LECCION III.- EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACION.

LAS RELACIONES DEL GOBIERNO Y LAS

CORTES GENERALES

1. COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO. EL CONSEJO DE MINISTROS

El art. 98.1 CE establece que “El Gobierno se compone del Presidente, de los
Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que
establezca la Ley”. En consecuencia, el precepto configura una suerte de
miembros del Gobierno cuya existencia es necesaria (el Presidente y los
Ministros) y otra clase de miembros cuya presencia viene posibilitada pero no
es preceptiva (los Vicepresidentes y otra cualidad de miembros que pueda
establecer la Ley). Por tanto, la escueta literalidad de la Constitución hace
precisa la intervención de otras normas infra constitucionales para completar
la composición del Gobierno. La regulación legal de este trascendental
órgano constitucional, cuya aprobación se ha retrasado demasiado tiempo, es hoy la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), cuya Exposición de Motivos
declara que “opta por un desarrollo estricto del precepto constitucional, considerando
como miembros del Gobierno al Presidente, a los Vicepresidentes cuando existan, y a
los Ministros”. Si nos fijamos en el art. 98.1 CE veremos que la reserva de ley se
establece para la incorporación de otros miembros no Ministros al Gobierno. Sin
embargo, la reestructuración, fusión o creación de nuevos Ministerios no es materia
reservada a Ley, por lo que la normativa reglamentaria puede perfectamente
concretar en cada momento cuántos y cuáles han de ser los Ministerios
existentes.
 La vigente regulación del Gobierno basa la configuración y funcionamiento
del mismo sobre tres pilares fundamentales:
1. El principio de dirección presidencial, que confiere al Presidente del
Gobierno la atribución de definir las directrices políticas que deberán
orientar la tarea del Gobierno y cada uno de sus Departamentos en
que se integra.
2. El principio de colegialidad, que implica el funcionamiento armónico
del órgano en cuanto tal y la consiguiente responsabilidad solidaria de
sus miembros, reforzado por el carácter secreto de las deliberaciones
del Consejo de Ministros.
3. El principio departamental, por cuanto la Administración General del
Estado se organiza en Ministerios, lo que confiere al titular de cada
Departamento una amplia autonomía, y también de responsabilidad,
en la gestión de los asuntos de su competencia.
2. LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL GOBIERNO
2.1. El presidente de gobierno
El Presidente, no se va a configurar en la vigente Constitución como un
primus inter pares centrado en las tareas de representación y coordinación.
Es bastante más que eso, y su especial situación de fortaleza proviene tanto
de su origen y funciones constitucionalmente conferidas como del liderazgo
político que habitualmente desempeña en el partido al que pertenece. Vamos
 a ver qué funciones le corresponde al Presidente del Gobierno,
Vicepresidentes y Ministros (documento campus virtual).
Preciso es insistir en la diferencia entre responsabilidad jurídica y
responsabilidad política:
- Frente a la responsabilidad jurídica (de carácter penal, civil o administrativa)
se alza la responsabilidad política, que es aquella en que incurren el
Gobierno y sus ministros por acciones u omisiones en su quehacer diario al
frente de un Ministerio y de la Administración a su cargo. Se trata de
comportamientos que, sin ser contrarios al ordenamiento jurídico, son, a
juicio de la oposición parlamentaria, erróneos, ineficientes, desacertados o
inoportunos. No se juzga en estos casos la legalidad o ilegalidad de una
conducta. Lo que se aprecia y se evalúa es lo erróneo y desacertado de la
conducta del Presidente o del responsable del Ministerio desde una
perspectiva estrictamente política, cuya sanción no puede ser otra que la
pérdida de la confianza parlamentaria del Presidente, y, en su caso, la
dimisión o cese en el cargo del Ministro afectado. Ahora bien, la
responsabilidad política no se concreta sólo en el comportamiento y conducta
del titular del Departamento. Es perfectamente posible exigir esta modalidad
de responsabilidad por la conducta observada en los colaboradores y
subordinados del Ministro, así como en los funcionarios que del mismo
dependan. Este principio de la responsabilidad objetiva se construyó
inicialmente en el Derecho constitucional inglés y posteriormente quedó
incorporado al acervo del constitucionalismo europeo. Se trata, en suma, de
aplicar la distinción entre culpa in eligendo y culpa in vigilando. La primera se
contraería por errores clamorosos en la designación de los colaboradores. La
segunda trae causa de la no supervisión ni observancia del debido control de
la actividad de los cargos de confianza y personal dependiente del Ministerio.
2.2. Los vicepresidentes del gobierno
2.3. Los Ministros
3. Las funciones de gobierno
