152 Walter F.

Carnota Algunos aportes acerca del desarrollo del Derecho de la Seguridad Social 153

1. Presentación del tema. 2. Las cajas de previsión. 3. El desarrollo

ALGUNOS APORTES ACERCA DEL del formante normativo. 4. Los autores y la “agenda de temas”. 5. La
autonomía jurisdiccional: el Tribunal especializado. 6. Conclusiones.
DESARROLLO DEL DERECHO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL (1904-2004) 1. PRESENTACIÓN DEL TEMA

El Derecho de la Seguridad Social se presenta en escena como

WALTER F. CARNOTA1 una disciplina relativamente nueva. Si los cultores del Derecho del
Universidad de Buenos Aires - Argentina Trabajo como Alfredo Palacios dijeron que este último era el “nuevo
Derecho” 2en relación al vetusto Derecho Civil, el primero se reveló
Revista de la Escuela del Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado | como una manifestación del segundo, una emanación singular que
Mayo 2022 | Año 6 Nº 7 | Buenos Aires, Argentina (ISSN 2796-8642) | con el transcurso del s. XX fue adquiriendo identidad propia y es-
pp. 152-167. Recibido 01/03/2022 - Aceptado 04/03/2022
pecífica, más allá que ambos configuraron, en definitiva, respuestas
de políticas públicas -traducidas a normas jurídica- a la llamada
“cuestión obrera” o “cuestión social”. 3
Resumen: La historiografía del derecho argentina no se ha detenido A la temática de la aludida cuestión social contribuyeron va-
en el desarrollo del Derecho de la Seguridad Social, como sí lo hizo rias escuelas de pensamiento, como ser los diversos socialismos y
respecto del Derecho del Trabajo. A lo largo de este ensayo, veremos la doctrina social católica, que moldearon lo que vino a configurar
cómo el Derecho de la Seguridad Social pasó de depender de éste al “constitucionalismo social” con la Constitución de Querétaro en
último para internarse en los vericuetos de las Administraciones 1917 (en especial, con su art. 123) y la alemana de Weimar de 1919.
Públicas. Como pasó con el Derecho del Trabajo, el de la Seguridad Social
Palabras Clave: Seguridad Social. Historia Jurídica. Derecho del no contaba con una norma constitucional explícita de reconocimien-
Trabajo. Administración Pública to, más allá -en el primer caso- de consagrarse la “libertad de trabajar
Abstract: Argentine legal history has not studied the development of y de ejercer toda industria lícita” en el poliédrico art.14, y del otor-
Social Security Law as thoroughly as Labor Law was examined. In gamiento de pensiones por parte del Poder Ejecutivo en el ex art.86
this current essay, we will track how the former became independent inc. 7 CN. Pero el refinamiento de estos productos tuvo que atravesar
from the latter and, subsequently, entered the realm of Public toda la pasada centuria para llegar, en el caso de la Seguridad Social,
Administration. a las tres ansiadas “autonomías” (la científica o académica, la norma-
Key Words: Social Security. Legal History. Labor Law. Public tiva y la jurisdiccional).
Administration. Si la prédica de Palacios y sus contemporáneos fue dirigida a de-
mostrar que la relación de trabajo excedía con creces el molde de la
locación de servicios del Código de Vélez, el derecho de la Seguri-
dad Social se desarrolló bajo una impronta decididamente ius-publi-
1 Abogado UBA. Doctor en Derecho UBA. Doctor en Derecho y Ciencias cística, alejada del contrato y de sus libertades. Es que en la Seguri-
Sociales UNC. Profesor Titular Regular de la Facultad de Derecho UBA.
Profesor Titular Regular de la Facultad de Ciencias Económicas UBA.
Director del Centro de Economía y Gestión Judicial de la Facultad de Ciencias 2 PALACIOS, ALFREDO L. (1946), El Nuevo Derecho, Buenos Aires,
Económicas UBA. Director Académico del Doctorado en Derecho de la UNLZ. cuarta edición, PROCMO. La primera edición data de 1920 y congregaba las
Profesor Titular ECAE, UCES, USAL y UCC. Juez de Cámara Subrogante de clases universitarias del autor.
la Cámara Federal de la Seguridad Social (Sala II).
3 CANNELLA, Giorgio (1970), Corso di Diritto della Previdenza Sociale,
Milán, Giuffre, p.25.
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dad Social asumió un papel preponderante la “agencia” dependiente una estrategia de utilizar la política de la Seguridad Social, evitándo-
