Capítulo 7

La Economía Política del Fondo Monetario Internacional.

Financiamiento, Condicionalidades y Poder1*

Pablo Nemiña2**

¿Qué vas a aprender en este capítulo?

¿Qué es el Fondo Monetario Internacional (FMI)?
- Cuáles son sus funciones y cómo evolucionaron históricamente
- Cómo obtiene sus recursos y cómo condicionan su estructura de poder
- Cómo presta y con qué condicionalidades
¿Quién manda en el FMI y cómo lo hace?
- Principales actores e intereses que inciden en el comportamiento del FMI
- El rol de EE. UU., el resto de las potencias centrales y el sector financiero
- Cómo influyen las ideas y la comunidad epistémica
- El rol de la política doméstica del deudor
¿Cuáles son los principales desafíos a futuro del FMI?
- El debate por una representación más equitativa
- Los paradigmas y la orientación de política
- El rol del FMI en los procesos de reestructuración de deudas soberanas

Introducción
A finales de 2015, Mauricio Macri asumió la presidencia de la Argentina en representación
de una alianza de centroderecha. Luego de doce años de gobiernos neodesarrollistas
encabezados por Néstor y Cristina Kirchner, la ciudadanía había elegido un cambio de
rumbo. En términos de políticas económicas, el nuevo gobierno avanzó en una agenda de
reformas pro mercado, para lo cual reinsertó a la Argentina en los mercados internacionales
de capital. La resolución del litigio con los fondos buitres, merced a una generosa oferta,
rehabilitó el mecanismo de colocación de bonos en el exterior, que se consolidó como la vía
principal para financiar los crecientes déficits fiscales y de cuenta corriente, y la persistente
fuga de capitales.

1
* Una versión previa de este trabajo fue presentada en un Workshop en la Universidad del Rosario (Bogotá,
Colombia) el 11/10/17.
2
** Sociólogo y Doctor en Ciencias Sociales, en ambos casos por la Universidad de Buenos Aires.
Investigador Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, con sede en el
Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín. Investigador Asociado del
Área de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – Argentina. E-mail:
pablonemina@[Link].
Durante los dos primeros años, las bajas tasas de interés internacionales y la liberalización
cambiaria alentaron la emisión de 88 mil millones de dólares de nueva deuda externa
pública y privada (equivalentes al 13% del PBI)3. Pero la combinación de una suba de la
tasa de interés global, la advertencia de una saturación de deuda argentina en los inversores
internacionales, el aumento de la meta de inflación estimada por el gobierno y las
renovaciones de deuda interna cada vez más exigentes en un contexto de apreciación
cambiaria real erosionó la confianza de los inversores externos sobre la capacidad del
gobierno de sostener el tipo de cambio. Para frenar la corrida, que demandó más de diez mil
millones de dólares de reservas y generó una suba del 40% del tipo de cambio, el gobierno
suscribió un acuerdo con el FMI por 50 mil millones de dólares buscando infundir
confianza entre los inversores. Pero el esfuerzo fue infructuoso: el riesgo país se disparó, la
moneda acentuó su depreciación frente al dólar, y la inflación subió a una tasa mayor al
50% anual. El programa tuvo como eje acelerar el ritmo del ajuste fiscal para asegurar
recursos para el pago de la deuda, pero a costa de reducir la inversión pública, las
transferencias a las provincias y los salarios. Por el lado de los ingresos, profundizó el
aumento de las tarifas de los servicios públicos para reducir los subsidios y se
incrementaron las retenciones a las exportaciones de granos y cereales.
En términos sustantivos, el acuerdo se ajustó al libreto tradicional de estabilización vía
ajuste fiscal, política monetaria restrictiva y depreciación del tipo de cambio, que priorizan
el pago de la deuda y el restablecimiento del equilibrio de las cuentas fiscales y de la
balanza comercial a costa de una caída en la actividad económica y el salario, permitiendo,
de este modo, aumentar los saldos exportables, pero con altos costos sociales. Sin embargo,
el acuerdo con Argentina muestra tres novedades que marcan un contrapunto con la
trayectoria previa. Primero, incluye un inédito piso de gasto en asistencia social como
condicionalidad, que se enmarca en las políticas asistenciales del Consenso Post
Washington (ver Capítulo 8). Aunque son un paliativo y están lejos de resolver la pobreza
en su dimensión estructural, parecen haber contribuido a que el profundo ajuste fiscal no
haya derivado en estallidos sociales masivos como el de 2001. Segundo, expresa
intenciones –algo imprecisas- de promover la equidad de género a través de la política
impositiva y laboral; por último, el acuerdo tuvo una relativamente baja exigencia de
3
Datos de Bortz, Pablo y Zeolla, Nicolás (2018) “Argentina: From the “confidence fairy” to the (still devilish)
IMF”, consultado 20/2/20.

2
reformas estructurales. Esto último reflejó la simplificación de la política de
condicionalidades estructurales del FMI, pero también el interés, aunque infructuoso, de no
erosionar las chances electorales del gobierno.
El ejemplo previo pone de manifiesto que, si bien el FMI posee lineamientos que orientan
su acción, estos no están escritos en piedra. Las instituciones se adaptan parcialmente a los
contextos y a los casos específicos en los que intervienen. Y un recorrido por su evolución
histórica permite comprender que el FMI no es la excepción.
Surgido junto al Banco Mundial de las negociaciones de Bretton Woods en 1944, la función
original del FMI fue garantizar el cumplimiento de los acuerdos de tipos de cambio fijo,
promover un sistema multilateral de pagos mediante la libre convertibilidad de las monedas
para las transacciones corrientes, y otorgar créditos condicionados de corto plazo ante un
desequilibrio de balanza de pagos con el fin de promover la actividad económica y el
crecimiento del comercio.
Debido a los crecientes desequilibrios externos de los EE. UU., en 1973 se produce la crisis
del sistema monetario de tipos de cambio fijos y la instauración de los tipos flotantes que
siguen vigentes hasta hoy (Eichengreen, 2019). De manera concomitante, se produjo una
progresiva liberalización financiera que facilitó los movimientos de capital a nivel global y
potenció el endeudamiento externo. Sin paridades cambiarias por las que velar y
desplazado su financiamiento por los créditos privados, durante esos años el FMI atravesó
por un período de retracción conocido como la “travesía por el desierto” (Boughton, 2001).
El estallido de la crisis de la deuda, a partir de la cesación de pagos de México en 1982, lo
reubicó en el centro del escenario financiero global como el garante del repago de las
deudas externas de los países de la periferia, para lo cual otorgó créditos condicionados a la
implementación de impopulares ajustes estructurales. Desde entonces, los países en
desarrollo se convirtieron en los principales usuarios de los recursos del organismo.
Durante la década de 1990 sobresalió como consultor al ofrecer asistencia técnica a las
economías del Este de Europa para impulsar la transición al capitalismo, mientras que en
los países en vía de desarrollo promovió las reformas de mercado y actuó, luego, como
prestamista de última instancia ante el estallido de las sucesivas crisis financieras sistémicas
durante el segundo lustro de esa década. Luego de un segundo repliegue durante el boom de
las materias primas, a partir de la crisis financiera global de 2008 el FMI fue relegitimado

3
por el G20 como el organismo multilateral encargado de supervisar la estabilidad del
sistema financiero internacional y otorgar asistencia financiera frente a las crisis externas.
Hoy el FMI está conformado por 189 países miembros, lo cual lo consolida como una de
las instituciones multilaterales con membrecía más universal. Según el Convenio
Constitutivo sus fines son: a) fomentar la cooperación monetaria internacional; b) facilitar
la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional; c) fomentar la
estabilidad cambiaria, procurar que los países miembros mantengan regímenes de cambios
ordenados y evitar depreciaciones cambiarias competitivas; d) contribuir al establecimiento
de un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes que se realicen entre
los países miembros, y eliminar las restricciones cambiarias que dificulten la expansión del
comercio mundial; e) infundir confianza a los países miembros proporcionándoles créditos
temporales, para darles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de
pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional; y f)
acortar la duración y aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas de pagos de los
países miembros.
El capítulo se organiza en tres secciones, articuladas en torno a tres interrogantes prácticos:
qué es el FMI, quién manda en la institución y a través de qué mecanismos, y cuáles son los
principales desafíos que enfrenta a futuro.

