Morales, Juan Antonio

Working Paper
Política económica en Bolivia después de la transición a
la democracia

Documento de Trabajo, No. 01/92

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Instituto de Investigaciones Socio-Económicas (IISEC), Universidad Católica Boliviana

Suggested Citation: Morales, Juan Antonio (1992) : Política económica en Bolivia después de la
transición a la democracia, Documento de Trabajo, No. 01/92, Universidad Católica Boliviana,
Instituto de Investigaciones Socio-Económicas (IISEC), La Paz

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 Documento de Trabajo No. 01/92
Enero 1992

Política Económica en Bolivia después

de la Transición a la Democracia

por
Juan Antonio Morales
 Política Económica en Bolivia después de
la Transición a la Democracia*

por:
Juan Antonio Morales

Introducción

Dos fechas sobresalen en Bolivia en los doce últimos años: el 10 de Octubre de 1982, cuando
se retornó a la democracia y a sus instituciones, y el 29 de Agosto de 1985, cuando con el
Decreto Supremo 21060 se inicia la Nueva Política Económica (NPE) y la profunda
transformación del modelo de desarrollo que se seguía hasta entonces. El propósito principal
de este trabajo es examinar las dificultades de la transición democrática y las condiciones que
condujeron a la aplicación de la NPE. Se discute también la evolución y las perspectivas de
esta política.
En el trabajo se hace hincapié en los factores políticos mas que en los aspectos
económicos más técnicos. La significación del retorno a la democracia es obviamente política;
la de la NPE no la es menos en el sentido que va mas allá de un conjunto de recetas técnicas y
ha implicado cambios fundamentales en la relación entre el estado y la sociedad civil, y entre
empresarios, gobierno y trabajadores.
La recuperación de la democracia vino en medio de una profunda crisis económica y
política. Los gobiernos militares de 1982 se vieron forzados a abandonar el poder debido, en
gran parte, a que no encontraban una salida para los graves problemas de la económica. En los
primeros años de la transición democrática, contrariamente a lo esperado, la situación empeoró
hasta el borde de la desintegración financiera y del aparato productivo. Entre Abril y Agosto
de 1984, Bolivia sufrió un verdadero caso de hiperinflación, de la clase que solamente aparecía
después de una guerra o de una convulsión civil. Es importante subrayar que a pesar de la

*
Esta investigación ha contado con el apoyo del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
(VIID) de Ottawa, Canadá. El autor agradece los valiosos comentarios de Gary McMahon.

1
extrema gravedad de la situación económica, las instituciones de una democracia representativa
pudieron mantenerse.
Se ha de señalar también que el primer presidente de la transición democrática, Hernán
Siles Zuazo, trató varias veces de estabilizar la economía, aunque sin éxito. Queda, sin
embargo, que la información provista en los intentos estabilizadores a los distintos actores
sociales facilitó mas adelante la aceptación de un programa como el de la NPE.
La gravedad de la crisis obligó a Siles Zuazo a acortar su período de gobierno. Le
sucedió el presidente Víctor Paz Estenssoro, en Agosto de 1985. A las pocas semanas de su
posesión, lanzó el D.S. 21060 y la NPE, que contienen un programa de estabilización y un
conjunto ambicioso de reformas estructurales.
El programa de estabilización de la NPE era bastante convencional muy similar, aunque
con algunas diferencias significativas, a los que aconseja el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y muy lejos en forma y espíritu de aquellos que se estaban ejecutando en ese momento
en la Argentina, el Perú y el Brasil. En cambio, las reformas estructurales de la NPE no solo
son las más importantes nacionalmente desde la Revolución de 1952, sino que posiblemente
están entre las más audaces en el movimiento hacia el liberalismo de casi todos los países de la
región.
El presidente Jaime Paz Zamora, sucesor de Paz Estenssoro en 1989, continúa la NPE.
En sus siete años de ejecución la NPE no ha confrontado mayor oposición. No cabe duda que
con la NPE se ha dado pasos fundamentales en lo que según la concepción liberal, compartida
también por las agencias internacionales de cooperación financiera y técnica, es la
modernización de la economía y del estado. La estabilización se la consolidado. Bolivia se ha
abierto ampliamente al comercio exterior y a los movimientos internacionales de capital, sus
mercados internos funcionan razonablemente bien y casi sin intervención estatal, y hay una
estructura de incentivos favorable a la actividad económica privada.
A pesar del panorama global favorable queda una pregunta fundamental: ¿Podrá el
modelo de la NPE plasmar en realidades todos sus aspectos prometedores? La respuesta no es
obvia. Sus críticos hacen notar que hasta ahora las reformas no se han traducido ni en un
crecimiento vigoroso y sostenido de la economía, ni en un desarrollo social notable. Las tasas
de crecimiento de la economía siguen siendo modestas y tampoco hay avances significativos en

2
los indicadores de desarrollo social. Bolivia continúa exhibiendo las tasas mas altas de
mortalidad infantil, de analfabetismo, y de deserción escolar de América Latina.
La experiencia boliviana invita varias interrogantes, así como varias conclusiones, que
pueden ser generalizables a otros países. ¿Fue la situación heredada la que hizo imparable la
crisis económica en la transición democrática? ¿En qué medida los factores políticos y la
necesidad de asegurar la transición democrática agravaron la crisis económica? La seriedad de
la crisis explica la energía del programa de estabilización, pero ¿explica también la amplitud de
las reformas estructurales? ¿Por qué las élites políticas adoptaron y con qué convicción el
modelo económico liberal? ¿Cuál fue el papel de la cooperación financiera internacional en el
cambio de modelo de desarrollo? ¿Cómo evoluciona el modelo una vez que se consolida la
estabilización, se supera la situación de crisis, y qué manera de hacer política vuelve a cauces
más normales?1
El trabajo está organizado de la siguiente manera: En la sección 1 se describe el
contexto política del retorno a la democracia y de la evolución de la crisis económica. La
sección 2 se centra alrededor del tema de la estabilización y de los avances en la
gobernabilidad. En la sección 3 se hace un inventario de los cambios en la pieza central de las
reformas estructurales que es el sector público. En la sección 4, se analizan las perspectivas de
evolución política y económica del modelo, una vez que la situación de crisis ha terminado. Se
concluye en la sección 5.