del poder público - “órgano inspirador”4 para algunos- que concede, se “el enfrentamiento permitiendo la vía de la negociación”8
suspende o revoca beneficios. Las famosas “cajas de previsión” hi- La estructura de estos organismos, pese a su carácter empírico
cieron así su aparición. y cercano al mundo gremial, era de derecho público, pues la Caja
Resulta siempre complejo tratar temas de historiografía jurídica manejaba una capitalización social y concretaba el beneficio previ-
reciente, ya que podría argumentarse fundadamente que se carece sional en un acto de concesión que traducía una facultad de imperio.
de la necesaria perspectiva de su abordaje. Sin embargo, estamos Mario Deveali destacaba el carácter altamente pragmático con que
convencidos de que la Seguridad Social ha tenido entre nosotros su- se crearon las primeras Cajas y que de algún modo generaba en el
ficiente rodaje como para trazar algunos lineamientos y derivar de potencial beneficiario un “derecho en expectativa”. Con el tiempo, se
ellos unas conclusiones en la centuria que va desde la primera apari- consolidó la facultad subjetiva, aseverando el mismo Deveali que “se
ción de una caja previsional hasta 2004. afirma, paulatinamente, la noción de derecho subjetivo a los benefi-
cios respectivos”. 9 Correlativamente, ello vino a plantear la posible
2. LAS CAJAS DE PREVISIÓN revisión judicial de un accionar desestimatorio, es decir, un eventual
“contencioso-administrativo” de aristas singulares.
Convencionalmente, se fija la Ley 4.349 de 1904 como punto de Así como el Derecho del Trabajo logró en las primeras décadas
partida en materia de cajas jubilatorias, dado que por ella se creó la del siglo anterior plasmar inquietudes relativas al horario laboral, la
Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles5. Dicho esquema jornada o la remuneración que percibirían los trabajadores10, el Dere-
protegía en sustancia al funcionariado público, por lo que se produjo cho de la Seguridad Social fue adquiriendo cada vez más los ribetes
una decidida acción gremial, como la huelga ferroviaria de 1912, de una organización de derecho público destinada al otorgamiento
tendiente a extender los beneficios a los empleados privados (p.ej.,
de los ferrocarriles, Ley 9.653 de 1915). Tan exitosa fue esta tenden-
cia que hacia mediados de siglo se contaba con cerca de una doce-
na de estos entes de gestión.6 En efecto, “se instituyeron regímenes
jubilatorios para ferroviarios (1915), personal de servicios públicos
(1921), bancarios (1923), periodistas (1939), personal de la navega-
ción (1939), empleados de comercio (1944), personal de la industria
(1946), rurales (1954), empresarios (1954), profesionales universita-
rios (1954), trabajadores independientes (1954), y personal del servi-
cio doméstico (1956)”.7 Cada régimen tenía su caja. Ello respondía a
8 LEVIN, Silvia (1989), La Seguridad Social como Sistema, Rosario,
Publicaciones de la Universidad Nacional de Rosario, p.19.
4 PARRA LUNA, Francisco (1979), Sistema Sociopolítico y Seguridad
Social (Una aplicación del paradigma sistémico al estudio de la Seguridad 9 DEVEALI, Mario (1956), Lineamientos de Derecho del Trabajo, Buenos
Social en Espana, Madrid, Index, p. 123. Aires, TEA, p. 584.
5 HUNICKEN, Javier y GASTON, Tomás (1989), “Régimen Jubilatorio 10 Es de destacar que: “Mucha de la legislación aprobada durante estos
Argentino”, en HUNICKEN, Javier (Director), Manual de Derecho de la años no reflejó una estrategia legislativa pre-determinada, sino que fue reactiva
Seguridad Social, Buenos Aires, Astrea, p. 165, para quienes desde allí por naturaleza: los cuerpos legislativos respondieron a los desafíos sociales
comenzó la “verdadera historia” del régimen jubilatorio en Argentina. concibiendo a la legislación como una medida preventiva o un modo de ‘apagar
el incendio’”. PALACIO, Juan Manuel (2018), “From Social Legislation to
6 HUNICKEN, Javier y GASTON, Tomás, ob.cit., p. 166.
Labor Justice (The Common Background in the Americas)”, en FINK, Leon,
7 “La Seguridad Social en la Argentina” (1983), en “Revista de Seguridad y PALACIO, Juan Manuel, Labor Justice across the Americas, Urbana,
Social”, Buenos Aires, octubre/diciembre, p. 776. University of Illinois Press, p. 19