Al enumerar las funciones del Gobierno nuestra Constitución se sitúa a la altura de
su tiempo, dando por superada la configuración del mismo como simple órgano
ejecutivo del mandato del Parlamento e incorporando una función directiva
autónoma que no responde ya a la lógica de la clásica separación de poderes. Las
diversas tareas que hoy acomete el Gobierno vienen sintetizadas en el art. 97 CE:
“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la
defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo
con la Constitución y las leyes”. Al efectuar la precitada enumeración, la
Constitución conecta perfectamente con la tradición liberal ínsita al Estado de
Derecho, a la vez que asume las nuevas orientaciones y experiencias propias del
Estado social plasmadas en el relevante papel del Gobierno y de la Administración
en el marco del Estado social y democrático de Derecho.
3.1. La función de dirección política
Esta función consiste en marcar las pautas de dirección y coordinación general de
la política estatal, de manera que los diversos órganos e instancias estatales
 actúen lo más sincrónicamente posible en la consecución de los fines perseguidos.
Además, tenemos que saber que la práctica política ha puesto de manifiesto que
es al Gobierno a quien le corresponde elaborar los programas y planes que fijen
los objetivos generales que se pretenden conseguir, tanto en política interior
como exterior. La CE prefigura el orden social impulsando el desarrollo
económico, velando por la previsión de los problemas ecológicos, sanitarios,
demográficos, potenciando y orientando las actividades promocionales y
asistenciales. El Gobierno tiene constitucionalmente conferida la tarea
impulsar iniciativas públicas capaces de satisfacer las demandas de los
ciudadanos. En ello consiste, esencialmente, la función directiva
gubernamental. El viejo Estado liberal pivotaba sobre los valores de la
libertad burguesa, la propiedad privada y la igualdad jurídica. Hoy el Estado
es fundamentalmente un centro de distribución de bienes de contenido
material, un Estado gestor a cuyas condiciones de eficacia y eficiencia se
somete la propia legislación. Al ser la función prioritaria del Estado no tanto
legislar cuanto actuar, se produce en paralelo el traslado de la decisión desde
el Parlamento a las instancias gubernamentales y administrativas. El
Parlamento queda, así, desplazado de la dirección política tanto por la
Administración como por los partidos y asociaciones, produciéndose desde
aquella un incremento desmesurado de la potestad reglamentaria, a la vez
que el Gobierno genera la práctica totalidad de las iniciativas legislativas que
consigue aprobar sin dificultad en la Cámara a través del Grupo
Parlamentario de la mayoría. La resultante de todo este complejo proceso es
que el Gobierno refuerza su posición institucional al contar con la dirección de
la Administración Pública, con los gabinetes de expertos y con recursos y
respuestas lejos del alcance del Parlamento que se mueve con demasiada
pereza en esta nueva dinámica institucional.
3.2. La dirección de la política interior
En un Estado constitucional es la suprema norma la que crea poderes y asigna
competencias y funciones. El núcleo esencial de la función directiva en materia de
política interior ha quedado suficientemente explicado en el punto anterior. Se
debe aludir, por consiguiente, a la inmensa tarea de puesta en práctica de
políticas públicas en todo orden de actividades para satisfacer las necesidades
económicas y sociales de una sociedad avanzada. También existen disposiciones
constitucionales que dejan entrever otra serie de posibilidades directivas
(atribuciones que al Gobierno se confieren en relación con otros poderes del
Estado para decidir, en unos casos, o contribuir y condicionar las decisiones
de éstos, entre otros).
EN RELACION A LAS CORTES GENERALES
- Art. 87.1: “La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al
Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras”.
- Art 134.1: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y
aprobación”.
 - Art. 115.1: “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de
Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución
del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por
el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones”.
- Art. 115.2: “La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en
trámite una moción de censura”.
- Art. 115.3: “No procederá nueva disolución antes de que transcurra un año
desde la anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 99, apartado 5”.
- Art. 92.1: “Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser
sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos”.
- Art. 92.2: “El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del
Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los
Diputados”.
- Art. 92.3: “Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las
distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución”.

