Houto eclo hidd

. A. ALMOND y G. B. POWELL (h.)

Politica Comparada
Una concepción evolutiva

EDITOITAL PATD OS
EN ()SAI IR ES
 ALMOND Y G. B, POWELI
G. A.

114
nopulares dominantes en las áre en
Les partidos politiecOs desarro
en u n a 1deologia política en la
general, y figura de
llo se basau. por lo
Esta puede convertirlos
carismatico. orientacion
un lider controlada de la vida nos
una transtormacC1on
indispensables para Tanzania y en todas lae tlca,
Egipto,
En la India, Ghana, Guinea,desarrollan
actividades
que de sOcializa-
nuevas, los partidos politicos
abundantes muestras de ello.
dido
ción politica han llevan a cabo
los sus ivida-
La eticacia con que partidos pointicos Funciones y estructuras de gobierno
des de socializacion depende anto ae s caracteristicas internas del
del
de las condiciones ambiente social y político. Otros far.
partido como son
ser considerados de adhesión a la subcultura
tores que deben el estilo En la larga tradición de la teoría política el problema de diferenciar
de la organizacion politica, solidaridad de los la
partidaria, la naturaleza el solo una y clasificar las 1uneiones de goDlerno OCupo un lugar preponderante.
la
lideres del partido. Por misma cambio
raz0, partid0 no eslos partidosvariable Aristóteles, Polibio, Cicerón, Hobbes, Locke, Montesquieu, los autores de
en el y tienen
"independiente" de
proceso desarrolo, en Federalist Papers y muchos otros investigadores sociales se han re-
de desarrollo y modelados gran medida por
su propia dinámica Son distintos de
el
factores y esos ferido a
la eultura en la que deben actuar. Fero examen de esta aunque
cuestión, desde puntos vista. La teo-
un estudio más detallado del complejo y Tascinante problema de los par ría clásica de la separación de que esta
poderes surgióde tradición divide
es una tarea los alcances de el proceso de gobierno en tres funciones: legislativa, ejecutiva y judicial.
tidos y el cambio politicos que supera
En las últimas décadas ha surgido una erítica bastante profunda de
este traba]0.
la doctrina de la separación de poderes. Una generación de estudiosos
de los partidos políticos, los grupos de presión y los medios masivos de
comunicación han senalado que esa clasificación tripartita es inadecuada,
a pesar de lo cual trataron de encuadrar sus investigaciones en ese

marco de referencia teórico.

De esa manera se habla del grupo de presión como de "la tercera

de la Los dos
legislativa", y prensa como del "cuarto poder".
Camara
capltulos precedentes, que anal1zan las funciones de articulacion y com-
de intereses, y el capitulo siguiente sobre comunicacion poll-
DInaclon
ICa representan un esfuerzo por extraer las implicaciones que tiene
En lugar
estra investigación para la teoria de las funciomes politicas.
otra
la clasica clasificación tripartita, hemos adoptado que reconoce
ae caracterist10a de la
Seis tipos de funciones de conversión. Una segunda
tradición de la teoría política es la tendencia a identificar la estruetura

de la teoría de la separacion de poderes

con la tunción. Cuando la versión alguna forma de interrelacion
optada en los Federalist Papers previó en coneiliar y equilibrar
de "poderes", su objetivo consistia
og Combinación
Tunciones. La justificación de este enfoque residia en la necesidaa ce
la elaboraci0n de las
la relación entre el y
preservar poder legislativo su san-
los tribunales y
leyes, el ejecutivo la aplicacion de estas, y
estableeio una
generación de estudiosos de los tres poderes
Una si el
A
diferente a la doctrina clasica. Jelo,
ISion absolutamente a 1a vez es
legislador y quien
Judicial representa el principal
e la burocracia consti-
de veto; el ejecutivo y
t maxima capacidad fuente de normas, entantop
uyen, desde este punto de vista, la principal
no consiste
función especifica del parlamento exactamente e
a a las normas.
S , sino en combinar
intereses y conferir legitimidad
 G. A. ALMOND Y G. B. PoWELIL
POLITICA cOMPARADA
16
11
lHemos tom:ado en cuenta este cutoque e nuestra conce cepción ver los conflictos, como
la vendelay el duelo, aparezcan
maltifuncionalidad de
la
estruCtna poltica.
En determinadoe ae la meras etapas de la
en las
debe ser determinada temas historia. Esa aplicacion de las normas y el proceso
politicos, Ia relaewn Tuneton-estruetura de adjudicacion o a51gnacio1 ue as normas no debe confundirse con los
formular algu
servacion empirica.
o
oostante, es poOS1Dle KUNas aprec estallidos 1oritosae_vioeea, plues se trata de procesos sociales con
ciones generales acerea de n lnterepeeenela de las funciones.
de
1e leg normas y formas apilcaclon cluramente establecidas. En ese sentido,
normas, antes de pasar
lacion, aplicacion y aajuaeacion de 1as a
constituyen las estructuras ponuicas mas primitivas, no diferenciadas,
estruetiras de gobierno.
las 1uneiones y difusas e intermitentes, pero invocando ademas la aplicación de las san-
P'uesto que los seres nunaos dede vivir en estrecho conta ciones fundamentales de la sociedad.
improseindible que existan algunias normas0gacl01es que delimiten La significación quelas normas adquieren para los sistemas está
los conflietos. las
En sOcedaaes mas prmvas esas
normas básicas
regulan las relaciones sexuales, restringen el uso de la violencia e im
determinada en gran medida por la manera en que se aplican. Las Jeyes
de los códigos carecen de significado si no se aplican, y los planes más
onen obligaciones de liderazgo V obediencia en las actividades deca reorganizacion y social
el fin de la la En tales caza, ambiciosos y legitimOs
de no tienen sen-cambio
con
garantizar subsistencia de comunidad. socie tido alguno si no existen recursos para ejecutarlos y si éstos no son
dades, las
sujetas a
normas se 0asan en a costumore y la tradición
procedimientos regulares de cambio o adaptación.
y no están utilizados eficazmente. Si quienes deben aplicar las normas se niegan
a desempenar tal funcion o S1 se apartan de las formas de aplicación
Pero aun en las sociedades primitivas, la mera existencia de normas establecidas, puede decirse que la propia estruetura de la aplicación se
primarias. basadas exclusivamente en la voluntad común de obedecerlas ha hecho eargo, en elerto modo, de la función legislativa. Pero esta
aplicarlas, resultaria nerIiCcaz. Es
necesario un conjunto de reglas y
posibilidad no signitica que la aplicacion de las normas se haya conver-
tido en la funeión legislativa; sino que las "reglas del juego" fundamen-
rormAs seundarins
Teconocimiento de asque proporelonen
normas primarias y regularicen
y
las bases
permitan determinar
para el
si éstas tales han sido alteradas, en la medida en que las normas secundarias
ban sido violadas
con
o hagan posible su aplicación en los casos de des- Iieren autoridad para interpretar de aiversas maneras 1a5 normas pri-
obediencia. marias. Para aclarar esta distinción, Hart usa una analogia basada en
CistnciOn entre normas primarias y secundarias ha sido suge el juego:
rda por A. Hart.
normas Las primarias requieren que los seres
aumanos realicen ciertas acciones y Hasta cierto punto, el hecho de que algunas normas establecidas
se abstengan de otras, aun en contra
voluntad. Es decir, las reglas primarias por un scorer sean tota!mente erroneas no es incompatnb.e con la
de su imponen deberes o proni
biciones: las secundarias proporcionan los procedimientos necesar1os continuidad del juego: las decisiones del scorer tienen tanta importan
para cia como las normas que, obviamente, son correctas. pero la tole
establecero
iniciar,
modiiicar limitaciones
obligaciones y confieren autorida
y
rancia a las decisiones incorrectas es compatible en una medida
para cambiar, aplicar
adjudicar las normas. Una constitucion,
o
limitada con la continuación del mismo juego, y en este punto res1de
tiene a.guna
sigrificación para el sistema es precisamente un
de normas secundarias. conjun analogia legal.
una importante aberraciones oiciales ais-
3l conjunto de necho de que sean toleradas ciertas
secundarias establece ciertos roles que tienen
normas .

ladas y excepcionales no significa que el juego de ericket o beisbo

utoraad para
desempeñar esas funciones. Asi, algunos roles iene Por otra parte, si estas aberraciones son trecuentes.
responsabilidad de mantener las tradiciones
tribales y asegur enterumpa.
SI er s C o r e r r e c h a z a l a s r e g l a s del scoring, Puede l i e g an Romeo
tas Se
trar.smitan de yeneración en
generación. Un shuman o unJe que todos los jugadores no acepten 1as
aberrantes o de
or eemplo, puede ten.er autoridad para decidir C
norma u e qué viO SCOrer, 0 si lo hacen, ello implica que se trata de otro juego. No es

determinar el oonsiguiente castigo. l s ericket o béisbol sino "la diserecion del scorerPorque una
e inunty de normas secundarias
que establece ciertas estructu Crcteristica que define a estos jtegos es que en seneral sus
resul
ue enen authridad para iniciar, el signiticado
descubrir, aplicar o
juZg en os pueden ser estimad0s de la manera prevista pOr
2 rnas prinarias de la sociedad, existe de interpretaiciOn que
o r m a , cualquiera sea el margen
PoticsY aunque la autoridad para apliear 1as
no e e l seorer. En una situaeion imaginar
poariamos deeir que e
s de que et
todos
oeiedades hu eulr puerde surgir tardíamente, en Lodas csta a "disereción del seorer, pero el hecho
eo no quiere decir
ue Cuentan on fornas institncionaizits Os
JegOs las resoluciones del scorer sean detinitivas
A. que ellas constituyan la eseneia del jnego.*
1961, cap. 5. Hart: The
of lm. lndu, tUnivernity Prent
oner pl Oxford
Thi, pag. 1t1
 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL
POLITICA cOMPARADA
18 119
La analogía de Hart se relaciona muy airectamente con lo que
PO0
wO del Deuteronomio, que contiene la
codificación de la ley hebrea,
driamos llamar adjudicacion de
normas. Este autor rechaza fue escrito en
realaad eneumo perlodo del reino de Judá, Sin
C1oma
de que la ley es sólo "lo que los tribunales establecen Pero esto ombargo, para conierir egitlmiaaa a esta codificación se alegó que el
es
válido tanto para la aplicacion como para la adjudicación de
de normas. 1ibro de la ley" escrito por o1ses, naDla 81do deseubierto por los
Por otra parte, la aplicación y adjudicacion pueden diferenciarsede la dotes mientras restauraoan
el
templo en et reino del rey Josías.