3
1. El Retorno a la Democracia y las Dificultades de Gobierno

a. El primer gobierno de la transición democrática

En Octubre de 1982, asumía la presidencia el Dr. Hernán Siles Zuazo. Con él Bolivia
retornaba a la democracia, después de dieciocho años, casi sin interrupción, de gobiernos de
facto. Siles Zuazo comenzó su gobierno con el apoyo de la Unidad Democrática y Popular
(UDP), una coalición constituida por tres grandes partidos de centro izquierda y de izquierda, el
Movimiento Nacionalista Revolucionario de Izquierda (MNRI), el Partido Comunista de
Bolivia (PCB), y el Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR), y un conglomerado de
clubs políticos de escasa significación. La coalición gubernamental se amplió pocas semanas
después con la inclusión del Partido Demócrata Cristiano. Algunos tecnócratas independientes
también participaron en los distintos gabinetes.
El nuevo gobierno heredada una situación muy difícil. En primer lugar, Siles Zuazo
tenía que confrontar las secuelas de la inestabilidad de los gobiernos militares de los tres años
que le habían antecedido, y del ostracismo de la comunidad internacional al que habían estado
sometidos. En segundo lugar, hay que tomar en cuenta que la gran crisis económica de la
década de los ochenta había comenzado pocos meses antes de que Siles Zuazo asumiera el
gobierno. A mediados de 1982, el deterioro de la economía era ya de gran significación: entre
Enero y Septiembre de 1982, la inflación acumulada llegó a 172%. Un factor explicativo
principal de la inflación y de la crisis económica en general, venía del choque de la abultada
deuda externa, contraída por los gobiernos militares.
En tercer lugar, hay que incluir los problemas típicos de una transición a la democracia.
Durante la larga duración de los gobiernos militares se había perdido en el país la práctica de
convivir con instituciones democráticas, como el parlamento y una prensa sin censuras. Al
reaparecer la democracia, los distintos actores sociales tenían que reaprender las reglas y los
mecanismos de juego democrático. Esto no era fácil ni podía dárselo por descontado. En
especial, el estilo de hacer política de los años de dictadura, basado en confrontaciones, con
posiciones no negociables, y cuyas salidas eran no cooperativas, tomó mucho tiempo en
abandonarse.

1
Para estas preguntas nos hemos inspirado en Grindle y Thomas (1991).

4
 En cuarto lugar, los problemas sociales eran también de gran magnitud. Se destacaba la
pérdida en salarios reales que habían sufrido los trabajadores entre 1971 y 1982. Igualmente, la
falta de atención al campesinado en las políticas públicas había dejado una situación de
reivindicaciones reprimidas, que aflorarían rápidamente.
Por último, cabe también insertar en esta lista de problemas, el papel perturbador del
narcotráfico, por las incertidumbres que creaba en la economía, particularmente en el mercado
cambiario. Desafortunadamente, no se tiene todavía ni información suficiente ni una teoría
explicativa del papel de estas actividades ilegales en la desestabilización.
Siles Zuazo propuso por lo menos seis programas de estabilización y de saneamiento de
la economía. El fracaso de todos ellos aumentó la gravedad de la crisis, pero paradójicamente
preparó el terreno para una solución definitiva, como se arguye mas adelante. La
manifestación más viable de la crisis fue la inflación, que alcanzó a 329% en 1983, a 2.177%
en 1984, y a 8.170% en 1985. Estas tasas hiperinflacionarias fueron acompañadas además por
caídas en el Producto Interno Bruto (PIB): 4.5% en 1983, 0.6% en 1984 y 1% en 1985.

b. Los obstáculos políticos a la administración de la economía

La desazón política actuó sinergéticamente con la inflación, es decir, las dos concurrieron,
reforzándose mutuamente, al proceso de desintegración de la economía. Los obstáculos a la
gobernabilidad surgieron tanto en la UDP y en los sindicatos, como de la fuerte oposición de
los partidos de centro y de derecha. El contexto externo, signado por la crisis de la deuda,
tampoco facilitaba las tareas de gobierno.2
La UDP fue una coalición inestable casi desde su concepción, porque los partidos
respondían a distintas visiones, tanto acerca del poder como de manejo de la crisis económica.
En el interior mismo de los partidos de la coalición, las divergencias fueron muy profundas, tal
vez aún más importantes que entre los partidos coaligados, y que pronto produjeron
desmembraciones.
Excepto en los primeros meses y al finalizar el gobierno, la gestión económica quedó
principalmente en manos de tecnócratas independientes de los grandes partidos de la UDP.
Ellos tomaron medidas bastante más ortodoxas que las dictadas al principio del gobierno de

5
Siles Zuazo, o que las que creían que se debía tomar los principales dirigentes políticos de la
coalición. Las querellas de la dirección política de la UDP con los tecnócratas, se convirtieron
en un factor muy debilitante del gobierno.
Al principio, los obreros sindicalizados, agrupados en la Central Obrera Boliviana
(COB), estaban entre los aliados mas firmes del gobierno. Empero este apoyo pronto cambió,
al constatar la COB el fracaso de los paquetes de estabilización, después de pocas semanas de
gracia, el retroceso progresivo en materia salarial, a pesar de los grandes y frecuentes aumentos
de salarios nominales, y las indefiniciones gubernamentales.
El gobierno de Siles Zuazo, confrontado con los sindicatos (y los partidos de izquierda
que los sostenían), no pudo tampoco encontrar un apoyo en el gremio de empresarios ni en los
partidos de centro y de derecha. Las relaciones del gobierno con la Confederación de
Empresarios Privados de Bolivia (CEPB) fueron especialmente difíciles. La CEPB no cesó de
criticar, muy severamente, a la política económica. Los esfuerzos del gobierno para ganar su
aceptación fueron fútiles.
Puede sorprender esta cerrada oposición, habida cuenta que los errores de política
económica del gobierno, cuyas consecuencias eran además anticipables, favorecieron muy
significativamente a sectores importantes de la empresa privada boliviana. La firme oposición
de la CEPB que se manifestó durante todo el período de gobierno de Siles Zuazo --y no
solamente durante la hiperinflación que ella sí era desquiciadora de las actividades productivas-
- fue en gran parte principista. A esta explicación se debe añadir la desconfianza creada por la
presencia del Partido Comunista en la coalición gobernante.
Las demandas de las organizaciones regionales, latentes durante los gobiernos militares,
aparecieron abiertamente en la transición democrática. Se tradujeron en extensas y costosas
listas de requerimientos, difíciles de satisfacer, aún si algunos de ellos eran muy legítimos.
Estas demandas tuvieron un papel profundamente desestabilizador.
Los partidos centristas y derechistas de oposición, que controlaban casi completamente
las dos cámaras del Poder Legislativo, frenaron las pocas iniciativas que le presentaba el Poder
Ejecutivo para tratar de detener la crisis, muchas veces sin razón. Por su parte, Siles Zuazo no
pudo y, posiblemente no quiso, trabajar con el Congreso.

