido las funciones que la Ley General del Sistema Nacional de
Tesorería reconoce a la Dirección Nacional del Tesoro Público.
d) Sistema Nacional de Contabilidad Pública: conjunto de órganos,
normas y procedimientos que conducen el manejo de la contabilidad
pública con la participación de todas las entidades del Sector Público.
Su órgano rector es la Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP)
del MEF.

II. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

1. Los principios presupuestales en la doctrina

En la doctrina, los principios presupuestarios se encuentran inmersos en tres
grandes clases:
a) Principios de carácter político
 Principio de competencia: la autoridad que brinda legitimidad a los
gastos e ingresos que se ejecutan con el presupuesto es el Poder
Legislativo.
 Principio de universalidad: el conjunto de gastos e ingresos de las
diferentes entidades públicas, deben ser recogidos en el
presupuesto.

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 Principio de unidad presupuestaria: un solo documento debe

concentrar todos los gastos e ingresos que corresponden a las
diferentes entidades del Sector Público.
 Principio de especialidad: los gastos se deben identificar de manera
clara respecto a los objetivos fijados en el presupuesto, así como
señalar con exactitud las cantidades establecidas en la aprobación
de este documento, además de determinar el periodo en que se
desplegarán.
 Principio de publicidad: este principio está referido a la difusión del
proceso presupuestado.
 Principio de claridad: la precisión comprendida en el presupuesto
consiste en que su elaboración se presente bajo un lenguaje sencillo,
para que la sociedad pueda entenderlo.
 Principio de anualidad: el periodo en que se ejecuta cada
presupuesto es de un año.

b) Principios de carácter contable

 Principio de presupuesto bruto: las cantidades, importes o partidas
presupuestarias deben mostrarse sin deducciones o reducciones
(presentarse tal cual).
 Principio de unidad de caja: los gastos e ingresos deben agruparse
o concentrarse en una tesorería única, para posibilitar y favorecer su
evaluación.
 Principio de especificación: tanto los gastos como los ingresos deben
estructurarse de manera racional, conforme a los objetivos
proyectados.
 Principio de ejercicio cerrado: el presupuesto se prepara para cada
año fiscal, por lo que las cuentas del mismo se clausuran con cada
ejercicio.

c) Principios de carácter económico

 Principio de limitación del gasto público: comprende, según los
economistas clásicos, el margen que se establece a los gastos
públicos.
 Principio de naturalidad impositiva: los impuestos deben ser de
carácter general, sin obstaculizar el desarrollo económico.
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 Principio de equilibrio presupuestario anual: conforme a este

principio, todo gasto debe ser financiado por ingresos públicos de la
misma naturaleza de esa erogación.
 Principio de autoliquidación de la deuda: las entidades públicas solo
deben endeudarse con la finalidad de realizar obras públicas (gasto
público de inversión).
2. Los principios presupuestales en la Ley General del Sistema Nacional del
Presupuesto, Ley N° 28411
Los principios contemplados en la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto son los siguientes:
a) Principio de equilibrio presupuestario: el crédito presupuestario permite la
estabilización o simetría entre los ingresos y recursos respecto del gasto
público; por lo que todo gasto público debe ser incluido en el presupuesto,
siempre que esté respaldado por algún ingreso (financiamiento).
b) Principio de equilibrio macrofiscal: el desarrollo de las fases o etapas del
proceso presupuestario, conforme a las normas específicas desplegadas
por cada entidad del Sector Público, aseguran la estabilidad del
presupuesto general.
c) Principio de especialidad cuantitativa: toda erogación dineraria pública
debe señalar su objetivo con respecto al presupuesto, de tal manera que
los gastos que se financian con los créditos presupuestarios autorizados
se justifiquen de manera proporcional.
d) Principio de especialidad cualitativa: la autorización del crédito
presupuestario está limitada al fin para el cual le fue aprobado el préstamo
a la entidad pública. Se pueden dar modificaciones, conforme a la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto.
e) Principio de universalidad y unidad: todos los presupuestos elaborados
por las diferentes entidades del Sector Público, que comprenden ingresos
y gastos, se integran y sujetan a un solo documento: La ley del
Presupuesto del Sector Público para cada año fiscal.
f) Principio de no afectación predeterminada: los recursos tributarios y no
tributarios generan los ingresos que conforman los fondos públicos de las
entidades del Estado, los cuales financian los gastos públicos
determinados en el presupuesto.
g) Principio de Integridad: los presupuestos de las entidades públicas
identifican todos los ingresos y gastos, los mismos que deben
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señalarse de manera total, intacta y completa, con excepción de aquellos