función legislativa cuando las burocracias o los tribunales asumen la

Bn otras palabras, los
sacerdotes no hicieron la ley, simplemente la re-

responsabilidad de cambiar las reglas del Juegocomo hiz0 la Suprema descubrieron. Despues de a cada del reino de Judá, los rabinos y
Corte de Estados Unidos en 1954 con respecto a las relaciones raciales escribas se ocuparon ae estuaiar y sancionar la ley. La nueva legislación
yse convierten en legisladores. Puesto que la naturaleza del roceso de fue considerada una sublegislacion, la "construceion de la verja alre-
elaboración de las normas es un componente fundamental de los sistemas dedor de la ley. A meaida ue este proceso se fortaleció, el papel del
y proces0s politicos es necesario que en el a n a s i s comparativo determi- profeta o legistador carismatico tue haciéndose más sospechoso. Las
bras de Jesús de Nazareth: "Esta
nemos cuáles son las estructuras que desempenan esa función. pero yo os escrito. .. digo"
representan el prototipo del llamado carismático. Fue un llamado al
que se opusieron oDstinadamente los más tradicionales codificadores
LA FUNcION DE ELABORAION DE LAS NORMAS de la ley
El proceso más gradual de sanción y administración de las normas
UtilizamOs la expresión "elaboracion de las puede conducir a cambios tan radicales como los producidos por la legis-
normas", en lugar de
la
"legislación, por simple razón de que este último término
parece im-
plicar la existencia de una estructura especializada y de procesos explí-
lación carismatica. Skinner, por ejemplo, se refiere a la aplicación de la
ley de herencla, en la tribu Mossi de la repüblica de Alto Voita, en
citos y en realidad, en muchos sistemas políticos la funeión de elabo Bajo la ley la distribuida entre
de
Africa. Moss1, propiedad tenia que ser
un proceso difuso, dificil de distinguir y precisar.
Tacion leyes los es los hijos y otros parientes masculinOs. En la práctica, sin embaro, las
de el padre
Al examinar sistemas politicos primitivos y tradicionales, se
hijas tambiên participaban legados, entales particular si
advjerte que, los sistemas mas simples, los procesos
aun en había sido rico. En el caso especifico a que se refiere Skinner, una
aplicacion de
y adjudicación de normas se hallan diferenciados de otras interace1ones hija había sido excluida, y el caso llevado al jefe del distrito para su
sOClales, dificil
Mas resulta explicar el proceso de tormulacion de
las Solución. BI jefe del distrito se basó en la pråctica, que resuitaba ma
normas politicas generales. El hecho de que el proceso de elaboracion iberal que la propia norma. Con el transcurso del tiemp0, tales adjudica-
e nomas sea problemático y excepcional constituye precisamente la clones de la ley de herencia determinarían la sustitución de la ley original
Cseneta dei caråcter tradicional. Los códigos legales de los tiempos anti- por la solución establecida por la
Puos ueron atribuidos a grandes legisladores (Hammurabi, Moises práctica.
Asi, en los sistemas políticos tradicionales y primitivos, Jas normas
o1On 4ue, o bien codificaron las reglas tradicionalesen otras
Daid enaen a ser un proceso carismático o bien un proceso lento ae a c t n u
oras
las Sancionaron"-o transmitieron las leyes de manera carismatca, lación de tradición, que deriva en parte de las aplicaciones cotidianas
Como
in termediarins de los dioses o como hombres de
extraoranara de la norma y de las adjudicaciones normativas de los sistemas. En tale
wtud o sabiduria. La elaboración de las
leyes fue considerada, en touo
caso, como un acontecimiento de sistemas po!fticos, es posible distinguir la función de la Ce
elaboraci0n
enorme importancia. as leyes y describir los tipos de estructura que la desempenan.
a poltica del pueblo hebreo
es ilustrativa de este
proceso. PuestO niembros de las sociedades más primitivas y tradicionales. o ad
seinos
ia
hebrens se apartaron de la tradición del desierto al aaop por otro lado la legitimidad de la función de elaboración de as
da
ar cortes8na, perseguir polfticas de expansión y
de d fetas la legitimidad de
ltar, auspiciar el desarrollo de la diplomacia secular, 10s O nosotros la entendemos. Podrian aceptar
2 2 r 0 n y rezfirmaron la tradición sinaítiea y rechazaron D
representación profética de la voluntad de la deidad o de una comu
1as
los sacerdotes. Las cortes reales,
a g i c a con poderes sobrenaturales, pero no recoto
y
saerdoeio, Irz e eales normas fueran elaboranePO
rc10, 113 profetas y los liderazgos caracteristicos de 1as core poceso en el que las nuevas

a n 2ueron las principales estructuras politicas nstituciones politicas seculares.

e elprASD lezislati vo. que paru ipaban claro, sin embargo, que si bien la direrenecu
absolutamente
1 g i t i m a c i ó n de la función de elaboración de las leyes es ut
EZRia el derecho leyitimo de formular nuevas normas generales.
a x as normas
legitimas estahan establecidas por a ción y
Volta. Stanford. Stantorc
Li
nsidratay prrluct, de la revelación. Según
ta ibl el .Skinner:
it Press, The Mossi of the Upper
los exeget versity 1964, pags. 84 y Sgs.
 POLITICA cOMPARADA
120 i. A, ALMOND Y G. B. POWELL 121
transición hacia 1os Sistenas ponticos modernos, empiezan
desarrollo el consi fnciones
relativamente reciente,
forma en
proceso de
loS
1ormulación de las nor.
crear
y estructuras especinicas
en el gobierno. Análoga-
mas está presente en alguna totos Sistemas politicos,. Una a algunas de las cludades-estiatos antiguas y medievales, exis-
varios euerpos que aesempenaban una explícita función lorie
de las del analisis ico conmparativo
tareas
polit consiste en definir esta unoo
función, aunque ella no sea sino un proceso rudimentario o carismático tian
Sn Atenas, la asamblea reconsiaeraDa anualmente las leyes,
de gobierno de aplicación y
o bien
un derivado de las funciones judi alizándolas, ratificando las que estima ba adecuadas y eliminando
cacion de n o r n a s
otras.

Durante los siglos XIII y XT, en Inglaterra, las normas más impor
LA APARIctoN DE ESTRUCTURAS DIFERENCIADAS tantes eran proclamadas po
el
rey en una asamblea de obispos y barones,
concllum. de esas reuniones extraordina-
PARA LA ELABORACION DE LAS LEYES
llamada el Magnum Auemas
compuesto por los titu-
rias, el rey
contaba con un conseJo permanente
En los tipos más siiples de sistemas politicos intermitentes, las lares de los cargos prineipales,
a
qulenes pedia asesoramiento en los
a

las decisiones cotidianas del gobierno.

estrueturas o institueiones que desempeñan la función de elaboración de asuntos referentes
las leyes pueden consistir en el grupo de hombres adultos de la tribu En Gran Bretaña la función de elaboración de las normas no adqui
o el pueblo. en el conjunto de ancianos gue periodicamente se reúnen hasta los siglos XV y xVI. La
rió un carácter totalmente direrenClado
con roles como los estuer20 de la nobleza por mantener la vigen-
en un
consejo, o bien en los adultos
jefes de comunidad o hechiceros. Esos grupos de individuos son los
especlalizados Carta Magna representa un
costumbres feudales, que el rey Juan as-
cia de las antiguas hbertades y
codificadores o depositarios de las tradiciones de los sistemas políticos, de y regulación. En
piraba a por
sustituir nuevos poderes imposicion
tienen a su cargo la tarea de examinar y resolver los problemas que mas una proclamac1on que un intento de aplicarla.
realidad, pretend1o ser
surgen de las actividades de la comunidad o de sus interacciones con la
otras comunidades. Cada aceión requiere el estudio del cuerpo de normas
Así como
consideramos interacción entrexIVreyes y parlamentos
correspondiente, y cada vez que tales normas son invocadas en contextos
en
var
Inglaterra el transeurso
en
de los siglos XIl, y xv, podemos obserde
la gradual diferenciación de la función general de elaboración
especificos, es posible agregar nuevos elementos o eliminar otros, de normas. l proceso empezo con una serie de negoClaciones en las cuales

2Eera
tal adaptadas y modificadas.
que las normas sean
el rey adquirió el derecho de imponer medidas impositivas particulares
En su estudio de las actividades de los gobiernos tribales, sostiene a cambio de hacer justicia en los casos de quejas especificas. En este
Schapera que en todas las tribus el jefe tiene el poder de promulgar
intercambio de demandas y respuestas, que se prolongó durante varios
leyes,pero añade que es una prerrogativa raramente La
ejercida y
que sol siglos, el poder del parlamento para promulgar leyes adquiro enta
se encuentran unos pocos ejemplos entre los bantüs. mayor parte ae función que debla ser
legitimo y se convirtió en una
ela bora, al parecer, mediante la accion ejecutiva o nte un caracter
a legislación
udicial.
se
desempeñada por "el rey en el parlamento". Disputas similares reiacio
nadas
n el caso de los reinos patrimoniales, las estructuras para la e b u con el proceso de diferenciación de la
van en la historia de los paises europeos continentales, como rane
función legislativa se oD5er
ración de integradas por las autoridades
normas están
os consejos de funcionarios y los ministros que o bien
politicas: el rey
establecen lo q e
aantigua Prusia, aunque el proceso y los resultados insttuczo
alT1eren sustancialmente del patrón britanico.
dice la ley o la adaptan y modifican a medida que se enfrentan con c cde
especiiicos. En esos sistemas pueden actuar también profetas y legistit puntos criticos más importantes en el desarrollo los
limitaciones tradicionales
dores especiales, en particular en tiempos de conflicto y la sustitución de las
amenaza
tarea puede consistir en reafirmar las normas tradicionales o en u
impuestoe S Tue
e s t a s a la acción politica por otras de caracter constitueo
rechazo
i t i r nuevas normas atribuidas a fuerzas sobrenaturales.
En su estudio de los imperios históricos burocrátieos, isens horn
de la simple idea de legislación forma parte de ia,en
aicionalismo, puesto que otorga legitimidad al "camo

enala que la persecución de fines autónomos

por parte de Os F uecuencla, el mecanism0 carismatico es
uoe 0
instrumeni polticas.
nanes Cr1=tituye uno de los criterios definitorios de esos sisteia sEPmentos de eambio decisivos en la estructura y la actividad
esta vasta yama los
siste.rmas políticos diferenciados, que 191Sensu Constitucionalismo, por otra parte, reptes
na
secularizacion
mitaciones impuestas a la acción y el podet liticos, El constitti
p
apera:
y
Goernment dtd P'uliticn in ribal Socirtieg. Lonelre,
1 . Adamon Hoebel: The Luw of l'rmate " Cambridge.
The Constitutional History of England.
3mbridg, HarVard niver ity Pres, 1954, pap: The mbridge itnland:
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ess, 1968, Friedrich: Coustitutionet Gorern ieit
Gleicne, 1962.
Rost
' e y .Oston, , Carl ,
(Gmn and Co., tNDU.
 POLITICA cOMPARADA
123
G. A. ALMOND Y G. B. POWELL
122 entre el rey, los lores y los comunes prosiguió hasta el siglo
de normas La u ndo el poder legislativo ae las camaras del parlamento fue
la
cionalismo acepta la legitimidad de funcion de elaboración Pero lucha dio termi-
como un
proceso
secular, pero establece
mites
legales. significa que sto
legitimado
y establecido. st tormalmente la se por
las n o r m a s deben s e r hechas
de cierta manera, por 1nstituciones especi-
apilciacion y adjudica-
plano politico continuó desarrojliandosecontrolar
con e conflicto entre
la Cámara de
l o s poderosos aristocratas que buscaban
Du
ficas, y respetando determinadas limitaciones. se trasladó la Cá-
cion se hallan también sujetas a limites.
los Comunes. En sig a u r O cero ae gavedad
el a

todos los sistemas contemporaneo en el cual

El problema de distinguir
la
funeión legislativa en
de
ara de los Comunes y s de n o r m a s laparon
r e a l i z a n el gabinete y la Caamara
concepto ue 1a enboracion de normas
de el
1o función de la elaboraclon
Ppoliticos surge del heeho que caso las ciu-
como moderno
proceso coticdiano (excepeiOn
es necna ael de los omunes.