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de prestaciones11 frente a la contingencia social 12 que se le presen- Administrativa Revisora de la Seguridad Social (CARSS), etc.
te a cualquier interesado, labore o no, sea empleado en relación de En 1990 se recreó el “Instituto Nacional de Previsión Social”,
dependencia o trabajador autónomo o independiente. En definitiva, para dar paso en 1991, profundizando la unidad gestión, a la Ad-
y sobre la base de la mentada expansión y vocación universalista, en ministración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS)15, de donde
todas partes la Seguridad Social comenzó a visualizarse como un ser- surgirían carreras políticas fulgurantes en la primer década y media
vicio público.13 Estaba en ciernes, pues, lo que en los últimos tiempos del siglo XXI.16
se ha dado en denominar la “Administración Prestacional”.
Como sucedió en el Derecho Administrativo de cuna francesa, 3. EL DESARROLLO DEL FORMANTE NORMATIVO
definía la cuestión el contencioso que se desencadenaba. Y así como
en Francia existió desde 1799 el Consejo de Estado, remozado en Las leyes de previsión sustancialmente previeron los recaudos
1872, verdadero “control interno” de la Administración Pública, en para obtener la jubilación y la pensión, así como la Caja otorgante.
la organización administrativa de la Seguridad Social existieron mu- Con el tiempo, se fue dando una legislación más completa y sofis-
chos organismos de alzada que procuraron uniformar los criterios de ticada. Chirinos distingue tres etapas del decurso de las normas de
las Cajas: la Comisión Nacional de Previsión Social14, la Comisión Seguridad Social. Un primer período, que denomina “anárquico”; un
segundo caracterizado por iniciativas sectoriales de cariz institucio-
11 La opinión de RUPRECHT es concluyente, en cuanto señala que “El nal y uno final, de “síntesis”.17 La primera etapa está precisamente
Derecho de la Seguridad Social comprende no solamente la previsión social, signada por la falta de una organización administrativa que rigiese el
sino también la asistencia social y la beneficencia, es decir, todos los aspectos
sistema, normas que otorgaban escuetamente beneficios a personas
que tienden a un estado de bienestar social. Por lo tanto, el Derecho de la
Seguridad Social es de orden público”. RUPRECHT, Alfredo J. (1995), físicas, a determinados sectores (como los jueces con la Ley 870)
Derecho de la Seguridad Social, Buenos Aires, Zavalía, p. 41. Por lo demás, o bien concediendo pensiones graciables. El segundo período es el
