PERSPECTIVA HISTORICA DE LA FINANZAS PÚBLICAS

FINANZAS PÚBLICAS TERRITORIALES

JOSÉ SILVA RUIZ
PEDRO NEL PÁEZ PÉREZ
PEDRO RODRÍGUEZ TOBO
1. INTRODUCCIÓN

La historia de la economía pública y de las finanzas públicas, refleja el progreso de la

economía analítica; es decir, que los desarrollos de las finanzas públicas fueron fraguados
por grandes teóricos generales y no por especialistas de las finanzas públicas, entre estos,
Adam Smith, Ricardo, Mill, Dupuit, Edgeworth, Wicksell,Lindahl, Pigou, Keynes y
Samuelson.

Aunque los desarrollos no fueron exclusivamente de la economía, pues también se debe

contar con la influencia de los desarrollos políticos y sociales; y tampoco se pueden
circunscribir a partir de la economía clásica, puesto que con el surgimiento del
mercantilismo, la complejidad de la estructura impositiva aumento considerablemente. Los
fisiócratas tenían su teoría de la imposición y los cameralistas habían escrito sobre la
administración de las finanzas públicas. Sin embargo, Smith ofrece un punto de vista
adecuado para rastrear el surgimiento del
pensamiento moderno de la economía pública (Musgrave, 1985: 2). Desde Adam Smith, los
estudiosos de la tributación han estado interesados en las cualidades de un buen sistema de
impuestos. Tal requerimiento, tradicionalmente exige que la carga de impuestos sea
distribuida de una manera equitativa. Este requerimiento ha tomado dos formas, una exige
que la tributación corresponda con los beneficios recibidos, y la otra que la tributación
corresponda con la capacidad de pago (Musgrave, 1987).

La Economía como disciplina se ha ocupado tradicionalmente del estudio del sector

privado de la economía (de sus agentes económicos –individuos, empresas y economías
domésticas–); es decir, del mercado. Sin embargo, el crecimiento del sector público y su
incidencia en las actividades económicas privadas, aunado a sus características particulares
de decisión política, condujeron a la constitución de una disciplina autónoma para su
análisis. Esta disciplina, denominada en principio “finanzas públicas” 1, ha empezado a
designarse, desde los años setenta del siglo XX, “economía pública”. En principio trató los
mismos problemas, más allá de las limitaciones presupuestales de ingresos, gastos y deuda
pública. Ampliando de este modo, su campo de análisis a los bienes públicos, a la
incidencia de los impuestos y gastos en el bienestar, a los efectos de las regulaciones
públicas, los derechos de propiedad, el problema de las externalidades y los procesos de
toma de decisiones públicas.

1
En la literatura anglosajona se utiliza el término “Finance Public”, en nuestro medio se traduce
como “Finanzas públicas”, los españoles traducen el término como “Hacienda Pública”.
Subyace un rasgo común a las múltiples definiciones de “finanzas públicas”: la
delimitación de sus actividades a los componentes presupuestarios de ingresos, gastos y
deuda pública. El Libro V de “La riqueza de las naciones” de Smith2 se constituye en la
base de los tratados modernos de las finanzas públicas. Smith, al estudiar los problemas
económicos públicos, contempla tres temas referentes a los gastos públicos, los ingresos
públicos y las deudas públicas.

El enfoque metodológico de las finanzas públicas no presenta mayor diferencia con los
criterios generalmente considerados para la ciencia económica en general. Así, para
Musgrave (1959: 3):

Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingresos gastos del Estado
se le denomina tradicionalmente Finanzas Públicas. Siguiendo este convenio, se emplea el
mismo término en el titulo de este volumen, pero con mucha vacilación. Aún cuando las
operaciones del erario público suponen flujos monetarios de ingresos y gastos, los
problemas básicos no son cuestiones financieras. Por tanto, debemos considerar nuestra
tarea como una investigación sobre los principios de la economía pública. O, más
exactamente, sobre aquellos aspectos de la política económica que surgen en las
operaciones del presupuesto público.

La economía pública, en una concepción más amplia, se constituye en el análisis del sector
público, lo cual incluye los ingresos, la deuda y los gastos del sector público como
componentes del presupuesto y, a su vez, base del análisis de las finanzas públicas. Cubre,
además, todas las actuaciones del sector público: actividades presupuestarias, de
regulación, de diseño de políticas públicas, de gestión de agencias públicas y de evaluación
y control públicos.

Sin embargo, algunos autores prefieren mantener la tradición ortodoxa y han titulado sus
trabajos como “The Theory of Public Finance”, caso (Musgrave 1959) y Buchanan (1976).
Otros consideran equivalentes los términos “economía pública” y “finanzas públicas”. A
partir del trabajo de Musgrave (1959), se encuentra que autores como Kolm (1964) y
Johansen (1970) reemplazan el concepto de “finanzas públicas” por uno más amplio:
“economía pública”. Los autores más recientes y reconocidos en este campo han titulado
sus manuales como “Economía pública”: Atkinson y Stigltz (1988), Auerbach (1987),
Laffont (1990), Jha (1998) o “Economía del sector público”: Boadway y Wildasi (1986),
Brown y Jackson (1986) y Stigltz (1988).

Las finanzas públicas y la economía pública en general han experimentado una evolución
significativa desde la segunda mitad del siglo XX. En esta evolución ha incidido el estudio
de los bienes públicos y su análisis integracionista de los ingresos (tributación) y del gasto a
partir del paradigma Wicksell-Lindhal-Mugrave-Samuelson, e incluso desde los cambios en
los manuales de la disciplina propiciados por el mismo Musgrave. Al mirar la evolución de
los trabajos de investigación y el contenido de los manuales, puede observarse que han
cambiado los temas, su importancia relativa y las técnicas o instrumentos de análisis, en

2
SMITH, Adam. Sobre la Naturaleza y causas de la Riqueza de las Naciones (1776). El Libro V: “De los
ingresos del Soberano o de la República” (Capítulos: ingresos, gastos y deuda pública).
esencia provenientes de la economía. Esta evolución también ha estado ligada a los
desarrollos de la sociedad, del Estado, de la misma economía como disciplina y de la forma
de analizar y resolver los problemas.

DESARROLLO DE CONTENIDOS3: LA HACIENDA PÚBLICA TERRITORIAL4

La historia de las finanzas públicas, refleja el progreso de la economía analítica; es
decir, que los desarrollos de las finanzas públicas (y de la economía pública en general)
fueron fraguados por grandes teóricos generales y no por especialistas de las finanzas
públicas, entre estos, Adam Smith, Ricardo, Mill, Dupuit, Edgeworth, Wicksell, Lindahl,
Pigou, Keynes y Samuelson. La conexión entre la teoría fiscal y la teoría general se hace
más evidente en el análisis de la incidencia impositiva, que refleja, en cada etapa, la teoría
de los precios y de la distribución que prevalece. El análisis de la equidad tributaria fue
influido grandemente por el desarrollo de la teoría de la utilidad. El desarrollo de la
economía del bienestar paretiana permitió el análisis moderno de los bienes públicos o
sociales. El advenimiento de la economía keynesiana situó el papel de la política
presupuestaria en una nueva perspectiva (Musgrave, 1985: 1).

Aunque los desarrollos no fueron exclusivamente de la economía, pues también se debe

contar con la influencia de los desarrollos políticos y sociales; y tampoco se pueden
circunscribir a partir de la economía clásica, puesto que, con el surgimiento del
mercantilismo, la complejidad de la estructura impositiva aumento considerablemente. El
modelo utilitarista de Bentham modificó las premisas de la justicia tributaria, y la filosofía
igualitarista resulto ser un factor principal en el crecimiento e importancia de los pagos de
transferencia. Los fisiócratas tenían su teoría de la imposición y los cameralistas habían
escrito sobre la administración de
las finanzas públicas. Sin embargo, Smith ofrece un punto de vista adecuado para rastrear el
surgimiento del pensamiento moderno. Los temas principales ya están presentes y
ordenados, desde el deber del soberano de ofrecer servicios públicos hasta los métodos
adecuados para obtener los ingresos necesarios. Lo que se hace en las centurias siguientes
son variaciones, incluso dramáticas sobre este tema esencial (Musgrave, 1985: 2).

Así, las Finazas Públicas puede ser la rama más antigua de la economía. A ésta
contribuyeron los escolásticos (siglo XVI), los mercantilistas (siglo XVII), los cameralistas
y los fisiócratas con su propuesta de “L’impôt unique”. En Gran Bretaña las contribuciones
de Petty, Hobbes, Locke y Hume, precedieron el libro V de la Riqueza de las Naciones de
Smith, según Musgrave (en Palgrave, 1987), es el primer planteamiento “moderno” de las
Finanzas Públicas; Ricardo y Mill continuaron el pensamiento clásico.

3
Esta unidad forma parte de la tesis doctoral que adelanta José Silva Ruiz
4
Las principales fuentes orientadoras empleadas en la elaboración de este capítulo corresponde a “A Brief
History of Fiscal Doctrine” y “Public Finance” de Richard Musgrave, “Public Economics” escrita por Serge-
Christophe Kolm, los dos últimos publicados en “The New Palgrave a Dictionary of Economics” (1987), a
“Classics in the theory of finance public” de Richard Musgrave y Alan Peacock (1958), y a los textos clásicos
de Adam Smith y John Stuart Mill.
En la escuela neoclásica, Marshall y Pigou también dejaron su estampa en el pensamiento
británico de la economía de las finanzas públicas. Sin mencionar el impacto de Keynes y la
emergencia de la estabilización como una meta de la política presupuestaria. La economía
fiscal también se adiciona al cuerpo general del análisis económico, su interés no está
limitado por los efectos de las operaciones fiscales sobre el mercado y las respuestas del
mercado a él (Musgrave en Palgrave, 1987).

Aquí se plantean dos interrogantes básicos: ¿por qué se necesita un sector público?, y, ¿qué
reglas deberían emplearse para su conducción? Según Musgrave (1987), para responder a
estos interrogantes se requieren unos principios de economía del sector Público. Ellos
provendrán tanto de la economía del bienestar como de la ciencia política y de las ciencias
sociales. La historia del pensamiento económico en relación con la producción de bienes
públicos (sociales o colectivos) y los problemas de la tributación y el gasto público,
confirman la relevancia de estos aportes en la formación de aquellos principios. La
siguiente síntesis es una presentación esquemática de dicha historia.

EL GASTO PÚBLICO.

La pregunta central es ¿por qué ciertos bienes y servicios deben ser provistos a través del
presupuesto?. Estos bienes y servicios pueden ser producidos por el sector público o
privado. En términos de propiedad, no interesa quien produce los bienes en cuestión, nos
dice Musgrave (1987). El punto crucial es que a los consumidores no se les impone una
carga directa por el acceso a dichos bienes. Dada la suposición general que la preferencia
de los consumidores sería la de pagar por la compensación (quid pro quo) del mercado,
¿por qué estarían eligiendo la provisión presupuestaria en el caso de los bienes públicos?
(Musgrave en Palgrave, 1987). Desde una perspectiva histórica muy somera, mostraremos
algunas respuestas a la pregunta central.

El gasto público en la economía clásica.

Diferentes respuestas a los interrogantes planteados se encuentran en la literatura

británica de los siglos XVIII y XIX. Autores clásicos como los escoceses David Hume y
Adam Smith, y los ingleses John Stuart Mill y David Ricardo, aportaron su punto de vista
que ha orientado la literatura desde entonces.

Los economistas clásicos analizan el funcionamiento del sector público, en el marco de la

economía de mercado y en la no interferencia precisamente del mercado por parte del
Estado. La provisión de los servicios públicos y la imposición para su financiación se debe
realizar solo cuando lo demandan circunstancias excepcionales. Un rasgo esencial del
enfoque clásico, es que los ingresos y gastos públicos se trataban de manera independiente.
Mientras la imposición según el beneficio se consideraba el ideal; los ingresos y en general
el problema impositivo, se analizaba en el contexto de la capacidad de pago, con el ajuste
necesario del gasto público (Musgrave, 1985: 3).

David Hume (1711-1776).

