Manual de Derecho administrativo

Revista de Derecho Público: Teoría y Método

pp. 43-61
Madrid, 2023
Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
DOI: 10.37417/ManDerAdm/L01
© Francisco Velasco Caballero
Editado bajo licencia Creative Commons Attribution 4.0 International License.

LECCIÓN 1
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Francisco Velasco Caballero

Universidad Autónoma de Madrid

SUMARIO: 1. APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.—2. INTERACCIÓN

ENTRE ADMINISTRACIÓN Y DERECHO.—3. ADMINISTRACIÓN Y SECTOR PÚBLI-
CO.—4. PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES.—5. ADMINISTRACIÓN Y BURO-
CRACIAS PÚBLICAS.—6. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN.—7. FUENTES DE LE-
GITIMIDAD.—8. TIPOS Y MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: 8.1. Modelos
administrativos; 8.2. Tipos organizativos; 8.3. Tipos de actividad administrativa—9. LA ADMI-
NISTRACIÓN CONTEMPORÁNEA.—10. BIBLIOGRAFÍA: 10.1. Bibliografía citada; 10.2.
Bibliografía complementaria recomendada.

1. APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Todos tenemos una imagen intuitiva de la Administración pública. La iden-

tificamos con oficinas, instituciones y empleados que recaudan impuestos (Agencia
Tributaria), detienen a los delincuentes (Mossos d’Esquadra), enseñan a los niños
y niñas (Instituto de Bachillerato Sierra de la Najarra), vacunan contra los virus
(Osakidetza), pavimentan las calles (Ayuntamiento de Navas del Rey) o nos trans-
portan por ferrocarril (RENFE). Algunas de estas actividades son privativas de la
Administración (como la recaudación de impuestos o la detención de delincuentes).
Otras tareas, como la enseñanza o el transporte público, las realizan también algu-
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nos particulares. De ahí que no podamos identificar a la Administración pública

con determinadas tareas, funciones o actividades. Como en seguida se explicará con
más detalle, la Administración es fundamentalmente una organización instrumen-
tal: un conjunto ordenando de empleados públicos y de recursos materiales que,
bajo la dirección o programación de un órgano político, forma parte del poder eje-
cutivo estatal, autonómico o local y lleva a cabo tareas muy diversas y cambiantes a
lo largo del tiempo.
2. La Administración pública comparte ciertos rasgos con la administración
de organizaciones privadas (como una empresa), con la administración de organi-
zaciones que no están integradas en el poder ejecutivo (como el poder judicial o el
poder legislativo), y con la administración de organizaciones que ni siquiera están
integradas en un Estado (como las organizaciones internacionales). En todos los ca-
sos, el término “administración” posee dos significados básicos, puesto que se refiere
a la actividad de administrar o gestionar determinados asuntos (administración en
sentido objetivo) y a la persona o a la organización que desarrolla esta actividad
(administración en sentido subjetivo). Sin embargo, desde una perspectiva objetiva,
la administración pública se diferencia de la administración de las organizaciones
privadas porque su actividad característica consiste en la gestión de asuntos públicos
en beneficio del interés general; y, desde una perspectiva subjetiva, la administración
pública se distingue del resto de administraciones por su integración en el poder eje-
cutivo y por su dependencia de un gobierno (supraestatal, estatal, regional o local).
Una vez realizadas estas precisiones, se advierte al lector que en esta lección se utiliza
el término “Administración” como sinónimo de “Administración pública” (infra §
1.8).
3. Aunque la Administración es una realidad social, y es observable desde múl-
tiples perspectivas, tradicionalmente ha predominado la comprensión política y
jurídica. En los inicios del siglo xix, el ideario político liberal, por entonces emer-
gente en Europa, definió a la Administración como parte del poder ejecutivo del
Estado, frente al parlamento (poder legislativo) y frente al poder judicial. Se califica
entonces como Administración pública al heterogéneo conglomerado de consejos,
departamentos, establecimientos, secretarías, corporaciones y oficiales sometidos a
la ley parlamentaria y dirigidos por el gobierno (que a su vez también está sometido
a las leyes y —allí donde subsiste la monarquía— al correspondiente rey o reina).
Desde el segundo tercio del siglo xix se desarrollan en Europa dos comprensiones
complementarias de la Administración: como organización al servicio del interés ge-
neral (comprensión propia de la ciencia de la policía o de la Administración) y como
persona jurídica sometida a un estatuto normativo especial y privilegiado (el Dere-
cho administrativo). Con el crecimiento exponencial de Derecho administrativo, a
lo largo de siglo xix ha ido predominando la perspectiva jurídica. Desde entonces,
y casi hasta nuestros días, la Administración se ha entendido fundamentalmente en
clave jurídica, a través de las leyes que definen detalladamente la estructura y fun-
cionamiento de la Administración. De esta forma, primero el ideario político liberal
engendró la idea de Administración pública. Y luego el Derecho administrativo ha
definido exhaustivamente su existencia.

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4. La preeminencia del Derecho administrativo a lo largo del siglo xix (NIETO, 2001: 68) ha
ocultado la existencia, desde el primer tercio del mismo siglo xix, de una extensa serie de estudios no
necesariamente jurídicos sobre los tipos de Administración, sus formas de actuación o su componente
burocrático (ALMEIDA, 2021: 133). Frente a una opinión muy extendida en el pasado siglo, estos
estudios no eran simples importaciones a España de los tratados de ciencia de la policía o de Adminis-
tración de Francia o Alemania (MEDINA, 2022: 255).