ingresos indebidos que explique o declare la autoridad competente.
h) Principio de información y especificidad: la comunicación sobre el
presupuesto y sus respectivas modificaciones, si las hubiere, deben
realizarse con un lenguaje sencillo, preciso y claro, a fin de que tanto la
autoridad competente como la sociedad pueda evaluar a la unidad
ejecutora o pliego presupuestario, respecto a los objetivos y metas
predeterminadas en el presupuesto.
i) Principio de anualidad: el Presupuesto del Estado fija los ingresos a
percibir así como los gastos a realizar en un año fiscal, el cual coincide
con el año calendario.
j) Principio de eficiencia en la ejecución de los fondos públicos: la realización
del gasto público a cargo de las entidades del Sector Público debe
obedecer a la situación económico-financiera del Estado, así como a los
objetivos que el gobierno de turno indique; por lo que la diligencia de los
fondos públicos debe canalizar los resultados del mismo hacia la
obtención del mayor provecho posible, mas conforme a los objetivos
establecidos.
k) Principio de centralización normativa y descentralización operativa: el
órgano rector del proceso presupuestario es la Dirección General del
Presupuesto Público, como órgano rector que cuenta con una Dirección
Normativa; la cual está encargada de elaborar las normas de carácter
presupuestal, el Anteproyecto de la Ley del Presupuesto del Sector
Público y de la Ley del Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
Público.
La ejecución del presupuesto está a cargo de cada unidad ejecutora o
pliego presupuestario, respectivamente.
l) Principio de transparencia presupuestal: el presupuesto comprende
ingresos y gastos, estos últimos se financian con fondos públicos o
créditos presupuestarios. La captación y realización deben comunicarse
con pertinencia, conforme lo exige la norma correspondiente; de esta
manera, cada entidad pública, en sus medios de información virtual, está
en la obligación de publicar lo relacionado a su proceso presupuestal.
m) Principio de exclusividad presupuestal: las normas que regulan materia
presupuestaria deben legislar únicamente sobre este tema en particular
(Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
correspondiente).
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n) Principio de programación multianual: cuando se realiza la planificación

del proceso presupuestario, las entidades públicas deben considerar el
rendimiento del presupuesto anterior, con la finalidad de corregir errores
y mejorar aciertos. Por otro lado, se debe realizar una proyección sobre lo
que puede suceder en el ejercicio siguiente, a fin de no agotar los recursos
disponibles y realizar provisiones para atender las demandas futuras.
o) Principios complementarios: legalidad y presunción de veracidad.
En virtud del principio de legalidad, el presupuesto público se legitima o autoriza
por norma jurídica para su respectiva ejecución.
De acuerdo al principio de presunción de veracidad, se trata de darles
autenticidad a los datos que consignan las entidades públicas en el presupuesto.

3. Los principios presupuestales en la Ley Marco de Administración

Financiera del Sector Público, Ley N° 28112

a) Normativa que regula la Administración Financiera del Sector Público: la

Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público y las Leyes
Generales de los Sistemas Nacionales de Presupuesto, Endeudamiento,
Tesorería y Contabilidad; así como la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Además, las normas complementarias y
modificatorias correspondientes.
b) Contenido de la Administración Financiera del Sector Público: comprende
el conjunto de derechos y obligaciones de carácter económico y
financiero, cuyo titular es el Estado (entidades de la Administración
Pública).
c) Orientación de la Administración Financiera del Sector Público: consiste
en facilitar la diligencia de los fondos públicos, así como fomentar el
correcto despliegue de sus sistemas conformantes; todo ello conforme a
las normas jurídicas y la política económica.
d) Principios que enmarcan la Administración Financiera del Sector Público

- Principio de transparencia.
- Principio de legalidad.
- Principio de eficiencia (disponer de alguien o de algo para conseguir
un efecto determinado).