EN RELACION A LOS ORGANOS JURIDICCIONALES

- Art. 124.4: “El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a
propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del poder judicial”.
- Art. 159.1: “El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros
nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría
de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica
mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo
General del Poder Judicial”.

ANORMALIDAD CONTITUCIONAL

- Art. 116.2: “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante
decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince
días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al
efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto
determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la
declaración”.
- Art. 116.3: “El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante
decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congresode
los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción
deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a
que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días,
prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos”.
- Art. 161.2: “El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades
Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o
resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o
levantarla en un plazo no superior a cinco meses”.
- Art. 155.1: “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que
la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente
 gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento
al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido,
con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las
medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general”
- Art. 155.2: “Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado
anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las
Comunidades Autónomas”.

3.3. La dirección de la política exterior

España se encuentra plenamente integrada en organizaciones supraestatales
como la Unión Europea y está obligada a mantener estrechas relaciones de
cooperación con los países del Magreb y con todo el bloque de países que integran
Iberoamérica. Ciertamente que el Rey asume la más alta representación del Estado
en las relaciones internacionales (art. 56.1 CE). Abarca desde la intervención en
organismos internacionales (ONU, UNESCO, FAO, etc.), pasando por la
impulsión de programas y convenios de cooperación con otros países,
negociación y suscripción de tratados internacionales de todo tipo. No
debemos olvidar, además, que, al igual que sucede con la política de
defensa, el núcleo duro de las relaciones internacionales es competencia
exclusiva del Estado (art. 149.1.3ª CE), por más que reciente jurisprudencia
haya venido a matizar tan contundente afirmación. Interpretado el art.149.1.3ª
CE) en relación con otros preceptos de la norma fundamental, claramente se
desprende, de un lado y en sentido negativo, que las relaciones
internacionales, en cuanto a materia jurídica, no se identifican en modo
alguno con el contenido más amplio que posee dicha expresión en sentido
sociológico, ni con cualquier actividad exterior. Ni tampoco, con la política
exterior en cuanto acción política del Gobierno. De otro lado, en sentido
positivo, que el objeto de aquella reserva son las relaciones de España con
otros Estados independientes y soberanos y con las Organizaciones
internacionales gubernamentales (recogidas por el Derecho Internacional
General). Una de las manifestaciones más genuinas de la política exterior del
Estado consiste en la suscripción de tratados internacionales entre Estados
soberanos, los cuales, válidamente celebrados y publicados en nuestro país,
forman parte del Derecho interno vigente (art. 96.1 CE). La prestación del
previo consentimiento para celebrar los más importantes tratados
corresponde a las Cortes Generales, sin perjuicio de que se requerirá
expresamente una autorización mediante ley orgánica (arts. 93 y 94 CE).
También tenemos que hacer referencia a los arts. 94.2 y 95 CE.

3.4. La dirección de la administración civil y militar y la defensa del estado

 La dirección de la administración civil, militar y la defensa del estado forman
parte de la función de dirección política y ponen en conexión al gobierno con
la administración (civil) y con las fuerzas armadas (administración militar).
❖En la dirección de la administración civil, la constitución les encomienda
“garantizar la soberanía e independencia de España, defender la integridad
territorial y el ordenamiento constitucional”.
❖Los cuerpos y fuerzas de seguridad tienen como cometido “proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana”. AMBOS
CASOS BAJO LA AUTORIDAD Y DIRECCIÓN DEL GOBIERNO.
Es evidente que la defensa de la constitución y de los derechos y libertades a que
se alude no es de carácter jurídico sino política (lo que se refiere a la adopción de
decisiones y medidas que salvaguarden esos supremos bienes jurídicos a los que
alude la constitución, a cuyos efectos el gobierno podrá impulsar la declaración de
los estados excepcionales a los que se refiere el art. 116). La administración militar
es un aparato organizativo de naturaleza instrumental en orden a hacer efectiva la
política de defensa nacional. La política militar y de defensa está naturalmente
ligada a la política exterior (cuando se trata de un conflicto bélico con un estado
extranjero) pero también a la política interior (en cuanto defensa del orden
constitucional frente a una rebelión interna). El rey ostenta “el mando supremo de
las fuerzas armadas”, pero esto tiene una dimensión más simbólica que real pues
es al ministro de defensa y, por encima de él, al gobierno y sobre todo a su
presidente, a quien corresponde la efectiva dirección de la política militar y de
defensa, ordenando, coordinando y decidiendo en el marco de la legislación
aprobada por las CG y con el asesoramiento de la junta de defensa nacional y de la
junta de jefes del estado mayor