dades-estados, que tienen

much0 en coun co 10 S 8 t e m a s politicos
En el transcurso lialgo proeeso,
de
las
camaras del parlamento,
este

modernos, de algunos de los perosDuro Os gue E1senstandt a s e importantes excepelones, tenaleron a

legitimar y modificar
del cambio En el primer pe-
considera como transieionales). llo
supone una iegitumacion
con mas generales
nmas
que a crear Otas
nuevas.

resultan contradic-
por medio de instituciones y procesos
secuares que
ríodo, la propuesta y Iormuacion
de
las leyes se hallaba a cargo del
tradicion. que la Iuneion de las cámaras del
torios con el concepto de sus colaboradores, en tanto
rey y el período
e autorizars moditicarlas. En o en
parlamento consist 10s
ministros y el gabinete
DE NORMAS posterior, fueron
altos niveles de la burocraela,
ELABORACION
que antes se hallaba en manos
ESTRUCTURAS PARA LA a Iuneron

quienes pasaron
a
desempenat consideramos la estructura
britanico es la de del rey. Asi, C1erto m0do, los Cuerpos que
en
Iuncion de elaboración
surgimiento del parlamento
legislativa especial1zada, nunca nan eumplid0 laLos cuerpos
La larga historia del
Jas que legislativos
la lucha por la atribueion del legislar porler
de
y por cuestiones de normas en el de la palabra.
pleno sentido
elementos de la socie-
se relacionan con
el problema de determimar que han sido mucho mas activOs que el parlamento britânico,
de normas. norteamericanos
en el proceso de elaboracion iniciacion y formulación de normas gene-
dad deben estar representados la
pero aun en EstadOs UnidoS a los miembros del poder
ejecutivopre-
casi siempre,
Friedrich rales correspondi0 tanto que los
teóricas de isenstadt y funeionarios administrativOsen
Es posible combinar las sugerencias sidente, gobernadores y
en
una nipotesi5
urrollo politico. isenstadt
itico como una etapa de transieion entre euerpos Jegislativos se encargaban fundamentaimente de moditicar y
consiaet icos tradicionales y los modernos.
n dlites1stema
gobernante
potico
cu esti en pr sancionar las normas nacidas en otro lugar.
d e modernización euanao sistemas democrà-
ondales o Ppatrimonia La diferencia que en este sentido existe entre los
distintos
de 10s
negranes 1euuaics
de susa o os nermi- ticos modernos y los totalitarios, aunque importante, es sO10 n a e
e.ltes
goDernantes erean o'Ean0s. trumentales uu& materiales para comunistas las normas son 1ormulaas
ten
en regular sociedadXnovi de grado. En los palses
la
E1 Droceso político en e rene ejecutivos, como el presiditm
del
par-
0gro Sanelonadas por organos politicos
cnstadt es una lucha entre los que e ima
S
(ante los altos nivejes de
comite central, los secretariados politicos y
de status)
ribales y as eltes centrales Con sus Duroci o,el
a burocracia de gobierno; las cámaras legislativas electas, en cambio,
1ueron 10s preros o
Centralzación, diferencación y secular1zacion odos
de la lucha; en este sentidoera egr Deblo o reglament órganos de legitimación y sanción.
como sistemas demo En los
el trabajo etan son las
ODet05 de imposielon, movil1zar as. Eisenstadt obse tambre COs, el
S1ejecutivo politico
bien y la burocracia princae
conducta y compor cuentan con el podere
d e lucha politica en po normativas, los cuerpos legislativos
ticos1ines
el
con los diiver- ues
icas que surge entre los gobernantes de los imperios buroc my er legislación propuesta por aquellos, introducirle noaea
sos inteTantes de sus buroeraclas civilesS y mintares. . da los a
12aclonaesta etapa
de
desarrollo y sosuene que
en
1
COnes sstanciales o, si lo creen conveniente, sancionaas
nolitica se ret e
1stemas DoliticOs europeos, la etapa de centralizacion prece iere ejecutivos politicos no deben ser considerados como
Organos
Cstructuras necesariamente unidas y jerarquicas s tos
1s3ndo
ete im
una
denomina "etapa constitucona ieaeión de las leyes: un
pode
t sido monopolizado
monopolizado por el
el gobernante
gobernan y sUs
Tu
08 TeIsladores o a las estructuras de decisión
estamos
usando ut
n a Bsido
cionario el análisis. En muchos sistemas pontcos
Friedrich en una esca1a
,
lia, Valida para
13e Eisenstadt y sistemas demoeráticos modernos, a Tunc
jeseriben

centrall12acii del sistema politieo, se enenen ol mente en los

de las normas, al igual que las de articulacion yCo
, Tay n ellos
farma rudinentaria, en lo sistena patrimonialesm
da una pernanente lucha tntre Pobiern y los Tuncionarios eentraes, CLOn
de sUs componene O, están dispersas y son delegadas en diverss dn en . Por
en e .
en deljefe ejecutivo pero
no residen Fo
1 str, E:conflieto xobre Diticas y leye He observa también. diversae
n el rol
tener
pa
Tumen La rla, en lon eireulos sfieiales de los sixLemas patrimon gunos organos ejecutivos pueden u
s
 POLITICA cOMPARADA
124 G. A. ALMOND Y G. B, POWELI,
125
fluencia: las coms10nes parlamentarlas, el liderazgo del congreso,
cipación autónoma en el proceso de elaboracion de las normas, iniciando
y aceptando varios componentes de estas ultimas. Bajo el liderazgo de
l Dresidente, la Oficina de Presupuesto, loOs comités interdeparta-
una figura del gabinete Tuerte capaz, por ejemplo, un órgano del
Jos departamento8, los grupos privados, etcétera. No hay
una sola actividad que tenga el poder de determinar cuál va a ser
ejecutivo norteamericano puede valerse de sus conexiones con el Cor
el presupuesto.o
greso, de su dscrecion competenelil administrativas y emplear la
técnica de ignorar decisiones presidencales no compartidas, para con-
de la elaboración de
seguir una posición realmeute autónoma. ichard Fenno nos propor- La tarea identificar las estructuras
as consiste en determinar el con uinto de organos e instituciones que
para nor
ciona una fascinante descripctón del"Teudo politico" establecido por
Jesse Jones como jefe de la Corporacion de keconstrucción y Finanzas participan en e Proceso 1a uneo especitica que desempeñian, su

del gobierno del presidente Roosevelt. Dentro de ciertos limites, Jones forma particular de Tunclonamento y la manera en que interactúan.

pudo ignorar algunas de las propuestas de Roosevelt, y superar la re- Resuelta esta parte de ompecaDezas, podemos relacionar el proceso
ducción de la aynda financiera que la Oficina del Presupuesto intentóó los órgan0s de articulacion de, ntereses, de
combinación_y comunicación,
Este sistema total
imponer a la RFC, organismo al que, por ora parte, manej0, por lo y los procesos de aplicacion y adjudicaci0n
de estructuras interdependientes de conversión puede, a su vez, rela-
normas.
general, como una Iuerza ndependiente en Su propl0 campo de com-
Tales no son en 10s S1stemas más cionarse con los proeesos de socializac1ón politica de reclutamiento, que
petencia. tendencias raras politicos dan al sistema su carácter y tendencias específicas, y con el tipo y nive
rigurosamente controlados, aungue pueden no aparecer a la luz hasta
que un golpe politico o una lucha por ei poder modifiquen el centro de desempeño del sistema politico en el ambito interno e interracional,
formal e informal de la elaboracion de normas. es decir, con sus capacidades.

El grado de centralización de las estructuras que desempeñan la

función de legislar es un problema que debe ser determinado por la
investigación empirica, pues existen considerables variaciones entre los PATRONEs DE ELABORACION DE NORMAS
distintos sistemas. Las decisiones centrales y las normas elaboradas en
las crisis de poitica exterior, como la de los misiles eubanos, pueden Como hemos visto en la descripción Wildavsky del proceso de
ser el producto de una sola estructura (como el presidente y distribución del presupuesto en Estados Unidos, puede existir cOm
sus su- plejas interrelaciones entre las diversas estructuras, mas o mends a
En la legis*
bordirados inmediatos). otros casos, Como, por ejemplo, en
tónomas, encargadas de la elaboración de normas.
1ación de
impos itiva, bieres, de política de o de
precios gastos
presu- formal de cada una de ellas para
Si por TaZoes varias
puestarios pueden participar una amplia gama de estructuras. Ante se requiere el consenso tácito o

problema5 tan complejos como es la distribución del presupuesto, el formular las soluciones politicas en un campo determina co, Puecer
pres2dente y sus subordinados pueden limitarse a adoptar solo
unas surgir entonces diferentes formas de negociación y patrones Ce acap
decisjones 1undamentales relación las mas LaClon e interacción. En su estudio de la política
de a ciudad e de

pocas en con
cuestiones por Robert Dahl sugirió cinco patrones ira
aitearvos
mportantes o a trazar simplemente lo5 Iineamientos generales del pro 1ven, ejemplo,
Dema. Las cuestiones más complejas e importantes pueden ser resueitas para
llegar a un acuerdo politico: 1) integracion secre
medtante un proceso de nezociación descentralizada, más que poO personalidades del mundo económico"; 2) una "gran coal:et0 Ge
de jefes: 4 sobera-
a ralisi5 ratio.al y sistemåtico de los diversos cursos de accion real172d0 COnes centrada en el ejecutivo; 3) una coalición
t s e p e n d e n t e s con esferas de influencia, y 5) soberanias :*ales
un solo legislador. Esta
r posibilidad se manifiesta claramente en la cuatro de sus cinco pairones
entre si. Dahl encontró que
escTpeiin que hace Wildavsky del proceso norteamericano en mate que ucnan
ria de presupuesto: exIStlan en New Haven en varias esferas politicas, durane Cesos