Una moderna respuesta fue anticipada por Hume. En su “Tratado de la Naturaleza

Humana” (1739), Hume menciona cómo dos vecinos podrían acordar el drenaje de
un pantano limítrofe, pero un arreglo similar no podría ser alcanzado por un millar de
personas ya que cada una buscaría descargar el peso de las negociaciones sobre el resto. La
dificultad sería resuelta por la sociedad política a través de magistrados que representarían
el interés público (Musgrave en Palgrave, 1987).

Adam Smith (1723-1790).

Como conclusión de su crítica a la política mercantilista, Smith expone su propuesta de un

“sistema de libertad natural” una vez sean suprimidas las restricciones gubernamentales,
con el cual se libera al Soberano de su deber de supervisar la industria privada. Pero el
sistema de libertad natural necesita todavía al soberano para realizar tres tareas: 1) defender
la sociedad de las invasiones extranjeras; 2) proteger a cada miembro de la sociedad de la
injusticia provocada por cualquier otro miembro, y 3) proporcionar algunas instituciones y
obras públicas (Musgrave,1985:3).

Adam Smith también examina porque ciertos servicios deben ser provistos por el Estado.
Esto incluye el sostenimiento de la corte, defensa, policía y educación básica para los
pobres. Mas general, el Estado debe proveer “aquellas instituciones y empresas públicas a
través de las cuales se pueden tener altas ventajas para una gran sociedad, son, sin embargo,
de tal naturaleza que el beneficio nunca sería compensado por el gasto de algún individuo”
(Musgrave, 1987). La razón del porque la provisión privada no funcionaría permanece aún
sin contestar.

El libro V de la riqueza de la Naciones de Smith (1776) se títula “De los ingresos del
Soberano o de la República”. El capítulo 1 trata de los gastos, el capítulo 2 “Sobre las
fuentes de donde proceden los ingresos públicos”, y el capítulo 3 “De las deudas públicas”.

A su vez, el capítulo de los gastos está organizado en cuatro partes: I. De los Gastos de
Defensa. Según Smith (1776: 614), “La primera obligación del Soberano, que es la de
proteger la sociedad contra la violencia y de la invasión de otras sociedades independientes,
no puede realizarse por otro medio que el de la fuerza militar. Los gastos requeridos por la
fuerza militar son diferentes en periodos distintos”.

II. De los gastos de Justicia. “La segunda obligación del Soberano, que consiste en
proteger, hasta donde sea posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias y
opresiones de cualquier otro oponente de ella, o sea el deber de establecer una recta
administración de justicia, implica dos clases diferentes de gastos en periodos distintos de
la sociedad” (Smith, 1176: 628): defensa de la institución de la propiedad y la protección de
la persona (desigualdades físicas y sociales). Para garantizar la independencia del poder
judicial se debe dotar a los tribunales con ingresos derivados de la propiedad; pues, “el
poder judicial no solamente debería estar separado sino ser independiente del poder
ejecutivo” (Smith, 1776: 639).

III. De los gastos en obras e instituciones públicas. “La tercera y última obligación del
Soberano y del Estado es la establecer y sostener aquellas instituciones y obras públicas
que, aun siendo ventajosas en sumo grado a toda la sociedad, son, no obstante, de tal
naturaleza que la utilidad nunca podría recompensar su costo a un individuo o a un corto
número de ellos, y, por lo mismo, no debe esperarse que éstos se aventuren a fundarlas ni a
mantenerlas” (Smith, 1776: 639). Principalmente, se refiere Smith, a las instituciones para
facilitar el comercio y fomentar la instrucción.

IV. De los gastos para sostener la dignidad del Soberano. “Los gastos destinados a sostener
la dignidad del soberano crecen en la medida que se incrementan los gastos del pueblo y
son mayores en una monarquía que en una república” (Smith, 1776: 716).

John Stuart Mill (1806-1873).

Mill analiza la sociedad y el sector público desde una perspectiva diferente a la de Smith, a
partir de los trabajos de los primeros socialistas como Fourier, Owen y Sismondi. Para Mill
como Smith, <la norma general debería ser el “laissez-faire”: cada desviación de la misma,
a menos que sea necesaria para un gran bien, es un
mal cierto>. Pero también Smith, mostró importantes ejemplos en los que era preciso
salirse de la norma. Estos casos se dividen en funciones “ordinarias” y “opcionales”. Las
funciones ordinarias incluyen la provisión de un sistema legal o jurídico que garantice la
vida, individualidad y propiedad, lo cual es un prerrequisito de laissez-faire. Además, hay
otras funciones que con la aprobación general asumen los gobiernos y que conducen al
interés general. El sistema monetario, el sistema de pesos y medidas, la pavimentación y el
alumbrado de calles, la construcción de puertos, faros y diques se citan como ejemplos.
Estas y otras funciones deben obedecer a la regla general: “la intervención del gobierno
nunca debería admitirse salvo cuando el interés sea muy grande” (Mill, 1848: 800).

Mill considera aquellas situaciones en las cuales, a pesar del interés público por
determinados servicios, los individuos no encuentran interés en adelantarlos. Anticipa así la
discusión de las fallas del mercado debido a la inaplicabilidad de la exclusión, pues, la
exclusión sería ineficiente, igualmente si fuera aplicada, e ilustra la situación con el caso de
los faros y la dificultad para cobrar peajes. Aunque Smith como Mill defendían la primacía
del mercado y criticaban la ineficiencia de la acción gubernamental, eran conscientes que la
naturaleza de ciertos bienes exige la provisión pública (Musgrave 1985, 1987).

En sus “Principios de Economía Política”, Mill titula el “Libro Quinto”, “Sobre la

Influencia del Gobierno”, y lo divide en once capítulos. En el capítulo once hace referencia
a los límites de las atribuciones del gobierno, “la cuestión de a que materias puede o debe
extenderse la intervención gubernamental en los asuntos de la sociedad, además de aquellas
que forzosamente le incumben” (Mill 1848, p. 804). Y aquí mismo nos dice que “la
intervención puede extenderse hasta el control de la libertad de acción de los individuos”
(Mill, 1848: 805).

El primero de los deberes es la protección de la persona y la sociedad, lo cual se relaciona

de manera directa con las buenas cualidades o defectos de un sistema legal (administración
de justicia). La intervención puede ser facultativa o discrecional. Según Mill, la
intervención gubernamental se requiere en casos como “la educación oficial (espiritual o
secular), la regulación de las horas de trabajo, el cuidado público de los pobres, etc.” (Mill,
1848: 805).
Las diversas objeciones que presenta Mill a la intervención del gobierno apuntan
precisamente a las excepciones a la “máxima práctica de que los asuntos de la sociedad
pueden realizarse mejor por la acción privada y voluntaria” (1848: 835), en el entendido,
“que los individuos son los mejores jueces de sus propios intereses cuando un individuo
intenta decidir ahora de manera irrevocable qué será más conveniente para sus intereses en
algún futuro más o menos remoto” (Mill, 1848: 820).

“La tradición de autores británicos, a partir de Adam Smith, consideró al mercado como la
regla y al sector público como la excepción, cuya intervención es necesaria allí donde tenga
lugar un fallo concreto del mercado” (Musgrave, 1985: 8). La tradición continental, en
particular la alemana, consideró el sistema económico en términos duales, teniendo el
sector público iguales derechos que el sector privado. Mientras la tradición británica de la
economía pública tuvo sus antecedentes en el modelo de Locke --una sociedad basada en
los derechos individuales y el libre intercambio, guiada por la regla benéfica de la mano
invisible--; la tradición continental surgió de la enseñanza cameralista que había
desarrollado reglas para guiar los asuntos públicos en un Estado ilustrado (Musgrave, 1985:
8).

La teoría marginal del gasto público (utilidad marginal, valor subjetivo y

oferta pública).

“Aunque la tradición cameralista de los autores alemanes había proporcionado una visión
más completa del sector público, no ofreció una teoría económica de los bienes públicos.
Una teoría como ésta solo surgió después de poner las bases en los años 1880, cuando el
análisis de la utilidad subjetiva sentó los rudimentos de la teoría del valor en la vertiente de
la demanda” (Musgrave, 1985: 9). Desde entonces, el centro de atención ya no fueron los
derechos del soberano, sino las demandas del consumidor individual, los mismos principios
de uso eficiente de los recursos se aplicaban ahora a los sectores privado y público; y así, la
economía del sector público fue legitimada e incorporada a la teoría general del valor.

Una nueva perspectiva de las finanzas públicas y de los bienes públicos surge a partir de la
década de 1880 con base en las contribuciones de los escritores austriacos e italianos, entre
estos Sax (1883), Pantaleoni (1883), Mazzola (1890). Lo fundamental de la nueva teoría es
que, “dadas las preferencias individuales, el bienestar se maximiza igualando la utilidad
marginal al precio. Esta regla de eficiencia se aplica tanto a los bienes privados como a los
públicos” (Musgrave 1985: 6). Sin embargo, existe una diferencia: en el caso de un bien
privado, los bienes se venden a un precio uniforme, igualando los consumidores
individuales precio y utilidad marginal por medio de un ajuste en la cantidad. Para el caso
de los bienes públicos, el rasgo fundamental de la indivisibilidad, exige que la misma
cantidad esté disponible para todos los consumidores. Y dado que la utilidad marginal de
una misma cuantía varía entre ellos, el proceso igualitario requiere fijar precios
diferenciales. Así, la imposición según el beneficio se convierte en la “ley suprema de la
economía fiscal” (Musgrave, 1985: 10).

La base de la teoría moderna de los bienes públicos se establece una vez vinculados los
gastos públicos a la evaluación del consumidor. “Al formular la regla de la eficiencia en
términos de la imposición de acuerdo con el beneficio, se desvió la atención de la exacta
especificación de cómo influye la indivisibilidad sobre las condiciones de eficiencia,
condiciones que pueden satisfacerse con o sin la financiación según el beneficio”
(Musgrave 1985: 10). Además, al centrarse en la regla del beneficio como análoga fijación
de precios en el mercado, la atención se desvió del proceso político, ajeno al mercado,
necesario para alcanzar una solución eficiente. Sin embargo, para estos autores, aunque la
analogía con una solución de mercado era fundamental, el concepto de un proceso político
competitivo estaba también presente, pues las decisiones presupuestarias son tomadas por
organismos públicos (Musgrave, 1985: 10).

“La discusión tomo un nuevo giro en 1880, cuando el análisis de la utilidad basó la
teoría del valor por el lado de la demanda. Los servicios públicos no menos que los
privados son provistos para satisfacer las preferencias de los
consumidores individuales, eso fue muy debatido, y esta provisión a través del
presupuesto puede ser vista en analogía al mecanismo de cambio del mercado. Los
impuestos pueden ser vistos como un pago de precio, ofrecido por el consumidor.
Así un modelo de intercambio voluntario emerge del proceso impuesto-gasto (Sax
1887, Mazzola 1890)” (Musgrave en Palgrave, 1987: 1055).

El pensamiento marginalista consideró que, así como el consumo de bienes privados se

guía por la regla de igualación de la utilidad marginal con el precio, de igual manera el
consumo de bienes públicos se orientaría por dicha regla. El presupuesto entró a hacer parte
de los modelos walrasianos de equilibrio general. En esta sección se presentan las
contribuciones de los italianos Pantaleoni y Mazzola y de los suecos Wicksell y Lindahl.