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- Principio de eficacia (alcanzar los resultados previstos con los

recursos disponibles).

e) El Presupuesto Público: los gastos públicos se financian con los fondos

públicos, conforme a los fines y de acuerdo a la primacía señalados en el
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los planes de las diferentes
entidades públicas.
f) Entidades del Sector Público: tienen a su cargo la descentralización
operativa de sus ingresos y la realización de sus gastos.
g) El Tesoro Público: llamado Caja del Estado, es aquella que tiene a su
cargo los fondos y valores del Estado, por lo que debe custodiarlos,
canalizarlos y centralizados.
h) El Endeudamiento Público: se despliega por el Estado a través de sus
diferentes entidades públicas y conforme a los requerimientos del
presupuesto, pero teniendo en cuenta la capacidad de pago de la Unidad
Ejecutora o Pliego Presupuestario.
i) La Contabilidad Pública: concentra la información presupuestaria y
patrimonial de las entidades públicas, con fines a expresar el resultado de
la gestión del Estado.
j) Sujeción de la Administración Financiera del Sector Público: se sustrae al
principio de la centralización normativa y descentralización operativa, con
miras a integrar los sistemas que la conforman.

III. PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO

1. Fases del proceso presupuestario: ordenación

El Presupuesto Público se desarrolla mediante fases o etapas, que se cumplen
de manera jerárquica, por lo que se despliegan en orden por las diferentes entidades
del Sector Público:
a) Programación.
b) Formulación.
c) Aprobación.
d) Ejecución.

Sin embargo, frente a esta ordenación también se incluye al control

presupuestario.
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2. Dirección general del presupuesto público. Funciones, organismos y

base legal
Son funciones de la Dirección General del Presupuesto Público (DGPP):
a) Ejercer la rectoría del Sistema Nacional de Presupuesto.
b) Encargarse del proceso presupuestario.
c) Elaborar los Anteproyectos de las Leyes de Presupuesto del Sector
Público y de Equilibrio Financiero del mismo.
d) Formula y aprueba normas sobre la gestión presupuestaria.
e) Propone los límites de los créditos presupuestarios.
f) Otros que las normas legales le asignen.

La Dirección General del Presupuesto Público está conformada por:

a) Dirección Ejecutiva.
b) Dirección de Normatividad.
c) Dirección de Programación y Seguimiento Presupuestal.
d) Dirección de Calidad del Gasto Público.
e) Dirección de Presupuesto Temático.
f) Dirección de Articulación del Presupuesto Territorial.

Su base legal es la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N°

28411 y sus modificatorias.
3. La programación: definición, fases
Se puede definir la programación presupuestaria como la primera etapa del
proceso presupuestario, que se lleva a cabo entre los meses de mayo y junio, en la
cual se proyectan los objetivos y metas, en función de la estimación de ingresos y
previsión de los gastos que cada entidad del Sector Público planifica para cada año
fiscal, conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (arts. 15, 16
y 17).
Las fases de la programación —o subfases de la fase de programación—son
las siguientes:
a) Estimación de ingresos: subfase que a su vez contiene los siguientes
aspectos:

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 Variables macroeconómicas: PBI, ahorro, inversión, inflación,

balanza de pagos, tipo de cambio, entre otros
 Fuentes de financiamiento: recursos públicos: ordinarios,
directamente recaudados, de transferencia, operaciones de crédito,
determinados con los que cuentan las entidades públicas.
 Clasificación del ingreso: clasificación económica de la estructura del
gasto público. Ingreso corriente, ingreso de capital, ingreso de
financiamiento e ingreso de transferencias.
 Factor de estacionalidad: comprende la aplicación de normas
legales, ajustes tarifarios y captación de nuevos ingresos públicos.

b) Determinación de los objetivos institucionales. En esta subfase se

consideran:
 Objetivos generales: las entidades públicas enuncian a grandes
rasgos las políticas a desarrollar, dentro del marco del POI y
conforme a una escala de prioridades.
 Objetivos específicos: refleja rubros o trabajos específicos, cuya
consolidación es responsabilidad de la oficina del presupuesto de la
entidad pública. Estos lineamientos son propuestos por las unidades
orgánicas que conforman la respectiva entidad.
 Objetivos parciales: reflejan los grandes rubros de trabajo necesarios
para el logro de los objetivos institucionales. Se establecen dentro
del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la entidad y
son revisados por la oficina de programación.