Refora
uE ue en el sistema politico norteamerican no hay s Aaron Wildavsky: "Political Implications o5
r o n b r e s ue puedan imponer su preferenejas soDre . Rourke (comp.):Bureaucraticore
CionEK Hpteciales para traznr
olitieas p th
iee . tleBrow an Co. is
etfir in.ere a lan propuextas formuladas. Fn este sistem
1
Para un estudio de Ias mplicaciones de las patromes de decis0
frazmentads tl apmy e husea tn múltiples centros de in- tralizados de tipo "sinóptico", en contraste con las de t
RSe, por eJemplo, David Braybrooke y Charles t
isSto1. Nueva York, The Free Press ot i e h Press of
a r P.P en n fh Thr Prenule ut' 'ahinet Cambridge, rvnrd b l o m : The Intelligenee of Democraey. Nueva 0T
tversty Prets, 190, pay* tenee, T9G5,
234 201
126 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL POLITICA COMPARADA
127
periodos de los últimos anoS,Si Dlen seria necesario contar con una
gama más amplia de patrones para analizar las relaciones que Xisten LA FUNCION DE APLICACION DE NORMAS
entre las diversas estructuras nacionales encargadas de la elaboración
El surgimiento de estructuras diferenciadas de aplieación dc normas.
de normas, Dahl sugiere que, en el caso de Estados Unidos, puede e
La presencia de estrueturas aiterenc1adas y muy desarrolladas para
contrarse el Congreso un patron de acuerdo que corresponda lisa y
en
aplicación de normas
aumenta considerablemente la capacidad del
llanamente a la "coalición de jeiaturas, en tanto la función legisladora
sistema polltico para manejar dominar med10. su A medida
(por lo menos en las administraciones de Roosevelt y Truman) sigue quec
al patrón de "la gran coalición de coaliciones centrada en el poder el sistema
ambiente
politico se ampila o se
cada vez más complejo o a
ve
obligado a hacer frente
una ereciente diversidad de tarea5:
a un

ejecutivo",13

más detallado
se hace necesario desarrollar estructuras especializadas para la apli-
De la misma manera, aunque en un
analisis
mos distinguir otros aspectos, podemo8 decir que el patrón británico
podría cación de normas. El volumen total de las normas que deben aplicarse,
los recursos necesarios y la cantidad de información que debe ser
al ,
corresponde estrechamente
Cuarta República francesa
patron y
se aproximan a
queloseltipos
italiano y el de
3, 4 y 5. (La procesada y transmitida una estructura
requieren ela-
encargada de la
ya se trate de
una monarquia, legislatura una o
inestabilidad de esos sistemas explica, en parte, su ambigüedad.)
boracion de normas,
que sirva
Por supuesto, al deseribir y explicar los patrones de elaboración de
una
asamblea común
imprescindible entonces que
de avuda para la aplicación cle éstas. Es
el sistema desarrolle capacidades para
normas, también debemos considerar la importancia del liderazgo indi- abordar nuevos 1ines y hacer frente a las presiones y la efectiva apli
vidual y del ambiente cultural. Al igual que el análisis de otras fun- cación de las normas es preeisamente una condición necesaria para
ciones politicas, el estudio de la aparición y funcionamiento de las lograr tal desarrollo,

estructuras politicas part+culares implica el examen de los roles de los los

individuos que pueden utilizar su capacidad, sus recursos y su_energia
En realidad, debemos volvernos hacia sistemas muy pequenos,
la dirección los También
primitivos o descentralizados, para encontrar ejemplos de roles de apli
para determinar
es 1acil ovidar la relativa
de
fluidez y
acontecimientos politicos.
la inestabilidad de muchas estrue-
cacion de normas no diferenciados. En el sistema basado en los grupos
de ascendencia, en los de la tribu Nuer, casi no hay roles polticos espe
turas polticas y patrones de desempen0, y Su dependencia con respecto Clal1zados, Las Ccostumbres tradicionales regulan el contlicto y deter
al grado de coherencia y a la dirección impuesta por el liderazgo de un de las
por
ejemplo, tipos de armas apropiados y el alcance
los
Solo individuo. Además, los patrones de la cultura politica de la soc1e minan,
dad, o del conjunto de líderes en particular, pueden modelar y quiza esiones corporales que pueden requerir un duelo dentro de los grupos
de ascendencia, Esas convenciones son aplicadas por los que preseneia
limitarel tipo de normas y decisiones. Las actitudes de carácter tradi- los contendientes Cuando
de a
que tlenen la atribucion separar
clonal o 1deologico tienden a eliminar ciertas posibilidades o alterna uelo,
la s reglamentaciones han sido excedidas, o por los miembrOS mas a
tvas en adopción de decisiones politicas. en un
duelo esta
Canos de un determinado grupo, cuya intervención
Por otra parte, la secularización. aumenta la cantidad de medios
aisponibles para resolver problemas políticos y promover la evaluaelon ettida. Sin embargo, aun entre los Nuer hay un aspecto en e eua
la cohesión de la comunia,yes
aeloa pragmatica de esos medios. Inelusive en los sistemas a t endetta o la disputa puede amenazar
rol
cuando puede s e r necesario recurrir a un
entonces especiallzaa
ente secularizados, un patrón aceptado de decisión politica tiende de mediador en la disput.
g u i r i r un considerable grado de inercia y a autoconvertirse en r a u Jete de la piel de leopardo" puede hacer na
la disputa, determinando si
Conal, por asi decirlo. Se supone que el sistema norteamericano tarao papel no sólo consiste en dirimir a

IOlada alguna norma consuetudinaria y estableciendo compeu

0 nenos cinco años en romper con los patrones tradicionales
napropiada, sino que también puede amenazar
a las
partes e
ECISIOnpolltica y poder considerar una amplia gama de alternatVas
para resolver la depresión de la década de 1930." puta con hacer recaer sobre ellas s u maldición si no aceptan su e
n sociedad en la que existe
una una vigorosa fe en 1o soore
. la compulsión legitima
de maldición linda con
amenaz2a *

este sentido "el jefe de la piel de leopardo represei

O, n
rol aplicación
ahl: Who iovernn? New Haven, Yale University r s
especializado de
tradicionales
y
más
adjudicacion.
desarrolladas-como e ug
361. p eedades la región del Alto
O1t
us. tricano del siglo XIX, situado en

sobre "pevl
"teplas
16-127.eeAmaulynin o
ons Ine,, 1965.
de decinión"
9'otilirnl Lafe,
renerial, ve
Nueva York,

y Mair: FPrimitire
Goveumcnt. Baltimore, Penguin Books,

en págn, 454 y sign. 1962, pi

págs. 36 y sIgs.
 G. A. AL MOND G. B. POWELL

128 POLITICA COMPARADA

129

puede aparecer
una complejJaestructura de elaboración
E] La razón decisiva del avance de la organizacion burocrática ha
reino Uagadugu
estaba
avdo en provinclüs, las provinciag s , sido siempre su superioridad puramente tecnica sobre toda otra
tritos, los distritos estOS
en
en poodos, conglomerados dond 8
forma de organ1zaclon. mecan1stmo burocratico plenamente des-
as familias-clanes. Todas estRs ndtes se hallaban sujetas al n arrollado guarda con olras organi7aciones la misma relación que la
El remo recolectaba distintePoer
del rey y sus principales ministros. máquina con las tormas de producción no mecánicas.
miembros prestar considerablee a m
puestos obligaba sus a

personales. Cada nivel del S1Stema estaba subordinado al inmod

1edia Carl Friedrich sostiene que "la vasta estructura burocrática de los
mente superior. aunque el proceso de comuneaclo era tan intermitente
hace de ella el núcleo
que a menudo lineas de control se aes oujaban. Sin esta compleja estados modernos, con sus miles de empleados,
principal del gobierno"." La existencia de una burocracia diferenciada
e el
difereneiada estructura de apileieo ois, reno Uagadugu, es uno de los prineipales criterios que utilizó Eisenstadt para distin.
integrado por un milon de personas qle vivian en un territorio euya guir los diversos tipos de imperios.1
extensión oscilaba entre los cincuenta y setenta mil kilómetros euadra-
dos, dificilmente podria haber tuneionado como un sistema politico
Segün
IA buroeracia es un rasgo característico de todas las organ izaciones.
eber, la Jerarqula en el mando, la diferenciación de roles y
Unitario. funeiones y las actas escritas sonnoalgunas de sus caracteristicas dis-
Es innecesario decir que no todas las estructuras diferenciadas de
aplicacio1 de normas que se encuentan en los S1stemias politicos primi-
tintivas, que pueden encontr'a rse sólo en el gobierno, sino también
en iglesias, partidos, sindicatos y cubes. En estas organizaciones, la
tiros y modernos operan con el mismo estilo y con idéntica eficacia. jerarquia estruetural se sitúa por debajo de las autoridades encargadas
Pueden diferir
en complejidad, estructura
de
jerárquica, Por ejemplo, a
grado de auto de la adopción de decisiones, a las cuales proporciona la iníormacióz
omia imparcialidad de la aplicación
e