Pantaleoni

El economista Italiano Pantaleoni (1883), señala dos aspectos centrales en la discusión y

aprobación del presupuesto: 1) que en últimas, las decisiones sobre bienes y servicios
públicos, y sobre impuestos (tributación) y gasto público son de tipo político y se resuelven
en el parlamento, y 2) la presencia del análisis marginal
en la discusión presupuestal:

“En último análisis es el Parlamento quien decide acerca de la distribución del gasto
público en nuestro país. Aquí el estudio de la asignación de los recursos presupuestales
disponibles –así como de un monto dentro de ciertos límites refleja
la opinión sostenida por la inteligencia promedia reunida en el Parlamento acerca de la
escala de las utilidades marginales de los diferentes gastos. Esta afirmación puede parecer
algo enigmática a un lector no familiarizado con la teoría económica del grado de utilidad,
desarrollada por Jevons y por Walras” (Pantaleoni 1883: 16; en Musgrave and Peacock,
1958)

A Pantaleoni le preocupa, cómo en la contribución de recursos de la carga de tributación

sobre la capacidad de los contribuyentes, hay aún una gran carencia de
algún método o guía científica, y entonces, el ministerio de finanzas deberá juzgar de entre
las más variadas indicaciones cual será el grado de perturbación causado a la producción
nacional. Se debe reconocer que cuando el presupuesto es presentado al Parlamento, a fin
de que su estructura pueda ser finalmente decidida, hay un inmenso trabajo de preparación
realizado, con lo cual el Parlamento tendría únicamente que modificar los detalles. El
Parlamento es uno de los principales factores, al cual el ministerio de finanzas tiene en
cuenta cuando estima la tolerancia del país a considerar para la tributación (Pantaleoni,
1883: 27).

Mazzola.

De Mazzola (1890) se toman dos contribuciones esenciales: 1) el modelo de cambio

voluntario que emerge del proceso impuesto-gasto, y 2) el problema de la indivisibilidad de
los bienes públicos. La igualdad entre el precio y la utilidad final de los bienes públicos
recibió de Mazzola el nombre de “Ley suprema de la economía fiscal”.
“El precio y la utilidad final de los bienes públicos son iguales no solo por virtud del
carácter complementario de estos. Esta suprema ley de la economía fiscal es
confirmada por la circunstancia objetiva del uso y consumo de bienes públicos. Dos
rasgos son característicos del consumo de bienes públicos: la indivisibilidad de su
uso y la consolidación de necesidades” (Mazzola 1890, p. 42; en Musgrave y
Peacock, 1958).
Y en relación con la individualidad de los bienes públicos, Mazzola señaló (1890: 42):
“Los servicios relacionados con la ley y el orden, la salud pública, etc. contribuyen a
la satisfacción privada, pero aunque estos servicios se consumen en relación con
cada satisfacción, las cantidades individuales de consumo no pueden dividirse y
medirse y su participación exacta en satisfacciones separadas no es conocida. Esta
indivisibilidad del consumo constituye una razón técnica que previene el
establecimiento de un único precio de mercado. (…) el precio es fijado para cada
consumidor de acuerdo con el máximo que pueda pagar determinado por el grado de
utilidad final que los bienes (públicos) le reportan. Esta indivisibilidad de los
servicios públicos también explica porque, cuando el consumo de algún bien
público puede ser averiguado caso por caso y cuando tal consumo tiene cierta,
determinada e identificable característica individual, la economía pública recurre a
un artificio muy similar a los precios de la economía privada, es decir, precios
diferenciales”.

Mientras los bienes privados se venden a un precio uniforme, y los demandantes

individuales igualan la utilidad marginal al precio ajustando las cantidades. Para el caso de
los bienes públicos el mismo comportamiento no es posible. Una misma cantidad de bienes
públicos está a la disposición de cada consumidor, y para esa misma cantidad de bienes
públicos las utilidades marginales de los consumidores difieren, entonces, el criterio de
igualación de utilidades marginales y precios requiere la existencia de precios diferenciales.
Estos precios diferenciales denotarían lo que los consumidores están dispuestos a pagar por
los bienes públicos. Esta perspectiva de los impuestos se conoce con el nombre de enfoque
del beneficio o principio del beneficio (en este principio la relación entre el contribuyente y
el Estado se considera, en términos de quid pro quo, puesto que la relación es una relación
de cambio).

Knut Wicksell (1851 – 1926).

Wicksell (1896) rechazó el modelo de intercambio voluntario de Sax (1887) y de Mazzola
(1890), en el cual los impuestos son vistos como pagos de precios. “Mientras la provisión
pública estaría en línea con las preferencias individuales, no podría ser implementada según
el intercambio voluntario” (Musgrave 1987). Y según Hume, el intercambio no operaría
para el caso de un gran número de personas. Puesto que el nivel de servicios públicos
disponibles para A no será afectado significativamente para su propia contribución, por
consiguiente, A no revelaría sus preferencias por los servicios públicos, el consumidor aquí
actúa como un free rider (gorrón, colinchado).

Para Wiksell (1896: 82):

“Si el individuo ha de gastar su dinero para usos privados y públicos de forma que
su satisfacción se lleve al máximo, obviamente no pagará nada en absoluto para los
fines públicos (por lo menos si no tenemos en cuenta las tasas y cargas similares.
Tanto si paga mucho como poco, afectará tan ligeramente al alcance de los servicios
públicos que para todos los fines prácticos el mismo no lo notará en absoluto.
Naturalmente, si todo el mundo
hiciera lo mismo, el Estado pronto cesará sus funciones. La utilidad y la utilidad
marginal de los servicios públicos (los bienes públicos según Mazzola) para el
individuo dependen, pues, en el más alto grado de cuanto contribuyen los demás,
pero poco de cuanto contribuye él mismo”.

Un proceso político de determinación presupuestal por votación, combinada con una

sanción legal de su cumplimiento, se requiere para que las preferencias sean reveladas. Así,
las bases fueron puestas para la moderna discusión de la elección pública y de las reglas de
votación, por la cual una solución eficiente puede ser aproximada (Musgrave, 1987).

Entonces, inicialmente Wicksell aprobó la nueva doctrina de que la provisión de bienes

públicos debería hacerse con el fin de maximizar la satisfacción individual, y que la regla
del beneficio lo cumpliría. Surgen aquí dos problemas, por un lado, las implicaciones que
en materia de equidad tiene la regla del beneficio. La justicia se cumple si los consumidores
pagan de acuerdo con su valoración marginal, pero, según Wicksell (1896: 108) “está claro
que la justicia impositiva presupone la justicia en la distribución existente de la propiedad y
de la renta”. Para Wicksell la justicia distributiva es fundamental, pero la separa de la
justicia tributaria en el pago por el costo de los servicios públicos (Musgrave 1985: 10).

Sin embargo, Wicksell no consideró la regla del beneficio una opción realista, por cuanto la
analogía con el mercado carecía de aplicación puesto que los individuos no revelarían sus
preferencias sin la inyección de un proceso político. A través de la votación se pediría a los
consumidores que votaran sobre conjuntos de opciones sobre un espectro completo de
presupuesto y cuotas impositivas, y la oferta se realizaría sobre el conjunto que obtuviera el
apoyo unánime. Como la solución no es realista, Wicksell acepta una regla de unanimidad
aproximada que permita defender los intereses de los grupos minoritarios (Musgrave, 1985:
11).

Erik Lindahl (el precio Lindahl).

Aunque la hipótesis simplista del intercambio voluntario fuera rechazada por Wicksell, la
formulación del intercambio voluntario fue desarrollada por Lindahl (1919). Con alguna
provisión dada de servicios públicos disponibles para A y B, la curva de demanda de A
puede ser vista por B como una curva de provisión. El equilibrio es entonces alcanzado
donde la curva vertical de demanda agregada de A y B intersectan la provisión programada
para el producto; por ejemplo, donde los
precios impuestos pagados por los dos consumidores alcanzan el costo social del servicio
(Musgrave, 1987).

En su trabajo de 1919 denominado “Tributación justa: una solución positiva”, Lindahl

comienza con una ilustración, que se considera clásica en las finanzas públicas. Aquí el
autor supone sólo dos categorías de contribuyentes: una A, relativamente acomodada, y
otra, B, relativamente pobre. Dentro de cada categoría todos los individuos deben pagar el
mismo precio de su participación en el consumo público. El problema está en la relación de
los dos precios; por ejemplo, la distribución entre los dos grupos del costo total de los
bienes colectivos (Lindahl, 1919: 168).

Además, supone Lindahl, que la cuestión ha de resolverse mediante un acuerdo entre los
dos grupos, y considera el proceso como un tipo de intercambio económico. Sin embargo,
nota que tanto los conceptos de oferta y demanda como el objeto del intercambio son de
una naturaleza especial. En últimas, la oferta y la demanda no se refieren a los mismos
bienes colectivos, sino a participaciones en ellos.

El acuerdo entre las dos categorías de contribuyentes se alcanzaría en la intersección de las

dos curvas de demanda (A y B), determinando así el tamaño del presupuesto de bienes
públicos. Entre más participe la categoría A en el costo, menor será la participación de la
categoría B. En la solución de equilibrio, cada categoría paga un precio impositivo
(posteriormente llamado precio Lindahl), que es igual al valor de la utilidad marginal
derivada del acceso a los bienes públicos; y la suma de los dos precios impositivos es igual
al costo de los bienes públicos suministrados.

El precio Lindahl (imposición según el beneficio) era eficiente, pero la analogía con el
mercado que estaba intrínseca el diagrama de Lindahl no se extiende al caso cuando las
preferencias no son reveladas (Musgrave, 1985: 8). Señala Lindahl (1919: 169), que la
suma de las contribuciones que están dispuestos a pagar los interesados por la consecución
de algunos bienes colectivos excede el costo total de éstos. Entonces, se pregunta lindahl,
¿Debemos concluir que el problema no admite una solución puramente económica?

Para la aprobación de los gastos públicos por parte de los contribuyentes, resulta más
natural hacerlo de manera simultánea, es decir, todos los gastos a la vez. En otros términos,
la forma de cubrir el costo de los servicios públicos más importantes no se determina por
separado, sino junto con los servicios menos importantes y en ambos casos según los
mismos principios. Ahora, si algún interesado lograse que se distribuya el costo de los
servicios públicos más importantes de una forma más favorable que el costo de los
marginales, esto indicaría que el interesado ha defendido sus propios intereses mejor que
otros interesados y, por tanto, que la distribución del poder político no es igualitaria
(Lindahl, 1919).

Las finanzas públicas en Pigou (1928).

La delimitación de las funciones del gasto público predominó desde Mill hasta los años
1920, continuando así con la tradición clásica. Pigou a través de sus dos textos (Economía
del Bienestar, 1920; y un Estudio en Finanzas Públicas,1928), introduce una nueva
perspectiva de análisis, el concepto de externalidades, como distinción entre producto neto
privado y social. El producto privado neto mide los beneficios y costos internalizados que
se registran en los precios de mercado. El producto social neto será mayor cuando nuevos
beneficios van a parar a personas distintas a las que toman parte en las transacciones
comerciales y será menor cuando los costos recaen en terceras personas, costos que no se
resarcen y que, por tanto, no se reflejan en el precio. Donde los beneficios sociales superan
a los privados, debe pagarse una prima por los beneficios adicionales (externos) que no se
reflejan en la demanda del mercado. Donde los costos sociales superan al costo privado,
conviene establecer un impuesto. Allí donde es adecuada una subvención, su cuantía
dependerá del grado de alejamiento entre producto privado y social. Así, los instrumentos
fiscales se convierten en un mecanismo para regular las externalidades, bien sea de tipo
costo o beneficio (Musgrave, 1985: 12).

Así, aparece ésta nueva fase de desarrollo de las finanzas públicas en “La Economía del
Bienestar” de Pigou (1920), con el análisis de las externalidades. Los costos externos y los
beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su corrección por la
política pública. El aporte de Pigou renueva la discusión fiscal, esta vez en relación con las
externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los gobiernos
recurrirían a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de dichas externalidades
(Musgrave, 1987).

En el tratado de las finanzas públicas de Pigou (1928), la esfera de los servicios públicos es
definida sólo en términos generales, por extensión al punto donde el costo social marginal y
los beneficios serán iguales. Sin embargo, el concepto de beneficios externos podría ser
ampliado fácilmente a los bienes públicos, para que las externalidades aparezcan no como
un subproducto de ganancias internas cuando todos los beneficios son externos.

La Economía del Bienestar y el Análisis Normativo (la eficiencia de Pareto)

“Solo hasta 1939 la discusión continental de los años 1880 y 1890 atrajo la atención de la
parte inglesa” de la profesión. La suma vertical de las curvas de demanda de bienes sociales
de Bowen (1948), reinventó la formulación pionera de Lindahl, y el invento decisivo llegó
en los cortos trabajos de Samuelson (1954, 1955)”. Estos trabajos dieron lugar a una
integración rigurosa de los bienes sociales en las condiciones de eficiencia paretiana
(Musgrave, 1985: 13).