ya STEIN promediando el siglo XIX detectaba la incidencia del campo social llamado “institucional sectorial” y abarcó desde 1904 a 1967, sin que
de la lucha de clases en la Administración interna. STEIN, Lorenz von (2016), los entes estuviesen coordinados y presentasen una unidad de ges-
Tratado de Teoría de la Administración y derecho administrativo, México,
Fondo de Cultura Económica, p. 195.
tión, con la importante excepción del Instituto Nacional de Previsión
Social creado en 1944 mediante decreto-ley 29.17618. Finalmente,
12 Objeto del Derecho de la Seguridad Social.
con la Ley 17. 575 se produjo una “síntesis”19, reduciéndose de doce
13 “La actividad de los entes previsionales bien puede ser calificada a tres las cajas a existir (Industria, Comercio y Actividades Civiles;
como servicio público”. PERSIANI, Mattia (1971), Lezioni de Diritto della Estado y Servicios Públicos y Trabajadores Autónomos). Todo ello
Previdenzia Sociale, Padua, CEDAM, p. 53. Es que existe un “encuadramiento
del mecanismo de cobertura dentro de los servicios públicos”, dependiendo de
cada sistema concreto su mayor cercanía al Derecho Laboral o al Administrativo. 15 Decreto 2741 del 26 de diciembre de 1991, ratificado por el art. 167 de la
ALONSO OLEA, Manuel (1972), Instituciones de Seguridad Social, Madrid, ley 24.241.
Instituto de Estudios Político, p.31. Desde una valoración positiva -que, por
16 Al respecto, puede mencionarse a Sergio Massa, Amado Boudou y Diego
cierto, compartimos- se trata de “reagrupar los distintos sectores en el cuadro
Bossio.
de un servicio público”. DE CESARIS, Horacio, “Instrumentos de la Seguridad
Social”, en AA.VV. (1978), Curso de Seguridad Social, Córdoba, Dirección de 17 CHIRINOS, Bernabé (2009), Tratado de la Seguridad Social, tomo I,
Publicaciones de la Universidad Nacional de Córdoba, p. 92. Buenos Aires, La Ley, p. 117.
14 A tal punto de considerar a sus decisiones como jurisprudencia. Un
ejemplo de ello puede verse en FORREST, Dina (1983), “Los principios 18 Que procuró una estrategia de centralización. Con la ley 14236, retuvo
generales del procedimiento administrativo consagrados por la ley 19.549 y su rol coordinador, sin perjuicio de la personería de las Cajas (nacionales).
su aplicación en materia previsional por la jurisprudencia”, en “Revista de DEVEALI, Mario (1954), Curso de Derecho Sindical y de la Previsión Social,
Seguridad Social”, Buenos Aires, enero-marzo, p. 54, en especial p. 58 y ss. Buenos Aires, Zavalía Editor, p.418,
19 CHIRINOS, Bernabé, Tratado…, ob.y tomo cits., p. 136.