c) Previsión de gastos: tiene como punto de partida los criterios generales y

los procedimientos:
 Criterios generales: las unidades orgánicas de la entidad pública
garantizan la operatividad y funcionamiento con la realización del
gasto público, además de asegurar la demanda de los gastos de
capital y los gastos al servicio de la deuda.
 Procedimientos: las oficinas de administración y presupuesto de la
entidad determinan la escala de prioridades respecto a su
realización.

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4. La formulación: definición, fases

La programación presupuestaria es la segunda fase del proceso
presupuestario. Se lleva a cabo entre los meses de julio y agosto de cada año, durante
los cuales: i) se define la estructura funcional programática, ii) se determinan las
metas presupuestarias, iii) se asigna la cadena de gastos y iv) las fuentes de
financiamiento para cada año fiscal, conforme a la Ley General del Sistema Nacional
de Presupuesto (arts. 18 y 19).
Las fases de la formulación —o subfases de la fase de la formulación—son las
siguientes:
a) Determinación de la estructura funcional programática: comprende los
objetivos institucionales y categorías presupuestales, así como la
aplicación del modelo de estructura funcional programático.
Los objetivos institucionales a su vez están constituidos por:

 Objetivos agregados (servicios primordiales), que se relacionan con

la categoría función o rol de la entidad pública.
 Objetivos generales (políticas), que se vinculan específicamente con
la categoría programa que desplegará la entidad, a fin de cumplir su
rol.
 Objetivos especiales (grandes rubros de trabajo), que se relacionan
con la categoría subprograma.
 Objetivos específicos (tareas y trabajos), que se vinculan con la
categoría actividades y proyectos.
Respecto del modelo de estructura funcional programática, se puede
considerar el siguiente ejemplo:
Sector 99 Gobiernos Regionales
Pliego 465 Municipalidad Provincial de Lima
 Función 05; Orden público y seguridad
 Programa 016; Gestión de riesgos y emergencias
 Subprograma 0035; Prevención de desastres
 Actividades y proyectos 029433; Prevención y mitigación de
desastres: difusión de la prevención y la atención de desastres.
b) Determinación de las metas presupuestarias. En esta subfase se requiere
establecer:
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 Finalidad: comprende la precisión del objeto de la meta.

 Unidad de medida: está referida a la magnitud a utilizar para su
medición.
 Cantidad: número de unidades de medida que se espera alcanzar.

c) Formulación de gastos y sus fuentes de financiamiento

 Asignación de la cadena de gastos. Considera la clasificación
económica de la estructura del gasto público: gasto corriente, gasto
de capital y gasto al servicio de la deuda.
 La formulación de las fuentes de financiamiento. Está constituida por
los recursos ordinarios, recursos directamente recaudados, recursos
de transferencia, recursos por operaciones oficiales de crédito y los
recursos determinados. Se vinculan con la clasificación económica
de la estructura de los fondos públicos: ingreso corriente, de capital,
de financiamiento y los ingresos de transferencias.

5. Diferencias entre la programación y formulación

De acuerdo a lo expuesto, las diferencias entre estas dos fases pueden
resumirse en los siguientes criterios:
a) Por el orden que ocupan en el proceso presupuestario: primero es la
programación, luego la formulación.
b) Por su base legal, precisada en los puntos 3 y 4 precedentes.
c) Por el periodo en el que ejecutan: la programación, en mayo y junio; la
formulación, en julio y agosto.
d) Por las subfases que comprenden cada una de ellas, detalladas
igualmente en los puntos 3 y 4 anteriores.