1. ¿Qué es el FMI? Caracterización institucional

1.1. Principales instrumentos de gestión y estructura organizativa
Para cumplir con sus fines, el FMI combina funciones reguladoras, consultivas y
financieras, en virtud de las cuales dispone de una variedad de instrumentos. Respecto de la
función reguladora, puede establecer sanciones a países que imponen restricciones no
autorizadas sobre los pagos y transacciones internacionales corrientes. En tanto consultor,
por un lado ofrece asistencia técnica y capacitación a los gobiernos y bancos centrales de
los países miembro en temas macroeconómicos y financieros; por otro, realiza un
seguimiento regular de las políticas económicas nacionales y globales, a través de la
vigilancia bilateral y multilateral respectivamente. La primera se realiza mediante las
denominadas consultas del Artículo IV, y la segunda a través de estudios como las
Perspectivas de la Economía Mundial y el Global Financial Stability Report que se

4
publican semestralmente. Recientemente, ha extendido el monitoreo multilateral mediante
evaluaciones de las políticas monetarias y financieras de los países del G20. Finalmente,
cumple su función financiera a través de la provisión de financiamiento temporal a países
que atraviesan desequilibrios de balanza de pagos, la entrega de créditos concesionarios de
largo plazo a países de bajo ingreso4, y la asignación y administración de Derechos
Especiales de Giro (DEG).

Para profundizar: ¿Qué son las consultas del Artículo IV?

Se trata de revisiones anuales o bianuales que el organismo realiza sobre la economía de los países
que lo integran. Su nombre se debe a que su realización está establecida en el Artículo IV del
Convenio Constitutivo del FMI. Consiste en la visita de una misión de técnicos al país, que luego de
realizar un monitoreo de las principales variables macroeconómicas, publica un informe que
contiene un diagnóstico de la economía del país en cuestión y recomendaciones de política, que son
de cumplimiento optativo. Al tratarse formalmente de un documento del país, la publicación del
informe depende de la autorización por parte de las autoridades. Con el fin de aumentar la
transparencia, en la actualidad el FMI supone voluntaria pero asumida, la disposición de los países a
divulgar los reportes. Así, en 2017 el 95% de los reportes fueron hechos públicos por parte de los
países miembro (datos del FMI, 2019a).

Las decisiones de gestión del organismo corresponden al Directorio Ejecutivo y al staff, que
dependen del director gerente y tres subdirectores gerentes. Sus facultades de gestión han
sido delegadas por la Junta de Gobernadores, que es la autoridad máxima de la institución,
en la que están representados todos los países miembros. El Directorio Ejecutivo está
formado por 24 directores ejecutivos y es presidido por el director gerente. Mientras que
ocho países, Estados Unidos, Japón, China, Alemania, Francia, Reino Unido, Rusia y
Arabia Saudita tienen un director cada uno, el resto de los países está representado en
grupos por los 16 directores restantes.
El personal comprende a unos 2400 funcionarios, en su mayoría economistas formados en
universidades anglosajonas, que está distribuido en diferentes departamentos (FMI, 2019b;
Woods, 2006). En especial se destacan los departamentos funcionales y los regionales.
Mientras que los primeros desarrollan casi exclusivamente tareas de investigación y
análisis, los segundos están a cargo de mantener el vínculo con los países miembros. En
4
Los créditos concesionarios se financian con aportes y créditos bilaterales de los países centrales al Fondo a
través del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (PRGT, por sus siglas en inglés). Al
momento, 60 países cuyo Producto Bruto Interno per cápita en 2011 era inferior a 2.390 dólares pueden
acceder a los créditos, los cuales poseen una tasa de interés cero. En julio de 2019, el saldo de créditos PRGT
pendientes de reembolso ascendía a ocho mil setecientos millones de dólares, el 8,5% del total de la cartera de
créditos del FMI (datos del FMI).

5
ellos se desempeñan los técnicos que integran las misiones que regularmente visitan a los
países para negociar los acuerdos, sus posteriores revisiones y las evaluaciones sobre la
marcha de la economía (Chwieroth, 2013).

1.2. Recursos y distribución del poder

Los recursos del Fondo son suministrados por los países miembros, principalmente por
medio del pago de cuotas, que procuran reflejar el tamaño de la economía del país con
relación a la economía mundial. Sin embargo, históricamente este indicador ha subestimado
a las economías emergentes.
El monto total de las cuotas constituye la principal fuente de recursos disponibles a ser
prestados a los países miembros. Actualmente el total de cuotas asciende a 477 mil
millones de Derechos Especiales de Giro (DEG), unos 653 mil millones de dólares
estadounidenses al tipo de cambio vigente. Asimismo, con el fin de incrementar los
recursos prestables, el FMI ha establecido acuerdos multilaterales (General y New
Arrangements to Borrow) y bilaterales de financiamiento (Bilateral Borrowing
Arrangements) con 40 países miembros que ponen a disposición recursos adicionales por
255 mil y 440 mil millones de dólares respectivamente.
Para profundizar: ¿Qué son los Derechos Especiales de Giro (DEG)?
El DEG es un activo de reserva creado en 1969 por el FMI, que está conformado por una canasta en
la que cotizan cinco monedas: dólar, euro, renminbi, yen y libra esterlina. En la actualidad cumple
tres funciones. Primero, se asigna a los países en proporción a sus cuotas para alentar la
diversificación de los activos de reserva, al tiempo que ofrece una vía para crear liquidez. Hasta la
fecha se realizaron tres asignaciones -en 1970/72, 1979/81 y 2009- por un total de DEG 204 mil
millones (equivalentes a unos 429 mil millones de dólares estadounidenses de 2019). Segundo,
constituye la unidad de cuenta del Fondo, por lo que todas las transacciones que realiza con los
países se efectúan en esta “moneda”. La cotización del DEG en relación con el dólar es cambiante,
y posee un importante impacto sobre los deudores del organismo: a mayor revaluación del DEG en
relación con el dólar, mayor cantidad de dólares tendrá que destinarse para saldar las deudas con el
FMI. Tercero, posee una tasa de interés que varía de acuerdo a las condiciones de mercado, la cual
constituye la base para calcular los intereses que se cobran por los créditos del FMI. Durante los
últimos diez años, la tasa básica ajustada para préstamos osciló entre el 1% y el 4% anual,
dependiendo de si las condiciones económicas internacionales eran de mayor o menor liquidez.

A nivel de cada país las cuotas cumplen cuatro funciones: (i) determina cuál es el aporte
que le corresponde hacer a la institución, (ii) la proporción de votos que posee, (iii) el nivel
de acceso a los recursos totales del Fondo y (iv) la participación de cada país en las

6
asignaciones generales de DEG. Las cuotas se determinan por una fórmula que se revisa
cada cinco años y reflejan las pujas de poder entre los países. Actualmente, el cálculo
pondera el Producto Bruto Interno (PBI) (tomando en cuenta el cálculo a precios de
mercado y a paridad de poder de compra, como desean los países centrales y en vía de
desarrollo respectivamente), el promedio anual de las reservas y de pagos internacionales, y
los ingresos corrientes de la balanza de pagos de un período reciente de cinco años, así
como su variabilidad.
Para efectivizar el ingreso al FMI, los países deben pagar la cuota que les corresponde. El
25% de su cuota debe integrarse en DEG o monedas integrantes de la canasta (dólar, euro,
renminbi, yen o libra) y son contabilizados en las reservas de los países; el 75% restante
puede abonarse en la moneda nacional. Por ejemplo, México posee una cuota de 12.210
millones de dólares (equivalente al 1.87% de las cuotas del FMI), de la cual integró 3.052
millones en monedas de la canasta DEG y el resto en pesos mexicanos.
A diferencia de otros organismos internacionales -como la Asamblea General de las
Naciones Unidas- cuyo sistema de votación sigue el principio de “un país, un voto”, en el
FMI el poder de voto de cada país está en relación con la cuota que posee y, por ende, con
su aporte de capital. Debido a la metodología de cálculo de las cuotas, históricamente los
países desarrollados han tenido mayor capacidad de influencia en la toma de decisiones que
los países en desarrollo. Por ejemplo, en las últimas tres décadas el crecimiento de China y
otros países emergentes fue mucho más acelerado que el de los países industrializados, lo
cual se refleja en que el bloque de los países BRIC posee un PBI similar al de los países del
G7 medido a paridad en el poder adquisitivo (PPA); sin embargo, el Grupo de los 7 posee el
triple de votos que el bloque de potencias emergentes. En el mismo sentido, desde la
creación del FMI, [Link]. contó con más del 15% del total de votos, lo cual le otorga poder
de veto para las decisiones trascendentales que requieren el 85% de los votos (ver Tabla
8.1).