menudo se dice que la India ha tenido

normas,
las
una importante ventaja sobre
y recursos necesarios y cuyas resoluciones de rutina d
practica. Cuando en este 1Dro nablamos de la burocracia, Ios reterimos
otras naciones transicionales en la i1iciacion de
programas de desarro- a
una organizacion relativamente complejaa la cual
traves de los zober
lo, a causa del legado del eivu service britänico. El grado relativamente nantes o los legisladores procuran llevar a la pråctica ss decisiones.
alto de capacidad administrativa proporeionado por tal organización n Estados Unidos, por ejemplo, los diversos organismos administra-
constituye un importante estimulo a los esfuerzos del sistema por con- tivos, las fuerzas armadas, los organismos federalesy otras organiz2-
rolar su medio.
federal.
similares constituyen
C1ones problema del grado de
la burocracia
Fodemos atimar que en los sistemas más modernos, las burocra E importancia que reviste una buroCrac:a
as estructuras e las razones de esa importancia, en sentido positivo, casi unca ra
2S encargadas
de la
aplicacion ae
1a
nOr
esempenar un papel casi dominante. A causa de la enorme ventaja Sido planteado de manera directa en la ciencia politica. Por lo general.
S CSn Su ericiencia y gran cantidad de miembros y por los estudiosos se han limitado a calificaria como "muy importarometer
porante posicion que ocupan en lo que respecta 2 1a
IuUnco emasiado importante" y a analizar las diferentes formas de 5ometer.a
ce normas, estas estructuras participan en todos los procesos control_ popular o las diversas maneras de hacerla mas ericzente
uneonajes del sistemä. Consideraremos ahora el papel que las esut Onesta. L.a teoria politica moderna, sea democratica 0 marSta-ieni
turas
urcraticas desempeñan
los sistemas politicos en la me
en s t a , se ha interesado por el problema de hacer de 1as burocraczas u
sensioe a
que e)ercen primero la función de la aplicación de normas y ug
las otras
stumento para lograr los fines politicos que a la vez
sea
unciones de conversion. s
normas ideológicas. Quizá porque el gobierno SuS nstruenes
surgieron antes que la teoria politica de la llustracion. esta ha sito
menudo ambivalente en relación con la burocracia. Por esa Tazón. lc
LA BUROCRACIA estudiosos de la politiea de Europa occidental y particularmente d
ran retaña y Estados Unidos nos hemas preocupada mas de anal
Vds
omo reformar y controlar a la buroeracia que de determinar s i ese
unque los
omentristas destacan su importancil, p 0
7 uhas otherVairnex revelan la
ra7t.eN
tue significaeión de
u" Max eber: rom a ber compi.. er
a e
predrminin. Max "buro Uans ar
York, Oxford
Oxford University
tUniversity T'ress
TatiZAr iin conntituye la
Weber cons1lea
verdadera enencia del procexo lerni 8 , pág. 211
NFight Mills. Nueva

zciin pnlitica. " Man and His Government. Nueva York, e Graw H
Friedrich:
1983, sig
. VeaNe tambien Friedrieh: oNSiuttomdi
Goter mien O Ci
Skinner, ojp rit, pág 7 y ign. F.tnenstndt, op. eit, ca
 G. A. Al. MOND Y G. 1. POWELI,
POLITICA COMPARADA
131
cia En l marsismo-leninNInO esta Divalencla ex
llevada hasta conchillas-dinero y cspecies, ue eran remitidas desde todo el rcino a
ultimas consecuencias, Fl comunista desea totalizar la autoridad de Peal
burocrac1a, para luego elminara Lotalmente, como
la corte central
los
por los Jeles de distrito. El reino de Buganda cra

gobiero y la exige similar a

reinos sdaneses en lo que respecta a la oryanización admi-
nistrativa, pero os jefes de distrito no eran eleyidos entre los clanes
ideologlil.
nobles y su caryo no tenla caracter hereditario, Pn los reinos uda-
La apieóu de tas bururvucins. Antes de abortdar el problema de
neses Jos jefes se cleglan entre miembros de Jos clunes aristocráticos.
lugar que ocupan la8 estructuras DurocraticaN en los NI8temas politicos.
08, Pstos ejemplos tle uncionari05 patrimon iales de Africa durante los
Jmede resultar útil estudiar lo (diversos IpOs (de uneionarios y bur
siglos XV!I y XIX plueden parecer casos excepcionales, pero, en realidad,
eracias y ofreeer alrunos ejemplos coneretos. 1.os S1stemas políticon
los e r v c e britanico
más simples se caraeterizan por un cus1 otal ausenel de funcionarios. origenes hisióricOg tlel cevl
Todo parece indicar que los primeros reyes normandos, cuUando recorrían
son bastane similare
Puede haber un jefe de tribu o poblado bien un heehieero. Peso esos
son roles de "tiempo parcial" tqle operun en grup0s satlos en relacio- Hus dominios, llevaban consigo su propio equipo administrativo com
parte de xu corte. En los siglos XII y XII,
nes cara-a-cara, euyOs ntegrahtes cust nune pasin ee uno poCog cen-

tenares, Por supuesto, las diversas 1ormias de l t o a y u d a la apropia-

los escribas del rey y los administradores pertenecian a la misma
ción de los bienes ajenos, el duelo, li enemistad, cleelera pueden
categoría (que los cocineros, los guardianes, los ecuderos y los "ya
ser considerados ejemplos de roleslosde tiempo pareial, bien roles ad-
let:". FI servicio púiblico del Estado y el servicio dornéstico de
intermitentes, lPn
ministrativos
cdonde el caudillo o el jefe no
sistemas politieo tradicionales,
cueta con equipo adlninistralivo, debe
eorle estaban íntimamente vinculados,2
basarse en el prestigio, la persnisoh r e 1691 mileri, pura
Kurantizur el cumplimicnto de sus órdenes o la s:lisfaceión su de
I primer rcaryo administrativo (que se
autónomo fue ei de tesorero;
separó de la corte y adqiri
ello durante
un tarácter el reinato de
pedidos, Esta parecerin ser la situación del caudilo rel poblado anuak, Fnrique I y II. I: siguió el cargo de eanciller, gue suryiú del eguipo
dende
los jóvenes del puchlo pueden agruparse a aeluar eomo ir
ientes del jefe y desbrozar sus eampos, pero sólo en la netiedia en que
de secretariosdel rey. A medida que la correspondencia real se hiz
rná valuminosa y euando el primer ecretario o canciller se convirtit
este les proporcione cervezi y alimenla.*"
ce miniatro de mayor confianza para el soberano, trans1 orrniste t e
un de aplicaeion cie normas aun menos diferencado
e C NIRU"mil hecho en primer ministro y pasó a trabajar con un equip de c i a o
e
de lox patriarcas biblicos, ue, al pareeer, u e ax en ratdores de lu cancileria. Pl cargo adquirió cada vez mayor importancla,
Ja p1Lriurcal. 1 de utoridad
u reene al analizinr elproblema porque los Cancilleres, cuya tarea originariamente consistia er escrith.r
administración de la Casa de Abraham fue
pleja, con cientos de miemlbros, parientes y entre los
evidentermente muy con y cntestar la correxpondencia del rey, a ser los de
pasa ron encarzades
U
atemes que existió una cierta división del
sier vos, cu preparar las órdenes y eomunicaciones reales. De esa mariera, lograrrt
trabajo." una ereciente participación en e quehacer politico.
1a ndministración patrimonial está construitda sobre
cd modelo ue n lo tiempos de duardo I1, la cancilleria como la tesoreria
casa
patriareal. Fl yobernante patrimonial, com e jele pat
poney c n t rola el patrinonit, ya se trate de un petqueno relno u d a r t i r de la época de Fnrique I I se convirtin en una o i c a ,tra
a
i p t o 1arainicn. En el sistema patrimonial relalivarmen
mililares son los eriados del gobernane
obierno, ulorlelimitada, autoxuficien te, cot
uieiofies y metodos, y claramente separada del p
resto de la o r t e .
ueinarios
ial y
Tron
civiles y
de lo viven que este lex fprovee.
el
TeintK hyrafos del Sudán, en Africa, Lenian quipos j o li monarquia de los Tudor, en especial durante
reinade
el proreso de
Cromwell,
trativt y jerarguias muy eomplejovi. n Uayaduu, l eerp Pnrique VTIT y su
caneiller Thomas
itAt entral del rey estata tontrolalo por un primer min
jeculivo
i r i n t r t n provinriales que funcionahan tono un eune gs ejece ne imbión
nP. G.
nner, M. Z y NIR.,
pag. GGoverHment
eilSmith: n Za:za
P
Lon dres, 0xfud T
ylativ. Halbia udemán
euerpos de yuardia piln VeTsity T'res, T990, i s . 42
deiorin
a d o r e x de
impuexts,. T DrOpios reino patrimontal det orte t" ea durase
jefen d daLritok
yeal en mundo ofieinl do un

0inixtratjven cuyon Hueldox procedin del gTe T. F . T'out: The Emergence of a ureauerae .
yotros enelrr it urenteracyNueva ork, T he Ft Pre
phgs 71
952, pi.
7 . An
Weher: An Iutellcetunl Po fnil. ift en
aleday at ,1 pág. 27 ntelleet
 G. A. AL MOND Y G. B. POWELL
POLITICA COMPARADA

alcanzó su
máxima
cializacion y
diferenciacon
administrnuvas por los militares; 4) burocracias dominadas por los gobernantes, y 5)
En sis estuerz0s
por constitur
una autoridad nacional
sión.
burocracias gobernantes.
well advirtió la importanca qque revestla una organización cent
decuadamente equipada y con un consIderable grado de especializacikn Según Painsod, e primer tipo, las burocracias representativas, es
característico de los sistemas politicos en los cuales la autoridard má-
como medio para aumentar li eapacidad extractiva y reguladora del
xima está determinada por un proceso pol tico competitivo. "la ini-
gobierno. ciativa que asumen las urocracas representati vas requiere una ase
de consenso político, subyacente; la dinámica de cambio está rezulada
El proyecto politico de Cromwel, que en ran purle logró llevar por el proceso político competitivo" Las funciones de esas hurtra-
eabo, requeria un gobierno nacional. Tanto la administración de l
cias están cmdicionudas por las actividades del sis tema partidaric. En
corte como el gobierno de la naeion eran, o r supuestlo, robiernos
aquellas comunidades en las que el sistema partidario no kogra yererar
monárquicos, Pero los metodos ie l corte dem.andaban que el rey
se ocupara activamente de todos lo8 asuntos, Situacón que le obli-
un yobierno estable y homogéneo o coaliciones de partidos, la buroratia
puede llegar a adquirir gran importancia. En ei cas de la Cuartz
gaba a desplegar grun esfuerz0 y a conl1ar en s s colahoradores
República francesa, la las
debilidad de coaliciones de partidos ja
y ines-

inmediates, para garantizar su poder y Capacidad de direceión sobre tabilidad de los 2 las
toda la maquinaria estatal. P'or olra parte, lox mélodos administra- vidades de la
gabinetes confirieron
burocracia,
particular significariin acti-
como factor beligerante er diverras areas
tivos en el nivel nacional, aunque en esa epoea tlepenlían de la politicas. Por otra parte, la dehilidad del sistema de partidos permiti
menarqulä, de la existene1a y el poder del rey, Bt: hallaban fuera que poderos0% Krupos de intereses colonizaran la burocracia, uilizán dola
del aleance de la ctividad anto del soberiT1O Com tde sus colabo- sintesis, la incaaz
urocracia francesa fue de
pari u ines. diretta
radores a s ceTeanos."
uh n g poeT para
Imponer una acclon pollt1c& Coherente y
rra, en camio, l& eXISUEncia de dos partidos relativarnen te