IV. APROBACIÓN DE PRESUPUESTO

1. Definición. Fases. Actuación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo

La aprobación presupuestaria es la tercera etapa del proceso presupuestario.
Se concreta en el mes de noviembre. Es la fase en la cual se fija legalmente el límite
máximo del gasto público, así como el crédito presupuestario de las entidades
públicas para el respectivo año fiscal, conforme a la Constitución Política del Perú
(artículos 71 al 80) y a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (artículos
20 al 24).
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Para comprender cómo se desarrolla la aprobación del presupuesto público, se

puede estudiar esta fase en las siguientes subetapas, considerando la entidad en la
cual se va desplegando:
Poder Ejecutivo
a) Aprobación del anteproyecto de la Ley del Presupuesto del Sector Público
para el año fiscal.
 Es función de la Dirección General del Presupuesto Público elaborar
el Anteproyecto, Exposición de Motivos y anexos cuantitativos de la
Ley de Presupuesto del Sector Público y de la Ley de Equilibrio
Financiero del Presupuesto del Sector Público; los cuales presenta
al Viceministro de Hacienda.
 Viceministro de Hacienda, que es el encargado de evaluar y
supervisar las acciones de los órganos bajo su ámbito funcional, rol
que cumple con relación a los anteproyectos de leyes antes
indicados; los cuales remite al titular del MEF.
 Ministro de Economía y Finanzas, quien propone al Consejo de
Ministros los anteproyectos que han sido sometidos a su
consideración.
b) Aprobación del proyecto de la Ley del Presupuesto del Sector Público para
el año fiscal.
 El Consejo de Ministros aprueba los anteproyectos de leyes antes
mencionados, los hace suyos y los remite en calidad de proyectos al
Congreso de la República.
 El Presidente de la República envía al Congreso el proyecto de Ley
de Presupuesto, antes del vencimiento del plazo legalmente
establecido (30 de agosto de cada año). En la misma fecha, envía
también los proyectos de leyes de endeudamiento y de equilibrio
financiero.
Poder Legislativo
c) Aprobación de la Ley del Presupuesto del Sector Público para el año
fiscal.
 La Comisión del Presupuesto y Cuenta General de la República
revisa y debate los proyectos de Ley de Presupuesto del Sector
Público, Equilibrio Financiero y Endeudamiento, emitiendo dictamen
sobre ellos; labor que también realiza, en su oportunidad, sobre la
Cuenta General de la República y el
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 Felipa Elvira Muñoz Ccuro

informe que al respecto presenta la Contraloría General de la

República.
El mismo procedimiento se sigue respecto de todos los proyectos de
ley relacionados con aspectos presupuestados y de la Cuenta
General, que se envían a esta Comisión para su conocimiento,
estudio y dictamen, de conformidad con el Reglamento del Congreso
de la República.
 En el Pleno del Congreso, el Ministro de Economía y Finanzas
sustenta el pliego de ingresos. Asimismo, cada ministro sustenta los
pliegos de egresos de su sector. El Presidente de la Corte Suprema,
el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de
Elecciones sustentan los pliegos de las instituciones que encabezan.
 El Pleno del Congreso de la República aprueba el proyecto de Ley
de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
correspondiente, remitiéndola al Presidente de la República, para su
promulgación.
 Si la autógrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al Presidente
de la República hasta el 30 de noviembre, entra en vigencia el
proyecto que sobre el particular presentó el Poder Ejecutivo, el cual
es promulgado como Decreto Legislativo.
 Durante el receso parlamentario, la Comisión Permanente del
Congreso de la República se pronuncia sobre los créditos
suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas, los
cuales se tramitan ante el Poder Legislativo siguiendo el mismo
procedimiento que la Ley de Presupuesto. Para aprobarlos, se
requiere los votos de los tres quintos del número legal de sus
miembros.
Poder Ejecutivo
d) Promulgación y publicación de la Ley de Presupuesto del Sector Público para
el año fiscal.
 El Presidente de la República promulga la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el año fiscal correspondiente.
 La Ley de Presupuesto del Sector Público se publica en el diario oficial El
Peruano y en el portal institucional del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) antes del inicio del año fiscal.