5. Ya se ha dicho que la comprensión predominantemente política y jurídica

de la Administración ha subrayado su condición de organización instrumental, al
servicio de un poder político. Esto es, lo propio de la Administración es ejecutar
—llevar a la realidad social— las decisiones adoptadas por un poder político que,
según los casos, puede ser un parlamento o un gobierno. Esta comprensión emi-
nentemente política y jurídica de la Administración pública no puede ocultar otras
perspectivas complementarias, cada vez más relevantes. La sociología presta aten-
ción a la Administración como conjunto de empleados públicos (burocracia) y a su
relación con la sociedad con la que interactúa. En la economía prima la compren-
sión de la Administración como productora de bienes y servicios (sector público) y
como como reguladora de los mercados. La ciencia de la Administración integra
todas estas perspectivas sobre la Administración pública, subrayando su condición
de organización de recursos humanos (burocracia) y económicos para la consecu-
ción de objetivos políticos. Precisamente la ciencia de la Administración, muy de-
sarrollada en los países anglosajones desde mediados del siglo xx, está aportando
hoy una visión menos jurídica de la Administración pública. Ha traído a un primer
plano el funcionamiento interno de la Administración (y no sólo su relación con los
ciudadanos); ha redimensionado a la baja la importancia de la ley en la dirección de
la actividad administrativa; ha aportado nuevos criterios de funcionamiento, como
el de “buena administración”, el de eficiencia y el de transparencia; y ha puesto el
acento en los resultados de la actuación administrativa: en la calidad de los servicios
públicos, y no sólo en los procedimientos administrativos.
6. La diversidad de perspectivas en torno a la Administración pública es fuente
de dificultades, pues no contamos con un concepto único de Administración. Así,
según la perspectiva predominante en cada caso, la Administración pública es algo
diferente o simplemente una parte del llamado “sector público” (infra § 1.14). Desde
la perspectiva económico–financiera propia del Sistema Europeo de Cuentas (2010),
lo definitorio de una Administración pública es que no actúa en el mercado, como
un agente económico más. Esto explica que, a efectos económico–financieros, son
“Administración pública” algunas sociedades mercantiles y fundaciones estatales, au-
tonómicas o locales que, aunque tienen forma jurídico–privada (societaria o funda-
cional), realizan actividades administrativas: no actúan ni se financian en el mercado
mediante la producción o provisión de bienes y servicios. Como luego se verá, este
concepto amplio de “Administración pública” no coincide con el concepto jurídico
más estricto que expresan los artículos. 2.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y
2.3. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
(LRJSP).

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7. El inventario de entidades del sector público publicado por el Ministerio de Hacienda da cuenta
tanto de la distinción entre Administración pública y sector público como de un concepto amplio de
Administración pública, a efectos financieros y contables. Conforme al Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), aprobado por el Reglamento nº 549/2013
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, se distingue en el inventario del sector
público español entre las “unidades públicas no de mercado” (a las que se califica como Administraciones
públicas) y las “unidades públicas de mercado” (que no son Administración pública). Así, prestando
atención al sector público de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se considera que son Administra-
ción pública hasta 191 entidades, de muy distinto tipo. Algunas de ellas son entidades con personalidad
jurídico–pública, como diversas agencias instrumentales (entre otras: Agencia Andaluza de Coopera-
ción Internacional para el Desarrollo [AACID]; Agencia Andaluza de Instituciones Culturales [AAIC];
Agencia Andaluza de la Energía [AAE]; Agencia Andaluza de Promoción Exterior [Extenda]), pero otras
entidades administrativas son personificaciones jurídico–privadas. Entre ellas se encuentran sociedades
mercantiles dependientes (Hospital Clínico Veterinario de la Universidad de Córdoba, S.L; Iniciativas
Leader Comarca de los Vélez, S.A.; Orquesta Sinfónica de Sevilla, S.A.; Parque Científico y Tecnológico
Cartuja, S.A, entre otras) o fundaciones también dependientes (por ejemplo: Fundación Audiovisual de
Andalucía; Fundación Banco Agrícola de Don José Torrico y López Casero; Fundación Campus Cientí-
fico–Tecnológicos de Linares, entre muchas). Y junto a estas, habría otras entidades o “unidades públicas
de mercado” vinculadas a la Comunidad Autónoma de Andalucía (como Apartahotel Trevenque, S.A.,
o Red de Villas Turísticas de Andalucía S.A.) que, como tales, no se reconocen como Administraciones
públicas en el inventario español del sector público.