Tabla 8.1: Primeros 11 países con mayor poder de voto en el FMI y resto.
Participación en votos del FMI y del Producto Bruto Interno mundial (PPA) a
2017.
% PBI
País % votos
(PPA)

7
 EE. UU. 16,52 15,26

Japón 6,15 4,25

China 6,09 18,16

Alemania 5,32 3,29

Francia 4,03 2,24

Reino Unido 4,03 2,29

Italia 3,03 1,82

India 2,63 7,52

Rusia 2,59 3,15

Brasil 2,22 2,55

Canadá 2,22 1,38

Resto 45,17 61,91

G7 41,30 30,53

BRIC 13,53 31,38

Fuente: elaboración propia con datos del FMI y World Economic Outlook Database (Abril, 2019).

1.3. Financiamiento
Las cuotas también estipulan los límites de acceso al financiamiento. El FMI procura que
un país no acceda a un monto de créditos que exceda el umbral considerado normal, el cual
consiste en el 145% de la cuota durante un año, o el 435% de la cuota acumulada. Los
límites y las tasas buscan desalentar el uso exagerado y prolongado de los recursos del FMI
por parte de los países; sin embargo, estos límites pueden ser superados en circunstancias
excepcionales, particularmente, en las crisis financieras cambiarias.

Para profundizar: Crisis cambiarias

8
Junto a las crisis bancarias y de deuda, las crisis cambiarias son un tipo de crisis financieras que
se caracterizan por episodios de acentuadas depreciaciones en cortos períodos de tiempo. Si bien
la literatura las distingue, en varias ocasiones suelen darse de manera conjunta. Estas crisis
emergieron con la globalización financiera desde mediados de la década de 1970 y suelen
distinguirse entre aquellas de primera, segunda y tercera generación. Las de primera generación
fueron usuales durante la década de 1980 y se explican principalmente por desequilibrios fiscales
continuos en el marco de regímenes cambiarios fijos y apreciados en términos reales. Ante la
creciente pérdida de reservas para sostener el tipo de cambio, se produce una corrida que termina
en una crisis. Las crisis de segunda generación, o sistémicas, surgen en la década de 1990, y se
caracterizan porque pueden producirse a pesar de que el país tenga buenos fundamentos
económicos. Aquí el elemento clave es que, en el marco de cuentas de capital abiertas y
regímenes cambiarios flotantes, las expectativas de los actores económicos pueden llevar a una
corrida a pesar de que no reflejen directamente los fundamentos; por eso suelen estar asociadas
con las denominadas “profecías autocumplidas”. Las de tercera generación son aquellas que
surgen a partir de la crisis financiera del Sudeste Asiático en 1997. En estas, el elemento central
fue el riesgo moral, es decir, una toma exagerada de riesgos por parte del sector privado bajo la
expectativa de que habría un salvataje privado u oficial indefinido (Burnside, Eichenbaum y
Rebelo, 2016).
En cada una de estas crisis, el FMI jugó un rol específico. Estilizadamente, mientras que en las
primeras intervino una vez producida la depreciación para promover políticas de ajuste fiscal que
liberaran recursos para pagar la deuda, en las dos siguientes intervino antes de la crisis otorgando
grandes paquetes de financiamiento para reforzar las reservas y posponer la depreciación que
sucedería de todas maneras. Este comportamiento tuvo dos efectos negativos que fueron
ampliamente criticados desde las posiciones conservadoras y progresistas: para las primeras,
reforzó el riesgo moral; mientras que para los segundos, permitió que los inversores privados
pusieran a salvo sus activos a costa de socializar las pérdidas, ya que los créditos del FMI no
podían reestructurarse.

Históricamente la línea de crédito más utilizada ha sido el acuerdo de derechos de giro o

Stand-by (SBA), orientado a solucionar dificultades de corto plazo de la balanza de pagos;
y a partir de 1974 el servicio ampliado del FMI (SAF), centrado en afrontar problemas de la
balanza de pagos que obedezcan a restricciones estructurales de mediano plazo. Durante la
década de 1990 el organismo incluyó dos novedades: creó el hoy discontinuado Servicio de
Complementación de Reservas (SCR), una línea para otorgar asistencia financiera de gran
magnitud a países que enfrentaban una severa crisis externa, debida a una fuga de capitales
masiva y repentina; y lanzó el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza
(SCLP), a través del cual comenzó a ofrecer financiamiento concesionado a países de
ingreso bajo. Como respuesta a la crisis de 2008, lanzó dos líneas precautorias, la Línea de
Crédito Flexible (LCF) y la Línea de Precaución y Liquidez (LCL); se trata de programas
sin condicionalidad, pero con un exigente mecanismo de precalificación, que buscan

9
atender las necesidades de liquidez de los países con fundamentos económicos sólidos5. La
Tabla 8.2 resume las principales características de cada tipo de acuerdo vigente en la
actualidad6.

5
Además de una evaluación muy positiva en la consulta del Artículo IV más reciente, el país debe cumplir los
siguientes requisitos: posición externa sostenible, cuenta de capital con predominio de flujos privados,
historial de estable a los mercados internacionales, un nivel de reservas relativamente holgado, situación fiscal
y de deuda sólida, baja inflación en un marco sólido de política monetaria y cambiaria, sistema financiero
sólido y bien supervisado, disponibilidad de datos íntegros y transparentes.
6
El Fondo cuenta con otras líneas de asistencia menos usadas, entre las que se destaca el Instrumento de
Financiamiento Rápido, que ofrece rápida asistencia financiera a todos los países miembros que enfrentan una
urgente necesidad de balanza de pagos, como las planteadas por shocks de precios de las materias primas,
catástrofes naturales, situaciones de conflicto y posconflicto, y emergencias debidas a situaciones de
fragilidad.

10
 Tabla 8.2: Características de las principales líneas de crédito del FMI, vigentes a 2019.

No concesionales (Cuenta de recursos general) Concesionales (Convencionales y

precautorios)

Convencionales y precautorios Precautorios (puede haber desembolsos)

Stand-by (SCF) Servicio de Crédito
Stand-by (SBA) Servicio ampliado Línea de Crédito Línea de ampliado (SCA)
(SAF) Flexible (LCF) Precaución y
Liquidez (LPL)

Duración 1 a 3 años 3 a 7 años 1 a 2 años 1 a 2 años 1 a 2 años 3 a 7 años

Objetivos Atender crisis de Resolver crisis de Prevenir crisis en Prevenir crisis en Atender crisis de Resolver crisis de
balanza de pagos balanza de pagos a países con marcos países con balanza de pagos balanza de pagos a
mediano plazo, con de política e marcos de política mediano plazo, con
alta carga de historiales e historiales alta carga de
reformas económicos muy económicos reformas
estructurales sólidos. sólidos, que no estructurales
acceden a LCF.

Condicionali Cuantitativas y Cuantitativas y, en Sí, ex ante. Sí, ex ante. Cuantitativas y Cuantitativas y, en

dad estructurales especial, estructurales especial,
estructurales estructurales

Límite de 145% de la cuota 145% de la cuota Sin límite 250% de la cuota 75% de la cuota por Ídem Stand by
acceso por año y 435% de por año y 435% de por año y 500% año (56,25% si es
normal la cuota acumulado la cuota acumulado de la cuota precautorio) y 225%
acumulada. de la cuota
acumulado

Tasa de Tasa básica: tasa Tasa básica: tasa *Si hay Ídem LCF Concesionada hasta Concesionada hasta
interés DEG (0.93%) + DEG (0.93%) + desembolsos* junio 2021 junio 2021
margen (1%) + margen (1%) + Tasa básica:
Sobretasa: 2% en Sobretasa: 2% en variable +
montos ≤ 187.5% de montos ≤ 187.5% de Servicio: 0.5% +
la cuota, 3% sobre la cuota, 3% sobre Sobretasa: 3%
montos > 187.5% de montos > 187.5% de inicial y luego del
la cuota. la cuota al mes 51. primer año va
creciendo hasta 5%.