Este breve anälisis del surg imienlo de la burocracia en la historia cohesionados que se alternan en el control del parlarnento y el zabinete

politica hritánica nos leva a la calegoria mås eneral de lo que ha hecho posible (que la burocracia 1uncione cmo un instruen
Esenstadt halla todos los siderablernente eficaz de los óryanos politicos (gabinete, partido may
Ineluye en su estudi0. 1.a aparición de una
en casi
"mperios bur'ueraticos que
buroeracia relaLivamente inde- ritario y parlamento), cuya tarea consiste en la aplicaciOn de jà 1
pendiente y diferenciarla de los miembros de la corle eslsá Painsod define a las burocracias de partido-Estado comsubpry-
por In Feneral, con el desarrollo de fines autónomos entre los funciona-
asociada, ductos de los reyimenes totalitarios y de otros sistemas politicos domi
de la *ampo de nadas por un purtido Esos sisternas se
único"2 por caracterizarn a
rios
burocrae 1a, 1.a8
Duroeracs proer prestncia de un burocraeia politica que se sitúa por encima de la
ctotmpetenia particular y protegerlo de ia del reyo de
interferenci burocracia gubernamental, funcionalmente diferenciada y tëcnicarmen te
Foerante, por un lado, y de Jos intentos de los estratos 2aristoeriaticos,
Cl control de la burocracia 8ubernamental s0v1etica
As,
o r e t r o , Eisenstadt atribuye la centralización relativamente elie8 en de un
se logra mediante el desarrollo
e
es1mjerios erecimiento y perduración en el tiem-
burocrático8, su e e piartjdo omunista contro-
a l desarroln de esas burocracia autinomas y al hecho de que logra mportante cuerpo de funcionarios de partido profesionalizados,
lads por el secretario, el cual a su vez es supervisado por la mas alta
aita
t a r *u reatsorción en la corte del rey o su ubordinución o colo
n12aciin or os estratos aristocráiticos." Jefatura partidaria.
Aunque este rigido control de ias buroeracias gubernamentales por
,r ratna tipox de zialemax prulilicos. Uno de Ios má8 valiosos los
una burocracia politica es curacteristico
sistemas totalitaries,
es

e s diversmn tips de buroeracizas es el dr: Merle: Fainsod." de

importante senalar que en los sistemas demoeriticos se observan ten
aitycatin de
re
Fa insnd hasa en los diferentes patronex de renen
e denes Nimilares. Por ejemplo, no hace mucho tiempo se ha comprobado,
as ureratiax
y oe úrganos políticos: 1) de las ramas ejecutiva
}
buroeraeiase stdos Vndos, que la unica manera que
irtt TRrjan re partiln-Estado; ) uroeraei tinl gstivat del gotbierno puedan ejercer un control relativamente
efica
creen sus propias DUro
t buroernela consiste en que aquelas Blanca las
g i n d undey the Tudorn. Lndre, Metluen y (u, l es pecializadas. El desarrollo del equipo de 1a Casa en

b . a p . 120-11. deeadas ha generado m a situaeion e n 1n que la burocracin qe

Ietadt, op. tf, páy. 14 y nig tma
C.
aisl: ureaueray and Medernizalinn: alitiral
deoh
pevelop 1l"nleatrnbarR (rmp.): ureuiterne
ti, Pritieebn inivenity Prens, 194,
pitR
sis
hid.. pg. 20.
Thid. pag.
a*
 A. AL MOND Y G. . P'OWELL POLITICA COMPARADA 133
G.
134
rodea más inmedatamente al presIdente otorga a éste una instr.
rumen-
burocrático, Fainsod menciona ciertos gobiernos coloniales en los cuales
talidad que le perinite penet rar, controlar y dirigir las burocracias los administradores rurales funcionan con "la minima dirección del
departamentos. y Con autorIdad mas o men05 absoluta sobre los
especializadas de lkos
diverso8 centro mebropolltano
de la Câmara de Diputados habitantes locales.
De igual modo, los esfuerzos y
Senado
de la burocracia La clasificación que Fainsod hace de los sistemas politicos según el
por supervisar y orientar el Tuneioamiento e
rela
eionan con el desarrollo de la Durocraca del parlamento, constituid papel que en ellos desempeña la burocracia es un punto de partida
por las diversas comis iones del ongreso pOr los cquipos individuales útil para nuestro análisis de la importancia de la burocracia. Hemos
señalado que, aunque los teoricos politicos destaCan la significacion
de les diputados y senadores. Sin embargo, no debemos ir demasiado
Ja burocracia, Carecemos de una teoria adecuada gue
lejos con estas comparaciones porque en el sistema politico soviético hay e importancia de
naturaleza.
un elemento monoeritico que no se obserta en la buroeratización de los nos permita expl1lcar su

sistemas politicos democráticos. En el sistema norteamericano, las di- La signifieación de las burocracia. Al estudiar los sistemas polfti
versas burocracias departamentales y los equipos del presidente y los cOs, aunque se trate de los mas simples, queda perfectamente claro que
legisiadores puedeny asi lo hacen- adoptar politieas diferentes, pues de roles son administrativOs. Pero cuando consideramos
la mayoria sus
abru-
responden a un conjunto muy heterogeneo de estructuras y patrones las Durocracias tienen una
los estados modernos, comprobam0S que la
de insum0. madora superioridad numerlca sobre
los restantes subsistemas, can-

El sistema burocratico de partido estatal corresponde a aquellos sis- de tuncionarios administrativos legis-
sobrepasa a la de los 1eces y
tidad
la importancia
temas politicos en los que no hay un unico partido sino más bien un proporcion mayor a la de mil a uno. Aunque
1adlores en
una
de la burocracia no puede evaluarse en terminos cuantitativo5, este aspec
partido dominante, como en el caso de la lndia. En este pais, el Partido
analisis. 0 S0.0 nay u e n : s i c s
del Congreso ha estado en el poder desde la proclamación de la inde- to es, sin duda, pertinente para nuestro
más roles burocraticos que legislativos o Judiciales, $ino que los modermos
pendencia, existe una considerable superposicióm entre el personal
de 0S
azuros
ce las a.tas jerarqulas partidarias y los altos niveles del gobierno y roles burocraticOs, a diterencia de los legislativOs
los Judiciales, son ocupaciones de dedicacion completa y prores10nes carac-
servicios administrativos. Pero este partido no
es un partido homo- permanencia En el cargo. S1 a estos hechos anadimos
gereo__Ciseiplinado como el Partido Comunista de la Unión Sovié- terizadas por su
determinados
de la democracie son expertos en

ica. El Partido del es en sí una

Congreso mismo coalición de grupos de que los 1uncionarios
continuo contacto con ciertas esteras e
ntereses, por esa razon, su control sobre los servicios administrativos polltica, estan en
Cimpos e la la intormacion necesaria y esenc:a. para e l -
es menos nomogeneo y centralzZado. proveen
Suntos publicos entenderemos por que los
estudicsos de las
la politica,
a categoria de burocracias dominadas por los militares comprende DOrary aplicar la tarea de extraer conclus:ones
en
Cleneias politicas se hallan rezagados en

es gue un de la burocracialos miembros de

componente y por que parecen
generales acerca de la importancia de la burocraca
u e r z a s armadas se hare cargo de la burocracia civil. Este es un evitar que desborde
mas por hallar modos de controlarla y
en la historia y también en el Preocuparse
ar gue observa con
se
frecuencia sus limites.
und contemporáneo. Fainsod caracteriza
la
estos sistemas como con-
a
deseamos encarar
de manera adecuada el prob.ema de la s1g-

s progresistas, según educación y la ideología del euerpo anal:zar

los sistemas politicos, debemos
is

de funcionarios," 11cacion de la burocracia en

cum-
que a r e i s
aspectos funcionales del sistema, es decir, preguntarnos
roeraci dominadas por los obernantes coinciden con los
en el proces0 de conversion de sus sistemas
poi
aeri burocráticos de Eisenstadt. Sepún Fainsod hay
sistemas po en ts Ourocrac1as deberemos examinar euales son las uneinnes
ct e i uales un gobernante autónomo impone su ley medinnte eos speciticamente de
de los diversos tipos de burocracias en diterentes clases s1
Durerara Jerarquía de funeionarios.
áltima ealegoria es
Su
t
Propias
burocratieos ateetan las caracte-

s poiticos, y como estos patrones

n a la
ge
ur TACia provee prr si misna el elemento roer n t e 1e
IStieas Kenerales de los sistemas
a t it, s t e tip se aseneja en cierta mediela a i .eiv
Oratritiadas pr militares, pero especitico de a bureracia,
enmpezarems
en ete caso es una
C " a omprender el papel burecracia, er1 èste sentido desea-
P la auridad. Come ejemplos de esta 1ortma e examinar el "produeto de la
O de las bureracias tienden a monopoitzar
o s
plantear la tesis que
ae ettre .trr