8. Según se ha dicho hasta aquí, hoy predomina una comprensión subjetiva

de la Administración: como una organización integrada de medios para la realización
de unos fines y tareas cambiantes. Pero esta comprensión ha convivido histórica-
mente con otra concepción objetiva o funcional de lo administrativo. Esto es, se
ha considerado también que existe un tipo definido de funciones o tareas públicas
que se pueden calificar como propiamente “administrativas”, y esto sería lo definito-
rio de la Administración pública. Esta comprensión objetiva o funcional ha permi-
tido afirmar que hay ciertas actividades administrativas fuera de la Administración.
Así, las actividades disciplinarias internas o la gestión patrimonial en los parlamentos
y los órganos judiciales. Actualmente, esta comprensión objetiva de lo administrativo
ha revivido tímidamente en relación con algunos sujetos particulares que gestionan
actividades de interés público. Es el caso de los profesionales que, previa acreditación
por la Administración, realizan tareas de inspección industrial; o de las entidades co-
laboradoras urbanísticas (entidades privadas autorizadas por la Administración que
emiten informes sobre el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los
propietarios del suelo). En estos casos se plantea que estos sujetos privados llevan a
cabo actividades materialmente administrativas; y con ello se plantea también si esas
actividades debieran regirse por las leyes administrativas.
9. Con perspectiva histórica, y si nos situamos en el Antiguo Régimen europeo, quizá se pueda
entender la comprensión dual de lo administrativo, como organización y como función estatal. De
un lado, con la formación del Estado moderno a partir del sigl o xvi va creciendo el número de oficiales
reales (para los tributos, la seguridad de los caminos, las postas, etc.). Pero aunque estos oficiales reales
existían ya en el Antiguo Régimen, y aunque muchas de sus actuaciones continuaron en los Estados
contemporáneos, aún no se había sustanciado la idea de poder ejecutivo (como distinto del legislativo
y el judicial). Las actividades destinadas al bienestar general, como el cuidado de los pósitos, la paz en
los caminos o la beneficencia se gobernaban por las mismas magistraturas y consejos que, desde la Edad
Media, venían impartiendo justicia en nombre del rey (MANNORI, 2007; MEDINA, 2022: 20). Por

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eso, aunque muchas formas de actuación “administrativa” fueran identificables en el Antiguo Régimen,
tales actuaciones no tuvieron relevancia organizativa (como actuaciones de la Administración pública)
hasta tiempo después, cuando lo administrativo se escinde por completo de la justicia dando lugar a
nuevas autoridades y consejos no judiciales, aunque sometidos tanto al rey como a la ley.
10. Aunque la Administración pública es una constante en los Estados con-
temporáneos, se presenta de formas muy diversas en los distintos países. Incluso en
el grupo más o menos homogéneo de las democracias occidentales se puede ver que
bajo el nombre de Administración pública hay realidades muy diversas: hay órga-
nos burocráticos y rígidamente jerarquizados (como un ministerio), pero también
hay organizaciones con múltiples órganos relativamente autónomos (comisiones in-
dependientes, tribunals británicos, administrative law judges norteamericanos). Hay
Administraciones que, por sus enormes dimensiones, se confunden con el propio
Estado; y también hay Administraciones que ocupan solo concretos espacios fun-
cionales dentro del Estado. Hay Administraciones en interacción continua con los
particulares; y hay Administraciones más deslindadas respecto de los destinatarios de
su actuación. Por fin, hay Administraciones que generan un alto porcentaje del PIB
del correspondiente país, y hay otras con una aportación mucho menor.
11. Partiendo de la diversidad de Administraciones públicas (tanto dentro de un mismo Estado
como desde una perspectiva comparada) y de la variedad de sus tareas o funciones, se plantean dos
cuestiones teóricas: si el concepto de Administración incluye algunos elementos sustantivos esenciales;
y si, pese a su diversidad actual, las Administraciones públicas del mundo evolucionan de una forma
convergente. Esto es, si hay evolución y selección también en los modelos de Administración pública,
como en la naturaleza. En cuanto a lo primero, en ocasiones se ha planteado que la Administración
pública contemporánea sólo es identificable en estados democráticos y de Derecho. Según esto, una
de las características naturales de la Administración pública sería su sometimiento a poderes políticos
democráticos y, de forma instrumental, al principio de legalidad y al control judicial. Este concepto
estrecho de Administración pública es poco útil. Primero, porque obvia el hecho cierto de que todos los
Estados cuentan con una organización ejecutiva de medios y personas a los que expresamente califican
como Administración pública. Y segundo, porque difumina el carácter estructural de la Administra-
ción, como realidad organizativa propia de los Estados desarrollados que, en los distintos momentos
históricos, se adapta a la estructura política y constitucional de cada país. Se puede afirmar, en este
sentido, que lo propio de la Administración pública es su condición de organización ejecutiva al servicio
de un poder político. La Administración de los Estados democráticos y de Derecho sería sólo un tipo
histórico y actual de Administración, no el único. En segundo lugar, en lo que se refiere a la evolución
de la Administración, la influencia de las ciencias naturales sobre las ciencias sociales trajo consigo, a
lo largo del siglo xx, las ideas de evolución, selección y convergencia (RAASCHELDERS, 1998: 64;
CHEVALLIER, 2017: 8). Según esto, en los distintos países se estarían ensayando continuamente for-
mas diversas de Administración pública. Pero solo algunos de estos modelos o formas administrativas
triunfarían (y se exportarían o irradiarían a otros países). Las formas de Administración pública peor
adaptadas a los Estados y las sociedades cambiantes o bien se extinguirían, o bien subsistirán como “fó-
siles vivos”. Sin necesidad de adherirse al evolucionismo institucional, este planteamiento tiene como
mayor utilidad la comprensión de la Administración como una realidad cambiante, más o menos cohe-
rente con la sociedad y el Estado de cada tiempo.
12. Ya se ha explicado que la Administración pública es, en principio, una orga-
nización estatal. Pero también hay Administración pública en el ámbito internacio-
nal. Se habla así de las Administraciones internacionales (para referirse a las organiza-
ciones burocráticas internacionales) y de la Administración europea (en relación con
la Comisión, sus direcciones generales y las agencias de la Unión Europea). En ambos

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casos estamos ante organizaciones de medios humanos y materiales que ejecutan —

cumplen y hacen cumplir— mandatos políticos: pactados por los Estados en tratados
internacionales o decididos directamente por órganos políticos supranacionales crea-
dos por los Estados (como las instituciones europeas). Sería Administración interna-
cional, por ejemplo, el Comité para la Protección del Medio Ambiente creado por el
Tratado Antártico (1959). Y sería Administración supranacional la Oficina de Pro-
piedad Intelectual de la Unión Europea, creada por el Reglamento (UE) 2017/1001
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2017, para la aplicación del
Derecho europeo de marcas. Es precisamente el carácter vicarial o instrumental de
todas estas organizaciones internacionales o supranacionales lo que lleva a calificarlas
como Administraciones públicas (internacionales).