2
Para un análisis económico del gobierno de Siles Zuazo, consúltese Sachs (1987), Morales (1988) y Laserna (1992, cap. VI).

6
 La medida de "desdolarización" que imprudentemente tomó Siles Zuazo, a principios
de su gestión, sirvió de catalizador de la oposición política.3 La desdolarización impacto
fuertemente a algunos sectores de las clases medias, proveyendo así un argumento que tendría
mucho eco, para los partidos de oposición. El gobierno tuvo que ponerse a la defensiva, a
pesar de que ella no era del todo carente de méritos técnicos y que, bajo una forma u otra, la
habían adoptado en muchos países de la región.
La hiperinflación, que se combinaba además con desabastecimientos de bienes de
consumo, todo eso en un ambiente de confrontación, produjo en el público la sensación de que
la situación era insostenible. Siles Zuazo, presionado por la oposición, acordó acortar su
mandato por un año, llamando a elecciones anticipadas, que se llevaron a cabo en Julio de
1985. El llamamiento anticipado era una medida anti-constitucional, pero sin duda necesario
para evitar salidas violentas.
El acortamiento del período presidencial tuvo consecuencias económicas importantes.
Las resistencias que el gobierno había mantenido hasta ese entonces a las demandas de los
sindicatos se aflojaron casi completamente. Es así que, a fines de 1984, se concedió un
incremento salarial de tal magnitud, mas allá de las expectativas de la COB, que está entre las
causas directas tanto de la tasa de inflación de Febrero de 1985, que llegó al increíble valor de
182%, como de gran intranquilidad social que le siguió.

c. La hiperinflación como fenómeno de disgregación política

La discusión que precede puede ayudar a proporcionar respuestas a la interrogante de por qué
se desencadenó la hiperinflación, si Bolivia no había sufrido una conflagración internacional ni
una guerra civil. Históricamente, las hiperinflaciones seguían a grandes conmociones políticas.
Lo que parece importante en el origen de una hiperinflación no es el hecho de una
guerra, sino la conjunción de un enorme esfuerzo financiero, para cumplir con un compromiso
generalmente externo, y la debilidad de un gobierno para recurrir a las fuentes internas de
recursos para alcanzarlo, por los conflictos sociales que se suscitan. Los conflictos sociales no

3
La desdolarización consistió en la conversión de jure de los contratos en dólares (o con cláusula dólar) a contratos en pesos, al
tipo de cambio oficial, que estaba 10% mas bajo que el tipo de cambio del mercado paralelo. Al mismo tiempo se prohibió,
para el futuro, las transacciones comerciales o financieras entre residentes en monedas diferentes a la nacional.

7
permiten, en particular, el control de los déficit fiscales; ellos a su vez tienen que ser
financiados con emisión monetaria que contribuye claramente a la inflación.4
La inflación se aceleró en Bolivia cuando el gobierno fue incapaz de controlar las
reacciones sociales al esfuerzo de ajuste externo. Vale la pena insistir en las características de
debilidad: el gobierno no logró cobrar impuestos adicionales, ni reducir sustancialmente sus
gastos corrientes, ni alcanzar las devaluaciones del tipo de cambio real requeridas para
adaptarse al nuevo contexto internacional.
Las demandas laborales, patronales y regionales, sumadas a la oposición congresal
limitaron muy fuertemente la capacidad del gobierno de Siles Zuazo para formular y ejecutar
una política económica coherente. Los conflictos traducían, en gran parte, problemas de
mediación política. Es así que las reivindicaciones se traducían con presiones mas bien al
Ejecutivo que al Congreso, que como se sabe es la instancia representativa por excelencia.
¿Hubiese ocurrido la hiperinflación si no se hubiese tenido la transición democrática?
La respuesta será necesariamente ambigua. Sin duda, un gobierno anti-democrático pero fuerte
y con alguna legitimidad, como el de Bánzer en el período 1971-78, hubiese podido evitar la
situación de caos económico que se anunciaba a fines del año fatídico de 1982. Pero, es
cuestionable que los gobiernos militares del período 1980-82 hubiesen podido hacerlo. La
brutalidad de algunos de esos gobiernos, paradójicamente les quitaba la fuerza necesaria para
tomar las medidas correctivas. No hay que olvidar que una causa principal del abandono e
gobierno y de su consecuente cesión a los civiles, está en el reconocimiento que efectuaron los
militares de las dificultades económicas.

4
Este análisis está inspirado en la discusión de Capie (1986)..

8
2. Los Gobiernos Eficaces y la Nueva Política Económica

a. El gobierno de Paz Estenssoro

Después de las elecciones de 1985, como resultado de una intrincada combinación de voto
popular y de elección en el Congreso, salió elegido presidente el Dr. Víctor Paz Estenssoro.
Comenzó su gestión en medio de grandes ambigüedades. Si bien la gravedad misma de la
crisis le confiaba un mandato muy amplio, en cambio, su base electoral era relativamente
pequeña. Además el partido de gobierno, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR),
uno de los más antiguos de Bolivia, parecía no tener ni vigor ni los cuadros requeridos para
enfrentar la crisis. Esta debilidad política fue empero subsanada a las pocas semanas de
gobierno, aunque después de la promulgación del D.S. 21060, cuando en un movimiento
estratégico, el MNR conformó una alianza congresal con su opositor, Acción Democrática
Nacionalista (ADN), en el llamado Pacto por la Democracia. Este pacto fue crucial para el
éxito de la NPE.
Aún antes de la firma del Pacto por la Democracia, Paz Estenssoro envió señales muy
claras de un compromiso invariable con la política económica que había escogido. Este
mensaje de firmeza fue asimilado por todos los actores sociales. Para Paz Estenssoro --lo que
marca una diferencia fundamental con el gobierno de Siles Zuazo-- el saneamiento de la
economía pasaba por el restablecimiento del principio de autoridad. Para ello, no hesitó en
tomar medidas enérgicas contra las organizaciones laborales y los partidos de izquierda más
radicales. En el año siguiente al de su posesión, dicto dos estados de sitio y permanentemente
ejerció sobre los sindicatos una presión política, que sin salirse de la legalidad, sin embargo los
hostigaba.
La práctica de regular la vida económica mediante decretos supremos, circunviniendo
al Congreso, fue otra manifestación del resabio de tendencias autoritarias en la aplicación de la
NPE. En los casos en que se llevaba las medidas de política económica al Congreso, porque de
otra manera se habría incurrido en flagrantes violaciones a la Constitución, se empleaba la
mayoría parlamentaria para sacar apuradamente la legislación requerida, antes de que se
produjera un gran debate en la opinión pública.