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en el plano legal, completándose al año siguiente con la sanción de pacio las cuestiones estrictamente administrativas como la reapertura
los regímenes para trabajadores dependientes (Ley 18.037) y autóno- del procedimiento previsional.
mos (Ley 18.038). En el período de la llamada “Revolución Argentina”, se consolidó
El primer reconocimiento constitucional vino con la Constitución la idea de la Seguridad Social como potencial instrumento de desa-
de 1949. Apodada gráficamente como “maldita” por algunos por no rrollo. La noción venía del período desarrollista anterior y era, de al-
ser mencionada en muchos análisis de los expertos20, su mítico art. guna manera, un “signo de los tiempos”. Tuvo sus corifeos nucleados
37 previó una especial protección hacia la ancianidad. Producido el en la “Revista de Seguridad Social”, publicada por la Secretaría de
golpe de Estado de 1955, el gobierno “de facto” de allí surgido vol- Estado de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo de la Nación.22
vió al documento histórico de 1853 con sus reformas excluyendo la La problemática de la inflación se tradujo en una merma del poder
de 1949, extraviándose la alcurnia constitucional de la materia social adquisitivo de los jubilados y pensionados, lo cual generó una gran
que no era de recibo por el constitucionalismo liberal de origen. En litigiosidad, que motivó la creación de una Cámara de apelaciones
1957, una Asamblea Constituyente con proscripciones elaboró el art. específica como veremos más adelante. Muchos de los jueces de la
14 bis o “nuevo”, poco antes de quedarse sin quórum y sin que en lo nueva Cámara ya venían de la literatura jurídica escribiendo artículos
sucesivo pudiese incluir más temas para ser sancionados. El tercer y libros (Roberto Wassner, Bernabé Chirinos, Juan José Etala). El
párrafo fue dedicado a la Seguridad Social, luego de un primero de- mismo año de su entrada en funcionamiento, Juan José Etala escri-
dicado al trabajador y un segundo a las entidades gremiales. bió uno de sus últimos artículos doctrinales, publicado en la Revista
La Ley 24.241 unificó ambos regímenes dependientes y autóno- “Derecho del Trabajo” que dirigía, donde expresó que: “La Seguri-
mos. El pomposamente apodado “Sistema Integrado de Jubilaciones dad Social pretende hoy su independencia científica y doctrinal como
y Pensiones” (SIJP) abarcaba un sub-sistema de reparto (asistido, rama del Derecho. Hasta ahora se ha apoyado y servido de las formas
desde 1995) y otro de capitalización individual. Desde sus inicios, la tradicionales del Derecho cubriéndose bajo el manto protector del
nueva legislación fue compleja en su implementación, debido a noto- Derecho del Trabajo, que a su vez había saciado su sed en las fuentes
rias falencias de técnica legislativa, como ser, entre muchas otras, no inagotables de la ortodoxia liberal, para construir luego sus propios
tener delimitada con precisión las etapas de su vigencia. principios, adecuándolos a una realidad que los clásicos no pudieron
ni siquiera sospechar”.23 En 2000, Carlos Alberto Etala publicó la
4. LOS AUTORES Y LA “AGENDA DE TEMAS” primera edición de su “Derecho de la Seguridad Social”.24
La instalación de la Cámara especializada vio ver nuevas obras
Los primeros desarrollos de esta joven disciplina la vincularon
con el Derecho del Trabajo. Una rápida compulsa de la bibliografía desempleo, etc. Fueron todas protecciones que tuvieron origen en las relaciones
y de las revistas jurídicas especializadas muestran cuestiones muy que creara el trabajo subordinado y que también son objeto de regulación en el
conexas entre ambos ámbitos como ser las prestaciones previsionales ámbito del derecho de la seguridad social”. CHIRINOS, Bernabé L. (2016),
y la Ley de Contrato de Trabajo (sancionada en 1974) o la temática Derecho Previsional Argentino, tomo I, Buenos Aires, La Ley, p.36, énfasis
agregado.
de las enfermedades inculpables y la incidencia de ambas disciplinas
en su regulación21. Gradualmente también fueron ocupando cierto es- 22 DVOSKIN, Nicolás (2017), “Seguridad Social y desarrollo económico
en Argentina (1966-1973). La incorporación de lo social en la agenda del
desarrollo durante la ‘Revolución Argentina’”, en “Revista Electrónica de
Estudios Latinoamericanos” vol. 16, número 61, Buenos Aires, octubre-
20 BENENTE, Mauro (Compilador) (2019), La Constitución maldita
diciembre.
(Estudios sobre la reforma de 1949), José C. Paz, EDUNPAZ.
23 ETALA, Juan José (1989), “Contenido del Derecho de la Seguridad
21 Sobre el punto expresa Chirinos que: “Las instituciones del derecho de
Social”, en “Derecho del Trabajo”, tomo A, p. 541
la seguridad social tuvieron su origen en el derecho del trabajo. Adviértase,
por ejemplo, la protección de la salud del trabajador, el derecho al descanso, 24 ETALA, Carlos Alberto (2000), “Derecho de la Seguridad Social”,
la protección de la vejez, la protección frente a la enfermedad y accidentes, al Buenos Aires, Astrea.