2. INTERACCIÓN ENTRE ADMINISTRACIÓN Y DERECHO

13. Como se estudiará más detenidamente en la segunda lección, existe una

rama del Derecho que regula específicamente la organización y el funcionamiento de
la Administración pública: el Derecho administrativo. Y esto nos ha llevado a veces
a pensar que la Administración es una simple creación del Derecho administrativo;
que la Administración pública de cada país y cada tiempo es una pura creación jurí-
dica. En la actualidad, por mucho que el Derecho administrativo sea definitorio de la
Administración pública, esta es una realidad social no sólo jurídica. En puridad,
la Administración pública y el Derecho administrativo son dos realidades sociales en
interacción mutua, continua y diacrónica. De un lado, la Administración pública
evoluciona per se, al compás de los cambios sociales, y aquella evolución impulsa re-
formas en el Derecho administrativo. Por ejemplo, primero las tecnologías digitales
contemporáneas han transformado la forma de trabajo en la Administración, y esto
ha motivado luego la regulación de los procedimientos electrónicos, de las sedes
administrativas electrónicas, de las sesiones electrónicas de órganos colegiados o del
teletrabajo. Del otro lado, el Derecho administrativo también configura o impone
modificaciones exógenas a la Administración. Por ejemplo, la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, la somete a rígidos límites de estabilidad presupuestaria y sostenibi-
lidad financiera; o también, el Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) impone a la Administración la negociación de
las condiciones de trabajo con los representantes de los empleados públicos.
14. Tradicionalmente, la Administración española está altamente juridificada.
Son numerosas las leyes y reglamentos que regulan su organización y funcionamien-
to. Y eso permite comprender la Administración a través del Derecho que la regula.
Esta afirmación, que es válida para España y en general para el continente europeo,
no es universal, pues en países de tradición anglosajona el Derecho no penetra tanto
en la configuración de la Administración, dejando mayor espacio para la configu-
ración política (no normativa) y para la gestión operativa. Una de las muestras más
claras de la alta juridificación, tradicional en España, está en la calificación de la
Administración pública como persona jurídica (infra § 1.19).

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3. ADMINISTRACIÓN Y SECTOR PÚBLICO

15. La expresión sector público, utilizada hoy en las leyes administrativas (así
en los arts. 2.1 LRJSP y 2.1 LPAC) es una aportación terminológica en su origen
proveniente de la economía y la hacienda pública que hoy designa a otras entidades
que no son formalmente o no necesariamente Administración pública, pero que
actúan bajo la dirección de una Administración pública. Incluye no sólo a Admi-
nistraciones públicas en sentido estricto, sino a todas las demás entidades, órganos
y organizaciones que prestan servicios públicos o realizan actividades económicas
con cierta autonomía, pero bajo la dependencia o dirección de una Administra-
ción pública. Y ello con independencia de su forma jurídica, que puede ser pública
(como el ente público “Canal de Isabel II”) o privada (como la sociedad mercantil
municipal “Barcelona Ciclo del Agua, S.A). Se trata de un concepto instrumen-
tal, descriptivo del conjunto de entidades que realizan actividades económicas bajo
la dirección o control de una Administración pública (en sentido estricto).
16. La expresión “sector público” diluye la importancia de las formas jurídicas
con las que el Estado actúa económicamente. En puridad, la expresión “sector pú-
blico” resultaría superflua si se utilizara un concepto amplio de Administración
pública, comprensivo de todas sus posibles formas organizativas, incluidas las formas
jurídico–privadas (sociedades mercantiles, fundaciones). Pero precisamente porque
la Administración pública es hoy por hoy un concepto jurídicamente estricto o redu-
cido, tiene sentido hablar de sector público, para integrar también a aquellas otras or-
ganizaciones que, aunque no son formalmente Administraciones públicas, también
desarrollan actividades económicas al servicio del interés general.
17. Por otro lado, con la expresión “sector público” se expresa la idea de que
algunas entidades dependientes o vinculadas a Administraciones públicas, aunque
muy frecuentemente adoptan formas jurídico–privadas (sociedades de capital o fun-
daciones), no son verdaderos sujetos privados. Pasa aquí a un primer plano una
comprensión no jurídica, sino organizativa y sociológica de la Administración. Esta
perspectiva prescinde de las calificaciones formales (más propias de la perspectiva ju-
rídica) y simplifica la realidad económica en torno a dos tipos de sujetos: los públicos
y los privados. De acuerdo con ello, un sujeto privado no es aquel que cuenta con
una determinada forma jurídica, societaria o fundacional, sino el que actúa como
tal sujeto privado: al servicio de intereses particulares (aunque puedan ser en parte
coincidentes con intereses generales).

4. PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

18. Se puede hablar de Administración pública en singular (como un concepto

abstracto que designa la suma de los órganos, departamentos o agencias administra-
tivos de un país) o en plural, para poner de relieve la diversidad de organizaciones

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que responden a este concepto en un país. En este sentido, se habla genéricamente de

la Administración pública española, designando así a todos los órganos y entidades
administrativas de España, o de concretas Administraciones públicas: la Administra-
ción General del Estado, la Administración de la Junta de Andalucía, el Ayuntamien-
to de Mérida, el Instituto Aragonés de Empleo, etc. En España, a diferencia de la
mayoría de los países occidentales, se habla normalmente de Administraciones pú-
blicas —en plural— para subrayar que existen varias organizaciones administrativas
completas (cada una con sus propias funciones y medios), complejas (cada una está
compuesta por una pluralidad de órganos) y diferenciadas (son independientes unas
de otras). En esto ha primado una comprensión menos politológica y más jurídica de
la Administración (como sujeto diferente e independiente de otros).
19. En España, la comprensión subjetiva y plural de la Administración incluye
tradicionalmente la calificación de cada concreta Administración pública como per-
sona jurídica. Este es el tenor literal del artículo 3.4 LRJSP cuando declara que “cada
una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de
sus fines con personalidad jurídica única”. No es ya sólo que la Administración esté
sometida a la ley y el resto del Derecho (como dice expresamente el art. 103.1 CE),
sino que su propia esencia es jurídica: se caracteriza por ser un sujeto del Derecho.
20. Desde luego que la idea de personificación forma parte de la cultura política occidental.
En España, la doctrina académica por completo dominante viene argumentando que la personalidad
jurídica le corresponde a la Administración pública (GARCÍA DE ENTERRÍA, 1992: 195). Sin em-
bargo, en la tradición continental europea tal personificación se ha proyectado más bien sobre el Esta-
do (GALLEGO ANABITARTE, 1992:19). Ambas comprensiones de la personalidad jurídica pública
muestran un mismo sentido y objetivo histórico, ya presente en el pensamiento ilustrado del Antiguo
Régimen: el sometimiento del Estado (del poder del rey) al Derecho común. En su versión inicial y más
recatada, este sometimiento del Estado al Derecho se limitó a la actividad patrimonial del Estado, al
Estado como “fisco” (como propietario y como contratante con otros particulares). Y dado que la acti-
vidad común o patrimonial del Estado se desplegaba precisamente por la Administración (sobre todo,
con la enorme expansión de la actividad administrativa en el siglo xix) arraigó la imagen prevalente de
la Administración pública como persona jurídica. Esto no supuso por sí la negación de la personalidad
jurídica del Estado en su conjunto, ni impidió la idea de la doble personalidad jurídica del Estado, como
sujeto patrimonial y como poder (PELÁEZ, 1849: 13-16; MEDINA, 2022:208), pero sí se generalizó
la imagen prevalente de la Administración como persona jurídica. Y esta es la imagen común que ha lle-
gado hasta hoy, por mucho que el orden jurídico sea hoy por completo distinto. Con una mirada actual,
la personificación jurídica de la Administración (desconocida en muchos países) presenta una relevancia
teórica y práctica limitada (LÓPEZ–JURADO, 2020: 132). Si el objetivo inicial de la personificación
jurídica (del Estado o de la Administración) era el sometimiento del poder al Derecho, en la actualidad
este objetivo no precisa de ninguna ficción jurídica, porque es directamente la Constitución quien
impone la vinculación de todos los poderes públicos a la ley y al Derecho (art. 9.3 CE), lo que incluye
también a la Administración (art. 103.1 CE). En consecuencia, haya o no personificación jurídica de
la Administración, su sometimiento al Derecho está asegurada. Por eso, actualmente la personificación
jurídica cumple otra función: indica, más bien, el nivel de autonomía de cada concreta organización
administrativa. La atribución legal de personalidad jurídica diferenciada (a, por ejemplo, el Organismo
Autónomo Parques Nacionales, la Entidad Valenciana de Vivienda y Suelo, o a cada ayuntamiento)
indica hoy, sobre todo, una cierta capacidad de actuación autónoma de esa organización administrativa,
con medios propios y sin controles intensos por parte de otra Administración pública.
21. El vasto mapa administrativo español se ordena por los artículos. 2.1 LPAC
y 2.1 LRJSP en torno a dos categorías: Administraciones territoriales o generales

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frente a Administraciones institucionales, instrumentales o especiales (infra § 8.22).

En la actualidad, en España hay tres tipos de Administraciones territoriales o ge-
nerales (la Administración General del Estado, la Administración general de cada
comunidad autónoma, y las Administraciones locales) de las cuales dependen otras
Administraciones institucionales, instrumentales o especiales (organismos públicos
y agencias). Además, de las Administraciones territoriales o generales y de las institu-
cionales o especiales dependen a su vez otras entidades con formas jurídico–privadas
(sociedades de capital y funcionales) que, aunque no son formalmente Administra-
ciones públicas sí integran el llamado “sector público” (art. 2.2 b) LRJSP) porque
gestionan servicios públicos o desarrollan tareas de interés público.