3.5. La función ejecutiva y la potestad reglamentaria

El gobierno a través de la administración pone en ejecución las medidas
adoptadas por las leyes sanitarias o educativas que precisan cobrar realidad a
través de la acción diaria de los distintos departamentos. La función ejecutiva
consiste en el desarrollo y la puesta en marcha por parte del gobierno de las
medidas necesarias para cumplir tareas y objetivos al servicio de los ciudadanos, lo
que se realiza dictando disposiciones y actos a través de los cuales el poder
ejecutivo impone unilateralmente sus decisiones, y en otras ocasiones
confiriendo la prestación de estos servicios públicos a terceros a través de
concesiones administrativas o modalidades contractuales. Esos objetivos y
fines suelen venir predeterminados por una ley o incluso por la propia
constitución. El ámbito de la función ejecutiva tendrá el alcance que las leyes
le confieran (prestación de servicios públicos, autorizaciones de todo tipo,
régimen sancionador) pudiendo optar el legislador entre la opción de regular
minuciosamente la forma en que se debe ejecutar el contenido de la ley, o
por el contrario, limitarse a fijar los grandes objetivos políticos de la norma y
remitir a las disposiciones de rango inferior la forma y el modo en que ha de
concretarse y ejecutarse la ley, dentro de un razonable margen de
discrecionalidad.
 4. El gobierno en funciones
El art. 101 CE establece que “El Gobierno cesa tras la celebración de
elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria
previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del
nuevo Gobierno”. Siendo evidente que un Gobierno en funciones no es un
Gobierno en plenitud de ejercicio, se constriñe legalmente su función al
despacho ordinario de los asuntos en orden al mantenimiento del normal
funcionamiento de los servicios públicos, absteniéndose de adoptar cualquier
otra medida de calado político salvo justificados de urgencia o interés público.
En particular, el Gobierno en funciones tiene vedado aprobar el Proyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado y adoptar la iniciativa legislativa
que suponga presentar cualquier otro proyecto de ley a las Cámaras.
También se señalan con claridad las limitaciones concretas que se imponen
al Presidente del Gobierno en funciones, que no podrá proponer al Rey la
disolución parlamentaria, bien de las Cortes Generales o de cualquiera de las
Cámaras, ni tampoco plantear la cuestión de confianza ni proponer al Rey la
convocatoria de referéndum consultivo.
5. La creación del gobierno
Aunque la Constitución no lo diga expresamente, acaso la principal función
que recae sobre el Parlamento es la de creación (y mantenimiento) del
Gobierno, a través de la elección de su Presidente. Calificada también como función
electiva, una vez celebradas las elecciones y a partir del dato de la
existencia de una mayoría parlamentaria que le otorga su apoyo, se abre
paso la función de investidura del Presidente del Gobierno. Si el apoyo
permanece, el Gobierno se mantiene; si el apoyo se retira, el Presidente y el
Gobierno cesan de sus funciones, (los protagonistas son los GGPP
cumpliendo instrucciones de los partidos).
A. Si el resultado arroja una mayoría arroja una mayoría clara, el líder de esa
formación política será la persona llamada a formar Gobierno.
B. Por el contrario, ésta intentará construirse a través de negociaciones entre los
políticos con mayor representación parlamentaria.

EN NUESTRO SISTEMA CONSTITUCIONAL ES IMPRESCINDIBLE CONSTRUIR UNA MAYORÍA

PARLAMENTARIA CAPAZ DE INVESTIR A UN PRESIDENTE PARA QUE FORME GOBIERNO.