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para tratar de entender el nuevo procedimiento ante ella ventilado. ficación y perfeccionamiento, a la par de fomentar la investigación,
En 1989, José Brito Peret -fiscal ante la flamante Alzada- y Raúl C. capacitación y especialización. La interesante experiencia, empero,
Jaime –antiguo funcionario administrativo- publicaron su “Régimen no perduró, pero sirvió de mecanismo de socialización de los diver-
del Procedimiento Previsional”, donde examinaban artículo por artí- sos sectores involucrados en el quehacer cotidiano de la Seguridad
culo de la nueva Ley 23.473, mitad ley de creación del nuevo Tribu- Social. Llegó a publicar un primer número de su “Boletín Informa-
nal25 y mitad ley procedimental específica, obra que fue remozada y tivo”, que fue el antecesor de la “Revista de Jubilaciones y Pensio-
actualizada un año después. Ambos autores decantaron también por nes”, de gran difusión en el medio y bajo la dirección de Guillermo
el derecho previsional sustantivo, primero con un estudio de la Ley J. Jáuregui.
18.037 todavía vigente por ese entonces, y luego con otro -muy cita- El primer número de esta última publicación apareció en marzo
do y referenciado, por cierto- sobre la compleja Ley 24.241. de 1991, justo con la entrada en vigencia de la ley de convertibilidad
El ímpetu que se le dio a la materia con la implementación de un que tanta incidencia tendría para la inmovilidad de las prestaciones
Fuero especializado brindó marco y ocasión para que prosiguieran previsionales. Jáuregui, junto con un comité editorial que duraría
los estudios sobre un procedimiento que se revelaba nuevo. Al ya muchos anos e integrado por Raúl Jaime, Angel de la Rosa y Julio
mencionado libro de Brito Peret y Jaime, le sucedió otra del cama- A. Rodríguez Simón, intentó conferirle un sesgo práctico, tal cual se
rista Wassner, ya colacionando la jurisprudencia de la flamante Al- expresa en su “Presentación”. Su idea era que quedasen relevadas las
zada26. Con la sanción de la referida Ley 24.463, vieron la luz obras principales novedades normativas y jurisprudenciales, cometido que
dedicadas a su análisis y estudio27. También aparecieron recopilacio- ha cumplido en sus más de tres décadas de existencia.
nes y digestos. La reforma previsional de la Ley 24.241, producida hacia 1993,
Recuérdese, además, que el 12 de septiembre de 1990 se fundó la había generado nuevas obras en la literatura jurídica tendientes a su
Asociación Argentina de Derecho de la Seguridad Social (AADES). explicación, siendo la primera en aparecer la de los autores Corte, De
El ente, con la presidencia de Roberto Wassner, las vice-presidencias Virgiliis y Tabernero.28
de Jorge Urriza y de Juan Carlos Escudero, y la secretaría general Con la reforma constitucional federal operada en 1994, se pro-
a cargo de Elsa Rodríguez Romero, tuvo la peculiaridad de reunir dujo una severa dicotomía que tuvo su repercusión en la doctrina.
en su seno a representantes de la justicia, de la abogacía previsional En efecto, el mismo legislador que a nivel supremo federal en San-
(fundamentalmente, los letrados nucleados en la Comisión de Previ- ta Fe-Paraná había sido generoso en asuntos sociales, elevando al
sión Social de la Asociación de Abogados de Buenos Aires) y de la rango constitucional a ciertos documentos internacionales de dere-
Administración. Entre otras misiones, estaba -según se explica en su chos humanos por conducto del art. 75 inc. 22 y brindando medidas
presentación- la de intensificar las autonomías (científica, didáctica de acción positiva en favor de la ancianidad y de los discapacitados
y jurisdiccional) del Derecho de la Seguridad Social, temática por por vía del inciso 23, se reveló mezquino con leyes como la 24.241,
cierto del momento, promoviendo además su sistematización, codi- 24.463 y 24.557 de riesgos de trabajo, por enumerar tan solo algunas
de las prohijadas por las “reformas estructurales” requeridas por el
llamado “Consenso de Washington”. Ello hizo que a la par del dis-
25 BRITO PERET, José I, y JAIME, Raúl (1989), Régimen del Procedimiento curso oficial de entonces que realzaba, por ejemplo, al sub-sistema
Previsional Ley 23.473, Buenos Aires, Astrea.
de capitalización individual dentro del Sistema Integrado de Jubila-
26 WASSNER, Roberto A. (1993), Procedimiento Previsional, Buenos ciones y Pensiones creado por la mencionada Ley 24.241, se alzaran
Aires, Abeledo Perrot.
voces -como la de Germán Bidart Campos, entre otros- acentuando
27 PANDIS, Juan (1996), Solidaridad Previsional Ley 24.463 (Tratamiento
Práctico), Buenos Aires, A-Z Editora. CARNOTA, Walter F. (1995), Ley de
Solidaridad Previsional 24.463 Comentada (Su problemática constitucional, 28 CORTE, Néstor T.; DE VIRGILIIS, Miguel A. y TABERNERO, Rodolfo
sustantiva y procesal), Buenos Aires, Ad-Hoc; CARNOTA, Walter F. (1998), (1993), Nuevo Sistema Previsional Argentino. Ley 24.241 Comentada, Santa
Procedimiento de la Seguridad Social, Buenos Aires, Depalma. Fe y Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni.