5. ADMINISTRACIÓN Y BUROCRACIA

22. Aunque en el lenguaje común es frecuente hablar de burocracia como sinó-

nimo de Administración pública, en puridad la burocracia sólo se refiere al elemento
humano de la Administración. Más allá de esta caracterización elemental, no hay
consenso sobre cuál es el perímetro preciso de la burocracia. En ocasiones se utiliza
para describir al conjunto de los empleados públicos (tanto directivos como funcio-
narios o contratados). Otras veces se restringe a sólo los funcionarios, o incluso sólo
a las élites funcionariales de cada Administración. Cada una de estas descripciones
incorpora, de forma implícita, la comprensión de la Administración en cada tiempo.
Desde finales del siglo xviii, y en el período de transición entre principio monárqui-
co y principio democrático, la burocracia describe a las élites gubernativas del reino.
Luego, el parlamentarismo y el principio de legalidad expanden una comprensión
más amplia de la burocracia, como conjunto de servidores públicos que ejecutan o
aplican la ley. Y durante las autocracias del siglo xx, la burocracia se ocupa no solo
de la actuación cotidiana de la Administración sino, a falta de cargos electos, tam-
bién de las decisiones eminentemente políticas. En cualquiera de sus acepciones, la
burocracia siempre traslada la idea de servidores públicos sin legitimidad política
propia: conjunto de personas con cualificación técnica o profesional que actúan
en estructuras jerarquizadas bajo la dirección de autoridades gubernativas y para el
cumplimiento de la ley.
23. La burocracia contemporánea, aunque mantiene sus notas tradicionales de
profesionalidad, jerarquía y permanencia, expresa también las mutaciones propias
de la Administración contemporánea. En primer lugar, aunque la afirmación del
principio de legalidad parlamentario desde principios del siglo xix ha transmitido
una imagen mecánica, neutral u objetiva de la burocracia, entendida como el brazo
ejecutor de la ley, lo cierto es que también en la aplicación de las leyes hay amplios
espacios para la opción política o discrecional (infra § 5.15). En segundo lugar, la
diversidad de Administraciones públicas dentro de cada Estado (supra § 1.17) con-
duce también a una cierta diversidad de burocracias. Así, en los ayuntamientos y
provincias la burocracia no ejerce funciones propiamente políticas (porque las ejercen
directamente los concejales electos, integrados en los correspondientes plenos). En

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cambio, la burocracia del Estado y de cada comunidad autónoma incluye altos cargos
(como la Directora General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación del Ministe-
rio de Transición Ecológica, o como el Director Territorial del Gobierno de Aragón
en Teruel) que, aun no contando con legitimidad democrática directa, sí ejercen
funciones políticas. También, la mayor o menor presencia de funcionarios o personal
laboral en cada Administración concede más o menos relevancia a los tradicionales
cuerpos funcionariales. Así, tanto en el Estado como en las comunidades autónomas
los cuerpos funcionariales vertebran las correspondientes burocracias, mientras que
su relevancia es menor en los ayuntamientos, donde es cuantitativamente más im-
portante el personal laboral (contratado). Por último, la democratización del Estado
en general también ha reducido el alcance de la jerarquía en la burocracia adminis-
trativa: por un lado, en la Administración aumentan los órganos autónomos o cuasi
independientes e imparciales (como los “tribunales” económico–administrativos o
los consejos de transparencia); por otro lado, en la determinación de las condiciones
de trabajo participan de forma activa los sindicatos que representan los intereses
de los empleados públicos; por último, en diversos ámbitos de la acción pública
los órganos administrativos incorporan, junto a los empleados o cargos públicos,
a representantes de entidades sociales o económicas (es el caso Iberdrola Generación
S.A.U, que forma parte de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica
del Júcar).
24. Aunque para la ciencia de la Administración la burocracia es una categoría
central, desde la perspectiva jurídica propia de este libro esa realidad administrativa
se desagrega en dos ámbitos de regulación. Desde una perspectiva objetiva, la bu-
rocracia se regula como un elemento más de la organización administrativa. Y en
perspectiva subjetiva la burocracia se regula como empleo público (infra § 31).

6. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

25. Desde la perspectiva político–constitucional de la separación de poderes, la

Administración contemporánea nace vinculada al gobierno de cada Estado. En los
albores del Estado contemporáneo, la Administración, el gobierno y el rey (o reina)
integran el poder ejecutivo. Y también desde el principio los confines de la Admi-
nistración, frente al gobierno, siempre han sido difusos. Ni siquiera desde un punto
de vista jurídico–formal es posible distinguir con precisión entre gobierno y Admi-
nistración. Así, en España la Constitución expresamente distingue entre gobierno
y Administración, pero sin un claro criterio definitorio. Según el artículo 97 de la
Constitución Española (CE), el Gobierno de España “dirige” a la Administración.
También, según el artículo 103.1 CE, la Administración (no se habla del gobierno)
está “plenamente sometida a la ley y al Derecho”. La misma distinción se observa en
los estatutos de autonomía (por ejemplo: art. 32.1 del Estatuto de Autonomía de
Extremadura: “Corresponde a la Junta de Extremadura: (…) dirigir la Administra-
ción regional”). Más compleja es la distinción en el ámbito local. Pues por un lado
se afirma que los ayuntamientos o diputaciones provinciales son Administraciones