La teoría moderna de los bienes públicos o sociales, descansa en buena parte en el

paradigma Musgrave – Samuelson. En esta sección, entonces, se relacionan algunos de los
aportes de dos figuras sobresalientes del análisis moderno de la teoría de los bienes
públicos, la tributación y el gasto público, y en general de las
finanzas públicas, nos referimos a Paul Samuelson y Richard Musgrave.

Paul Samuelson.

Los aportes de Samuelson sobre bienes públicos (gasto público y tributación) se encuentran
en una serie de trabajos, publicados en los años 1954, 1955, 1958 y 1969.

Frente al enfoque anglosajón, los economistas de Europa continental perfilaron un

tratamiento distinto, del que habría de surgir toda la problemática de las finanzas públicas.
El punto de partida consistió en proclamar el carácter individualista de las necesidades
públicas. Los bienes públicos se dirigen, al igual que los privados, a la satisfacción de las
necesidades de los individuos. Las necesidades de los individuos forman parte de las
necesidades totales –se niega con ello cualquier concepción organicista de la sociedad-.

Si las necesidades privadas se seleccionan y ordenan en función de su utilidad marginal, las

necesidades públicas también se pueden ordenar por su valoración marginal para los
diferentes individuos. Este enfoque obliga a unir los dos lados del presupuesto: gastos e
ingresos públicos. Los gastos públicos ofrecen los bienes públicos que satisfacen las
necesidades públicas, cuya utilidad marginal debe igualar a la desutilidad marginal que
comporta el pago de los impuestos. Los impuestos se configuran, así como precios-
impuesto en paralelismo con los precios que las economías individuales pagan en el
mercado para adquirir los bienes privados.

La diferencia entre los bienes privados y los bienes públicos se genera en la indivisibilidad
de los bienes públicos, a la que unánimemente se refieren todos los
escritores continentales de las finanzas públicas marginalista: Pantaleoni (1883), Mazzola
(1890) y Emil Sax (1883). A partir de esta característica, el mejor desarrollo lo realizaron
Knut Wicksell (1896) y su discípulo Erik Lindahl (1919), que con su tesis doctoral
ofrecería la exposición más completa durante muchos años de la teoría del cambio
voluntario. Sin embargo, este concepto permaneció ignorado en la literatura anglosajona. A
partir del año 1954, el concepto de bien público fue situado como el centro de una nueva
teoría del gasto público gracias al profesor Samuelson.

Según Samuelson (1958: 189), el modelo que explotó en los artículos de los años 1954 y
1955, también es el modelo que Sax, Wicksell, Lindhal, Musgrave, Bowen y otros
economistas han considerado bajo la denominación de <<teoría del cambio voluntario de la
hacienda pública>>, es el modelo natural que debería formularse dando un mayor énfasis a
los efectos externos.

Para el profesor Samuelson (1954) con la excepción de Sax, Wicksell, Musgrave y Bowen,
los economistas han descubierto más bien la teoría óptima del gasto público, empleando
gran parte de su energía en desarrollar la teoría de la imposición (tributación). (...) Los
bienes de consumo público colectivo que todos disfrutan en común en el sentido que el
consumo de cada individuo de tal bien no genera una reducción del consumo de otro
individuo del bien (...). Sin embargo, ningún sistema descentralizado de precios puede
servir para determinar óptimamente estos niveles de consumo público. Tendrán que
utilizarse otras clases de <<votación>> o <<señalización>>, pero, y este es el punto sentido
por Wicksell, quizás no apreciado completamente por Lindahl, el interés egoísta de cada
persona le llevará a dar señales falsas, para pretender tener menos interés en una actividad
de consumo público que el interés que realmente tiene.

Samuelson prefiere a Wicksell y rechaza las “curvas de seudo demanda” de Lindahl y las
califica de poco realistas. Pero mientras Wicksell procede a examinar el proceso de
revelación de preferencias, Samuelson proporciona una formulación más general de la
solución eficiente; y no considera el modelo de revelación de preferencias porque descansa
en un omnisciente árbitro para quien las preferencias son conocidas. Samuelson establece
una frontera de utilidad, mostrando varias mezclas de bienes públicos y privados, así como
la distribución de los bienes privados entre los consumidores. El óptimo optimorum (punto
máximo) sobre la frontera de utilidad es entonces elegido sobre la base de una función de
bienestar social (Musgrave, 1987).

Según Musgrave (1987), Samuelson ofrece una formulación más general que resuelve
simultáneamente los problemas de asignación y distribución. El tema de la distribución es
abordado en términos de bienestar y no de ingresos. El modelo de Lindahl por el contrario
separa los temas de asignación y distribución. La fase de separación de la asignación y la
distribución de la política presupuestaria fue ampliada para incluir la función de
estabilización como una tercera rama (Musgrave, 1959).

Sin embargo, en el modelo de Lindahl, los precios impositivos (tax prices) son vistos como
ofrecimientos voluntarios, y siguiendo a Wicksell comienza con una distribución del
ingreso monetario y procede a asignar precios impositivos eficientes; es decir, cargando a
cada consumidor de acuerdo con su evaluación marginal y estableciendo la oferta total de
modo que se igualen aquellas cargas con el costo. La formulación de Lindahl es más
cercana al mundo real. Aunque los precios impositivos no pueden verse como
ofrecimientos voluntarios, tampoco existe el árbitro para quien las preferencias sean
conocidas. Wicksell señala que las preferencias deben revelarse a través de un proceso de
votación, y este proceso supone una cierta distribución del ingreso nominal (Musgrave,
1987).

Richard Musgrave.

Musgrave (1959), entre otros autores, distingue dos características fundamentales y

mutuamente independientes en la definición de los bienes públicos puros: la no exclusión y
la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo. La característica de la inexcluibilidad recibe
a veces la denominación de economía externas y otras de demanda conjunta. La
inexcluibilidad es la característica fundamental que define los bienes colectivos; pero
quienes resaltan la importancia de esta característica, implícitamente suelen dar por
descontado que los precios de mercado constituye el mecanismo de exclusión, además del
mecanismo de exclusión espacial (Tiebout, 1956).

El primer elemento que integra la teoría de Musgrave (1959: XXXIII) lo constituyen

las finalidades a las que sirven los programas de ingresos y gastos públicos. Como al
respecto no existen principios ni reglas uniformes que puedan aplicarse a la gestión de la
Economía pública, en lugar de ello nos enfrentamos a un cierto número de funciones,
separadas que requieren soluciones distintas: 1) asignación de recursos (servicios), 2)
distribución de la riqueza, y 3) mantener la estabilidad económica. La satisfacción de
necesidades sociales y preferentes constituye el verdadero y fundamental problema que
plantea la actividad financiera. Determinar las condiciones óptimas para satisfacer esas
necesidades es el propósito de la rama de servicios de Musgrave (1959: XXXVIII). El
punto de partida lo constituyen los conceptos de necesidades sociales y de bienes públicos
(con los que se satisfacen las necesidades sociales).

LA TRIBUTACIÓN: LA EQUIDAD EN LA IMPOSICIÓN (CAPACIDAD DE PAGO

Y BENEFICIO).

Los Clásicos estudiaron primero las obligaciones del soberano (gasto público) y después se
dedicaron hacia el análisis impositivo. “Con la imposición en función del beneficio
aplicable sólo a una pequeña parte del ingreso total, los criterios para una <buena
imposición> en la mayoría de los ingresos públicos tenían que desarrollarse con
independencia de los gastos” (Musgrave, 1985: 18).

Los criterios para una <buena imposición> cuentan con una base en las célebres máximas
de Smith: igualdad, certidumbre, comodidad en el pago y economía recaudadora. La
equidad o igualdad en la imposición deberían corresponder con los beneficios recibidos y
también reflejar la capacidad de pago, y en ambos casos se discutió acerca de si la
distribución de la carga debería ser proporcional progresiva. “Además, fue necesario
especificar un índice para medir el beneficio y la capacidad de pago” (Musgrave, 1985: 18).

Adam Smith

Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos importantes
temas: la equidad y la eficiencia. La discusión del criterio de equidad, ha seguido dos
direcciones históricas, la del principio del beneficio y la del principio de capacidad de pago.
Estos dos principios fueron claramente expuestos por Adam Smith en su discusión de los
requerimientos de un buen sistema tributario. El requerimiento de Smith sobre la eficiencia
de la tributación, encontraría nuevos seguidores en los precursores del marginalismo tal
como se muestra más adelante (Musgrave, 1987).

En el capítulo 2, “Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos públicos”, del libro V
de la riqueza de la Naciones (1776), Adam Smith señala que toda renta proviene de estas
dos fuentes:

1) La propiedad perteneciente al Soberano (Estado), con dos fuentes de ingresos:

- Rentas derivadas del capital (en dinero o en inmuebles): generan intereses y
beneficios.
- Rentas derivadas de la propiedad en tierras (ventas de tierras, arriendos).
2) El ingreso del pueblo (ingresos privados de los individuos):
- Rentas: impuesto sobre la renta de la tierra.
 - Beneficios: impuestos sobre el beneficio (interés y excedente), sobre las utilidades
provenientes del capital y sobre el valor patrimonial de la tierra, de las casas y de los
capitales.
- De los salarios.

Según Smith (1776: 726-7), “existen cuatro máximas con respecto a los impuestos
en general”: 1) igualdad (equidad), 2) certidumbre, 3) comodidad del pago y, 4)
economía de la recaudación (eficiencia).

Aunque las máximas de Smith comienzan con la capacidad de pago avanzan hacia una
regla del beneficio. Sin embargo, para Smith la contribución se debe fijar en proporción a
los ingresos recibidos, excluye los ingresos salariales de subsistencia. Otra exención la
constituye el impuesto sobre los alquileres de vivienda. La mayoría de autores
contractualistas (Hobbes) apoyaron el punto de vista proporcional, también lo hizo
Bentham, partidario de la exención de los salarios de subsistencia.

El punto central de la regla según el beneficio, es definir si el impuesto se determina por el

costo del servicio ofrecido a una persona determinada o si es sobre lo que una persona
(dadas su renta y preferencias) está dispuesta a pagar. En el último caso, el impuesto según
el beneficio se convierte en un precio tipo Lindahl y la imposición progresiva gira entonces
sobre las elasticidades precio y renta de la demanda, factores que dependen de los servicios
concretos en cuestión, no pudiendo generalizarse sobre el presupuesto como un todo
(Musgrave, 1985: 20).

El principio del beneficio tiene la ventaja que enlaza los dos lados del presupuesto
(impuesto y el gasto) y así los relaciona con la teoría de los bienes públicos. Por su parte, el
principio de capacidad de gasto (pago) se concentra en el lado de los ingresos atendiendo a
la distribución de la carga tributaria. El precio Lindahl, después de todo, fue un impuesto al
beneficio por excelencia. Sin embargo, las finanzas de los precios fijos o de cuotas,
relacionados con el nivel de consumo individual de bienes públicos interfieren con su
provisión eficiente. El principio del beneficio tampoco admite el uso redistributivo del
proceso fiscal (Musgrave, 1987).

El principio de capacidad de pago tiene también una larga historia, Montesquieu y Say
fueron partidarios de la progresión, mientras que Bodin defendió una tributación
proporcional. Sin embargo, la historia moderna de la capacidad de pago empieza con la
formulación de Mill. “Escribiendo en los años 1840, Mill fue sensible a una estructura
política y filosófica totalmente diferente a la de Adam Smith” (Musgrave 1985: 21).