9
 La presencia dominante de técnicos en el gobierno, en vez de políticos de mas
tradición, reforzaba algunas de las características autoritarias del gobierno.5 Hay que indicar
también que los expertos del FMI y del Banco Mundial tenían un acceso a las decisiones de
gobierno, como raras veces en la historia de Bolivia. La estrecha cooperación entre los
técnicos bolivianos y los funcionarios de las agencias internacionales de crédito permitió
apuntalar la credibilidad externa, que era tan importante o más que la interna. Al mismo
tiempo, reforzaba el poder político de los tecnócratas bolivianos, en detrimento del propio
partido de gobierno.

b. El contenido de la NPE

El D.S. 21060 contiene dos programas: el primero de estabilización y el segundo de reformas

estructurales. El programa de estabilización consistía en una unificación cambiaria, sostenida
por políticas fiscales y monetarias muy estrictas, y por medidas de alivio de la carga de la
deuda externa. Es de hacer notar que el programa de estabilización de la NPE se apartaba del
programa del tipo del FMI en el manejo del tipo de cambio y en el tratamiento de la deuda
externa. También, las medidas de corrección fiscal y monetaria iban en su severidad mas allá
de lo que normalmente recomienda el FMI.6 La estabilización fue casi inmediata y, más
importante aún, fue sostenible en el tiempo: las tasas de inflación fueron 66% en 1986, 11% en
1987, 22% en 1988, 17% en 1989, 18% en 1990 y 15% en 1991.
En el programa de reformas estructurales se tiene: (1) la liberalización de los precios
con la supresión de los controles internos; (2) una apertura muy amplia de la economía al
comercio exterior y a los movimientos internacionales de capital; y (3) la flexibilización del
mercado de trabajo.
Las reformas se hicieron, simultánea y rápidamente, muchas veces sin respetar la
secuencia aconsejada por los economistas del mundo académico y por la experiencia de otros
países. Se ha de mencionar también que se concibió al conjunto de liberalizaciones como parte
integrante y esencial del programa contra la inflación, es solamente después que se las
interpretó como reformas estructurales.

5
Este punto lo hacen notar con agudeza, Conaghan et. al (1990).
6
El programa de estabilización del S.S. 21060 está documentado en Sachs (1987) y en Morales (1988).

10
 Con la NPE se produjo una reducción muy significativa del tamaño del gobierno central
en la economía. Este se reservó para su administración directa en el área de producción de
bienes solamente Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y las minas rentables. O
con potencial probado de la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL). Las otras empresas
fueron cedidas a las corporaciones regionales de desarrollo (CRD) t a los municipios.7 La NPE
impuso también reducciones importantes de la dimensión del Banco Central y, mas tarde, el
cierre de los bancos estatales de fomento.
Con la NPE el gobierno abandonó el estilo de desarrollo dirigista prevaleciente hasta
entonces, fuertemente centrado en la inversión pública y con un sistema de reciprocidades, no
intermediadas por el mercado, entre el sector público y el sector privado. Se desmanteló el
modelo de industrialización de sustitución de importaciones, con un alto contenido de insumos
importados y financiado esencialmente con deuda externa.8
Es importante notar que la concepción de la NPE no era ajena a los cambios que se han
producido en el pensamiento económico y político entre 1970 y 1985. En muchas instancias se
había llegado al convencimiento de que era necesario reducir significativamente el tamaño del
estado en las economías, tanto por razones de eficiencia económica como de preservación de
las libertades individuales. El derrumbe de las economías latinoamericanas de "capitalismo de
estado" y la caída, aún mucho más estrepitosa, de las de Europa Central y del Este, dieron los
últimos elementos, si faltaban algunos, para confirmar esta posición.
La adopción de la NPE no estuvo desprovista de contradicciones. El presidente Paz
Estenssoro y al arquitecto de la NPE, su ministro de Planeamiento, Gonzalo Sánchez de
Lozada, veían a la NPE mas como un medio para reconstruir el estado y para restablecer el
principio de autoridad, que para un objetivo libertario. La siguiente declaración de Sánchez de
Lozada (en ILDIS, Foro Económico, No. 5, 1985, p 5) es ilustrativa al respecto:
Mas que un programa estrictamente económico, la NPE es un plan político que tiende
al restablecimiento de principios fundamentales para el funcionamiento de la República, en
ausencia de los cuales se corre el grave riesgo de precipitarse en el camino de la desintegración
del Estado Nacional.

7
Las CRD son delegaciones regionales del gobierno central y gozan, en principio, de una amplia autonomía financiera y de
decisión. Aunque hay un debate al respecto, parece de mas en mas claro que se visualizó la cesión a las CRD y a los
municipios como un paso intermedio para la privatización.
8
Véase Morales y Sachs (1990) para un recuento crítico, desde la óptica neo-clásica, del desarrollo boliviano pre-NPE.

11
 Ni Paz Estenssoro ni Sánchez de Lozada recogían el argumento económico clásico de
que el liberalismo conducía a la mejor asignación de recursos y, por lo tanto, a un óptimo
económico, sino más bien el argumento de economía política, en el sentido que los
anglosajones le dan a la fase "political economy", de que la liberalización de los mercados era
la única manera de evitar la extendida corrupción. En su visión, con un estado achicado, que se
reduciría al juego de influencias de los grupos de presión, que consideraron en el gobierno la
mejor manera de obtener una parte más grande en la distribución del ingreso nacional.9

c. Una relectura del éxito inicial de la NPE

Mas allá de los méritos técnicos, hay que señalar los factores que hicieron que la NPE no
confrontara mayor resistencia política. Con relación a la estabilización, se puede argüir que los
ensayos durante el gobierno de Siles Zuazo, y sus fracasos, habían también desgastado a los
actores sociales opositores a este tipo de programas. El caso de la COB fue el más evidente
pero no fue el único. Vale la pena también analizar la hipótesis de que cada programa proveía
información a los actores sociales sobre la distribución de los costos de estabilización, lo que
los hacía revisar sus evaluaciones preliminares. La revisión de los costos convergió
finalmente a un consenso, aunque probablemente precario, de que había que vencer a la
hiperinflación, dada la comparación de los costos entre estabilizar y no hacer nada.
Es importante reconocer que desde un principio el gobierno de Paz Estenssoro envió
señales muy claras de un compromiso invariable con la política económica que había escogido.
Este mensaje de firmeza fue asimilado por todos los actores de créditos externos, contribuyo de
manera muy significativa a asentar la confianza en la estabilización. Por último, se ha de
mencionar que el muy rápido control de la inflación le dio credibilidad al gobierno para llevar
adelante las reformas estructurales, que necesitaban mas tiempo.
La COB y los partidos de izquierda no pudieron oponer sino una débil resistencia a las
medidas que los afectaban directamente. El balance de poder entre ellos y las organizaciones
gremiales de empresarios privados se fue inclinando en favor de los segundos. La
hiperinflación había sido una manifestación clara de una confrontación sin ganadores de