Cargo por 0.5% sobre cada Ídem SBA *Si hay *Si hay 0.15% sobre cada Ídem
servicio monto utilizado desembolsos* desembolsos* monto utilizado
Ídem SBA Ídem SBA

Plazo 3 ¼ a 5 años 4 ½ a 10 años *Si hay *Si hay 4 a 8 años 5 ½ a 10 años

máximo de 8 cuotas trimestrales 12 cuotas desembolsos* desembolsos*
repago semestrales Ídem SBA Ídem SBA

Nota: los valores de las tasas corresponden a finales de agosto 2019.

Fuente: elaboración propia con base en datos del F 2019c.
Los acuerdos Stand-by son los más comunes, mientras que el servicio ampliado fue muy
empleado en países de América Latina y las repúblicas pertenecientes a la ex Unión
Soviética durante la etapa de implementación de las reformas de mercado en la década de
los 90. Luego de la crisis financiera de 2008, los créditos LCF de gran magnitud otorgados
a México, Colombia y Polonia aumentaron la presencia de ese financiamiento. Por su parte,
el servicio de complementación de reservas fue utilizado para otorgar grandes desembolsos
a países que atravesaron por crisis financieras durante las décadas de 1990 y 2000, como
Corea del Sur, Turquía, Brasil y la Argentina. Aunque eran atractivos porque no tenían
límites de acceso, su corto plazo de repago y elevado interés los convertían en un recurso
costoso que desalentaba su uso, en detrimento de los más “blandos” ofrecidos en el marco
del SBA.
Un análisis de los créditos otorgados por el FMI durante los últimos diez años permite
observar el comportamiento anticíclico (ver Glosario) del financiamiento del FMI, que se
incrementa en momentos de crisis, al tiempo que los desembolsos otorgados a través de
cuenta de recursos generales (no concesionales) acaparan entre el 85 y el 90%7 (Figura 8.1).
Con relación a los créditos aprobados (que no necesariamente son desembolsados) durante
el mismo período, se nota el aumento inicial de los créditos Stand-by para contener la crisis
en la periferia de Europa, algunos de los cuales fueron reemplazados por programas
extendidos y, paralelamente, por el incremento notable de los compromisos precautorios
(en especial, LCF). Por último, el paquete extraordinario aprobado para enfrentar la crisis
en Argentina explica el aumento súbito de los compromisos SBA en 2018 (Figura 8.2) y el
cambio en la proporción de acuerdos de tramo superior con relación a los precautorios en la
región (Figura 8.3).

7
La excepción es 2008, ya que los programas relevantes de asistencia ante la crisis se aprobaron en su
mayoría con posterioridad a ese año.
Figura 8.1. FMI. Stock acumulado de crédito pendiente de reembolso, en millones USD.
Cuenta de recursos generales y créditos concesionales y detalle de cada uno para América
Latina y el Caribe. 2008-2018.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del FMI.

Figura 8.2. FMI. Crédito aprobado, por año, en millones USD. Detalle programas: Cuenta
de Recursos Generales (no concesionales). 2008-2018.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del FMI.

13
Figura 8.3. FMI. Total de crédito aprobado para América Latina y el Caribe, por año, en
millones USD. Detalle programas tramo superior y precautorios. 2008-2018.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del FMI.

1.4. Condicionalidades
Según una conocida afirmación, en economía no hay tal cosa como un almuerzo gratis. Si
la disponibilidad de financiamiento a baja tasa de interés en contextos de crisis es la
“zanahoria” que ofrece el FMI, el “castigo” son las condicionalidades, que reducen la
autonomía para hacer política económica. El Fondo argumenta que las condiciones
incluidas en sus créditos tienen como fin contribuir a que el país logre corregir el
desequilibrio externo, mientras garantizan la naturaleza rotativa de sus recursos, es decir,
que el restablecimiento del equilibrio permita al organismo recobrar sus acreencias y de ese
modo vuelvan a estar a disposición de otros países. Pero, dado que a pesar de la baja tasa de
cumplimiento de condicionalidades los países han seguido pagando sus créditos con el
Fondo, la condicionalidad puede interpretarse como un mecanismo privilegiado para
intervenir sobre la orientación de la política económica de los países prestatarios, en tanto
permite presionar por cambios que, de no existir esa oportunidad, tal vez no se hubieran
implementado (Buira, 2003). En este sentido, en muchas ocasiones las exigencias del
Fondo exceden su área de expertise -la macroeconomía- abarcando ámbitos como la
reforma del Estado, política laboral e incluso, políticas sociales.

14
Los créditos del FMI incluyen compromisos no vinculantes y vinculantes. Los primeros son
medidas que se indican en el acuerdo con mayor o menor nivel de precisión, cuyo
cumplimiento, aunque recomendado por el organismo, no es obligatorio para la continuidad
del programa. Los compromisos vinculantes o condicionalidades constituyen medidas que
establecen una mayor exigencia, en tanto su incumplimiento puede derivar en la suspensión
del programa. Debido a su importancia, a diferencia de los primeros, las condicionalidades
son indicadas con claridad en los programas o en los reportes del staff del Fondo
respectivos a los mismos.
Aunque importante, conocer la cantidad de condicionalidades exigidas o cumplidas no es
suficiente para dar cuenta de la severidad de la posición del FMI. En efecto, no todos los
Gobiernos reciben el mismo tipo de condicionalidad ni todos cumplen las mismas
condicionalidades. Por ejemplo, disminuir la base monetaria puede ser de más fácil
cumplimiento para el Ejecutivo que aprobar una ley sobre la reforma del sistema
jubilatorio. Por ello, la evaluación cuantitativa debe complementarse con un análisis
cualitativo, que permita determinar qué tipo de condicionalidades y en qué coyunturas
reciben los países, y cuáles se cumplen (Vreeland, 2006).
En términos cualitativos, las condicionalidades pueden clasificarse según su clase y el
grado de exigencia que imponen. Respecto de la clase, pueden ser cuantitativas o
estructurales. Las primeras -las más tradicionales en cuanto a su aplicación- refieren a
metas numéricas sobre indicadores macroeconómicos como saldo fiscal, endeudamiento y
base monetaria. Las segundas consisten en reformas del marco institucional de la economía.
Aquí la variedad es mayor y se cuentan, entre otras, privatizaciones, desregulaciones y
reformas al régimen financiero, tributario o laboral. Luego de una extendida utilización
durante la aplicación de reformas de mercado en la década de los 90, a partir de la crisis de
2008 su uso ha disminuido y se privilegian aquellas relativas a las áreas centrales de
expertise del Fondo (Nemiña y Larralde, 2018).
Las condicionalidades también pueden distinguirse según el grado de exigencia que
imponen. Este criterio se define a partir del tipo y la profundidad estructural. El primero se
refiere a los requisitos formales de cumplimiento, que pueden ser duros, medios o blandos.
La condicionalidad dura incluye las acciones previas, medidas que deben cumplirse
previamente a la suscripción o revisión de un acuerdo, y cuyo incumplimiento conlleva la

15
inmediata suspensión del programa o las negociaciones. La condicionalidad media remite a
las metas de ejecución, medidas que los países se comprometen a cumplir y cuyo
incumplimiento amerita la suspensión de los desembolsos; no obstante, el Fondo puede
otorgar una dispensa (waiver) y posibilitar que el programa continúe vigente. La
condicionalidad blanda incluye las metas indicativas y los parámetros de referencia,
medidas cuyo incumplimiento no implica sanción en términos formales, pero es
considerado al momento de la revisión del acuerdo.

¡Cuidado! Waiver
Aunque el staff del Fondo puede otorgar un waiver si considera que el país ha adoptado o
planea adoptar medidas para corregir el desvío, en la práctica los waivers suelen operar
como un instrumento político mediante el cual el FMI manifiesta su apoyo o desacuerdo
con la gestión económica del país (Buira, 2003).