John Stuart Mill

En sus “Principios de economía política” (1848), del libro V “sobre la influencia del
Gobierno”, dedica 5 de sus 11 capítulos a la tributación. Según Mill, “Adam Smith ha
resumido en cuatro máximas o principios, las cualidades que son de desear en un sistema de
impuestos, desde el punto de vista económico, y como los siguientes autores han estado de
acuerdo con ellas, puede decirse que han llegado a ser clásicas” (1848: 686). Estos
principios son:
1. Los súbditos de cada Estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno en una
proporción lo más cercano a sus respectivas capacidades (equidad).
2. El impuesto que cada individuo está obligado a pagar debe ser fijo y no arbitrario
certidumbre).
3. Todo impuesto debe recaudarse en la época y en la forma en la que es más probable que
convenga su pago al contribuyente (conveniencia o comodidad en el
pago).
4. Todo impuesto debe planearse de modo que la diferencia entre lo que se recauda y lo que
ingresa en el tesoro público del Estado sea lo más pequeña posible (eficiencia o economía
en la recaudación).

Siguiendo a John Stuart Mill (1848, p. 704), los impuestos son directos e indirectos. Los
impuestos directos recaen sobre el ingreso o sobre el gasto (cuando se imponen de manera
directa al consumidor). Los impuestos indirectos son los impuestos al consumo (gasto) y a
los derechos de aduana.

La igualdad debe prevalecer en materia de impuestos porque así debe actuar el Gobierno en
todas las cosas, y porque la justicia en la tributación no es para Mill un tema presupuestal
sino una cuestión de justicia social. La igualdad en la tributación, como una máxima
política, significa, por tanto, igualdad en el sacrificio. John Stuart Mill aparece, así como un
defensor del principio de capacidad de pago y como un crítico del principio del beneficio.

Con J. S. Mill, la tributación fue mirada como la imposición de un sacrificio y el problema

era cómo distribuir este sacrificio de una manera equitativa. La justicia requiere que la
gente en igual posición este tributando igual así como padeciendo un sacrificio igual. La
gente en igual posición, sin embargo, está pagando sumas desiguales de impuestos,
diferenciando y distorsionando un sacrificio igual. “Aunque equivocado al igualar sacrificio
<igual> a <total mínimo>, su preocupación por este último anticipó el desplazamiento
ulterior de la doctrina del sacrificio de los aspectos de equidad a los de eficiencia. Su
contribución principal fue haber planteado el tema de la equidad en términos de sacrificio
igual, estableciendo así el contexto para la discusión posterior durante medio siglo”
(Musgrave, 1985: 21-2).

La Regla del sacrificio en Francis Edgeworth y Cecil Pigou

En 1897, el argumento fue resumido por Edgeworth. “Empezó por <la formula del
utilitarismo más pura, más deductiva, a partir de la cual Bentham se aproxima a la
igualdad>. Deduce después el sacrificio marginal igual o total mínimo como solución
óptima no como principio de justicia distributiva sino como una base teórica de partida”
(Musgrave, 1985: 22).

El refinamiento de Edgeworth (1897) y Pigou (1928) en relación con el principio de

capacidad de pago –igualdad de sacrificio-, diferencia diversos tipos de sacrificios:
sacrificio absoluto igual o sacrifico total igual, sacrificio proporcional igual, y sacrificio
marginal igual o sacrificio global mínimo. Musgrave (1959) ha demostrado con claridad y
de un modo preciso lo que significa cada uno de estos tres conceptos.
El sacrificio absoluto igual o total igual requiere que ambos, el rico y el pobre,
pierdan la misma cantidad de utilidad de forma que sus aportaciones conjuntas (que han de
ser desiguales en términos monetarios) sean iguales al rendimiento exigido.

El criterio de sacrificio proporcional igual sugiere que un sistema justo de tributación,

de acuerdo con la capacidad de pago, implica que el rico no sólo pague más dinero en
impuestos, sino que pierda una mayor cantidad absoluta de utilidad: cada uno de los dos
entrega la misma proporción de su utilidad.

El criterio de sacrifico marginal igual sugiere que el rico no sólo debe pagar una
cantidad mayor de impuestos, sino que debe sacrificar una mayor proporción de su utilidad
que el pobre. Cada uno debe pagar impuestos, de forma que la última unidad de impuesto
pagada por cada individuo le cause la misma pérdida de utilidad que a los demás. O dicho
de otra manera, la utilidad marginal de la renta post-impuesto debe ser la misma para todos
los individuos.

Edgeworth no sólo aplico la regla del sacrificio marginal igual a la distribución del costo de
los servicios públicos, sino que la amplió a un sistema de transferencias que da lugar a una
distribución igual de la renta (Musgrave, 1985: 9). La regla del sacrifico marginal igual
exige que el sacrifico total sea el mínimo, y entonces, se le puede considerar también como
una regla de eficiencia. De acuerdo con la visión utilitarista, en lugar de hablar de sacrificio
mínimo, podría hablarse también de maximización del bienestar.

Edgeworth (1897) dentro de un contexto diferente al de Mill, prosiguió con el análisis de

“igualdad del sacrificio”. Edgeworth parte del criterio de Bentham según el cual toda
acción debería orientarse a la obtención de la mayor suma total de utilidad. “El principio de
la mayor felicidad, es el examen de la acción del gobierno, al menos con respecto a la
tributación”. Y más adelante nos dice Edgeworth (1897: 121) que,

“si la desigualdad de las fortunas es considerable con respecto a la suma específica

de tributación, ahí la tributación no puede estar dando bastantes vueltas, por decirlo
así. La solución del problema debería ser reducirla a un cierto nivel. (…) La
solución de este problema en abstracto es que los ricos deberían tributar para
beneficio de los pobres hasta el punto en el cual se alcance la igualdad completa de
las fortunas. (…) Pero este resultado inmediatamente incorpora dudas y reservas.”

Autores como Edgeworth y Pigou, con base en Bentham (1802) optaron por la regla del
sacrificio marginal igual, dada la premisa utilitaria que el menor sacrificio total (o un
máximo nivel de bienestar permanente) sería la meta de la conducta racional. Dado el
supuesto adicional de iguales niveles de utilidad, la formulación exige moverse hacia una
igual distribución (Musgrave, 1987).

La discusión sobre la capacidad de pago desapareció entonces, pero fue resumida por Pigou
(1928). Pigou aceptó como principio absoluto de la imposición el del sacrificio mínimo,
considerando como el equivalente a la norma general de que la política pública debería
orientarse hacia la maximización de bienes. Pigou (1928) exploró las fórmulas impositivas
susceptibles de aplicación a diversas reglas de equidad y volvió sobre la discusión de
Edgeworth en relación con el principio de “menor sacrificio total” como guía de
tributación, avalando la regla de igual sacrificio marginal.

“Las conclusiones relativas a la progresividad, de Edgeworth a Pigou, se han basado

en los siguientes supuestos: 1) la utilidad es comparable entre individuos y
susceptible de medirse en términos cardinales; 2) existe una tabla conocida de la
utilidad marginal de la renta; 3) esta tabla muestra que la utilidad marginal
disminuye con la renta, y 4) es idéntica para todos. Edgeworth y Pigou plantearon
dudas con respecto a 3) y 4), pero la ruptura fundamental con 1) no se produce sino
hasta los años 1930. En este momento, se rechazó la posibilidad de llevar a cabo
comparaciones interpersonales de utilidad (Robbins, 1932, 1938) y la economía del
bienestar moderno fue reafirmada en términos de optimnalidad de Pareto. Podría
consignarse una ganancia de bienestar sólo si se produce una mejora en la situación
de A sin empeorar la de B o, menos exigente, si la ganancia de A era suficiente para
permitir una compensación potencial de B. De este modo, llegados (o retrocedidos)
a las intachables orillas de la eficiencia paretiana, la alfombra salió bajo la más
antigua doctrina del sacrificio. En lo sucesivo, la distribución de la carga impositiva
sería un asunto de política o ética social, pero ya no de economía” (Musgrave, 1985:
24).

Sin embargo, el tema de la distribución era tan básico como para ser excluido de la
economía, y la distribución de la carga impositiva tan central para, a su vez, ser excluido de
las finanzas públicas. Las consideraciones distributivas entraron de nuevo por la vía del
bienestar social (Bergson, 1938), Suponiendo que la forma de esa función sea acordada por
la sociedad, se aplicó entonces a determinar el <punto de máxima felicidad> en la frontera
de utilidad (Samuelson, 1955). De manera más reciente, reapareció el uso de pesos
redistributivos en el análisis de costo beneficio (Weisbrod, 1968) y en los tipos de
imposición óptima sobre la renta. “Al postular una función de bienestar que refleja el juicio
social del valor (al que se llega mediante un proceso político basado en la preferencia social
de los votantes individuales), se evita la debatida premisa de la medición cardinal y
comparabilidad” (Musgrave, 1985: 24).

El análisis marginalista (neoclásico) y la teoría de la tributación óptima.

La máxima de Smith de la eficiencia fue retomada por los autores marginalistas. Jules
Dupuit (1804-1866) quien en 1844 anticipara los conceptos acerca de la demanda, la
utilidad y la pérdida de bienestar debida a la tributación, se considera
entre los precursores de ésta máxima.
H. Jenkin en 1871 fue el primero en plantear el problema de cómo la carga de un impuesto
llega a exceder el monto del recaudo, y también, el primero en utilizar las
herramientas de la oferta y la demanda para el análisis de la incidencia tributaria.
“La perdida muerta5 o la pérdida de excedente del consumidor” como un triangulo bajo la
curva de demanda fue anticipada por Dupuit (1844) y Jenkin (1871), y fue desarrollada
posteriormente por Marshall (1890). La moderna discusión de pérdida muerta comenzó con
el tratamiento de los efectos de las vallas de avisos de Pigou (1928). Asumiendo que el ocio
es fijo, la solución óptima (la cual minimiza la pérdida muerta) exige que todos los
productos estén tributando a una tasa de valor uniforme, pero el problema es más difícil si
el ocio se le permite variar. Dado que el ocio como tal no puede ser tributado, la tributación
de productos complementarios al ocio debe tomar su lugar. Cómo lo mostró primero
Ramsey (1927), la pérdida muerta se minimiza por imponer tasas de valores diferenciales,
semejante a reducir la producción de todas las mercancías en igual proporción. Después de
un intervalo cercano a los cincuenta años, esta regla puso las bases para la teoría de la
tributación óptima (Diamond y Mirrlees, 1971)”, (Musgrave, 1987: 1059).

Con Alfred Marshall (1890), en sus principios de Economía, el concepto de excedente del
consumidor alcanzó su mayor nivel de desarrollo. Marshall relacionó las pérdidas de
bienestar debidas a la tributación con las elasticidades-precio de la demanda y la oferta. Por
consiguiente, las pérdidas de bienestar asociadas a la tributación serían mayores en el caso
de bienes con elasticidades precio de la demanda altas que en el caso de bienes con
elasticidades precio de la demanda bajas.

“El análisis de los impuestos en términos de las curvas de oferta y demanda y sus
elasticidades fue tratado primero por Jenkin (1871), desarrollado por Marshall
(1890), y ampliado en detalle por Edgeworth (1897). Como concluyó más tarde (U.
Hicks, 1947), un impuesto debería ser dividido entre compradores y vendedores en
relación inversa con las elasticidades de sustitución de oferta y demanda”
(Musgrave, 1987: 1060).

En cuanto a la teoría de la Tributación Óptima, ésta se desarrolla con las contribuciones de

Pigou (1927) y Ramsey (1927). A partir del instrumental analítico de Marshall, argumentó
Pigou (1927, 1947: 105) que “el mejor medio de obtener un cierto recaudo, en el sistema
tributario bajo el cual las tasas se vuelven progresivamente más altas en la medida en que
pasamos de usos de demanda muy elástica (u oferta muy elástica) a usos donde la demanda
o la oferta son progresivamente menos elásticas”.

El aporte de Ramsey (1927) consistió en descubrir las condiciones de un sistema

tributario óptimo, es decir, las tasas tributarias sobre los bienes a gravar, cuyo efecto sobre
el bienestar de las personas fuera el mínimo. A partir de la que posteriormente se llamó “la
regla de Ramsey”, descubrió Ramsey que la pérdida de bienestar asociada a la tributación
se minimiza por medio de la imposición de un conjunto de tasas tributarias diferenciales y
ad valorem de tal forma que la producción de todos los bienes se reduzca en esa misma
proporción.