9
Esta posición, que asume que el estado es casi por definición burocrático y predatorio, está mas cerca de la de las escuelas de
"Public Choice" de Buchanan y Tullock (1962), Olson (1982) y otros mas, y de "New Political Economy" de Bhagwati

12
distintos grupos de interés. Simétricamente, la estabilización significó políticamente una
pérdida de posiciones del movimiento obrero.
¿Podrían los partidos políticos proponer una plataforma diferente a la de la NPE? La
respuesta es, posiblemente, no muy diferente en cuanto a la estabilización, pero sí con relación
a las reformas estructurales. La posición boliviana ha sido siempre la de que la inflación es un
reflejo de excesiva expansión monetaria, causada a su vez por el crédito del Banco Central al
gobierno. Cualquier programa de estabilización, independientemente del partido que la
propusiera, iba a tener que incluir correcciones fiscales. Las diferencias no estaban en cuanto
al diagnóstico, en ninguno de los partidos políticos, sino más bien con relación al tipo de
medidas, y a la fuerza y rapidez con que serían ejecutadas. Había también diferencias en
cuanto al tratamiento de la deuda externa, cuyo servicio tenía un impacto muy fuerte en el
déficit fiscal.
Contrariamente a lo que pasó con el programa de estabilización, las diferencias
políticas en cuanto a las reformas estructurales eran y son muy importantes. Las
liberalizaciones del mercado del trabajo, del comercio exterior, y de las privatizaciones siguen
siendo objeto de un gran debate político.

d. La continuación de la NPE en el gobierno de Paz Zamora

A pesar de sus rigores, la NPE logró conseguir en 1989 una aceptación mayoritaria en la
opinión pública y en el electorado. En la votación popular de Mayo de ese año, los tres
partidos que sustentaban puntos de vista afines a la NPE, el MNR, la ADN y el Movimiento de
Izquierda Revolucionario (MIR) obtuvieron 65% del voto popular.
En las elecciones que se llevaron a cabo en el Congreso, luego de la votación popular,
salió elegido presidente Jaime Paz Zamora, apoyado por una inesperada alianza entre el centro-
izquierdista MIR y la derechista ADN. El MIR y la ADN constituyeron lo que se llama el
Acuerdo Patriótico (AP).
Durante la campaña electoral Paz Zamora había prometido, aunque vagamente, que
cambiaría la NPE. Sin embargo, a los pocos meses de haber salido elegido presidente anunció
con un decreto (el D.S. 22407 del 11 de Enero de 1990), que continuaría y profundizaría las

(1982) y Krueger (1974), que de la de Chicago.

13
reformas liberales de la NPE. Es así que ha adoptado políticas más ortodoxas que las de su
predecesor. Con Paz Zamora se ha vuelto a los fundamentos del D.S. 21060 de 1985. Paz
Estenssoro, pragmáticamente, se había alejado de algunos de ellos en los dos últimos años de
su gobierno.10
Paz Zamora se encontró con el dilema de casi todos los partidos social-demócratas de la
región, de que si quería seguir una política redistributiva tenía primero que esperar que el
crecimiento económico reapareciera con vigor. Ha apostado a que el crecimiento vendrá
cumpliendo rigurosamente las recomendaciones de las organizaciones internacionales de
financiamiento. Tiene además la presión de su aliado en el gobierno, la ADN, que no le
permite apartarse de la NPE en su vertiente más ortodoxa.
Si bien no se produjeron modificaciones sustantivas de política económica entre los
gobiernos de Paz Estenssoro y de Paz Zamora, vale la pena hacer mención a tres cambios de
estilo. Primero, el gobierno de Paz Zamora ha acentuado algunas características autoritarias
que tenía el anterior gobierno, debido en parte a la debilidad que le provenía de la manera en
que fue elegido.11 Segundo, ha permitido que se incremente la influencia de los acreedores
oficiales multinacionales en el diseño y la ejecución de las políticas económicas. Paz
Estenssoro guardaba mas distancias con ellos. Tercero, tiene una manera triunfalista de
anunciar los éxitos económicos, algunos de los poco evidentes, que contrasta con la manera
mesurada que tenía su predecesor.

10
Por ejemplo, el D.S. 21660 de mediados de 1987, llamado de reactivación, introducía subsidios a las exportaciones no-
tradicionales y restablecía las instituciones de supervisión bancaria.

14
3. La Reforma del Sector Público

La NPE tiene entre sus objetivos principales una reforma profunda del sector público. En
realidad, uno de los criterios fundamentales para juzgarla viene de lo que se logró al respecto,
tanto en términos de su dimensión, de las tareas que tiene por delante, como de los procesos de
formulación de la política económica.

a. La estructura de ingresos y gastos

El gasto público en el PIB

Antes de la NPE, el fuerte peso del sector público en la inversión y en el empleo era
probablemente la característica más saliente de la economía boliviana. La NPE apuntaba a
modificar esta situación. Por otra parte, casi coetáneamente con la ejecución de la NPE,
Bolivia tuvo que sufrir grandes caídas en los precios de sus dos principales exportaciones,
estado y gas natural. Por el efecto combinado de la NPE y de los choques de precios
internacionales se ha producido una reducción muy sustancial del tamaño del sector público en
la economía, al menos si se lo mide por la relación gasto público a PIB. Este pasó de un
promedio de 44.9% (gastos corrientes y de capital) en 1980-81 a 27.6% en 1990 (Cuadro 1)
Las implicaciones de esta reducción del tamaño del sector público, en parte reforzada
por las circunstancias externas como se ha dicho, tomarán tiempo en mostrarse completamente.
Es importante hacer notar que la reducción en el gasto público, como porcentaje del PIB, ha
estado acompañada, sorprendentemente, por un incremento de la inversión pública a partir de
1988.