Por su parte, la profundidad estructural refiere a la magnitud y la duración del cambio que
aportarían las condicionalidades si fueran implementadas. La misma puede ser baja, media
o alta. La condicionalidad baja no aporta en sí misma un cambio significativo, aunque
podría servir como punto de partida para aplicar reformas: por ejemplo, la preparación o el
anuncio de planes o legislación. La condicionalidad media, en cambio, exige la aplicación
de medidas excepcionales que se espera tengan un efecto inmediato y posiblemente
significativo, pero que deberá complementarse con otras para que el efecto sea duradero:
por ejemplo, la publicación del presupuesto o la limitación al aumento del gasto público.
Finalmente, la condicionalidad alta aporta, en sí misma, cambios duraderos en el entorno
institucional. La mayoría de las condiciones de esta categoría supone cambios legislativos
(OEI, 2007).
Como puede apreciarse, el grado de exigencia de las condicionalidades no puede
determinarse de forma homogénea para las cuantitativas y las estructurales. Mientras que
en las primeras la exigencia se determina por una combinación entre los requerimientos
formales que imponen (es decir, si se trata de un criterio de ejecución o de referencia) y la
magnitud relativa del ajuste requerido (exigir una reducción del déficit fiscal de un 25%
supone menos exigencia que un 75%); en las segundas se determina mediante una

16
combinación entre el requerimiento formal y la profundidad estructural. Por ejemplo, no es
lo mismo que se exija la mera preparación de un proyecto de ley, que la aprobación de
legislación en torno a un determinado tema. La Tabla 8.3 resume las posibles
clasificaciones de las condicionalidades según los criterios indicados anteriormente.

Tabla 8.3: Condicionalidades del FMI. Clasificación según clase y grado de

exigencia

Grado de exigencia

Criterio de requerimiento Magnitud del ajuste (cond. cuantit.) /

Profundidad estructural (cond.
estruct.)

Duro Medio Blando Alta Media Baja

T Cuantitativ Acción Meta de Meta Ajuste

Ajuste muy Ajuste
i a previa ejecución indicativa poco
exigente exigente
p exigente
o
Estructural Acción n/c Parámetr Aporta un n/c No aporta
previa * o de cambio * en sí
suprimid referencia significativ suprimidas misma un
as en oy en 2009 * cambio
2009 * duradero significativ
o

Fuente: Elaboración propia.

Ejemplo aplicado 1: ¿Por qué los créditos del FMI son impopulares?

17
Más allá de las diferencias entre las líneas de crédito, la decisión de aprobar cualquiera de ellos se
basa en la aplicación del llamado modelo Polak. Desarrollado en 1957 por el economista Jacques
Polak, el modelo constituye la base teórica desde la cual el Fondo diagnostica el estado de cualquier
economía que presenta un desequilibrio externo y prescribe condiciones. Polak plantea que en una
economía abierta al exterior y con un tipo de cambio dado, un déficit de balanza de pagos indica
que se están absorbiendo demasiados recursos en consumo e inversión en relación a los que el país
puede producir. Luego de una serie de simplificaciones, llega a la conclusión de que el país que
incrementa el crédito doméstico muy rápidamente, enfrentará un déficit externo, que se reflejará en
una caída del nivel de reservas; por ello, la regla de oro del modelo es que la cantidad de moneda
circulante debe expandirse a una tasa que no supere la del crecimiento real del PBI. Con base en
estos supuestos, las recomendaciones del Fondo para un país que enfrenta un desequilibrio externo
se centran en la depreciación de la moneda nacional y la implementación de una política fiscal y
monetaria restrictiva, basada en la reducción del gasto público, la suba de impuestos y la
contracción de la base monetaria, que permitirán reestablecer el equilibrio al aumentar los saldos
exportables y disminuir -al mismo tiempo- las importaciones (Woods, 2006). Si bien el modelo
atrae por su sencillez, presenta importantes limitaciones. En especial, considera que los
desequilibrios externos se explican exclusivamente por factores internos, soslayando el papel de los
factores estructurales que afectan especialmente a la periferia. En estos países, el déficit externo
suele expresar una propensión a la falta crónica de divisas, producto de la combinación de la
tendencia al deterioro de los términos de intercambio (Prebisch, 1986) y la existencia de una
estructura productiva desequilibrada (Diamand, 1972). En ese marco, una política de ajuste en
contexto de crisis no hace sino profundizar el impacto de la recesión, sin resolver el problema
estructural. Aunque a juicio del FMI se trata de una intervención inaceptable en el mercado, parece
más adecuado resolver el desequilibrio externo a través de una política restrictiva de importaciones
que aliente, al mismo tiempo, el desarrollo de una política de sustitución de importaciones
(Prebisch, como se cita en Pollock, Karner y Love, 2001, p. 20).

Resumen rápido A
Qué es el FMI, cuáles son sus funciones y cómo evolucionaron históricamente;

cómo obtiene sus recursos;

cuál es su estructura de poder y;

cómo presta y con qué condicionalidades.

2. ¿Quién y cómo se toman decisiones en el FMI? La política interna del organismo

Si la promoción de un interés económico implica la defensa de determinados intereses
políticos por sobre otros, se comprende que la política constituye un condicionante central
de la relación entre el FMI y los países miembros (Bird y Rowlands, 2003). Pero ¿qué
intereses se ponen en juego en la relación y cómo se resuelven? A continuación, se repasan
las tres principales fuentes de interés que condicionan el comportamiento del FMI: intereses
de actores externos, institucionales o nacionales.

18
2.1. EE. UU.: Poder de veto
Hay consenso en reconocer que el país más poderoso del mundo en términos de recursos
económicos, políticos y militares puede incidir de manera destacada sobre el FMI. Sin
embargo, surgen diferencias cuando se analiza cómo ejercen los EE. UU. esta influencia, y
cuál es el alcance de esta.
EE. UU. logra condicionar el comportamiento del Fondo a partir de los mecanismos de
selección del Staff y la Gerencia, la orientación política de la condicionalidad y las
características de los acuerdos de financiamiento y la capacidad de vetar decisiones
estratégicas (como la ampliación de recursos) (Kahler, 1992; Woods, 2006). Al respecto
Ugarteche (2016, p. 85) menciona el doble estándar: las evaluaciones del FMI previas a la
reciente crisis financiera subestimaron los desequilibrios de la economía norteamericana,
mientras que en los países en desarrollo reclamó la implementación de políticas de ajuste.
Según Dreher y Jensen (2007), los acuerdos que firman países aliados de EE. UU. poseen
menos condicionalidades; y diversos trabajos muestran que la afinidad política con los EE.
UU. permite a los países facilitar su ingreso al organismo (Kedar, 2012), recibir un crédito
del Fondo (Thacker, 1999) o evitar la inclusión de reformas muy exigentes (Momani,
2004).
No obstante, sin subestimar el manifiesto poder que poseen los [Link]., el Fondo no puede
considerarse un mero instrumento de la política de ese país. Woods (2006) señala que si
bien los EE. UU. establecen los parámetros generales de acción dentro de los cuales el FMI
desarrolla su actividad, su influencia se ve limitada por diversos motivos (p. 38). Primero,
menos que un supuesto dado de antemano, los intereses de EE. UU. son el resultado de
disputas al interior del sistema político norteamericano. Son conocidos los conflictos que
muchas veces emergen entre el Congreso y el Ejecutivo, o entre el Departamento de Estado
y el Tesoro, en relación con los temas monetarios y financieros internacionales; incluso
suelen observarse diferencias entre los funcionarios de la misma dependencia (Blustein,
2005). Segundo, en algunas circunstancias, cuando los EE. UU. no tienen un interés
específico sobre los temas en agenda del FMI, lo dejan a cargo de la situación. Tercero,
otros países influyen sobre el organismo, los cuales no siempre comparten el mismo interés
que EE. UU. Al respecto, vale señalar dos ejemplos. A pesar de la oposición del gobierno
republicano de Nixon, con base en una estrategia de tecnocratización del vínculo, el

19
gobierno de Allende en Chile logró cierta colaboración con el FMI, la cual incluyó un
crédito en el marco de la Línea de Financiamiento Compensatorio para afrontar el impacto
de la suba del precio de petróleo (Kedar, 2015). Por otra parte, a mediados de 2001 la
Argentina atravesaba una severa crisis financiera, aunque los EE. UU. se opusieron a
otorgar un nuevo salvataje antes de reestructurar la deuda, la presión del gobierno
argentino, otras potencias y del propio FMI logró flexibilizar la posición de los
norteamericanos (Nemiña, 2014).