El índice de igualdad.
5
Perdida muerta: pérdidas del excedente del consumidor y del productor, que no se transfieren a otras partes.
A veces, esta pérdida se denomina “carga excesiva” de un impuesto, y representa las
pérdidas adicionales que sufren los consumidores y los productores como resultado de un impuesto, por
encima de los ingresos tributarios reales que se han pagado (Nicholson, 2001).
El problema ahora es cómo medir la capacidad o los niveles diferentes de capacidad de la
que pueden disponer los contribuyentes. La respuesta depende del grado de desarrollo de
las instituciones predominantes en cada país. Desde la edad media y hasta las leyes de
pobres isabelinas, la medición ha descansado en formas específicas de propiedad: número
de ventanas en las casas, de carruajes, de ganado. Posteriormente, se produjo un
desplazamiento gradual hacia una perspectiva más amplia de la propiedad, cómo renta de la
propiedad, considerando la base imponible en términos de flujos antes que de Stocks. Los
desarrollos recientes son considerados consecuencias directas de la evolución del
capitalismo industrial, financiero y comercial y de la economía monetaria (Musgrave, 1985:
25).

La base de la renta.

La renta como medida de capacidad tributaria proviene de Adam Smith y de autores

anteriores. Los fisiócratas consideraron la renta de la tierra como la única base impositiva
posible, porque la tierra se consideraba la única fuente auténtica de renta. Smith y Mill
adoptaron una visión más amplia de renta imponible, pero limitada a los alquileres, y los
ingresos o los beneficios que van a parar al consumo de lujo (Musgrave, 1985: 10).

La idea moderna de un impuesto sobre la renta global, como el mejor índice de igualdad y
capacidad imponible, sólo surgió a finales del siglo XIX. El concepto de acrecentamiento
de la renta fue introducido inicialmente por Georg Schanz (1896) en Alemania y
posteriormente en la literatura americana por Haig (1921). Definida la renta de una persona
como el valor monetario del acrecentamiento neto de su poder económico, la medición de
la renta imponible se hizo específicamente fiscal y se diferenció del concepto de valores de
ingresos en el contexto de la contabilidad de la renta nacional. Sentadas las bases por
Neumark (1947) en Alemania, y por Simons (1938, 1950) en estados Unidos, el desarrollo
de un impuesto sobre la renta de amplia base pasó a ocupar gran parte de la literatura en las
décadas siguientes (Musgrave, 1985: 25-6).

Con el concepto de acrecentamiento como guía, los temas concretos de la medición

imponible podrían tratarse de una manera coherente, incluyendo conceptos como el
tratamiento de las ganancias de capital, la integración de la renta de sociedades en la base
del impuesto sobre la renta, la medición económica de la depreciación (Seligman, 1914;
Vickrey, 1947; Pechman, 1959; Musgrave 1967; Shoup, 1969, y Goode, 1977). Así, el
impuesto sobre la renta de base comprensiva se convierte en la bandera de la reforma
tributaria en Estados unidos, ideado para garantizar un trato igual a los contribuyentes de
igual renta (equidad horizontal), así como para ofrecer una base global sobre la cual aplicar
los tipos progresivos de una manera significativa (equidad vertical) (Musgrave, 1985: 26).

La base de consumo.

John Stuart Mill sentó las bases de la doctrina moderna del consumo. Mill rechazo el trato
preferente de la renta temporal frente a la permanente, pero no que toda la renta fuera
tratada del mismo modo. Para Mill, el ahorro del trabajador asalariado que no puede
disminuir mucho su consumo y que ahorra para su vejez, para ser tratado equitativamente
debería estar exento; mientras las rentas de capital deberían gravarse. Los ingresos
obtenidos en vida deberían ser gravados tres cuartas partes de lo aplicable a los ingresos
procedentes de herencias.

Edgeworth orientó su análisis de las doctrinas del sacrificio en términos de renta, la base
del consumo fue planteado por autores eminentes como Marshall (1927), Fisher (1909),
Pigou (1928). Sin embargo, la primera propuesta práctica para aplicar un impuesto
personalizado sobre el consumo fue hecha por Fisher (1942), y a continuación por Kaldor
(1955). Y más reciente el impuesto sobre el gasto personalizado (Pechman, 1989) comenzó
a tener gran importancia en la política tributaria, aunque se considera un impuesto regresivo
–impuesto a las ventas- (Musgrave, 1985: 28).

La Tributación Eficiencia en la Imposición

Con base en las ideas iniciales de Adam Smith, las administraciones tributarias de
los países del mundo occidental contemplan cuatro criterios de eficiencia al escoger la base
de los impuestos: neutralidad (no perturbar el funcionamiento del mercado), certeza
(rendimiento futuro para el fisco), evidencia (conocimiento de los impuestos por parte del
contribuyente) y eficiencia administrativa (porcentaje de impuestos que se destinan a gastos
de recaudación).

Así, Adam Smith resume en cuatro las fuentes de ineficiencia tributaria: una administración
tributaria costosa, una carga tributaria que obstruya las actividades económicas, una
tributación excesiva y de tal naturaleza que estimule la evasión, y una fiscalización
excesiva de los contribuyentes. Estas fuentes de ineficiencia podrían, según Smith tener
como resultado paradójico que, “los impuestos llegan a
ser con frecuencia mucho más gravosos para el pueblo que ventajosos para el Soberano”
(Musgrave, 1987).

La formulación moderna de la eficiencia impositiva fue anticipada por Dupuit (1884). A

través del concepto de una curva de demanda midió la pérdida neta de un impuesto
mediante un diagrama por el triangulo que después se convirtió en el dibujo estándar del
excedente de gravamen. Dupuit advirtió que la pérdida neta es
proporcional al cuadrado de la base imponible (Musgrave, 1985:13).

Marshall (1890) desarrollo el concepto de excedente del consumidor y advirtió sobre el

supuesto subyacente de la utilidad marginal de la renta constante. Después aplicó el
concepto al análisis impositivo, investigando si el equilibrio competitivo produce el
máximo bienestar, y señalo que el bienestar puede aumentarse ofreciendo una subvención a
las industrias de costos decrecientes y gravando a las de costos crecientes. Añadió también,
que la <pérdida neta> (atribuida ahora al exceso de gravamen, pérdida de peso muerto o
costo de eficiencia), de un gravamen sobre el producto sería mayor en el caso de un bien de
lujo que cuando se trata de un bien de necesidad, ya que la demanda tiende a ser más
elástica (Musgrave, 1985: 30).

Para Pigou (1928), las consideraciones de eficiencia requieren un impuesto sobre el gasto.
Pero advierte que un impuesto progresivo sobre el gasto es impracticable y opta por excluir
la renta de inversión como una solución equivalente. Para evitar ganancias o pérdidas
inesperadas injustas, esa exclusión se limita a los ingresos provenientes sólo de futuras
rentas de inversión (así, el valor de la tierra mejorada es una fuente principal de la
imposición, donde no hay defectos de anuncio). Dada la complejidad del tema, Pigou llegó
a la conclusión de que <es necesario un instrumento de análisis más poderoso> para
construir un sistema óptimo (Musgrave, 1985: 31).

Ramsey (1927) demostró que “el sistema óptimo de impuesto proporcional que genera una
determinada recaudación reducirá la producción de todas las mercancías en igual
proporción. Suponiendo que la oferta de trabajo sea fija, ésta se logra mediante impuestos
proporcionarles uniformes; pero con una oferta de trabajo variable, serán necesarios unos
tipos de gravamen diferenciales ad valorem, dependiendo de las elasticidades de la oferta
y la demanda”. Pero la diferenciación entre productos da lugar a desigualdades distributivas
entre los contribuyentes de iguales ingresos y diferentes gustos. Para superar este nuevo
conflicto entre equidad (ahora dentro del grupo de renta) y eficiencia; Pigou )1928) señalo
que se aplique la progresividad por la vía del impuesto sobre la renta, complementado quizá
por alguna imposición sobre los bienes de lujo (Musgrave, 1985: 32).

Tomando como referencia el trabajo de Dupuit, Hotelling (1938) obtuvo la superioridad de

un impuesto a tanto alzado sobre un impuesto indirecto en términos de equilibrio general
con base en el análisis ordinal y sin utilizar el concepto de excedente del consumidor.
Después se extendió esta conclusión a expresar la superioridad de un impuesto sobre la
renta respecto a otro sobre el consumo específico, convirtiéndose ésta superioridad en
doctrina aceptada.

Little (1951) demostró que la anterior conclusión dependía de una manera fundamental del
supuesto de una oferta de trabajo fijo y que, con una oferta de trabajo variable no podría
obtenerse ese juicio a priori. Tener en cuenta la variable bienes-ocio destruye el caso a
priori de una clasificación del impuesto general sobre el consumo por delante del general
sobre la renta. Centrarse en la importancia de la elección entre bienes y ocio tiende a
señalar la complementariedad con el ocio como un factor clave de una base imponible
eficiente. Diamond y Merless (1971) resumieron y ampliaron el modelo de imposición
óptima (Musgrave, 1985: 33).

LA TRIBUTACIÓN: TRASLACIÓN E INCIDENCIA

Los economistas siempre han considerado que existe una diferencia entre el punto
en el que se fijan los impuestos (su incidencia jurídica) y el punto final en el que las cargas
impositivas recaen (traslación). El proceso de traslación, desplazamiento o incidencia ha
sido el centro de la economía tributaria desde los fisiócratas. El desarrollo de la teoría de la
incidencia refleja fielmente el desarrollo de la teoría económica en general, pues, ha
reflejado los progresos de la teoría de los precios y de la distribución, incluyendo ambos en
sus contextos de equilibrio general y parcial (Musgrave, 1985: 33).

De acuerdo con Hicks (1946), la incidencia formal del impuesto sobre las compras recae en
los mayoristas, mientras la incidencia efectiva recae en los consumidores finales. Los
mayoristas trasladan hacia delante la carga sobre los minoristas, quienes a su vez la
trasladan hacia delante sobre los consumidores. Si los mayoristas logran negociar menores
precios para los bienes que adquieren de los fabricantes, esto sería traslación hacia atrás y
parte de la incidencia efectiva de la tributación recaería sobre los fabricantes.

Los precursores.

La propuesta de Hobbes de un impuesto sobre los gastos, hecha en 1651, se basó en la

premisa de que un tributo como éste recaería sobre los consumidores. Thomas Mun (1664)
sostuvo que la imposición de los bienes de primera necesidad no sólo aumentaría su precio,
sino que también haría que los salarios se aumentarán consecuentemente. William Petty
(1667), sostuvo que todos los impuestos indirectos, incluso los que gravan los artículos de
primera necesidad, serán soportados por los consumidores, aunque este efecto también lo
consideraba como una virtud, pues estos disminuirían la holgazanería, aumentaría el
producto, y de acuerdo con la doctrina favorable a los ingresos bajos, beneficiaría a la
economía británica. John Locke (1692), sostuvo que todos los impuestos, incluyendo los
impuestos indirectos sobre bienes de primera necesidad, serían soportados por los
terratenientes. Éste no puede trasladar un impuesto sobre la tierra porque tal impuesto no
modifica <el beneficio y el negocio del agricultor>. Un impuesto sobre los bienes de
primera necesidad eleva los salarios y, por esa razón, el costo para el granjero quien, a su
vez, puede pagar una renta menor al terrateniente (Musgrave, 1985: 34).

El primer modelo de equilibrio general fue el de los fisiócratas y produjo también la

primera teoría de la incidencia bien definida. Una teoría de la incidencia rigurosa empieza
con el modelo fisiócratico de generación de la renta, y su visión primitiva de un sistema
económico equilibrado. De acuerdo con éste modelo sólo la tierra podía producir un
producto neto. El trabajo podría simplemente producir lo necesario para mantenerse a sí
mismo; y el beneficio del capitalista, libre de la compensación por riesgos, estaba
restringido de una manera similar. Siendo la tierra el único factor de producir un excedente,
se sigue que sería la única fuente duradera de imposición. La forma de gravar, era aprobar
directamente un impuesto sobre la tierra (Musgrave, 1985: 34-5).

Los clásicos.