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 Manual Práctico de Finanzas Públicas

2. Leyes de equilibrio financiero y de endeudamiento del Sector Público.

Al igual que en el caso de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada
año fiscal, el Presidente de la República envía al Congreso los proyectos de leyes de
endeudamiento y de equilibrio financiero, para el mismo año fiscal.
Ley del Equilibro Financiero del Sector Público: referida a los recursos que
financian el presupuesto del Sector Público para el año fiscal correspondiente (clases
de fuente de financiamiento). Asimismo, señala las reglas para la estabilidad
presupuestaria.
Ley del Endeudamiento del Sector Público: regula Ios montos máximos
autorizados para la concertación de operaciones de endeudamiento externo e interno.
Endeudamiento del Gobierno Nacional: respecto al endeudamiento externo
del Gobierno Nacional, se considera a los sectores económicos Y sociales, y el apoyo
a la balanza de pagos, hasta un monto límite.
El endeudamiento interno del Gobierno Nacional se vincula específicamente
con el límite a endeudarse mediante bonos soberanos, préstamos, avales, bonos
ONP.
Endeudamiento de los Gobiernos Regionales y Locales: requiere de
calificación crediticia siempre que supere el máximo establecido en la presente Ley
(puede o no requerir garantía del Gobierno Nacional). Esta Ley también regula en
materia de emisión y colocación de letras del Tesoro Público.
En los casos de operaciones de endeudamiento, la Contraloría General de la
República debe emitir el informe previo a que se refiere el literal I) del artículo 22 de
la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República - Ley N° 27785 y sus modificatorias.

V. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

1. Definición. Fases. Importancia

La ejecución presupuestaria es la cuarta fase del proceso presupuestario. Se
inicia el 1de enero y culmina el 31 de diciembre de cada. En esta fase se perciben
ingresos y se atienden las obligaciones del gasto, de conformidad con los
presupuestarios autorizados para cada año fiscal conforme a la Ley General del
Sistema Nacional del Presupuesto (artículos 25 al 45).

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 Felipa Elvira Muñoz Ccuro

Las fases de la ejecución -o las subfases de la fase de ejecución- son las

siguientes:
a) Ejecución de los ingresos. La percepción de los ingresos se realiza de la
siguiente manera:
 Estimación: comprende la proyección de los ingresos que pretenden
alcanzar una entidad del Sector Público durante el año fiscal.
 Determinación: se identifica o fija claramente el concepto, monto,
oportunidad, así como la persona natural o jurídica, que realizará el
pago o desembolso de fondos a favor de la entidad pública.
 Percepción: momento de la captación, recaudación u obtención
efectiva del ingreso público.
b) Ejecución de los gastos. La realización de los gastos o la atención de
obligaciones del gasto se lleva cabo de la siguiente forma:
 Compromiso: acuerdo sobre la realización del gasto, que afectará
total o parcialmente el crédito presupuestario. Se efectúa con
posterioridad a la generación de la obligación (acuerdo).
Consta en un documento (contrato, orden de compra planilla,
comprobante de pago, entre otros). Es importante que no se exceda
el monto aprobado en el calendario de compromisos (constituye la
autorización para la ejecución de los créditos presupuestarios).
 Devengado: comprende el reconocimiento de la obligación de pago,
derivada de la aprobación de un desembolso acreditado (mediante
documento), a favor de quien va a realizar la prestación a la entidad
pública. Este reconocimiento debe afectarse al Presupuesto
Institucional, en forma definitiva, con cargo a la correspondiente
cadena de gasto (conjunto de elementos expresados en una
secuencia numérica, que refleja las distintas categorías de la
estructura funcional programática y las partidas de gasto de los
Clasificadores Presupuestarios del egreso).
 Pago: forma en la cual se extingue parcial o totalmente el monto de
la obligación reconocida, formalizando a través de documento oficial.
La fase de ejecución del presupuesto resulta de vital importancia, ya que en
este periodo se pueden captar los ingresos necesarios que financiarán los

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 Manual Práctico de Finanzas Públicas

gastos públicos, los mismos que permitirán que las entidades públicas cumplan sus
objetivos y metas establecidas.
2. Modificación presupuestaria
Se entiende por esta institución jurídica financiera a los cambios que se
efectúan siguiendo los procedimientos establecidos por ley, sobre los créditos
presupuestarios, tanto en su cantidad como respecto de la entidad pública a quien se
le autorizó dicho crédito.
Pueden darse:
a) A nivel Institucional: las modificaciones que se dan al nivel de los pliegos
presupuestarios (MEF, MINSA, MINJUS), como:
 Créditos suplementarios: comprende el incremento de los créditos
presupuestarios, los mismos que producen la modificación
presupuestaria del Pliego correspondiente.
 Transferencias de partidas: constituye el traslado de los créditos
presupuestarios entre Pliegos, produciendo la modificación
correspondiente.