2.2. La influencia de otros países centrales y el sector financiero

Oatley y Yackee (2004) encuentran que los créditos más grandes otorgados por el FMI
entre 1985 y 1998 se destinaron a los países en los cuales los bancos norteamericanos
estaban más expuestos. Así, concluyen que los intereses financieros priman por sobre los de
política exterior a la hora de explicar la influencia de EE. UU. sobre la entrega de créditos
del FMI. En esta línea, Copelovitch (2010) encuentra que el interés y la homogeneidad de
la posición de los países del G5 (EE. UU., Japón, Alemania, Francia y Reino Unido) se
reflejan en créditos de mayor magnitud, y viceversa. Esto destaca la pertinencia de tomar en
cuenta los intereses de las demás potencias centrales.
Gould (2006) plantea que debe considerarse la influencia que ejercen los fondos privados
de inversión, ya que su apoyo es importante para que los programas del Fondo tengan éxito.
La autora observa que los programas suscritos por países que estaban comprometidos en
una renegociación de deuda contienen más condiciones amigables para los bancos. De lo
cual puede inferirse que el sector financiero logra incidir indirectamente sobre el FMI, a
través del lobby sobre los Directores Ejecutivos y la comunión de ideas con los
funcionarios del organismo.
Con relación a la anterior, la intensa promoción de las reformas neoliberales en América
Latina y Europa del Este por parte del Fondo y otras instituciones multilaterales durante la
década de los años 90, motivó la concepción del organismo como integrante del “complejo
Wall Street – Tesoro”, que reproducía los intereses de los centros financieros y de poder
político estadounidenses (Bhagwati, 1998). Para Stiglitz (2002) esto sucede porque buena
parte de los funcionarios del FMI circulan continuamente entre las Instituciones Financieras
Internacionales (IFI), las áreas económicas de los Gobiernos y el sector financiero y, por

20
ende, existe una comunidad epistémica que enfoca los problemas desde una perspectiva e
ideología que privilegia a las finanzas. Para cambiar esta situación, el autor propone
aumentar el poder de voto de los países en desarrollo y la representación de los
funcionarios de esos países en el staff del FMI (ver sección 3).
Sin embargo, esto no garantiza por sí mismo el objetivo de consolidar una institución de
coordinación monetaria global que promueva el interés de la comunidad internacional por
sobre el de los países poderosos. Durante más de cien años el pensamiento sociológico ha
enseñado que una institución es mucho más que la suma de los individuos que la integran:
si bien la ideología de los funcionarios incide sobre el devenir de la institución, los aspectos
estructurales como las tradiciones, expectativas, jerarquías y la estructura de la toma de
decisión condicionan la acción de los sujetos que la conforman (Giddens, 1998).

2.3. El poder de la burocracia

Los organismos internacionales se debaten entre satisfacer los deseos de los países
dominantes y mantener su independencia y credibilidad como agencias técnicas, para lo
cual deben ser percibidos como instituciones legítimas, esto es, que orientan su acción con
base en reglas y objetivos determinados colectivamente (Woods, 2003, p. 94).
El FMI posee como primer objetivo perdurar en el tiempo (Babb y Buira, 2005). Para esto
precisa recursos simbólicos y materiales, que a su vez, le otorgan autonomía de acción.
Strange (1974) identifica dos fuentes de autonomía del FMI: a) un fondo de recursos
propio, conformado por las cuotas que aportan los países miembros, y b) la creciente
capacidad de decisión que han adquirido sus funcionarios. A medida que el trabajo del
Directorio Ejecutivo se recarga y complejiza, depende en mayor medida de la opinión del
staff, que en algunos casos persigue su propia agenda orientada a ganar poder, prestigio o
autonomía de las potencias (Martin, 2006).
En este sentido, Vaubel (1991) muestra que durante los períodos de revisión regular de las
cuotas, el FMI ingresa en un proceso de otorgamiento expeditivo de créditos con el objetivo
de reducir sus recursos disponibles y justificar el reclamo por un aumento de las cuotas (y
por ende, de sus recursos). Por otra parte, durante la década de 1990, el staff del FMI
impulsó la eliminación de las restricciones a la cuenta de capital en los países en vía de
desarrollo (Leiteritz, 2005; Chwieroth, 2010).

21
Con todo, el organismo y el staff poseen autonomía limitada. En términos financieros, el
Fondo incentiva la utilización de su financiamiento, ya que sus gastos operativos se
financian a partir de los intereses que pagan los países sobre los préstamos. Por otra parte,
diversos autores han caracterizado al FMI como una institución verticalista y centralizada,
en la cual el Directorio Ejecutivo y la Gerencia conservan un amplio poder de decisión
(Babb, 2003; Loser, como se cita. en Tenembaum, 2004).

2.4. El deudor también decide

La política doméstica del país prestatario también incide en el comportamiento del FMI. La
capacidad de influencia de los programas del FMI está vinculada a la existencia de una
relación de cercanía entre los funcionarios de ambas instituciones (Woods, 2003). Por otra
parte, la suscripción de un acuerdo con un país donde impera un régimen presidencialista
aparece como una tarea menos compleja que en otro donde existe un régimen
parlamentario, dado que en el primero la decisión está más centralizada (Tsebelis, 2002).
Aunque el financiamiento del Fondo puede ser decisivo ante crisis externas, la disposición
política del prestatario posee un rol central. Los gobiernos que implementan políticas
heterodoxas suelen mostrar resistencia a las condicionalidades ortodoxas del organismo; al
contrario, gobiernos que despliegan políticas económicas ortodoxas pueden pedirle al FMI
condicionalidades para reforzar la presión hacia los sectores domésticos que se oponen a las
reformas (Vreeland, 2003a). Esto también impacta en el organismo. A mediados de la
década de 1970, el Fondo denegó créditos a diversas democracias que profundizaban las
reformas populares en América Latina y atravesaban por desequilibrios externos, pero
aprobó rápidamente créditos a las dictaduras de Chile, Argentina y Uruguay que tomaron el
poder en el marco del Plan Cóndor y promovieron la implementación de reformas
neoliberales (Kedar, 2012; Nemiña y Larralde, 2018).

Resumen rápido B
¿Qué actores e intereses inciden en el comportamiento del FMI?

A partir de su posición dominante, ¿los EE. UU. determinan o condicionan la acción del Fondo?;

¿Qué otros países, y cómo, logran influir la influencia indirecta del sector financiero a través del
lobby y las ideas y los márgenes de acción del deudor.?

22
3. Desafíos a futuro y conclusiones
Debido a que es convocado en situaciones de crisis financieras, las intervenciones del FMI
suelen generar controversias. Mientras que algunos señalan que el problema del Fondo es
ser demasiado permeable a la política (como si fuera posible que una institución pudiera
volverse impermeable a tal dimensión), otros denuncian que su rol es imponer políticas que
refuerzan la dependencia económica (Brenta, 2008). Como hemos visto, la intervención del
FMI es menos un dato dado que el resultado de la interacción contingente de diversos
factores: el interés de las potencias centrales, la burocracia y la posición del país prestatario.
Con relación a los países en vía de desarrollo, esto significa que existen estrechos márgenes
de acción para obtener grados de autonomía, limitados por condicionamientos estructurales.
En este sentido, el FMI enfrenta una serie de desafíos en pro de reforzar su legitimidad, y
así mejorar su desempeño como prestamista de cuasi última instancia y encargado de
supervisar la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional.

3.1. La representación de los países en desarrollo

El primero de los desafíos que enfrenta el FMI es reformar su estructura de poder a fin de
corregir la subrepresentación de los países del Sur global (Ocampo, 2017, p. 190 y ss).
Como fue visto en la Tabla 1, concluido el proceso de redistribución de poder iniciado en la
Asamblea Anual de Singapur de 2006, el G7 mantuvo el triple de votos que el bloque
BRIC, a pesar de que el PBI de ambos grupos de países medidos a PPA son similares. Para
corregir esta situación, es necesario avanzar en la 15ª reforma de las cuotas, para mejorar la
representación de las economías emergentes, y discutir seriamente la continuidad del veto
que conservan los EE. UU., un rezago del mundo de la segunda posguerra que genera un
déficit democrático decisivo en la institución. Por último, y a tono con el mundo multipolar
actual, hay que revisar el llamado “pacto de caballeros” que garantiza a un estadounidense
y a un europeo la Dirección del Banco Mundial y el FMI respectivamente, y reemplazarlo
por un proceso de selección competitivo, abierto y equitativo. A finales de 2019, Christine
Lagarde renunció anticipadamente a la gerencia del FMI para asumir la dirección del Banco
Central Europeo. Si bien el Fondo abrió formalmente un proceso para seleccionar a su

23
nuevo director gerente, hubo una sola candidata, Kristalina Georgieva, una economista
búlgara que había trabajado en el Banco Mundial y en la Comisión Europea. La aplicación
de Georgieva se produjo luego de un acuerdo entre los países de la Unión Europea, al
margen de la participación del resto de los países del globo.