La elección del Presidente del Gobierno tras cada proceso electoral le corresponde
en exclusiva al Congreso de los Diputados a través del debate y votación de
investidura. El procedimiento constitucionalmente previsto, y desarrollado por el
Reglamento del Congreso, establece que el Rey, una vez consultados los
representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria,
propondrá a un candidato a la Presidencia del Gobierno. Pasos que seguirán tras la propuesta:

 La propuesta se tramitará por conducto del Presidente del Congreso, quien, recibida
ésta, convocará al Pleno, que comenzará con la lectura de la propuesta por uno de los
Secretarios.
 El candidato propuesto expondrá en el Pleno del Congreso el programa
político del Gobierno que pretende formar y solicitará la confianza de la
Cámara.
 A continuación intervendrán los representantes de los distintos GGPP.
 La votación se llevará a efecto a la hora fijada.
- SI SE CONSIGUE MAYORÍA ABSOLUTA, SE LE DA LA CONFIANZA AL
CANDIDATO.
- SI NO SE CONSIGUE, SE PROCEDERÁ A UNA NUEVA VOTACIÓN 48
HORAS DESPUÉS DE LA ANTERIOR, Y SE LE OTORGARÍA LA
CONFIANZA POR MAYORÍA SIMPLE.
- SI NO SE CONSIGUE, SE TRAMITARÁN SUCESIVAS PROPUESTAS POR EL
SISTEMA ANTERIOR.
- FINALMENTE, TRANSCURRIDOS DOS MESES DESDE LA PRIMERA
VOTACIÓN, Y SI NADIE HA OBTENIDO LA CONFIANZA, EL REY
DISUELVE LAS CÁMARAS Y CONVOCA NUEVAS ELECCIONES CON EL
REFRENDO DEL PRESIDENTE DEL CONGRESO (arts. 99 CE, y 170 a 172
RCD)
6. Parlamento y responsabilidad política
La doctrina clásica, al atribuir a los Parlamentos la representatividad de la
soberanía, entiende que sólo ellos pueden controlar que la acción del ejecutivo se
somete a los criterios de la voluntad popular. En el caso español, este esquema ha
continuado en el marco de nuestro sistema político de "monarquía parlamentaria"
(art. 1.3 CE), pero se adecua a las técnicas del "parlamentarismo racionalizado". Estas
técnicas se concretan en reducir la exigencia de la responsabilidad política del
Gobierno a supuestos muy concretos y jurídicamente formalizados. La finalidad es
evitar que la responsabilidad del Gobierno se encuentre comprometida
constantemente o por incidencias de poca relevancia. También pretende evitar que
una mayoría parlamentaria fuerte redunde en un vacío de poder o en inestabilidad
gubernamental. En términos generales, puede decirse que el Gobierno debe contar
con la confianza parlamentaria expresada en la votación de investidura y debe
conservarla y está sometido al control de las Cámaras. Dentro de este esquema
general, la sistemática constitucional española presenta algunos rasgos que es preciso
destacar y que son comunes a otros sistemas parlamentarios:
A. El primer rasgo es que no es propiamente el Gobierno sino su Presidente,
quien mantiene la relación fiduciaria con el Parlamento. Por lo demás, la
confianza se entiende subsistente salvo que se apruebe una moción de
censura o que el Presidente se vea derrotado en una cuestión de confianza.
El sistema está presidido por el deseo de garantizar la estabilidad
gubernamental. Para ello, se configura un esquema racionalizado en el que la
confianza se presume a menos que, a través de uno de los mecanismos
constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relación
fiduciaria.
B. Por otro lado, la viabilidad del único de esos dos mecanismos que no
depende de la voluntad gubernamental, la moción de censura, se reduce
seriamente con las exigencias de que incluya un candidato alternativo y de
que alcance la mayoría absoluta del Congreso. Todo ello dibuja un panorama
en el que la estabilidad gubernamental resulta muy favorecida, puesto que al
Gobierno ya investido le basta con evitar que se apruebe una moción de
censura en su contra y con no someterse a la cuestión de confianza para
poder continuar con el ejercicio de su cargo. Por lo demás, el triunfo de una
moción de censura supone el simultáneo nombramiento de un Presidente, se
consigue con ello evitar los vacíos de poder. Este esquema de mantenimiento
de la relación fiduciaria (Cualquier relación entre dos partes en una
transacción en la que al menos a una de las partes se le pide que actúe de
buena fe y por el beneficio de la otra parte se dice que es una relación
fiduciaria) Gobierno-Parlamento, marcadamente progubernamental, provoca
que, en ocasiones se diga que las Cámaras no controlan al Gobierno. Esta
afirmación es inexacta, pues parte de la confusión de dos elementos, control
y exigencia de responsabilidad, que son intrínsecamente distintos. Puede ser
que el Gobierno cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria y que ésta
no le exija responsabilidad, lo cual constituye el normal funcionamiento del
sistema democrático. Pero ello no quiere decir que las Cámaras no controlen
al Gobierno, puesto que el control es independiente y distinto de la exigencia
de responsabilidad política. En efecto, el control de ambas Cámaras sobre el
Gobierno es una actividad prevista en el 66.2 CE que se realiza de forma
permanente a través de unos instrumentos específicos. La exigencia de
responsabilidad política es, por el contrario, sólo una posibilidad contingente
que está reservada al Congreso y que, en caso de tener lugar, se concreta
forzosamente de forma esporádica.
- Control y exigencia de responsabilidad son conceptualmente diferentes:
 El control parlamentario se realiza por las dos Cámaras y de forma
continuada. Además, cuenta con unos medios específicos. El objetivo
del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno,
fiscalizarla, expresar una opinión al respecto y trasladar todo ello a la
opinión pública.
 La exigencia de responsabilidad política es una consecuencia eventual
del anterior y su activación sólo está en manos del Congreso. La
responsabilidad política se exige a través de la moción de censura y la
cuestión de confianza. La finalidad es remover al Gobierno y
sustituirlo por otro. Debemos destacar que en una democracia
basada en el sistema de partidos como la actual, el control se
desarrolla en un ambiente de pugna entre una mayoría
parlamentaria favorable al Gobierno, y una minoría que busca ponerlo
en situaciones difíciles y hacerle cesar, si es posible. Sin embargo, esto
no suele ocurrir, puesto que las normas de disciplinas de partido y
disciplinas de grupo suelen mermar la eficacia de este control a favor
de la mayoría (que también controlará la gestión de la actividad
parlamentaria a través de la Mesa, mayorías en las Comisiones,
Juntas de Portavoces.). Podemos decir que el sistema, así
 construido, busca la estabilidad gubernamental, así como una
primacía del poder ejecutivo frente al legislativo.
7. LA DISOLUCION DE LAS CORTES GENERALES
- LA NATURALEZA:
La vida de las Cámaras finaliza por dos motivos: por agotamiento del plazo
para el que fueron elegidas, o por interrupción anticipada del mandato que se
conoce por disolución. Ahora bien, se puede presentar de dos maneras:
 Por una parte, la disolución automática, como fenómeno constitucional
reglado y unida al supuesto de hecho que la desencadena. Previsto en el
art 99.5 CE, que mandata al Rey para disolver las Cámaras y convocar
elecciones si transcurrido el plazo de dos meses, contados desde la
primera votación de investidura, ningún candidato logra la confianza del
Congreso. Se trata de una disolución técnica que pretende conformar una
nueva mayoría con el pueblo y que el Rey debe cumplimentar sin margen
de discrecionalidad.
 Por otra parte, la disolución es facultativa, voluntaria o discrecional. Este
elemento volitivo y elemento temporal integran al concepto teórico del
derecho de disolución, que en su regulación constitucional está sujeto a
unos condicionamientos.