11
Hay varios ejemplos de esta afirmación: un estado de sitio, cuando la situación no lo demandaba, a principios de su gestión;
el descabezamiento sangriento de un rebrote guerrillero a fines de 1990; y el juicio a la Corte Suprema de Justicia por

15
 Cuadro 1: Operaciones del Sector Público No Financiero Consolidado, 1980-90
(En porcentaje del PIB)

Promedios 1986 1987 1988 1989 1990

1980-81 1982-85
37.4 23.0
Ingresos Corrientes 24.4 22.0 22.4 22.1 23.0
38.2 28.1
Gastos Corrientes 23.2 23.6 21.3 20.9 20.7
0.0
Transferencias Corrientes Netas 0.0 0.0 0.0 0.0 0.5 0.6
-0.8
Superávit/Déficit Corriente -5.1 1.2 -1.6 1.0 1.8 3.0
0.5 0.1
Ingresos de Capital 1.0 0.2 0.7 1.2 1.3
6.7 4.3
Gastos de Capital 4.6 5.3 6.8 6.6 6.9
0.0 0.0
Transferencias de Capital Netas 0.0 0.0 0.0 -0.6 0.0
-6.2 -4.2
Superávit/Déficit Capital -3.6 -5.2 -6.1 -5.9 -5.6
0.6 5.9
Otros Gastos 0.0 0.0 0.4 0.0 0.0
-7.7 -15.1
Superávit/Déficit Global -2.3 -6.7 -5.5 -4.2 -2.7
7.7
Financiamiento Neto 15.1 2.3 6.7 5.5 4.2 2.7
4.6
Externo 1.3 5.5 2.2 4.0 1.7 1.9
3.1
Interno 13.8 -3.2 4.5 1.5 2.4 0.8

Fuente: Con datos fiscales de base de la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE). Anuario Estadístico
No. 2, La Paz. Los datos de UDAPE han sido deflactados por el PIB nominal del Banco Central de Bolivia,
con correcciones para los años 1988-90.

La recomposición de la tributación

La recuperación de las recaudaciones de impuestos, tanto como consecuencia de la NPE como

por la caída de la inflación, merece destacarse. La reforma tributaria de 1986 es uno de los
componentes más importantes de la NPE. En el núcleo de la reforma tributaria está el
impuesto al valor agregado (IVA), con una tasa uniforme de 10%. Cabe subrayar que el IVA
sobre los combustibles, cuyos precios se los fija en niveles especialmente altos, recauda la
proporción más importante de los ingresos. Se tiene también gravámenes ligeramente
progresivos a los bienes raíces y a los vehículos automotores.
No existen todavía estudios de la incidencia de la actual estructura impositiva en los
ingresos. Pero ni la equidad ni, sorprendentemente, la eficiencia fue preocupaciones
dominantes en el diseño de la reforma tributaria. Lo que se buscaba sobre todo era la más
rápida recomposición de los ingresos fiscales, solamente ahora comienzan a aparecer los costos
de eficiencia y los problemas de equidad.

prevaricato, para impedir que ella se declarara sobre la inconstitucionalidad de algunas leyes de fomento de las inversiones.

16
 En un primer momento, los resultados de la reforma tributaria parecían muy buenos y
sin duda lo eran, si se los comparaba con las recaudaciones (en términos reales) que se obtenían
durante la hiperinflación, cuando los ingresos fiscales eran anormalmente bajos por el bien
conocido efecto Olivera-Tanzi. Después de un primer impacto ascendente, las recaudaciones
(excluyendo las regalías de las empresas estatales) se han estancado alrededor del 8% del PIB,
porcentaje bastante inferior al promedio de América Latina.

El gasto público social

Con la NPE, los mecanismos estatales de protección a los grupos sociales vulnerables, que se
crearon después de la Revolución de 1952, si bien no desaparecieron completamente, han
tenido un ámbito mucho más reducido. Es así que en los dos primeros años de la NPE, el gasto
público social como proporción del PIB sufrió recortes muy amplios (Cuadro 2). Las mayores
reducciones se produjeron en educación. En salud, la disminución fue mucho menos
importante porque la cooperación internacional vino a suplir la falta de recursos nacionales.

Cuadro 2: Evolución del Gasto Público Social, 1980-88

(En porcentaje del PIB)

Educación S a l u d
(1)
Ministerio Salud Seguridad Total
(2) Social (3)
1980 4.1 0.8 1.4 2.2
1981 2.9 0.5 1.2 1.7
1982 3.2 0.4 1.1 1.5
1983 3.4 0.4 0.8 1.2
1984 3.2 0.4 2.0 2.4
1985 3.3 0.4 1.0 1.4
1986 2.3 0.3 0.7 1.0
1987 2.6 0.5 n.d n.d
1988 2.6 n.d n.d n.d

Fuente: Banco Mundial, Public Sector Expenditure Review with a Special Emphasis on the Social Sectors, 1989
1) Col (1), incluye transferencias del gobierno central a las universidades
2) Col (2), financiamiento del Tesoro General de la Nación al Ministerio de Previsión Social y Salud
Pública, no incluye gastos de las Corporaciones Regionales de Desarrollo ni de las municipalidades
3) Col (3), contribución de empleados, empleados y gobierno a las cajas de salud del sistema de
seguridad social

17
 Desde 1988 se estima que se tiene una recuperación sostenida de los presupuestos de
salud y educación, pero faltan todavía datos definitivos. Hay que mencionar también el muy
exitoso Fondo Social de Emergencia (FSE), que funcionó entre 1988 y 1990, para atender los
problemas de pobreza, en especial aquellos derivados de la crisis y del problema de ajuste.
Las declaraciones más recientes del gobierno hacen hincapié en la necesidad de
aumentar el gasto en servicios sociales. El FSE ha sido reemplazado por el Fondo de Inversión
Social, que tiene por cometido aliviar la pobreza con acciones de mas largo plazo. Para
financiar el gasto público social sin incrementar exageradamente el gasto total, el gobierno de
Paz Zamora ha estado tratando, hasta ahora mas bien tímidamente, de reducir el gasto en las
Fuerzas Armadas y en las universidades públicas.

b. El empleo en el sector público

Antes de la NPE, Bolivia era probablemente el país de América Latina (exceptuando Cuba) con
mayor fracción de su Población Económicamente Activa Urbana en el sector público. En el
primer año del lanzamiento de la NPE, el empleo público se redujo en un poco mas del 10%,
pasando de 246 mil en 1985 a 221 mil en 1986 (véase también el Cuadro 3). En 1985, el
empleo en el sector público representaba un altísimo 47% del empleo formal; en 1989 ese
porcentaje había bajado a 39.7%.
La reducción vino por despidos en los empleos por las muy bajas
remuneraciones. El caso más dramático fue el de las relocalizaciones de la Corporación
Minera de Bolivia. Este evento ha sido ampliamente documentado en excelentes trabajos y no
merece hacerle mas añadidos (véase por ejemplo, Jetté, 1989)Cabe hacer notar que después del
corte en el empleo público en 1986, ha vuelto a crecer a partir de 1988, a tasas relativamente
elevadas (vuélvase al Cuadro 3). Por otra parte, los partidos políticos, como en el pasado,
siguen usando la posibilidad de recompensar con empleos públicos a sus adherentes.