3.2. Dogmatismo intelectual

Segundo, asumir una posición de mayor humildad intelectual. Las sucesivas y cada vez más
profundas crisis financieras, junto al creciente malestar social en diversas partes de
Occidente en torno a la desigualdad y la concentración del ingreso, reflejan los límites de la
economía de mercado para garantizar crecimiento estable, que, cuente con una distribución
equitativa políticamente sostenible del ingreso (Cordera Campos, 2017). Al respecto, las
economías del Este de Asia, las más dinámicas de las últimas dos décadas, muestran una
marcada intervención del Estado como coordinador, regulador y empresario. Si bien el
Departamento de Investigaciones del FMI ha alentado en los últimos años una crítica a las
políticas del Consenso de Washington, rescatando los controles de cambios, la importancia
de reducir la desigualdad y el espacio para implementar una política fiscal contracíclica, en
la práctica no han logrado permear sustantivamente las recomendaciones de política del
organismo (Ban y Gallagher, 2015). A esta persistencia se suma un retroceso en el proceso
de “racionalización” de las condicionalidades, que se refleja en un aumento de la cantidad
de estas cláusulas,luego del estallido de la crisis financiera.
En este marco, los países en vía de desarrollo suelen demorar o evitar la solicitud de
financiamiento al FMI, dado que la consideran una institución poco legítima: su voz no
posee la representación adecuada, las recomendaciones del organismo no suelen tomar en
cuenta las particularidades estructurales de las economías periféricas, y los programas
sobreestiman la confianza en las políticas ortodoxas de ajuste para restablecer el
crecimiento; las cuales usualmente agravan el contexto recesivo, no frenan la fuga de
capitales y poseen un fuerte impacto negativo en los indicadores sociales, como fue visto en
los programas aplicados en la periferia europea o más recientemente, en Argentina y
Ecuador.
En términos generales, Haque y Khan (1998) observan que gran parte de los programas del
FMI son relativamente exitosos en lograr la estabilización de la economía de los países

24
solicitantes, pero no están exentos de costos económicos y sociales: los países que
suscriben acuerdos con el FMI muestran un crecimiento del PBI más bajo (Vreeland,
2003b), atraen un 25% menos de Inversión Extranjera Directa (IED) (Jensen, 2004) y ven
deteriorada la distribución del ingreso (Vreeland, 2003b) en comparación con los que no lo
hacen. Estos efectos se han visto acentuados en la región. Los programas con el FMI
lograron una mejora en la balanza de pagos, pero a costa de una caída en la participación de
los asalariados en el PBI (Hutchison y Noy, 2003) y una disminución de la IED y del
consumo a mediano plazo (Ozturk, 2008), lo cual está asociado a un aumento de la
conflictividad social (Ortiz y Béjar, 2013).

3.3. El rol en la reestructuración de deudas soberanas

Por último, aparece la cuestión de la reestructuración de deudas. Durante la década de
1980, el FMI se reposicionó en la arena internacional como el garante del repago de las
deudas que los países en desarrollo habían contraído con bancos comerciales de los países
centrales. Luego de la titularización de deudas en la década siguiente, las reestructuraciones
se volvieron más complejas, ya que involucraban a cientos de acreedores dispersos por el
globo y que, con frecuencia, tenían títulos emitidos bajo diversas legislaciones. La ausencia
de un marco internacional, que organice las reestructuraciones de manera similar a la ley de
quiebras a nivel nacional, habilitó el accionar de los llamados fondos buitres y puso de
manifiesto la necesidad de promover soluciones multilaterales.

Para profundizar: ¿Qué son los fondos buitres?

Los llamados “fondos buitre” son fondos de inversión especializados en hacer negocios en
economías altamente endeudadas. En general, tienen la forma institucional de hedge funds o fondos
de cobertura dedicados a la realización de inversiones sofisticadas y altamente riesgosas, lo que es
posible debido a que están sometidos a una escasa regulación gubernamental. Aunque también
adquieren deuda corporativa, su accionar más controversial se relaciona con los títulos de deuda
pública.

25
La reestructuración de las deudas generada por el Plan Brady a comienzos de los 1990 convirtió los
créditos en títulos y permitió la creación de los mercados secundarios de deuda, que a su vez
potenciaron el volumen de transacciones y capital disponible para estos activos. Para facilitar la
obtención de financiamiento la mayor parte de los títulos de deuda soberanos se emitieron bajo
legislaciones estadounidenses y británicas, lo cual, junto con una serie de fallos favorables a los
acreedores litigantes, expuso a los países deudores a litigios en tribunales extranjeros ante el
incumplimiento de esos contratos. Así, los Estados quedaban a merced del accionar de fondos
privados de inversión cuya estrategia es adquirir títulos de deuda externa a muy bajo precio de
países que se dirigen o ya entraron en una cesación de pagos, y reclamar el cobro del valor total de
esa deuda mediante litigios en tribunales externos a los del país deudor. A partir de entonces fueron
recurrentes los episodios en los cuales fondos buitres forzaron el cobro de acreencias soberanas,
entre los cuales se destacan los juicios a Perú, Congo y Etiopía durante la década de 1990, y más
recientemente a la Argentina (Blackman y Mukhi, 2010; Hernández Vigueras, 2015).

Desde entonces, los países en vía de desarrollo bregan por el establecimiento de un marco
multilateral que organice el proceso y proteja a los deudores de la posición dominante que
ostentan los acreedores. A instancias de una propuesta de Argentina y con el apoyo del G77
+ China, en el año 2015 se aprobaron en la ONU con amplia mayoría nueve principios
básicos que deben guiar las reestructuraciones de deuda soberanas, con el fin de asegurar la
equidad y evitar abusos por parte de los acreedores. La propuesta enfrentó la previsible
oposición de EE. UU. y el Reino Unido, principales potencias financieras, pero también la
del FMI, quien luego de insinuar un apoyo, optó por profundizar y reformar la solución
contractual. En esta, el esfuerzo está puesto en mejorar los contratos de deuda con cláusulas
de acción colectiva y otras especificidades jurídicas, a fin de limitar “el accionar buitre”. Si
bien importantes, no eliminan por completo el riesgo al que están expuestos los deudores y
no resuelven los conflictos latentes sobre la deuda aún vigente emitida antes de la inclusión
de estas cláusulas (Manzo, 2018).

Ejemplo aplicado 2: El FMI y un régimen internacional de la reestructuración de la deuda

26
En 2002, la entonces vicedirectora gerente del FMI, Anne Krueger, propuso un Plan de
Reestructuración de Deudas Soberanas para países con alto endeudamiento. La propuesta estaba
inspirada en el Capítulo 11 del Código Civil de [Link]., relativo a las quiebras de empresas e
incorporaba la idea de que los países podían quebrar al igual que las corporaciones, y que en ese
proceso de quiebra podría haber acreedores que cobraran y otros que no, en relación al riesgo que
hubieran asumido al efectuar sus préstamos. Según el proyecto, el Fondo debía tener el poder de
ordenar los procesos de default, actuando como una suerte de mediador entre el país deudor y los
acreedores, tratando de conseguir que estos últimos llevaran a cabo una negociación de buena fe.
Aunque la incorporación de un período de protección para el deudor era destacable, la propuesta
recibió fuertes críticas y fue descartada por parte de la comunidad financiera internacional, debido
al doble papel de juez y parte que asumiría el FMI, en tanto acreedor de los países y mediador en el
proceso de reestructuración.

Resumen rápido C

Los principales desafíos que enfrenta el FMI en la actualidad, desde la óptica de los países en
desarrollo son: el debate por una representación más equitativa; reflexionar sobre paradigmas y
revisar políticas; el rol del FMI en los procesos de reestructuración de deudas soberanas.

En resumen
Hemos visto que el FMI, como institución que hace parte del Sistema de Naciones Unidas, tiene
el mandato amplio de “velar por el buen funcionamiento de la economía mundial”. Una de sus
actividades más extendidas es la concesión de créditos a países del Sur global atada al
cumplimiento de determinadas reformas por parte de los gobiernos nacionales que adquieren los
recursos. Con frecuencia, tales reformas son objeto de debate, puesto que si bien son anunciadas
como “necesarias” o “en beneficio de la estabilidad económica mundial”, casi siempre, en la
práctica, privan a las sociedades de los países deudores de servicios y garantías con los que
contaban antes de la medida reformatoria. ¿Cuáles son las lógicas que explican el
comportamiento del FMI? En particular, los Estados Unidos, como músculo financiero del FMI
es el actor que causa mayor condicionamiento a las actuaciones del Fondo. En general, los demás
países del G7 también ostentan cierto grado de influencia. No obstante, el capítulo también
exploró las presiones que se pueden generar en la propia burocracia del organismo y el margen de
acción con el cuentan los deudores, en su mayoría, países en desarrollo. Buena parte de los retos a
los que se enfrenta esta institución financiera en el futuro tienen que ver con la asimilación en su
gestión de, por ejemplo, las realidades latinoamericanas.