pmrnt of
th, N awitz 7h /i7itas "altcn
. JtotTiMt 7h, . i iver hiy l Chiengrs T Tb., p s6-3 te LP.mata,
tem-
eanse tos aitties
itieetuti, P'rifirett ivereit m t s n 0 sentto
altr tr fa, P pag 2
 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL
36 POLITICA COMPARADA
los productos. Sólo los funcionarios de la burocracia aplican las leyes.
ba cierta oposición a asignar recursos que, en opinión de Summerfield,
politicas y las decisiones. ay, Por supuest0nstancias en las que eran necesarios para enmnar deiicienclas en su departamento. A pesar
as antoridades responsaOles de as decislones politicas toma
sus manos. En la Unión Soviética, el inia Cnta- de las protestas alidas,
er
ongreso010
e dinero
a Summerfield pues,
neamente la ley en
a pesar de todo, l gente querla recibir correspondencia los sábados" 3
eución de Beria Tue evado a caDo, al parecer, por sus
A menudo se ha dicho que los ministeri0s de relaciones exteriores son
Presidium, aunque no está claro quien hizo fuego realmente, pero
es una de las excepciones que conrman 1a regla. La administración y esta los portavoces de las demandas de las naciones extranjeras. Los orga-
aplicación de las normas son en st mauyora un monopolio de la buro-
nismos burocraticos pueden funcionar también como importantes fac-
toresde combinacion de ntereses como, por ejemplo, cuando un
eracia. A causa de la complejidad y er Caracter teenico de las actividades depar
tamento de agricultura 1ntenta conseguir un aceuerdo entre los diferen-
de los sistemas el
politicos modernos, aesarroilo de contraburocracias'" tes grupos de preston agrarios, o cuando un departamento de trabajo
en el seno del partido y la legislatura constituye el unico freno efectivo intenta que dos o mas sindicatos que sostienen posiciones encontradas
para esta situación. Las decisiones de los deres politicos o de los jueces se unan en torno de una politica o un punto de vista común.
son aplicadas por funcionarios administrativos y de la burocracia.
Finalmente, las burocracias revisten_ gran importancia en lo que
Además de ejercer el monopolio de la aplicacion de las normas, las
respectaa la Iun1on de comunicacion. Inclusive en los sistemas poií-
burocracias desempenan, por lo general, un importante papel en el pro- ticos demoeraticos la Duroeraca es una de las mas importantessi no
ceso de elaboración de estas. En la actualidad, la mayor parte de la
la mas importante IUentes de intormacion sobre los asuntos públicos
legislación es de caracter muy general para que pueda ser aplicada
y los acontecimientos pollticos de mayor trascendencia. Los periodistas
efectivamente, los funcionarios administrativos deben establecer regla- y los reporteros de radio y televisión acuden constantemente a los des-
mentaciones o códigos de procedimientos que precisen y expliciten las pachos de los funcionarios administrativos en busca de las novedades
normas
tormuladas por las politicas delengobierno. La medida en
ramas
se producen
quebien en
las diversas esferas de la politica exterior e interna.
ue una poitica de caracter general es puesta prietica depende habi-
Tuaimente de las interpretaciones de los buroCratas y del espiritu y la Si en
una sociedad democrática moderna, la prensa, aun cuando
adopte una posielon nosul al goberno, cuenta con bastante poder como
eficacia con que éstos la apliquen. Así, la esencia de una politica está
para obtener iniormacion de la burocracia, es evidente que esta ultima
determinada en gran parte por la decision de los buróeratas, y su efi-
ejerce cierto control sobre la cantidad de información que se transmite
cacia, por el espiritu y la voluntad de estos. Ademas, Sabemos que, en
los sistemas políticos modernos, la adjudicacion
corresponde, yla manera en que se la interpreta. Las decisiones adoptadas por las
medida, no a los tribunales
en gran elites politicas, sean del poder ejecut+vo o del legislativo, dependen tam-
independientes, sino a los organos adminis obtener de
trativos, sean estos cuerpos reglamentarios independientes o unidades DIen, en Eran medida, del tipo de información que puedan
de departamento que los organismos administrativos. Lo mismo ocurre con los grupos de
operan regularmente.
intereses, los partidos políticos y el público.
Pero nuestro analisis de la significación de la burocracia n0 sera
nos imitamos a examinar el o aeseamos exagerar la importancia del papel que cumple la buro-
completoS1 papel que esta en desempena de los dzda
relacion con las funciones de elaboración, aplicación y adjudicacion de as eracia enlos procesos de enconversión sistemas politico5,
la
pero sit como0
cierto
cuando
eyes. Ia hemos senalado que los
organismos burocraticOs pueden ejercer aguna,Tiedrich
del
esta lo habla de burocracia
mportanes 1unciones como factores de articulación y combinacion ae nucieo gobierno moderno, aunque el têrmino que el utilza se
n t e a enuneiar, mas que a explicar, las razones en que se zundamenta
ntereses,. AS1, por ejemplo, los departamentos de agricultura y de wa su punt0 de vista.
bajo, los organismos de defensa
y los de bienestar y educacion pueuen
Urar entre Jos más
importantes portavoces de los grupos ae Aunque nuestro análisis revela la enorme importancia del papel
de la
socicdad. LOs organismos burocráticos tienen muchos inteee e la burocracia en los diversos procesos de conversion, es probable que
recuso que hemos dado al problema haga que el lector plense en una
naes de acceso que les otorgan especial significación en la
artlcac eCspecie
entoque
e 1ntereses, Un buen ejenplo de la importancia que puede de monstruo que, al menos en parte, es imaginario. Creemos
tenet conveniente examinar el tema desde un punto de vista histórico. Los
Crecion burocratico-administrativa en el tratamiento de de

ren publies son las tácticas del director general de Correos asun
de
perios burocráticos deseriptos por Eisenstadt, y les regimenes as0-
Cnidos, Arthur Summerfield. "Dio st ueistas europeos examinados por Friedrich se caracterizan por
la orden de
reducir
(Summerie e es
e despacho del orre una vez por semana, cuando
el
ConglEs J.
Leeper Freeman: "The Bureaucracy Presstire Po.1Cs
Vese tamtifn el analisis de Io organinos strr
Rourk . n relacion
relnción le
r bureeralies Co int rmas de actividadburocratica en con
co la articulacion
kuDititria tratl n d tiormas, "n
pat. 1i-1ai.
interese
 Y G. B. POWELL POLITICA cOMPARADA
G. A. ALMOND

la sociedad.
arrollo de la burocracia y su penetrae1o en la perireria de a delegar explicitamente parte de su poder en los diversos jefes adminis-
posteri0r
e r a del
a la en absolutismo, Europa Occi- trativos y estimulando la competencia en el asesoramiento politico entre
El desarrollo politico de
proceso crecimiento
dental,puede cons1derarse parte como un
en de e sus diversOs consejeros y dministradores. En el sistema británico, el
con el tin c o n t r o l a r o l m i a r el papel de la buro- y la direeeion de a Duroeracla se resuelve en parte al elegir entre
organismos creados control
los líderes del partu1do uyortarlo de la Camara de los Comunes a los
cracia central.
ara que las burocracias ocupen
un
1ugar dominante, es imprescin- ministros que deberan dirigir los distintos departamentos administrati-
contrario la De lo vos, y creando un pequeno Kabinete que se halla a la cabeza de los demás
dible que exista un grup0 KObernante
y alrigente.
una amplia gama de funciones politicas ministros y constituye el principal organ ismo de decisión politica del
burocracia puede desempenar
como ocurri0 en el caso
pero de manera nconerente y descentrallzada, gobierno.
hemos analizado. En dos de los
de la Cuarta Repubjica francesa, que ya Cuando no existe este organismo central, la tendencia a la inercia
la buro- es, al parecer, inevitable, precisamente porque el carácter técnico instru-
tipos sistemas politico-Duroeratieos
de aeserptos por"alnsod
cracia-ya trate de una camarilla civIl
se
o
mintar- constituye el mental es inherente a la naturaleza misma del monstruo burocrático. La

politico. Lo que Fainsod quiere decir historia de muchos de los imperios buroeråticos que Eisenstadt analiza
es
elemento gobernante del sistema
tormales de la organ12acion burocratica, existe signada,
que, dentro de los limites
niveles inferiores de los
está en
primer término, por un proceso de creciente centrali-
un determinado grupo que, operando
mediante
la burocracia, asume el papet de organismo central directivo y, en con
zación y luego,
central, por una
a
medida que declina la eficacia del órgano de gobierno
tendencia hacia la disminución del poder central y la
secuencia, decide el curso de la politica. En ausencla de un organismo
transformación de las satrapías y provincias en sistermas politicos inde-
burocracia, del
central de direccion y control, ya sea dentro o Iuera de la

de
pendientes. Otro
imperios
elemento característico período de decadencia de los
burocráticos es la aparición de rasgos feudales, que comienzan a
considerada en sentido formal, se
observan tendeneiasencentritugas y
manifestarse cuando los componentes del sistema politico descentrail-
inercia, caracteristicas de los sistemas burocraticos,otras palabras,
de s u s propios fines zado se van transformando en feudos relativamente autónomos.
cada integrante de la burocracia actua en funeión
interna y el conservado-
bienpermanece inactivo. La fragmentación
Hasta presente nuestro análisis se ha basado en un eoncepto mul
el
rismo es una tendencia general de todas las burocracias, cualquiera tifuncional de la burocracia. Cuando todas las estructuras politicas son
sea su estructura jerarquica Iorma. multifuncionales, los cargos especializados y las burocracias de los s1ste

Los comunistas intentan resolver el problema de la direccion y e mas politicos diferenciados tienen
un carácter más
multifuncional que
producto el
control burocratico subordinando la burocracia gubernamental a una bu- Cqer otro tipo de estructura. 1as burocracias
domina
final bles el
rOCracia del parti1do que, a su vez, se halla bajo el control de la ata
del proceso de
conversión política, indispensa goblerno
son en
de
de la elite partidaria. En el sistema político de Estados Un en 1os procesos atribución, de influyen los procesos potieos
e en

Jerarqula Durocratico articulación de intereses, combinación y comunicación. Otras estructuras

aOs, el PrODIema de coordinar y dirigir el enorme aparato
ae goblerno, como los ejecutivos politicos, las leg1slaturas y los triotl-

cenral
es
constante y reviste gran importancia. La principal preocupa desde el punto de Vista de Sus
eben ser examinadas tambien
ciOn no reside en el temor de que la burocracia asuma un papel p r e o nales,
eaclones con la burocracia. Asi, los ejecutivos politicossean rees,
rante quehacer politico, sino en el esfuerzo por hacer de eua u
en el mi1s=

nstrumento eficaz. Se ha intentado resolver el problema ampliado

caaa
canaas civiles8 0 militares, presidiums y secretariados, primeros
vez mas el equipo de personal administrativo y consultivo del presiden rOS, gabinetes y ministros, presidentes y equipos o Jetes departamen
ce
cuya mis1On consiste en proporcionar a éste la informacion yu C Pueden considerarse como agentes de elaboracion po.ltcs
burocracias, como I a c t o r e s est
para el ejercicio de su facultad constitucioal de nomora qe solo pueden s e r aplicadas por las
ecesarias nuadores y catalizadores de esta última, y
como organos de
regulac0,
EstUr en el estrato más alto de los diversos servicios administrativos. For si 0s
Oeacion o legitimación de la actividad buroeratica. ltamo,
Aun con esas medidas rectificadoras, el problema conrol po
del
de ntereses, los partidos políticos y los mecdios
masivos de comti
complejo dificil, y Can p pos
r e ia burocrácia norteamericana es y
** On Aspira1 a lograr sus objetivos, deben entrar en
relacio y en

oene o Tesuelve de modo diferente. Arthur Schlessinger (hijo), nos

e d i d a llegar a un acuerdo ) con la burocracn de gooierno, porqte
un relats de los esfuerzos del presidente P'ranR
a0 dramátic la inica estructura que tiene un monopoli0 a0sOo e cast
RoUsevelt es
hauer que el sistema administrativo
para a
lHevara la prt con politica más importante: la aplie:acion
o
mplementacio
hu propaN IUOs,* AI pareter, Roosevelt resolvió este problema negun de salida" del sistema politico.
Duroeracia controla la "puerta
1 t la prudente busqueda de onetivOs
gobernar no consiste sólo en
, ALiur Sehlesinger (hijo): The Coming of the New Deut, 1508t te de
ttleis decuados, sino tambien en determanar la aetal e e
oughon Mifflin C., 1979, enfrinlnente pag. b21 y
 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL POLITICA COMPARADA
140 4