El sistema de los economistas clásicos, al igual que el de los fisiócratas, se concentró en la

división de la producción entre los factores. Pero el modelo de los fisiócratas, básicamente
de dos factores, se amplió entonces para incorporar el capital, reflejando el cambio de
perspectiva de una economía agrícola a otra manufacturera. Centrar la atención sobre los
rendimientos de los tres factores no sólo sirvió como herramienta analítica fundamental
para investigar las leyes del valor y de la distribución, sino también para enfrentarse a la
división del producto entre las clases principales –terratenientes, capitalistas y trabajadores-
(Musgrave, 1985: 36).

Una visión de la teoría de la incidencia como distribución de la carga fiscal entre los
participantes de los factores no sólo encajaba con el esquema analítico, sino que también
ofrecía una economía política de la imposición. Además de añadir un tercer factor, capital y
fabricación, el modelo clásico amplio también la estructura del análisis impositivo
rastreando los efectos de la imposición a través del ajuste de precios en el mercado y
diferenciando entre las respuestas a corto y largo plazo, y tratando la incidencia en el marco
del equilibrio general (Musgrave, 1985: 36).

Adam Smith.

Tras presentar sus máximas, Smith ofrece, una exposición detallada de los principales
impuestos, incluyendo su incidencia. Smith, empieza con un impuesto sobre la tierra. Y si
ese impuesto se establece directamente sobre el propietario, el
impuesto será absorbido en la renta. El mismo resultado se obtiene si el gravamen
se establece sobre el arrendatario. <El terrateniente es en todo caso el contribuyente real>.

Un impuesto directo sobre los ingresos salariales, según Smith no puede ser soportado por
el trabajador. El salario se fija por el costo de subsistencia y, por tanto, no puede reducirse.
Si el impuesto recae sobre los salarios del trabajador agrícola, el agricultor debe trasladarlo
al terrateniente a través de una menor renta. Si el impuesto se establece sobre los salarios y
el trabajo manufacturero, el fabricante lo añadirá al precio. Lo que ocurra después
dependerá si el trabajo gravado esta ocupado en la producción de bienes de lujo o de
primera necesidad. En el primer caso, el impuesto es soportado por el consumidor. En el
último, el consumidor que vive ya con un salario de subsistencia, no puede absorber el
impuesto (Musgrave, 1985: 37).

Finalmente, acerca de un impuesto general sobre los beneficios; el beneficio o

<rendimiento del stock> se divide entre la compensación por las dificultades afrontadas o el
riesgo de emplear el stock y el interés del propietario. Lo primero no puede gravarse,
porque los capitalistas tienen su salario de subsistencia, y la parte que refleja el interés se
asimila a la renta. Los impuestos que se establecen sobre los beneficios de las industrias
concretas, son trasladados al consumidor, pues el capital se retractará hasta que el impuesto
se recupere mediante unos precios más altos (Musgrave, 1985: 38).

David Ricardo.

En sus principios de Economía Política y Tributación (1819), Ricardo muestra su interés

por la imposición. El mercado, para Ricardo, actúa de mejor modo sin interferencias; pero
desgraciadamente, se realizan gastos públicos y son necesarios para financiarlos. De este
modo, la intervención resulta inevitable.

Para Smith, un impuesto sobre la renta o sobre la tierra, fijado en proporción a la renta, no
se aplica a la tierra marginal que no produce renta. Puesto que ésta es la
tierra que fija el precio de los productos, un impuesto sobre la tierra no puede reflejarse en
ese precio y debe ser soportado por el terrateniente. Ricardo corrige esta conclusión, “al
elevar el costo de la producción en el margen, tal impuesto eleva también el precio del
producto, por tanto, el producto no es pagado por el terrateniente sino por el consumidor;
pero, si tal impuesto recae sobre bienes de primera necesidad, no puede ser soportado por el
consumidor (Musgrave, 1985: 39).

En el caso de los salarios, cuando un impuesto se establece sobre el trabajador, los salarios
nominales deben aumentar. Esto es así porque la oferta de trabajo es fija a corto plazo y la
tasa salarial lo está al nivel de subsistencia. Al aumentar los salarios, los beneficios
disminuyen. Supongamos ahora que los salarios nominales aumentan, el patrono comienza
a recuperar sus beneficios elevando los precios. Esto podría exigir un nuevo aumento de los
salarios para mantener el salario real de subsistencia. Ricardo rechaza este razonamiento
por insostenible, al señalar que un impuesto no es pagado por nadie. Para determinar donde
recae el tributo, contempla el tema en términos de uso de los recursos. El único uso de los
recursos que puede recortarse es el consumo de los capitalistas y el stock de capital fijo. Al
retribuirse ambos a través de los beneficios, debe recaer sobre ellos la tributación.
Cualquier intento de recuperar el aumento de los salarios elevando los precios exige
únicamente nuevos incrementos salariales y no servirá de ayuda (Musgrave, 1985: 39).

Una buena parte del mismo razonamiento se aplica a un impuesto sobre los beneficios. Este
impuesto no puede recuperarse mediante unos precios superiores
porque esto exigiría un aumento de los salarios, ni tampoco pueden reducirse los salarios
porque el fondo de salarios ha de mantenerse intacto para retribuir a la fuerza fija de trabajo
a un nivel de subsistencia. Puesto que un impuesto sobre los salarios es, en realidad, un
impuesto sobre los beneficios, Ricardo concluye, “lo creería de poca importancia si se
gravarán los beneficios del stock o los salarios”. Y en un impuesto sobre los productos
manufacturados, el resultado en buena medida depende de si el producto toma la forma de
bienes de primera necesidad o de lujo. Un impuesto sobre los primeros debe recaer
nuevamente sobre los beneficios, mientras que un impuesto sobre los últimos puede ser
absorbido con un consumo menor de los acaudalados (Musgrave, 1985: 40).

En un contexto de corto plazo, en que se ha fijado la oferta de trabajo y, por tanto, la

nómina en términos reales, Ricardo llega a dos conclusiones: 1) los impuestos sobre la
renta, los beneficios y los productos de lujo son soportados por el tenedor,
mientras que los que gravan los salarios y bienes de primera necesidad lo son por
los beneficios, y 2) los recursos liberados del sector privado han de ser o bien precedentes
del consumo menor de los terratenientes o capitalistas o bien de su
menor aportación al sostenimiento o expansión del stock de capital fijo. En el más
largo plazo, una menor acumulación producirá una reducción de la demanda social de
trabajo (Musgrave, 1985: 41).

Desde la perspectiva de un análisis más reciente, el sistema está sesgado por presentar la
mayoría de los argumentos bajo el supuesto de un salario de subsistencia y una oferta de
trabajo fija, complementado en el más largo plazo por una respuesta maltusiana de la oferta
laboral. Recientemente el análisis de la incidencia expuesta por Ricardo ha sido asumido en
el contexto de los modelos de crecimiento neoclásico. Schumpeter califico el modelo
Ricardiano como “una teoría excelente que nunca puede refutarse y que no carece de nada
salvo de sentido” (Musgrave, 1985: 41).

Los marginalistas.

El análisis económico durante las dos últimas décadas del siglo XIX empezó con el
reconocimiento de la utilidad como determinante del valor. Este ya no se obtenía del input
trabajo sino de la utilidad en el uso; y se atribuía un papel estratégico a la demanda, basada
en las utilidades relativas, en la fijación de precios relativos. Este progreso fue seguido de
la aplicación del análisis marginal a la fijación de precios de los factores y la teoría de la
distribución. El rendimiento del trabajo ya no se determinó más por el salario de
subsistencia y se rompió con el mecanismo malthusuiano de ajuste. El papel del capital
como factor de producción, el rendimiento del capital y del ahorro fue considerado ahora
como una indemnización por la contribución a la creciente productividad por la vía
indirecta de la producción. La fijación de los precios de todos los factores de acuerdo con
su producto marginal se convirtió así en algo sometido al mismo principio de
compensación. El nuevo modelo revolucionó la teoría de la incidencia (Musgrave, 1985:
42).

Fleming Jenkin.

Con base en las curvas de utilidad marginal de Jevons para mostrar los beneficios del
comercio, Jenkin las interpreto como curvas de oferta en relación con el precio.
Fue así el primero en considerar el análisis de la incidencia en términos de curvas de oferta
y demanda, dando lugar a los impuestos a cambios en las mismas. Utilizó después este
instrumental para demostrar como la carga de un impuesto unitario se divide entre los
compradores y vendedores, y como el perjuicio individual supera el impuesto pagado. La
pérdida total de cada uno depende entonces de las pendientes de las curvas de oferta y
demanda (Musgrave, 1985: 42).

Leon Walras.

Walras fue el primero en aplicar el análisis marginal de la incidencia en el contexto

del equilibrio general. La incidencia era considerada en el marco de un conjunto
interdependiente de precios de productos y de factores (tierra, trabajo y capital) como
impuestos sobre los productos, aunque formalmente no la incluyo en su sistema de
ecuaciones.

La incidencia de un impuesto sobre la renta de capital (es decir, sobre el interés, por cuanto
no existen beneficios en el equilibrio competitivo) dependerá de cómo responda el ahorro.
Por cuanto esto no puede predecirse, podemos suponer también que la incidencia del tributo
recae sobre el capitalista. De manera similar un impuesto sobre los salarios dependerá de la
respuesta de la oferta de trabajo que, una vez +más, no puede preverse. En relación con los
impuestos sobre el capital, se distinguen dos efectos. Si el impuesto es sobre la renta de
alquileres de viviendas, el capital empleado en esa industria disminuirá, los alquileres
aumentarán y los arrendatarios soportarán el gravamen (Musgrave, 1985: 43).

Por último, en cuanto a la incidencia de los impuestos sobre el producto (o indirectos)

recaerá en parte sobre los consumidores del producto gravado y en parte sobre los
propietarios de servicios productivos utilizados en su producción.

Knut Wicksell.

La contribución fundamental de Wicksell está relacionada con el proceso de votación como

mecanismo de revelación de preferencias. El principal interés de Wicksell estaba en el tema
de la incidencia de los impuestos entre clases sociales y participaciones de los factores. Un
impuesto sobre la renta, sea sobre los salarios o sobre el interés, no tendrá ningún efecto en
el periodo óptimo. Las tasas salariales y de interés no varían y el impuesto es absorbido por
el tomador. Pero un impuesto sobre el producto influye sobre el resultado, al ser
equivalente a un aumento del costo del trabajo. Como resultado, tanto los salarios como en
interés disminuyen, dependiendo el resultado de la forma de la función de producción
(Musgrave, 1985: 44).

Alfred Marshall.

Marshall utilizó con frecuencia el análisis de los cambios impositivos para “arrojar luz
sobre el tema del valor” (Marshal, 1890: 412). En particular, hace uso de ejemplos
impositivos para mostrar cómo la naturaleza del rendimiento del capital depende del
periodo del tiempo en consideración. Los rendimientos alcanzables a partir de un stock o
maquinaria determinados tienen la naturaleza de casi rentas y, por consiguiente, los
impuestos (como impuestos sobre la renta de la tierra), no pueden trasladarse. No obstante,
la situación cambia a largo plazo, cuando la oferta es variable. El rendimiento del capital ya
no es una renta y el impuesto se considera como un costo. El énfasis puesto en la distinción
entre los ajustes a corto y largo plazo puede así ser considerado como una de sus
principales aportaciones al análisis de la incidencia (Musgrave, 1985: 46).

F. Y. Edgeworth.

La contribución de Edgeworth (1897), como uno de los teóricos neoclásicos de la

incidencia, se caracteriza por su enfoque sistemático. Estudia la incidencia de los impuestos
sobre el producto bajo diversas combinaciones, asociando supuestos por lo que se refiere a
oferta fija y variable, usos fijos y móviles de los factores, y costos crecientes y decrecientes.
Se presta una atención especial a “casos particulares” que surgen en condiciones de
complementariedad entre productos en el consumo y en la producción. Presenta así la
famosa “paradoja de Edgeworth”, en la que se pone de relieve que el establecimiento de un
impuesto sobre los precios de los billetes de primera clase puede llevar a una rebaja tanto
de los billetes de primera como de tercera clase (Edgeworth, 1897: 93, y Hotelling, 1932),
(Musgrave, 1985: 47).