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la vinculación de la disciplina con los derechos humanos y viéndola trayectoria en el fuero laboral.
bajo ese prisma.29 El origen de los nuevos jueces y fiscales era, por cierto, bastante
En agosto de 2001 se celebró, en los salones de la Facultad de diverso. Maffei de Borghi se venía desempeñando como Sub-Pro-
Derecho de la Universidad de Buenos Aires, el Primer Congreso curadora General del Trabajo, donde se caracterizaba por prolijos y
Nacional de Previsión Social, motorizado por las dos asociaciones minuciosos dictámenes en el área de la Seguridad Social. Bernabé
profesionales existentes, la AABA y la ADAP, más el apoyo de AN- Chirinos y Roberto Díaz eran jueces nacionales laborales de la Ca-
SeS y del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. El pital Federal. Más diferenciada era la Sala II. Juan José Etala, como
tema convocante era la litigiosidad en la materia. En 2002 ese mismo se anticipó, era una de las grandes autoridades científicas de la ma-
Congreso se realizó en Córdoba y en 2004 se replicó en la ciudad de teria, mientras que Luis Herrero provenía de la justicia provincial
Santa Fe, en el Paraninfo de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la de Catamarca y Emilio Fernández trabajaba como funcionario de la
Universidad Nacional del Litoral, precisamente en el lugar donde en Presidencia de Raúl Ricardo Alfonsín. Néstor Fasciolo era secretario
1957 se había sancionado el art. 14 bis CN. letrado de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la vocalía
de Carlos Santiago Fayt, mientras que Martin Laclau laboraba en la
5. LA AUTONOMÍA JURISDICCIONAL: EL TRIBUNAL Comisión Nacional de Previsión Social. Roberto Wassner era aboga-
ESPECIALIZADO do litigante cercano al justicialismo, habiendo integrado los equipos
técnicos de Italo Luder en su campaña presidencial de 1983. Los
Hacia fines de 1986 se sancionó la Ley 23.473, que había surgido fiscales tenían también distinta procedencia. Brito Peret había sido
como iniciativa de los diputados Florentina Gómez Miranda y Ricar- juez laboral capitalino, funcionario de la Suprema Corte bonaerense
do Cornaglia para establecer una Cámara de Apelaciones especiali- e integrado organismos administrativos como la Comisión Nacional
zada, que desconcentrase a la Cámara Nacional de Apelaciones del de Previsión Social y el Instituto Nacional de Obra Social para Ju-
Trabajo, Alzada que venía siendo competente en un laxo “recurso de bilados y Pensionados (PAMI), mientras que Alberto Rodríguez Fox
inaplicabilidad de la ley o doctrina legal” fijado por el art. 14 de la era doctor en derecho y había sido interventor federal en Formosa en
Ley 14.236 de 1953. el anterior gobierno constitucional.
La nueva Cámara, con la que quedaría lograda la “autonomía ju- Con estas autoridades vio la luz el nuevo Tribunal, que con el
risdiccional” comenzó a funcionar hacia fines de marzo de 1989, lue- tiempo dio un decidido aporte a la dificultosa judicialización de los
go de que el 14 de febrero de 1989 jurara su primera integración. Ella derechos sociales. Sus primeros tiempos estuvieron signados por la
estuvo compuesta por Lilia Mabel Maffei de Borghi, Bernabé Chiri- transición del fuero laboral al nuevo, con la complicación adicional
nos y Roberto Díaz, en la Sala I. A su vez, la Sala II estuvo confor- de carecer de una primera instancia. Todo ello generó no pocos con-
mada por Juan José Etala, Luis René Herrero y Emilio L. Fernández, flictos de competencia, que llegaron hasta los mismos estrados de la
siendo jueces de la Sala III Néstor Alberto Fasciolo, Martin Laclau Corte Suprema de Justicia. Ejemplos de estas cuestiones fueron las
y Roberto Wassner. Los fiscales de Cámara fueron José Ismael Brito acciones de amparo y las ejecuciones previsionales. En 1990 la Cá-
Peret y Alberto Rómulo Rodríguez Fox, actuando como su primera mara dictó su primer y único plenario en autos “Bordó”, en materia
secretaria general la abogada Ofelia De Palma de Beatti, de dilatada de reajustes.
También se intentó unificar la organización administrativa de la
29 BIDART CAMPOS, Germán J. (1999), El orden socio-económico en la Seguridad Social. En 1990 se recreó al Instituto Nacional de Previ-
Constitución, Buenos Aires, Ediar. Volvía el autor a su postura garantista de la sión Social y a fines de 1991 se crea, como se anticipó, la Adminis-
que pioneramente había hecho gala en BIDART CAMPOS, Germán J. (1968), tración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS). La Administración
Escritos de Previsión y Derecho Civil, Buenos Aires, La Ley, donde no sólo Federal de Ingresos Públicos (AFIP) asumió relevantes funciones en
recogía su experiencia de renombrado constitucionalista, sino de ex asesor
jurídico del Instituto Municipal de Seguridad Social (IMPS) y de Director del la recaudación de la Seguridad Social, por medio del decreto 507/93.
Registro Civil porteño. En 1994, y bajo la presidencia de Luis Herrero, hizo eclosión un