La disolución parlamentaria puede definirse como el derecho perteneciente al

Gobierno de poner fin prematuramente y antes de su término provocando
nuevas elecciones. Por lo que implica, el fin de las Cámaras, anulación de
poderes y ceses de los parlamentos, con excepción de los miembros de la
Diputación Permanente. La institución de la disolución no es una creación
sistemática; sino que surgió en la práctica constitucional británica y se
trasplantó al Derecho Constitucional. Se presenta como un medio de coerción
real contra los miembros del Parlamento y era libremente convocada por el
monarca hasta otorgarle un tiempo límite y provocar elecciones. A partir de
ahí, disolución y convocatoria forman un sinalagma constitucional inescindible.
La institución de la disolución evoluciona hasta convertirse en órgano
regulador de las relaciones entre Parlamento y Gobierno,
cambiando su base de legitimidad al presidente del Gobierno. Pretendiendo la
regulación del equilibrio Inter orgánico y estabilidad para los poderes
constitucionales, a través de la disolución frente la responsabilidad política. La
doctrina constitucional clásica considerará el derecho de disolución como
elemento esencial y clave en una triple dimensión:

- Mecanismo esencial del sistema parlamentario de Gobierno para su

equilibrio y funcionalidad.
- Contrapartida al control parlamentario ya la responsabilidad política.
- Instrumento de arbitraje en la solución de los conflictos interorgánicos