b) A nivel funcional programático: este nivel comprende a las diferentes

unidades ejecutoras del Sector Público (Cofopri, Conasev, SIS), a las
cuales se les ha autorizado crédito presupuestario. Comprende dos
aspectos:
 Anulaciones: modifican el presupuesto con respecto del crédito
presupuestario, ya que este se le suprime total o parcialmente a la
unidad ejecutora.
 Habilitaciones: modifican el presupuesto de la unidad ejecutora, en
la medida que su crédito presupuestario se incrementa.

VI. EVALUACIÓN DEL PRESUPUESTO

1. Definición. Tipos. Importancia.

La evaluación presupuestaria es la quinta fase del proceso presupuestario. Se
lleva a cabo durante todo el año fiscal en el cual se ejecuta el presupuesto, así como
en el año fiscal siguiente. En esta fase, regulada por los artículos 46 a 51 de la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, se miden los resultados obtenidos y
se analizan las variaciones físicas y financieras observadas.
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 Felipa Elvira Muñoz Ccuro

Los tipos de la evaluación están vinculados a las competencias según la

entidad que realiza:
a) Evaluación a cargo de las entidades, las cuales miden sus resultados
sobre la base de examinar:

 El logro de los objetivos institucionales a través del cumplimiento de

las metas presupuestarias previstas.
 Ejecución de ingresos, gastos y metas presupuestarias.
 Avances financieros y metas físicas.

b) Evaluación en términos financieros a cargo del Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF): la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP)
efectúa esta evaluación de carácter financiero, en periodos trimestrales.

c) Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria: realizada anualmente

por la DGPP del MEF, consiste en la revisión y verificación de los
resultados obtenidos durante la gestión presupuestaria, sobre la base de
indicadores de desempeño y reporte de logros de las entidades. Se
publica en el Portal de Transparencia Económica.
La evaluación presupuestaria es muy importante, ya que facilita un seguimiento
sobre el ingreso que permite el financiamiento del gasto público, que está orientado
al cumplimiento de objetivos y metas, por el cual la sociedad es la beneficiada.
Por ello, la evaluación presupuestaria es mensual, bimestral, trimestral,
semestral o anual; además, es desplegada por la propia unidad ejecutora o por la
DGPP; independientemente del análisis que podría efectuar cualquier otro ente de
interés público.

2. Evaluación de tipo financiero y de metas

La evaluación de tipo financiero está a cargo de la DGPP del MEF. Consiste
en medir los resultados desde una perspectiva vinculada a la rentabilidad que generan
los fondos públicos, lo cual es pertinente para determinar la capacidad financiera
respecto del ingreso y del gasto.
Por otro lado, la evaluación metas contempla medir los resultados según los
objetivos planteados por cada unidad ejecutora en el presupuesto público.

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 Manual Práctico de Finanzas Públicas

FUENTES DE INFORMACION ESPÉCIFICAS

AHUMADA, G. Finanzas Públicas. 4ª ed., Plus Ultra; Buenos Aires, 1948, pp.
711-727 y 811-825.
DUVERGER, M. Hacienda Pública. Bosch, Barcelona, 1960, pp. 179-182, 239-
251 y 260-276.
KEIL R., R. Manual de Presupuesto Funcional. Tomo I digitado, Lima, 1968,
pp. 24-58, 87-99 y 128-187.
URRUCHI, R. El Presupuesto Participativo Municipal. Tomo V, INICAM, Lima,
2005, pp. 13-34.
CENTRO PERUANO DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO DE
PROYECTOS. Manual del Presupuesto Público. Gestión Pública, Lima, 2008,
pp. 35-53, 57-85.
DE LA GARZA, S. Derecho Financiero Mexicano. Porrúa, México, 1992, pp.
97-108 y 163-179.

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