18
 Cuadro 3: Empleo en el Sector Público, 1980-89
(Número de Personas e Índices)

Índices (Base 1985 = 100)

Empresas Gobierno Total
(1) (2) (3) Empresas Gobierno Total
(4) (5) (6)
1980 55.193 137.925 193.118 90 75 79
1981 56.643 143.319 199.962 92 78 81
1982 55.888 148.128 204.016 91 80 83
1983 59.718 164.717 224.435 97 89 91
1984 60.851 175.071 235.579 99 95 96
1985 61.514 184.065 245.579 100 100 100
1986 54.827 166.156 220.983 89 90 90
1987 41.327 171.115 212.442 67 93 87
1988 35.846 168.889 204.735 58 92 83
1989 34.731 174.351 209.082 56 95 85

Fuente: Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE), 1991. Anuario Estadístico No. 2. La Paz
Col (1) Empresas Públicas y Mixtas
Col (2) Incluye a los empleados de las administraciones central, descentralizada no incluida en
las empresas, desconcentrada, local y universidades
Col (3) Col (1) mas Col (2)

c. La transparencia en las decisiones de política económica

La transición democrática significó principalmente un cambio en las estructuras políticas y no

un cambio brusco en la manera de formular la política económica. Tampoco con la NPE, que
vino tres años después de restablecida la democracia, cambio abruptamente la manera de tomar
decisiones de política económica.
Durante la transición y un largo período después, las medidas de política económica se
tomaron de manera muy similar a lo que era corriente durante la dictadura: disposiciones
mediante decretos supremos en vez de leyes, directorios de las empresas estatales y del Banco
Central nombrados por discreción del Poder Ejecutivo, y programas de inversión pública
relativamente importantes, tanto con relación al PIB como a la inversión privada. Se ha de
subrayar que la influencia de los tecnócratas en los gobiernos de Paz Estenssoro y de Paz
Zamora los ha hecho preferir regular la economía con decretos mas bien que empleando al
Congreso, que tiene procedimientos más lentos. Hay que hacer notar también que la

19
cooperación con los funcionarios de las agencias internacionales de crédito, especialmente del
FMI y del Banco Mundial, a la vez que aumentaba el poder político de los tecnócratas
nacionales, influía en su manera de formular la política económica.
Con todo, la democratización ha cambiado gradualmente el proceso de formulación de
política económica. En especial, ha obligado a una mayor transparencia en las decisiones y ha
aumentado la fiscalización, en el Congreso y en el público, de las medidas y acciones del Poder
Ejecutivo para estabilizar y efectuar las reformas estructurales.

20
4. Las Perspectivas de la NPE

a. La respuesta del sector privado

El objetivo principal de largo plazo de la NPE es tal vez el crecimiento del PIB impulsado por
la inversión privada. A pesar del restablecimiento de los principales equilibrios
macroeconómicos y de una legislación de fomento muy favorable, la inversión privada ha
tardado en manifestarse. Las tasas de inversión privada, expresadas en porcentaje del PIB,
fueron entre 1986 y 1990 inusualmente bajas, y muy similares a las de los años de crisis de
1982-85 (Cuadro 4). Resultados, todavía muy preliminares para 1991 (no incluidos en el
Cuadro 4) apuntan a un fuerte crecimiento de la inversión privada y del PIB. Queda la
interrogante de cuán sostenibles son.

Cuadro 4: Formación Bruta de Capital Fijo, Pública y privada, 1980-90

(Como porcentaje del Producto Interno Bruto)

Pública Privada Total Tasa de Crecimiento

(1) (2) (3) PIB (%) (4)

1980 7.0 7.3 14.3 -1.4

1981 7.2 3.8 11.0 0.9
1982 6.9 6.9 13.8 -4.4
1983 5.0 3.6 8.6 -4.5
1984 4.5 4.0 8.5 -0.6
1985 3.5 3.7 7.2 -1.0
1986 4.8 4.7 9.5 -2.5
1987 6.2 4.1 10.3 2.6
1988 8.1 4.1 12.2 3.0
1989 8.7 4.1 12.8 2.7
1990 8.0 5.2 13.2 2.6

Fuente: Para 1980-89, Banco Mundial, "From stabilization to sustained growth", Agosto 1991.
Para 1990, estimaciones del autor con datos del Instituto Nacional de Estadística (INE)

Las inversiones nacionales y extranjeras, no parecen querer ceder su opción de espera.

Mientras tanto la muy influyente CEPB ha incrementado la lista de condiciones que considera
con necesarias para despertar los "espíritus animales" de los inversionistas. Es así que

21
demanda al gobierno desregular y privatizar todas las empresas que producen bienes y
servicios, y los fondos de pensiones de la seguridad social.12

b. La tarea inconclusa de la privatización

La privatización se ha convertido en uno de los temas centrales en la agenda de requerimientos

del sector privado (y de las organizaciones internacionales de cooperación financiera). Tiene
también ahora un lugar prioritario en la agenda de reformas del gobierno de Paz Zamora.
Entenderemos privatización en un sentido estricto, como una cesión de las propiedades del
sector público al sector privado.13
Los objetivos de la privatización (en su sentido estricto) en el alegato de sus
proponentes son los mismos que están presentes en el debate internacional.14 Un resultado
adicional muy importante esperado por el gobierno es el de que la privatización proporcione
mas recursos para la inversión del sector público en servicios sociales, que no interesan
normalmente al sector privado y que podría tener un efecto en el crecimiento de largo plazo, de
acuerdo con las "nuevas" teorías de crecimiento económico. Otro objetivo de la privatización
está dado por un argumento de Economía Política, que es el de una mayor difusión de la
propiedad privada entre la población y, en consecuencia, la consolidación de la economía de
mercado en un hecho irreversible.
Muchos de los argumentos en contra de una privatización a ultranza están también en el
debate internacional. El punto más delicado políticamente en la privatización está, sin duda, en
sus implicaciones redistributivas. Como consecuencia de los temores que éstas causan, la
privatización que parecía contar con una aceptación amplia en la opinión pública, porque se la
veía como medida para combatir la corrupción, en un sorprendente giro en vista ahora, por la
prensa y la opinión pública, como teniendo mas bien el efecto contrario.
La actitud de Paz Estenssoro con relación a la privatización no estuvo desprovista de
ambigüedades. En su visión, con la NPE se restauraría sobre todo la autoridad del estado como

12
Documento de la CEPB del 8 de Julio de 1991: "¿Por qué no hay mas inversión en Bolivia?"
13
No se considera a la liquidación de empresas como privatización en ninguno de los sentidos, sino como medidas de
reorganización del sector público.
14
Acerca del debate internacional, véase la excelente reseña de Vickers y Yarrow (1991), desde el punto de vista económico, y
la igualmente buena presentación de Starr (1990), desde el punto de vista político. Para mayores elementos de la discusión en
el país se puede consultar Chávez (1991).