Hay que añadir, que no falta una línea crítica que relativiza el papel de la
disolución en el régimen y en los efectos beneficiosos. Así afirma que el régimen
parlamentario se caracteriza por la primacía del Parlamento. Además, la
disolución no garantiza el equilibrio de poderes y hay quien la considera una
amenaza contradictoria con la democracia representativa. Por lo que para la
doctrina crítica no es un instrumento constitucional imprescindible. Para
caracterizar a un régimen basta la existencia de control parlamentario y de
responsabilidad política gubernamental; además, el equilibrio de poderes se
produce entre mayoría parlamentario gubernamental y oposición parlamentaria.
En el parlamentarismo propio del Estado democrático y social, el Gobierno no
apela al cuerpo electoral; sino que intenta incrementar su vínculo con la opinión
pública. La disolución presenta múltiples aspectos que adquieren su propio perfil
en el contexto político donde la institución está llamada a actuar, por tanto tiene
un carácter polivalente y pluriforme. Desde el contexto político-constitucional, la
disolución tiene un significado instrumental y funcional; y desde la perspectiva del
interés político partidario (elección de la coyuntura más favorable desde el punto
de vista electoral para el partido del Gobierno) como desde el valor superior que
trata de evitar el anormal funcionamiento de los órganos del Estado y la parálisis
política. También tiene un valor disuasorio, pues su uso puede
impedir la crisis y fortalecer la cohesión. Actualmente, los conflictos son entre los
partidos que integran y conforman los órganos constitucionales y que obedece al
Gobierno. La disolución discrecional y voluntaria concebida por la CE de 1978 es
libre y autónoma, condicionada a limitaciones negativas que a veces la prohíben.
No es sucesiva y ligada al éxito de una moción de censura pues en este caso el
gobierno dimitiría. Ni es un mecanismo de arbitraje, puesto que no viene atribuida
por el Rey.

- PROCEDIMIENTO:
El art 115.1 CE atribuye la disolución discrecional al presidente, previa
deliberación del Consejo de Ministros. En el precepto aparece la idea de que
la dirección política pertenece al Gobierno y el encabezamiento al presidente.
La deliberación del Consejo de Ministros refuerza la posición del presidente
que es quien formula la propuesta al Rey. En España, la disolución discrecional
es primer-ministerial y la dicción “bajo su exclusiva responsabilidad” se refiere
a la causa para proceder al acto disolutorio. En todo caso la responsabilidad
política no podría deducirse porque no pueden exigirla ni un Parlamento
disuelto ni el nuevo. Dos factores caracterizan la regulación constitucional:
 Libertad de desenvolvimiento, la disolución puede decretarse en
cualquier momento de acuerdo con el presidente.
 Autonomía de acción, la disolución es independiente de cualquier
acto previo de relevancia constitucional.

La disolución discrecional es un acto complejo, requiere la intervención de

tres órganos: la deliberación del Consejo de Ministros, propuesta del
presidente y expedición del Decreto por el Rey. O puede ser un acto
simple producto de un proceso decisorio único. El art 115 dice que la
propuesta de disolución será decretada por el Rey. El carácter imperativo
 carga la responsabilidad al presidente quedando vinculada y no pudiendo
denegar la firma del Decreto de disolución. La intervención del Rey es un
trámite formal y reglado, su negación a firmar supondría
una violación de la Constitución y una crisis política. El art 115.1 establece
que la propuesta afecta al Congreso, al Senado o a ambas Cámaras; se
opta así por una solución flexible y afortunada, aunque la práctica señala
la práctica conjunta de las Cámaras (1978, 1982, 1986,1996). La fórmula
abierta permite al presidente optar según su juicio dejando como
absurdo disolver el Senado. En base a esto, el art 115 no se compagina
con el modelo de parlamentarismo elegido por el constituyente.
Problemas de tipo funcional pueden hacer aconsejable la disolución
conjunta: en efecto, la ruptura de unidad de elección conduce a
elecciones separadas y con independencia de las disfunciones que puede
comportar una composición opuesta en las Cámaras provocando un
bloqueo institucional.