Manual de Derecho administrativo

LECCIÓN 1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 53

públicas (STC 214/1989, FJ 8) y por otro lado la ley dice que esas Administracio-
nes públicas cuentan con “órganos de gobierno” (alcaldía, junta de gobierno, pleno)
(arts. 22.1 a) y 123.1 a) de la Ley 7/1985, de 25 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local [LBRL]).
26. Dos tipos de criterios se pueden utilizar para diferenciar el gobierno de la
Administración: los organizativos o formales, y los funcionales. Desde una perspecti-
va organizativa y formal se puede sostener que el gobierno es un órgano específico
del Estado o de cada comunidad autónoma, con una composición reglada por la
propia Constitución o los estatutos de autonomía (un presidente, uno o varios vice-
presidentes y varios ministros o consejeros). En cambio, la Administración dirigida
por cada gobierno es una organización diversa y compleja (integrada por múltiples
órganos). Aunque este criterio objetivo organizativo y formal es útil, presenta algunas
insuficiencias. Primero, porque algunos cargos u órganos (los ministros y los conse-
jeros) son tanto miembros de un gobierno como de la correspondiente Administra-
ción. Segundo, porque hay Administraciones (las locales y las independientes) en las
que los órganos de gobierno son partes de la propia Administración, no externos y
superiores a ella.
27. También se puede distinguir al gobierno de la Administración por criterios
funcionales. El gobierno toma decisiones políticas, que se someten fundamental-
mente al control político, esto es, parlamentario y electoral (SSTC 45/1990, FJ 2;
196/1990, FJ 5; 83/2016, FJ 10), mientras que la Administración aplica las leyes o
ejecuta las decisiones del gobierno y se somete al control judicial. Esta distinción fun-
cional, aunque no es incorrecta, sí es imperfecta. Porque también el gobierno adopta
decisiones aplicativas de las leyes (por ejemplo, el Acuerdo del Consejo de Ministros
por el que se autoriza la celebración del contrato de servicios de vigilancia y seguridad
ferroviaria para 2022-2024). Además, en la medida en que una decisión gubernativa
vulnere derechos fundamentales o infrinja las leyes, será anulable por la jurisdic-
ción contencioso–administrativa. Del otro lado, la Administración pública también
adopta decisiones políticas o con un altísimo grado de discrecionalidad (como el plan
general de ordenación urbana que aprueba cada ayuntamiento); y el control judicial
de las decisiones de la Administración, cuando se encuentran escasamente reguladas
por las leyes (como una orden de la Consejera de Empleo y Políticas Sociales de
Cantabria por la que se crean ayudas para la creación de empleo juvenil) son también
poco fiscalizables por la jurisdicción contencioso–administrativa (infra § 5.20).

7. FUENTES DE LEGITIMIDAD

28. La legitimidad es la razón por la que los ciudadanos, organizados como co-
munidad política, aceptan la existencia y el poder de la Administración. En los países
occidentales es hoy incuestionable que la democracia es la fuente de legitimidad de
todo el Estado y, por tanto, de la Administración pública. Si a finales del Antiguo
Régimen —y hasta bien entrado el siglo xix— la Administración era una prolon-

Manual de Derecho administrativo

54 FRANCISCO VELASCO CABALLERO

gación del poder real, y, por tanto, el propio principio monárquico que sostenía el
poder real legitimaba también a su Administración, las revoluciones liberales desde
finales del siglo xviii y sus correspondientes constituciones erigieron al principio de-
mocrático como fuente única de legitimidad del poder público. En lo que hace a la
Administración, la legitimidad democrática tomó forma de principio de legalidad:
si la soberanía nacional reside en la asamblea parlamentaria, la Administración será
legítima en la medida en que se someta por completo a la ley.
29. Este sencillo enunciado, propio de una comprensión eminentemente
político–jurídica de la Administración, ha permanecido hasta nuestros días, pero
muestra claras señales de insuficiencia o agotamiento. La legitimidad de la Admi-
nistración por medio del sometimiento a la ley (“dominación racional”, en términos
weberianos) puede ser adecuada para el tipo ideal de Administración de policía o
intervención, característica del Estado y la democracia liberales de principios del si-
glo xx, pero muestra insuficiencias explicativas cuando, con el Estado de bienestar,
se pierde la perspectiva del poder como “dominación” y se expande el tipo ideal de
Administración igualadora o redistributiva, justificada por los fallos del mercado y
orientada teleológicamente al bienestar de los ciudadanos. En ese nuevo contexto la
Administración se legitima también por su función, por ser un instrumento idóneo
para la efectividad del Estado social. La ley no pierde, ciertamente, su función legiti-
madora de la Administración. Pero no es ya la única fuente de legitimidad racional.
En nuestro tiempo la Administración se abre a nuevas formas de legitimidad, unas
complementarias y otras alternativas a la legitimidad democrática. Se habla así, en
primer lugar, de la out–put legitimacy, esto es, de una legitimidad de la Adminis-
tración basada en sus resultados, en el grado de cumplimiento de sus tareas carac-
terísticas. Se habla también de la transparencia y la participación ciudadana como
formas complementarias de legitimidad administrativa. Además, la llamada “buena
administración”, categoría que describe ciertas formas cualificadas de actuación de la
Administración, actúa hoy también como fuente de legitimidad.
30. Se podría afirmar que, si bien el principio de legalidad establece un estándar básico y mí-
nimo de legitimidad para toda clase de Administración, cada tipo o forma de Administración pública
cuenta con más o menos fuentes complementarias de legitimidad. Así, por ejemplo, la Administración
local frecuentemente cuenta con una doble legitimidad democrática: la que proviene del principio de
legalidad (el sometimiento de los ayuntamientos a la ley parlamentaria) y la que deriva de la elección
directa por los vecinos de sus órganos de gobierno (el consejo o asamblea municipal e incluso en algunos
países también el alcalde). En esa medida, la Administración local no precisa de fuentes complemen-
tarias de legitimidad. Como contrapunto, hay Administraciones públicas, como las agencias indepen-
dientes de la Unión Europea, cuyo funcionamiento está escasamente regulado por la ley; y por eso
mismo, para complementar su baja legitimidad democrática, son muy transparentes o participativas. En
suma, hay tantos niveles de legitimidad como tipos o formas de Administración pública.