22
ya se ha mencionado, por lo tanto las privatizaciones no formaban parte del núcleo de reformas
esenciales. Igualmente, Paz Zamora, solamente después de muchas reticencias pudo poner en
consideración del parlamento su programa de privatizaciones y hacerlo aprobar. Ahora, la
privatización se ha convertido en una pieza clave de su programa de reformas.
Contrariamente a lo que sucede con la venta de las empresas estatales donde hay mucha
oposición y demora, la legislación de promoción de inversiones en los cruciales sectores de
minería y de hidrocarburos, tuvo una rápida aprobación. La apertura de los recursos naturales
no renovables al capital extranjero es muy amplia y, posiblemente, mayor que en la de los otros
países latinoamericanos. Las leyes de minería e hidrocarburos aprobadas en 1990-1991
mejoran la estructura de incentivos para la inversión privada extranjera y modificarán
sustancialmente la naturaleza de YPFB y de COMIBOL.

c. Los beneficiarios en el sector privado

Los argumentos redistributivos no están del todo ausentes en las reformas liberales. Para
comenzar, la lucha contra la corrupción, que es una forma perversa de redistribución, es un
tema central en el liberalismo boliviano. Mas convencionalmente, se presento el alegato de que
si bien la NPE podía penalizar transitoriamente a los obreros sindicalizados y a las clases
medias de funcionarios, en cambio, favorecería a los más pobres que son los campesinos y,
luego, a los trabajadores del sector informal urbano. Los datos no apoyan empero esta
promesa, por lo menos en lo que se refiere a los campesinos (Morales, 1991).
¿Quiénes son entonces los principales beneficiarios de la NPE? Si se considera la
estabilización de precios y la manera ordenada de formular la política económica traída por la
NPE, el país entero ha ganado. En cambio, en términos de la distribución del ingreso (para la
cual no hay desafortunadamente estudios recientes), los resultados son más difusos. La
información disponible, pero no sistemática, parece indicar que con la NPE se han beneficiado
sobre todo las élites exportadoras y comerciales, los poseedores de activos financieros, y las
altas clases medias que han podido desviar en su favor los recursos de la ayuda internacional.

23
d. Las perspectivas políticas

Un punto importante, que no se lo hace resaltar suficientemente en las decisiones, es el de los

cambios profundos que la NPE ha producido en los partidos políticos tradicionales. Estos, casi
sin darse cuenta, han abandonado la búsqueda de ventajas políticas de corto plazo a cambio de
una vigencia política permanente, aún si no están en funciones de gobierno. Si están en el
gobierno, están menos preocupados que antes con la posibilidad de que sus sucesores cosechen
los beneficios de su gestión, lo que despolitiza, en cierta manera, la toma de decisiones en
materia económica. Esta actitud no es tanto el resultado de la visión de los líderes de los
partidos políticos, sino de la reducción de incertidumbre en cuanto a la posibilidad de ser
reelegidos en el futuro mediato, si es que no lo son inmediatamente.
La oposición con mas fuerza a la NPE viene ahora de los partidos populistas, con
creciente caudal electoral, pero cuyos programas económicos son todavía muy difusos,
recogiendo mas bien la insatisfacción con la situación actual y sus beneficiarios, que propuestas
concretas en cambio. Los resultados de las elecciones municipales de Diciembre de 1991,
cuando los llamados partidos populistas, Unión Cívica Solidaridad (UCS) y Conciencia de
Patria (CONDEPA) obtuvieron resultados muy favorables, en detrimento sobre todo del AP,
confirmarían este debilitamiento.
El surgimiento electoral de estas corrientes "anti-stablishment" es indicativo de un
divorcio creciente entre el estado, los partidos políticos convencionales, y la sociedad civil.
Una hipótesis razonable es la de que el desacuerdo viene de la política económica y de la
identificación que se hace de su élite de beneficiarios.

24
5. Comentarios Finales

La transición a la democracia en Bolivia tuvo como acompañante un severo deterioro de la

economía. Junto con los problemas que heredaba el primer gobierno de la transición, la
necesidad de asegurar la democracia fue otro factor mas de la crisis. A su vez, en un cambio de
papel, su agravamiento puso en peligro ese patrimonio tan duramente adquirido que era la
democracia. Afortunadamente las instituciones democráticas mostraron mas fortaleza de la
que se podía anticipar en las condiciones de extremo aprieto de esos años.
La crisis explica en gran parte el diseño del programa de estabilización de la NPE. En
cambio, es más difícil concluir que ella sea el único factor explicativo de las reformas
estructurales. Otros factores, tales como el convencimiento de las élites políticas, de que era
necesario un cambio radical en el modelo de desarrollo entraron en juego. La necesidad de
seguir contando con los recursos de la cooperación financiera internacional, en una situación de
divisas y fiscal de mucha penuria, también tuvo una gran importancia en la adopción de la
NPE.
En el documento se ha consignado las transformaciones más importantes de la
economía y la sociedad boliviana que han ocurrido después de la NPE. Los logros con relación
a la modernización de la política y de la economía son significativos, pero hay todavía mucho
camino que recorrer. Las necesidades más urgentes tienen relación ahora con el desarrollo
social. Este será a su vez tributario de mas reformas del sector público, incluyendo la
reconstrucción de la administración pública.
La información disponible hace prever una larga duración de las reformas de la NPE, lo
que no quiere decir que no pueda correr peligros. El mayor sería el de una elección de un
gobierno populista si no hay resultados concretos, en plazos que se acortan, de crecimiento del
Producto Interno Bruto, del empleo, de los salarios reales, y de un mayor acceso a los servicios
públicos. Hay una agenda inconclusa de tareas que los partidos políticos que apoyan a la NPE
tienen todavía que ejecutar, si no quieren que los movimientos populistas reviertan lo que ya se
ha adquirido en términos de modernización.

25
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27