- LÍMITES AL EJERCICIO DEL DERECHO: La Constitución establece límites para

evitar que el Gobierno abuse de su derecho y que la representación política
sea interrumpida con más frecuencia. Los límites son:
1. No podrá presentarse propuesta de disolución cuando esté en trámite
una moción de censura (art 115.2). Esto es reflejo del parlamentarismo
racionalizado que combina la pretensión de estabilizar al Gobierno con el
control parlamentario. Si fuera posible la responsabilidad política quedaría
burlada; coge más fuerza con la moción de censura constructiva del art
113. Presentada la moción y admitida por la Mesa del Congreso, el
presidente se queda sin facultad disolutoria. El trámite de aceptación
evita que la moción sin los requisitos impide o retrase una disolución o
evita que el gobierno acuda a disolución antes de comenzar el
[Link] puede ser retirada por los proponentes. Presentada la
moción:
 Si se aprueba, produce la dimisión del presidente y la investidura
de uno nuevo. El cesante carece de facultad disolutoria y el
nuevo no puede decretar una nueva disolución hasta pasado un
año de la anterior (art 115.3)
 Si es rechaza, el presidente recobra la facultad disolutoria.
 Cabe preguntarse si es posible decretar la disolución estando en
trámite una cuestión de confianza; pero el presidente no puede
proceder a esta una vez rechazada la confianza, al ser inequívocas
las consecuencias derivadas del art 114.1 CE: cese del Gobierno y
apertura del proceso tendente a la formación de uno nuevo.
2. Existe una limitación de carácter temporal, por como queda apuntado en
el art 115.3 de un año hasta la próxima disolución. No afecta ala
disolución prevista en el art 99.5. La limitación es absoluta, se proyecta
sobre las opciones posibles, con independencia del número de titulares
que ocupen la presidencia.
 3. Esta alude a la declaración de alguno de los estados excepcionales. El art
116.5 estable que “no podrá procederse a la disolución del Congreso
mientras estén declarados alguno de los estados comprendidos en el
presente artículo….” El objetivo es evitar la acumulación de la disolución y
la declaración de los estados excepcionales; se fundamenta en que la
disolución debe emplearse en momentos de normalidad constitucional.
Durante la vigencia de los estados excepcionales se establece no sólo la
prohibición de disolver, sino también la convocatoria automática a sesión
de las Cámaras si éstas se encontraran disueltas o expiradas. Se debe
entender que la disolución automática también esta incluida en la
prohibición porque su origen es un acto voluntario y libre, sino porque el
inicio del procedimiento de reforma está expresamente excluido en
tiempo de guerra y durante la vigencia de cualquiera de los estados
excepcionales del art 116.
4. La disolución no puede decretarse hasta que las Cámaras se hayan
constituido formalmente y hayan elegido presidente. Y ello, por un lado,
disolver antes de la constitución de las Cámaras supone que no existe un
Parlamento como órgano; por otro lado, de acuerdo con el art 101 el
Gobierno cesa convirtiéndose en Gobierno en funciones, por tanto, mero
gestor de trámites.
- EFECTOS: La disolución comporta dos tipos de efectos:
A. Intraparlamentarios:
o El mandato de los miembros de la Cámara disuelta finaliza el día
de la disolución (art 68.4), excepto para los miembros titulares y
suplentes de la Diputación Permanente (art 78.3).
o Los miembros de las Cámaras disueltas devienen meros
particulares, perdiendo sus derechos, garantías y prerrogativas,
excepto la inviolabilidad; salvo los miembros de la Diputación
Permanente.
o La Constitución configura las Cortes Generales como órgano
permanente que ejerce su acción ininterrumpida de control a
través de la Diputación Permanente y hasta la constitución de las
nuevas Cámaras.
o Disuelto el Congreso de los Diputados, corresponde a la
Diputación Permanente pronunciarse sobre la convalidación de
los decretos-leyes, así como autorizar la prórroga del estado de
alarma, la declaración del estado de excepción y del estado de
sitio; es decir, velar por los poderes de la Cámara.
o Como consecuencia, caducan todas las iniciativas parlamentarias
presentadas, excepto de las que deba conocer la Diputación
Permanente.

B. Extraparlamentarios:
o La disolución comporta la apelación al cuerpo electoral dentro de
los plazos previstos.
o El Rey viene obligado a convocar a las Cámaras electas dentro de
los plazos.
o El cuerpo electoral puede cambiar la mayoría.
o El Gobierno se mantiene desde la disolución hasta las elecciones,
queda como Gobierno en funciones (art 101), y ello si se trata de
la disolución del Congreso o Cortes, con el Senado no existe
relación fiduciaria.