Desarrollos Posteriores.

De las anteriores contribuciones a la teoría de la incidencia, durante las últimas

décadas del siglo XIX, surgieron los principales avances. Los desarrollos posteriores
ofrecen mejoras construidas sobre esa base.

Competencia Imperfecta.

Las innovaciones en la teoría del valor y de los precios empezaron a reflejarse en el análisis
de la incidencia. Así, los trabajos de la incidencia de la imposición sobre el producto que
emergió en los últimos años de la década de 1930, tras el surgimiento de la teoría de la
competencia imperfecta y monopolística (Robinson, 1933, y Chamberlin, 1938). Robinson,
al desarrollar los principios de la competencia imperfecta, hizo un uso amplio del análisis
fiscal, reafirmando y ampliando el trabajo pionero de Cournot sobre la tributación del
monopolio, proyectando un mecanismo impositivo mediante el cual corregir las prácticas
monopolistas. Posteriormente se adelantaron trabajos en los que se estudiaba la relación
entre impuestos unitarios y ad valorem en situaciones de competencia y monopolio, y
dadas unas condiciones cambiantes de demanda y costo (Fagan y Jastram, 1939; Von
Mering, 1942), (Musgrave, 1985: 48).

Efectos Renta y Sustitución.

El análisis anterior, ha puesto de manifiesto, que la incidencia de los impuestos sobre los
factores variará en función de cómo respondan las ofertas de factores a una reducción de la
tasa neta del rendimiento. Los instrumentos para tratar este tema mejoran con la distinción
entre efectos renta y sustitución (Hicks, 1938: 31) y su aplicación al análisis fiscal. Puesto
que ambos efectos actúan en sentidos opuestos, se sigue que no puede extraerse ninguna
conclusión a priori sobre si las ofertas de los factores aumentarían o disminuirán,
conclusión ésta que ya había alcanzado Barone. Los análisis posteriores mostraron una
diferencia importante entre los tipos proporcionales y progresivos. Puesto que el efecto
sustitución depende de los tipos impositivos marginales y el efecto renta de los tipos
medios, la oferta de un factor tenderá a ser menor con un impuesto progresivo (Hicks.
1938), aunque cabe otra posibilidad, ya que la situación de unos tipos marginales por otros
uniformes no sólo aumente los tipos marginales de la imposición para algunos sino que
también los reduce para otros ( Musgrave, 1959: cap. II B), (Musgrave, 1985: 48).

Riesgo.

La tributación de la renta del capital, al reducir la tasa neta de rendimiento, puede disminuir
el ahorro y la oferta del capital siguiendo un razonamiento similar al de un impuesto sobre
los salarios. Pero el rendimiento de la inversión es desconocido. Más bien, es el valor
esperado de las pérdidas y ganancias posibles. El efecto de un impuesto depende así de
cómo se arrastren las probables pérdidas y ganancias. Si la ley fiscal garantiza la
compensación de pérdidas (sea mediante repercusión contra ejercicios anteriores, pase a
ejercicios futuros o devoluciones, el sector público se convierte en un participe tanto en las
pérdidas como en las ganancias y el resultado no puede preverse fácilmente (Musgrave,
1985: 49).

Equilibrio General.

Los desarrollos de la teoría de la incidencia se han movido hacia una aproximación de

equilibrio general formulada con rigor. Los clásicos siguen este enfoque, pero el modelo
subyacente era incompleto (carecía de una teoría del capital) y no se basaba en los hechos
(la respuesta de la población). El desarrollo del análisis de la productividad marginal a
finales del siglo XIX exigía un nuevo modelo. Se admitía que los impuestos sobre cualquier
factor pueden influir sobre los rendimientos de otros factores, así como sobre los precios de
los productos relacionados; y que los impuestos sobre cualquier producto pueden afectar a
los precios de otros productos así como a los rendimientos de los factores. De regreso a la
perspectiva del equilibrio general (Brown, 1924), el análisis de la incidencia empezó a
considerarse en términos diferenciales, influyendo cualquier sustitución de un impuesto
concreto tanto a la vertiente de los usos como a de la de los recursos de sus contabilidades
(Musgrave, 1959; 1985: 49).

Los modelos matemáticos de la incidencia del equilibrio general hacen su aparición con
Shepard (1944); Meade (1955), y se afianzan con el modelo de Harberger (1962), de la
incidencia del impuesto sobre las sociedades. Este fue el primer modelo en ofrecer una
aproximación general todavía práctica. Se expone cómo se distribuye un impuesto sobre los
beneficios de una industria entre trabajo, capital y consumidores, dependiendo de algunas
características de la industria gravada con respecto a las industrias no gravadas (Musgrave,
1985: 50).

Los Modelos de Crecimiento.

El surgimiento de un modelo de crecimiento neoclásico (Solow, 1956), fue seguida de la

introducción de variables impositivas, abriendo así una dimensión nueva al análisis de la
incidencia, krzyzanisk (1967), y Feldestein (1974). De este modo, la teoría de la incidencia
cerró el círculo volviendo a la perspectiva a largo plazo de los clásicos. Centrado el interés
en los efectos sobre las participaciones de los factores en condiciones de crecimiento
continuo, las conclusiones primeras de la estática comparativa cambiaron. Se pone de
manifiesto que la incidencia en esas condiciones depende de las propensiones al ahorro al
igual que de las elasticidades de la oferta de los factores. Así, la sustitución de un impuesto
sobre la renta del capital, por un impuesto sobre el trabajo que proporciona una recaudación
igual: 1) hará recaer parte de la carga sobre el trabajo incluso si ambas ofertas de factores
son inelásticas, siempre que la propensión al ahorro de la renta del capital sea más alta, y 2)
hará que el capital soporte la carga global, incluso aunque la oferta de trabajo sea elástica,
siempre que las propensiones al ahorro sean las mismas (Musgrave, 1985: 50).

Estudios Empíricos.

En el último cuarto del siglo XX surgió una nueva aproximación a la estimación de

equilibrio general, basada en la tradición del modelo de Harberger, el cual fue posible por
los avances de la tecnología informática. Los efectos impositivos se calculan en el contexto
de un sistema de equilibrio general, con base en funciones
de producción y elasticidades obtenidas a partir de las relaciones usuales de producción y
precios (Shoven y Walley, 1984). De este modelo, se incluye la cadena completa de efectos
secundarios y se toman en consideración las pérdidas de peso muerto. Sin embargo, según
Musgrave (1985: 51), el resultado todavía depende de la clase de parámetros que se
incluyen en el modelo y, además, no puede pretenderse que el modelo calcule el resultado
observado de los cambios impositivos actuales. Antes bien, simula los resultados que
surgen del impuesto de que los ajustes tienen lugar en una economía perfectamente
competitiva y flexible.

EL SURGIMIENTO DEL CONCEPTO DE ECONOMÍA PÚBLICA.

La economía pública (ciencia económica) es el estudio de la economía pública (economía

de un país). ¿Qué debe hacer el gobierno?, es por consiguiente una gran parte del problema
para lo cual la economía pública parte por proveer algunas soluciones, con el entendimiento
más amplio del “gobierno”, y no limitando su alcance real en cuanto a los actos
implementados (Kolm, 1987)
.
El gasto público, impuestos, regulaciones de varios tipos, producción y precios públicos,
dinero y deuda pública, etc., son algunas de sus variables a ser elegidas.
Con un sector público utilizando más del 30 por ciento del PIB en los países occidentales,
más las regulaciones del sector y la regulación macroeconómica global del mercado, el
alcance de la economía pública es de una vasta prioridad. Pero donde el sector público
debe, o no debe, poner sus manos es la primera cuestión de la economía pública (no para
intervenir a una posible solución al problema de lo que hace o como lo hace). La disciplina
ayuda a proveer específicas y científicas respuestas a este problema, más bien que dejarlas
a las ideologías. De hecho, la mayor parte de la economía pública ha estado interesada con
la interface entre los sectores público y privado, buscando analizar su lugar y estructura e
información acerca de él (Kolm, 1987).

Siguiendo a Kolm (1987), la economía pública nació en el siglo XIX y se enriqueció

con un continuo flujo de estudios con lo cual experimento una explosión de actividades
después de la mitad de los años 1960, y un tiempo de rápido crecimiento en los países de
occidente. Este desarrollo aún era de la vieja economía pública, la cual fue reemplazada en
los años 1980 por la nueva economía pública. Ambas engranadas en refinados análisis de
relaciones económicas. Pero la parte ética de la primera fue elemental o incompleta
(optimalidad de Pareto) o inaceptable (función de bienestar social); de hecho no era aún
explícitamente pensada para ser ética, y esto seriamente desvirtuaba la aceptación práctica
y la utilidad de sus ideas. Por contraste, la nueva economía pública toma en cuenta las
propiedades relevantes de la cuestión ética (un desarrollo que era influenciado por el
incremento simultáneo en el análisis de la ética social en filosofía política, la cual tomaría
mucho de ella misma prestado de la economía).

El término economía pública, del mismo modo que sus ideas originales, parece haber sido
acuñado en Francia, una economía de mercado dotada por una historia con un gran sector
público, importantes empresas públicas, un servicio civil e instituciones éticas, una
ideología que favorecía un papel económico para el Estado, y cuerpos de inteligencia-
pública matemáticamente orientada a la dirección del Estado. Los Fondements de l
´Economie Publique, introduction à la thèorie du role economique de l´Etat de Kolm
(1964) probablemente el primero en usar el término en impreso, y la Public Economics
(1965) de Leif Johansen, le siguió pronto. Pero, de hecho, la precedente Theory of Public
Finance (1959) de Richard Musgrave fue economía pública y una crucial marca en este
campo. Desde 1966, provino bajo el rotulo de economía pública, regulares reuniones, una
asociación y una revista fundada por A. B. Atkinson (Kolm, 1987).

La existencia y el análisis del consumo e interés colectivo, y de los “bienes públicos”, son
centrales en la economía pública. Un “interés colectivo” es algo que interesa a varias
personas o agentes. Algo que satisface a varias personas a la vez llegó a ser llamado “bien
público” por ellos (consumo conjunto). Si los desagrada es un “mal público”, la
disminución del mismo es un bien público para ellos. En particular estos bienes pueden ser
un genuino bien o servicio en el sentido económico, y entonces allí hay un consumo
colectivo (final o intermedio o ambos a la vez). La no rivalidad en el consumo es el término
algunas veces usado (Musgrave) para caracterizar la diferencia con los “bienes privados”
(Kolm, 1987).

La economía pública, aparte de la problemática de los bienes públicos tiene que ver con
otras variables esenciales como los fundamentos éticos; las donaciones colectivas,
redistribución y transferencias públicas; externalidades; deuda pública; política
macroeconómica y política fiscal; análisis microeconómico de las fallas del mercado;
tributación y gasto público; precios públicos, impuestos y producción. Así, la economía
pública es por muchas razones el campo más paradójico de la economía. Especializada en
lo que ha sido siempre el problema central de la disciplina: ¿qué debe hacer el mercado,
¿qué lo público, y cómo?

La economía pública, en una concepción más amplia, se constituye en el análisis del sector
público, lo cual incluye los ingresos, la deuda y los gastos del sector público como
componentes del presupuesto y, a su vez, base del análisis de las finanzas públicas. Cubre,
además, todas las actuaciones del sector público: actividades presupuestarias, de
regulación, de diseño de políticas públicas, de gestión de agencias públicas y de evaluación
y control públicos. A partir del trabajo de Musgrave (1959), se encuentra que autores como
Kolm (1964) y Johansen (1970) reemplazan el concepto de “finanzas públicas” por uno
más amplio: “economía pública”. Los autores más recientes y reconocidos en este campo
han titulado sus manuales como “Economía pública”: Atkinson y Stigltz (1988), Auerbach
(1987), Laffont (1990), Jha (1998) o “Economía del sector público”: Boadway y Wildasi
(1986), Brown y Jackson (1986) y Stigltz (1988).

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