de ellas es
encarada por
separiuo.
actuar con ese múltiple complejo euerpo instrumental,
y
y en saber cuándo
y como presionarlo y coaccionarlo, halagarlo y gratificarlo, y cÑmo
e eunstancia que indicu que se pasa e
empre
existe algün
hecho o cir-
no " otro
eambio de sede de la accion, por el empleo de distintas formas
ya Hea por el
prOceso,
ensenarle y aprender de él.
procesales,
o bien porque para cada se
tuncion determinnn
etapas o períodos espe-
iales, Asi, por ejemplo, el katikiro del reino de Buganda era no sólo el
LA FUNCiON DE ADJUDICACION DE NORMAS Drimer ministro del rey sino tambien el juez de más alto nivel, que xeguia
en la escala Jerarquica soDerano.in embargo, euando el katikiro
Las polltico resolvia pleitos se s a a D , Doro Kenerat, a un edificio especial en
normas primarias del sistema 1mponen limitaciones lega-
les u obligaciones a l0s 1naviauos, Dsas normas pueden aplicarse a deter-
el que se ejerca la Tuncion judicial.3

minadas la
clases estratos de sociedad como
o ocurre con
la legislación Lavigorosa tendeneia al surgimiento de estrueturas especializadas
de adjudicacion avala a 1aea de qie el ejereicio de esta función tiene
social o con la ejecucion de unaO te a certos grupos de individuos
en
yPero circunstancias particulares, 01en todos os miembros del sistema. importantes implicaeiones para el sistema politico. Los teóricos de la po
siempre deben adoptarse medidas para el caso de que las normas itica han demostrado un profundo interés por el desarrollo de una judi-
sean violadas. Las penas por ia vio1c10n de las normas y 108 procedimien- eumpla esta función de
tos para su ejecución por parte de los aiversos roles de aplicación están
catura independiente que manera autónoma e

imparclal.
generaimente previstos enlas mismas eyes. A pesar de ello, a veces Desde el punto de vista del sistema politico considerado como un todo,
Surgen serios debates sobre Si una determinada norma ha sido o no una estruetura especializada de adjudicación de normas proporciona un
violada en alguna instanca. Bl ciudadano acusado de una infración de
medio de resolucion de contlietos, que exime a los gobernantes de dictar
trånsito o el empleado piblico de baja jerarquia al que se lo aeusa por
nuevas leyes o de partieipar airectamente en la administración de las
malversación y retencion de tondos publicos, por ejemplo, intentarán
normas existentes. Cuando Jetro eneontró a su yerno Moisës en el
encontrar razones para aenostrr que su caso paricuar no se halla
desierto, abrumado por una multitud de disputas que requerian su deci-
comprendido dentro de la ley que se pretende aplicarle. Pero en deter-
minado momento del proceso, debe decidirse si la ley ha sido violada sión e imposibilitado de ejercer otras tareas más creadoras propias de su
o no y en qué medida, y fijar las correspondientes penalidades previstas liderazgo, le aconsejó delegar sus funciones de adjudicación. Como se
nala David de un
por las normas. El ejercicio de la funeión de adjudicación comprende la
normas
Easton,
explieitas
el proceso adjudicación
mpileitas y las apilca a
supone conjunto de
situaciones, sociales de
sobre si la norma ha sido o no transgredida en un caso
decision legal La a aceptar
determinado, y ello significa invariablemente la resolución del coflicto. contheto." apelacion
Sus decisiones, Aquellos
esos procesos implica la voluntad de
a quienes se acusa de haber violado las normas
tienen la oportunidad de defender su inocencia. De esa manera, se erea

LA APARICION DE LAS ESTRUCTURAS DE un eanal que a menudo puede encarar efícazmente cierto tipo de deman
das, s i n aumentar 1la presión sobre los legisladoresni cuestionar las
ADJUDICACION DE NORMAS
1OTmas Iundamentales del SIstema.

Si run individuo o grupo al que va a

las sociedades oceidentales contemporánens es frecuente asociar la
En una no aplicársele
adecuado el efecto de ésta, puede formular dos tipos de apelaciones. Si la
ley considera
adjudicación con los tribunales de justicia; sin embargo, sabemos que
otras estrueturas pueden intervenir - y a menudo asi lo hacen en demanda plantea la necesidad de una nueva norma, entonces la apeo
se hace ante una de las estructuras de creación de
adjudicación y que también los tribunales cumplen otras funeiones. Ls al conocido ciclo de articulación de intereses,
normas. llo da orgen
estructuras de aplicación pueden adoptar decisiones relacionadas con y combinación legislac1o si
adyudicacion. La policia secreta de un sistema totalitario, por ejemplo, uc nemOs examinado en los ultimos capitulos. Pero ley
si la
en misma
a un caso determinado,
puede acusar a un individuo de violar una ley, perseguirlo, decidir s t es y 10 que se cuestiona es Su aplicacion
Lua e ese
de
o
cpanie, permitirle o no ejercer su defensa Y, por ultmo, ejcet laemanda debe formularse ante la estructura adjudicacion.
la sentencia.
OO e aligera Ia tarea judicial que pesa sobre 1os goDernantes,
la resolución de los casos de divorcio,
Sin
embargo es conveniente señalar que a pesar de que en
muenos Cstos no deberán participar en

denuncias de rregularidades
casos resulta difícil distinguir entre la aplicación y adjudicacion de
la adjudicación te Pitos Contractuales, juicios eriminales y
"Celon y
Snornas, a menudo annree neamente estrueturas de ndjudi

cacion y de aplicación
ism difo u u s . Inelusive cuando un iones,
mismocada
tunelo-
una
Mair, op. cit., págs. 145 y S1gs.
nario, o una misma estructura Easton, 0p. eit., págs. 264-266.
puede ejercer
ambas
1unelones
 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL POLITICA cOMPARADA 143

administrativas de los empleados püblicos de escaso nivel jerárquico. Los Vemos, pues, que cuando las estructuras especiales que cumplen la
diversos tribunales se hacen cargo de la resolucion de esos conflictos,3 mayor parte de las funciones de adjudicación son autónomas, indepen-
dientes e imparciales en la forma, constituyen un importante factor de
control sobre legal. La de consi-
EL EJERCICIO DE LA ADJUDICACION
DE NORMAS el ejercicio de la aplicación no un
capacidad
determinado caso es un
derar si una
ley na siao violada 0 en
importante punto de rererencia independiente. Mediante tal control tie
En los sistemas occidentales modernos se ha desarrollado una norma nen una poderosa influencia sobre el sistema y sobre las posibilidades
de imparcialidad en lo que
respecta al ejercicio de lu función judicial. del individuo de
obtener respuesta de este.
Por consiguiente, se supone que los tribunales aseguran no solo que la Una vez
han establecido las estrueturas autónomas de adju-
que se
aplicación de las normas se ajuste siempre al contenido de éstas, sino dicación de normas, el sistema politico opera en mayor nivel de un
también que la ejecución de las normas se leve a cabo, en eada caso complejidad. Los tribunales independientes participan tanto en la ela-
particular. de manera tan imparcial e independiente como sea posible. boración como la aplicación de normas, segün cuál sea la naturaleza
en

Aunque los estudiosos del derecho son conscientes de que la imparcialidad del easo. Ninguna ley dictada por un organismo legislador puede anti
absoluta es un ideal imposible de lograr en la realidad, el mito del juez cipar todas las situaciones a las que se aplieará. Y donde hay diferentes
Justo tiene un poderoso etecto tanto sobre el ciudadano como sobre llos tipos de ley, como en los Estados Unidos (constitucional, estatutaria y
administrativa), los tribunales pueden desempeñar importantes funeio-
propios
de
magistrados. La creencia de que la adjudicación será ejercida
modo imparcial estimula la resolución de conflictos por medio de este
nes de legisiación y aplieación y de ese modo otorgar nuevos sigmifica-

estatutOs reglamentos. Al mismo tiempo, los

y
canal en cierta manera "aislado". Del mismo modo, la existencia de una dos a
las constltuelones,
tribunales pueden
Tuncionar como organismos de articulación con
estruetura imparcial de adjudicación constituye un incentivo para la acti- de los legisladores
la intenC1on
vidad dentro del sistemapolitico. Aun en el caso de que las leyes resulten
uceton
ae intereses cuando interpretan
como autores de las constituciones, leyes y codigOs regiamentario8. 10
ceptables, las demandas pueden adoptar formas violentas y anómicass
tribunales
si los funcionarios encargados de aplicar las normas son considerados cumplen tambien una 1mportante runcion e conuncco
individuos parciales o si su conducta resulta imprevisible. al pronunciarse sobre el significado de la ley y transmitir los grupos a

interesados lainformación implicita en decisiones sus

El hecho de que la imparcialidad en la forma tenga valor para ciertos el de

S1stemas se debe a que la autonomia de las estructuras se ha desarro- Desde el punto vista de
cultura poltica,
de la
desarrolio tr
bunales autónomos supone una cierta forma de competencia entre lo
ado paralelamente con el proceso de diferenciación. Cuando los tribu- por
miembros del sistema politico.Si la ley
es explicita conocida
nales y otras estructuras de adjudicacion estan sujetOs a una
estrecna medio de órganos relativamente independientes
oaos y es aplicada por las
Supervisión y control por otras estructuras politieas, como sucedjo con elites, con frecuencia caprichosas, revanchis
1os tribunales de la Alemania nazl, es dificil, si no imposibie, mante
ae las
motivaciones de
as o determinadas por su propio benetic0, el individuoaurque no
e r más que una mera apariencia de imparcialidad formal. Pn los casos Sea un hombre libre-tiene un determinado campo en el que puede

en de las partes en conilicto es la esta esta

que una polic1a, sienpre actuar con cierta seguridad.
prej uiciada en contra del individuo. Puesto que la estructura judiela
sta "competencia individual relativamente
segura el procducto
llo
es

3iterenciada se halla bajo el control de otras estructuras, es incapaz una judicatura independiente.
ae
1ncuerpo secular de leyes y de
d e obigar a la policia seereta, al ejército o a la buroeracia a evar de neutralidad, universalidady contro
reileja el logro de un alto nivel la los
coacción en las relaciones entre
s 05 Juieios &nte los tribunales judiciales y a someterlos a su e e sobre el uso de la violencia y los debiles. Kepre-
S1On En lo gobernantes y el hombre comün, entre los 1uertes
que respecta a la aplicación de las normas, Los presos polltico también la culminación de una aspiracion que se eneientra ya en
0 Juzzados en condiciones muy diferentes de las que rigen euando Senta
S ua Judicatura autónomaaunque tal autonomín sea meramente los procesos clementales de los sistemas
mitiv y
mãs simples, Jnicio
politicos tuego
el
Pro en el
n nediante un proceso de juicio ad hoc. El acusado carece a eu
del
Juielo del agua
10s tOS de
un proteta que condena al rey por el robo de la vi1.
de
TC
real de lograr brazos
t slbilidad omhipresentes
s
éxito
ydenolaspuede de
ninguna munera
estructuras de aplicacio1.
sus-
m subanto.

delerar.e
eza auridan ten algunon cass,Ai,
&djudieat1ón. los probernantes pueden optar por n
"jenpl0, Tos
a d rfe irus auntes imporlantes de poliien, Con
tt eaM uriad Tiatirial y otrit nimilaren,