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hondo conflicto con el Ministro de Economía de entonces Domingo bipolaridad Consejo de Estado francés/Rule of Law británico. La agen-
Felipe Cavallo, en un intento del Ejecutivo de entonces de inmiscuir- cia, hemos dicho, asumió aquí capital importancia y le confiere a la
se en tareas jurisdiccionales. Se redactaba en los despachos oficiales materia de la Seguridad Social un distinto sabor de derecho público. Al
lo que vino a ser la Ley 24.463, apodada de “Solidaridad Previsio- crearse el Instituto Nacional de Previsión Social en 1944, dicha tenden-
nal”, con dispositivos ciertamente muy regresivos en la materia. cia se remarcó, para llegar a un equilibrio entre la descentralización y
La nueva ley implicaba un verdadero “cambio de paradigma”, la unidad de gestión en 1953 con la Ley 14.236, que perfiló también el
dado que se abandonaba la tutela del acreedor social a favor de un contencioso respectivo.
Estado quebrado y en vías de reforma estructural. Creaba exóticos Claro que el sesgo es diverso que en otros escenarios que involu-
mecanismos como la “excepción de falta de recursos” del art. 16, que cran derechos fundamentales. Con realismo, se ha afirmado que: “La
subordinaba los procesos judiciales a la existencia -o no- de partidas prestación en el Estado social es algo que el individuo pretende, no
presupuestarias. Pero sin duda la directiva más conflictiva lo consti- algo frente a lo que se defiende. Por eso, la dogmática tradicional
tuyó su art. 24, que imponía una retrogradación procedimental que de los derechos fundamentales debe ser dotada de nuevos elementos
fue tildada de inconstitucional por la Corte Suprema de la época pese que den respuesta al cambio de la función de aquéllos que se ha desa-
a ser afín al gobierno de Carlos Menem. Cabe apuntar que las reglas rrollado en paralelo a la transformación de la organización estatal en
más controvertidas de la ley fueron derogadas por las leyes 26.025 y el moderno Estado social prestador. Por expresarlo de forma gráfica:
26.153, ya en la administración de Néstor Kirchner. el Estado de Derecho crea con sus derechos fundamentales distancia
El Tribunal creado en 1986 vino a ser rebautizado como “federal” entre él y el individuo y la sociedad. Quien renuncia a esa distancia
por la ley de 1995, alejándose así de la tradición jurisprudencial de la para acercarse a -e introducirse en- la Administración prestadora del
Corte Suprema que consideraba a la materia de la Seguridad Social Estado social no puede pretender al mismo tiempo que la distancia
como de “derecho común” sobre la base de una interpretación del art. permanezca incólume”. 31
75.12 de la Constitución Nacional. La Cámara devino en Alzada de
los juzgados federales del interior -a quienes ahora había que ocurrir
en su respectivo ámbito territorial- y los contenciosos federales de
la capital, experiencia infructuosa ésta última que concluyó con el
establecimiento de 10 juzgados propios en 1996 en virtud de la Ley
24.655.

6. CONCLUSIONES

Del presente estudio, se desprende que el Derecho de la Seguridad

Social se desprendió, entre nosotros y como en distintas latitudes, del
Derecho del Trabajo, que a su vez se había emancipado del Derecho
Civil. A lo largo de todo el siglo XX se palpó la “deslaboralización de la
contingencia social”, en términos de Humberto A. Podetti.
En esa empresa encontró la ayuda del Derecho Administrativo, con
su singular historia30, como lo demuestra en el derecho comparado la

30 RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Libardo (2016), “La explicación histórica

del derecho administrativo”, en AA.VV., Estudios en homenaje a don Jorge 31 RODRIGUEZ DE SANTIAGO, José María (2007), “La administración
Fernández Ruiz, México, UNAM, p.293. del Estado social”, Madrid, Marcial Pons, p. 184.

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