Sugerencias para discusión en clase

● ¿Qué consecuencias económicas y sociales poseen las intervenciones del FMI?
● ¿Cuáles son los principales actores e ideas que influyen en su comportamiento?
● ¿Cuáles son los fundamentos del malestar de los países en desarrollo con la gobernanza y
desempeño del organismo?

Verifica tu comprensión
1. ¿Qué diferencia existe entre el FMI y un banco de desarrollo?

27
2. ¿Por qué el FMI puede considerarse un prestamista de última instancia?
3. ¿Por qué, a pesar de poseer una tasa de interés baja, los países procuran evitar solicitar
financiamiento al FMI?
4. ¿El FMI actúa siempre de la misma manera? Si las hubiera, ¿qué factores permiten
comprender las diferencias?
5. ¿El FMI es la correa de transmisión de los intereses de los [Link].?
6. ¿Puede considerarse al FMI una institución democrática que contribuye al desarrollo
económico?

¿Qué sigue?
Además de la economía política del sistema económico y financiero internacional, otro de los
asuntos centrales de la EPI es el desarrollo. Los capítulos siguientes discuten la substancia de los
Estados desarrollistas, de la cooperación internacional y de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD),
especialmente, en el contexto de los países del Sur global.

Lecturas recomendadas
Babb, S. & Kentikelenis, A. (2018). International financial institutions as agents of
neoliberalism. En Cahill, D. y otros (eds.), The SAGE handbook of neoliberalism. Thousand
Oaks: SAGE, 16-27.
Bembi, M. y Nemiña, P. (2007). Neoliberalismo y desendeudamiento: la relación Argentina-FMI.
Buenos Aires: Capital Intelectual.
Brenta, N. (2013). Historia de la Argentina y el FMI. Buenos Aires: Eudeba.
Chwieroth, J. (2010). Capital Ideas: The IMF and the Rise of Financial Liberalization, Princeton:
Princeton University Press.
Kedar, C. (2013). The International Monetary Fund and Latin America. The Argentina Puzzle in
Context. Philadelphia: Temple University Press.
Lichtensztejn, S. (2010). Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial. Instrumentos del
poder financiero. Xapala: Universidad Veracruzana.
Ugarteche O. (2016). Historia crítica del FMI. El gendarme de las finanzas. Buenos Aires:
Capital Intelectual.
Vreeland, J. R. (2003). The IMF and Economic Development. Cambridge: Cambridge University
Press.
Woods, N. (2006). The Globalizers. The IMF, the World Bank and Their Borrowers. Ithaca y
London: Cornell University Press.

Enlaces web

● Sitio web Fondo Monetario Internacional:

[Link]

28
● ¿A quién responde el FMI? Ni marioneta ni experto independiente. Exposición de Pablo
Nemiña (2018): [Link]
● ¿Cuál es el papel del FMI en la crisis de Ecuador? (2019):
[Link]

Glosario
BRIC (p. 8): Se refiere a un acrónimo que designa al bloque conformado por Brasil, Rusia,
India y China. Fue acuñado por el economista de Goldman Sachs Jim O’ Neill en 2001,
quien señaló que por su rápido crecimiento, el bloque sería el proveedor líder de bienes
manufacturados, servicios y materias primas para mediados del Siglo XXI. Con el 40% de
la población y acaparando poco más de un cuarto del PBI global, el bloque constituye un
actor político relevante en la gobernanza económica global. Desde 2009, los países se
reúnen en cumbres anuales en pos de coordinar sus posiciones en materia de las relaciones
económicas globales. Un año después, se sumó Sudáfrica, por lo cual el bloque cambió su
nombre a BRICS (Quiliconi, Saguier y Tussie, 2016).
Condicionalidades (p. 3): Los préstamos del FMI están sujetos a diferentes tipos de
condicionalidades, entre las que se cuentan las metas indicativas y los parámetros de
referencia estructural, las metas de ejecución y las acciones previas. Las metas indicativas y
los parámetros de referencia estructurales constituyen las condicionalidades más “blandas”,
ya que se tratan de criterios cuyo incumplimiento no implica una razón para suspender
desembolsos, y por lo tanto, tampoco amerita la obtención de waivers. Las metas de
ejecución consisten en condiciones que los países se comprometen a cumplir, por lo que su
incumplimiento sí amerita la suspensión de los desembolsos. En estos casos, los países
suelen solicitar waivers que posibilitan la continuidad del programa. Por último se
encuentran las acciones previas, que son las condicionalidades más “duras”, ya que los
países deben cumplirlas previamente a la suscripción o revisión de un acuerdo, y su
incumplimiento conlleva la suspensión de las negociaciones.

G20 (p. 4): El Grupo de los 20 (o G20) es un foro informal de países que responde al
ascenso de la multipolaridad. Dada la creciente ilegitimidad del G7 como líder de la
gobernanza financiera global, en 1999 se creó el G20 como un grupo de Ministros de
Economía y Finanzas para coordinar las respuestas a las crisis financieras de finales de la
década de 1990 y comienzos del 2000 (Brasil, Argentina y Turquía, entre otras). El grupo
está integrado por los países del G7 (Alemania, Canadá, [Link]., Francia, Italia, Japón y
Reino Unido), 12 grandes economías emergentes que representan a los cinco continentes y
que a finales de los 90 tenían peso relevante en los mercados internacionales de capital
(Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, China, Corea del Sur, India, Indonesia,
México, Rusia, Sudáfrica y Turquía), más la Unión Europea. Según Wade (2011), el G20
representa un “multilateralismo de los grandes países” aliados de los Estados Unidos a
finales de la década de 1990. Cuando estalló la crisis global de 2008, el saliente presidente

29
Bush promovió un ascenso de estatus del grupo a cumbre bianual (luego anual) de
presidentes, con el fin de consolidarlo como un foro relevante de coordinación de
respuestas globales a la crisis financiera. En los años sucesivos fue ampliando su agenda
incorporando otros temas vinculados al desarrollo económico, el comercio, y la
sostenibilidad del medio ambiente, entre otros.

Políticas económicas ortodoxas y heterodoxas (p. 22): En términos generales, se

denomina ortodoxia a aquellas teorías económicas vinculadas a la perspectiva neoclásica.
Si bien con matices, a partir del desarrollo de la microeconomía de Marshall, las diferentes
perspectivas neoclásicas suponen que la economía tiende al equilibrio general dada la
completa flexibilidad de factores de producción que se reasignan de manera eficiente a
partir de la oferta y la demanda. Asimismo, conciben a la sociedad como una sumatoria de
individuos racionales que orientan sus decisiones en pos de maximizar la utilidad marginal.
Por el contrario, las escuelas heterodoxas son aquellas que, desde Keynes hacia acá, han
señalado la existencia de rigideces en la asignación de factores de producción y que la
autorregulación del mercado no lleva necesariamente a situaciones de equilibrio o
eficientes, y en muchas ocasiones deriva en crisis económicas, como sucedió con la crisis
financiera de 2008 (ver Bustelo, 1998).

Riesgo País (p. 2): Los títulos de deuda pública y privada (también denominados “bonos”)
cotizan en mercados de capitales y pueden ser negociados libremente por agentes
financieros individuales o institucionales. Estos toman sus decisiones de compraventa
siguiendo las recomendaciones de las calificadoras de riesgo, las cuales se basan en una
serie de indicadores que procuran determinar la solvencia del emisor en función de las
posibilidades reales de repago de esa deuda (ver Aronskind 2007, p. 81 y ss.).

Palabras clave: BRIC, Condicionalidades, Crisis cambiarias, Derechos Especiales de Giro,

Fondo Monetario Internacional, Fondos buitres, G20, Políticas anticíclicas y procíclicas, Políticas
económicas ortodoxas y heterodoxas, Restructuración de la deuda, Riesgo País, Waiver.
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