8. TIPOS Y MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

31. La variedad de Administraciones públicas en el mundo hace necesaria una

cierta racionalización explicativa, mediante tipos o modelos administrativos. Estos

Manual de Derecho administrativo

LECCIÓN 1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 55

tipos y modelos no se corresponden con concretas Administraciones públicas, ni

históricas ni presentes. Son conceptos abstractos que permiten sistematizar y enten-
der mejor cómo son y qué hacen las distintas Administración públicas efectivamen-
te existentes. Dada la pluralidad de perspectivas analíticas sobre la Administración,
podemos encontrar tipologías y modelos explicativos más o menos apegados a cada
disciplina académica. Así, la ciencia de la Administración nos aporta varios modelos
administrativos: clientelar, burocrático, gerencial o de gobernanza. También la cien-
cia de la Administración (y antes la ciencia de la policía) comparte con el Derecho
administrativo una tipología de actividades administrativas (de intervención o poli-
cía; de prestación o de servicio público; y de fomento) y una tipología organizativa
(burocrática o por departamentos, frente a agencias o Administración “de misión”).

8.1. Modelos administrativos

32. La ciencia política y de la Administración reconoce de forma tradicional

cuatro modelos administrativos. Está, en primer lugar, el modelo clientelar, en el
que la Administración depende o está capturada por determinados grupos socia-
les o de interés. Este no es sólo un modelo histórico, sino también presente en las
Administraciones penetradas por los partidos políticos. El modelo burocrático o
racionalizado descansa sobre tres ideas elementales: la separación entre las decisiones
políticas (expresadas en leyes y acuerdos gubernativos) y su ejecución administrativa;
el carácter objetivado o aplicativo (despolitizado) de la actividad administrativa; y
la profesionalidad de los empleados públicos, reclutados con criterios de mérito y
capacidad. El modelo gerencial responde al movimiento académico y político del
New Public Management, que ha protagonizado la renovación administrativa desde la
década de 1980. En este modelo la Administración imita las formas de actuación em-
presarial, de ahí su interés por la calidad de los servicios, la eficiencia en la gestión, la
flexibilidad funcional, la descentralización en la provisión de servicios o la formación
y el reciclaje continuo de los empleados públicos. Un último modelo administrativo,
el más contemporáneo, sería el de gobernanza. Se parte en él de la pluralidad de
actores públicos y privados, cada uno de ellos con diferentes capacidades y distintos
intereses. La gobernanza administrativa consiste precisamente en insertar a todos
estos actores en una red funcional única que tome en cuenta las distintas perspectivas
y aproveche las distintas capacidades (conocimiento, capacidad financiera, etcétera).

8.2. Tipos organizativos

33. A lo largo del siglo xx, en algunos países de la Europa continental hizo
fortuna la distinción elemental entre organizaciones con base asociativa (corpora-
ciones) y organizaciones con sustrato patrimonial (fundaciones) o especialización
funcional (establecimientos). El criterio distintivo estaba en la asociación de per-
sonas (propia de la corporación) frente al elemento de misión o fin característico,

Manual de Derecho administrativo

56 FRANCISCO VELASCO CABALLERO

propio tanto de las fundaciones como de los establecimientos públicos. Sin haber
perdido por completo su utilidad original, la oposición entre asociación y finalidad
característica ha ido perdiendo eficacia explicativa. En nuestro tiempo ha ganado
predicamento la distinción entre Administraciones territoriales, portadoras de fines
amplios o cuasi universales, y Administraciones instrumentales, funcionales, o “de
misión”. Más recientemente se ha propuesto también la simple distinción entre Ad-
ministraciones generales y Administraciones especiales (infra § 8.23), con la que se
pretende eludir tanto la oposición corporación versus fundación, como la distinción
entre Administraciones territoriales e instrumentales.
34. En otros países se habla, más que de tipos de Administraciones públicas,
de tipos organizativos de la Administración pública. Se distingue así de forma es-
tructural entre los departamentos y las agencias, o entre diversos tipos de agencias
(reguladoras, ejecutivas, etc.). Los departamentos son estructuras organizativas pri-
marias, burocráticas, simétricas, jerarquizadas, con múltiples funciones decisorias y,
con frecuencia, estrechamente vinculadas a concretos cuerpos de funcionarios. Las
agencias son entidades derivadas y asimétricas, normalmente conectadas a un de-
partamento, para tareas o funciones muy específicas y acotadas, y más flexibles en
su organización y empleo. Un rasgo normalmente distintivo entre departamento y
agencia (e incluso entre agencia ejecutiva y agencia reguladora) es su grado de au-
tonomía o separación respecto de un órgano de gobierno político, con legitimidad
democrática. Las estructuras organizativas más vinculadas al gobierno político son
departamentos; las estructuras más autónomas funcionalmente (incluso a veces inde-
pendientes) son agencias. La diferenciación entre departamentos y agencias también
resulta de la distinción funcional entre los órganos que definen políticas públicas
(los departamentos) y los órganos u organizaciones que prestan servicios públicos
materiales (agencias).
35. La Administración norteamericana conoce la distinción entre departamento y agencia. Lo
que marca la singularidad de cada concreta agencia es la clase de funciones que ejerce (regulatorias o
aplicativas) y el nivel de independencia que ostenta (respecto de los gobiernos políticos). Tenemos así,
como tipos empíricos extremos, las Regulatory Commissions (con funciones tanto normativas —por
delegación— como aplicativas y con un alto nivel de independencia funcional) y las Executive Branch
Agencies, eminentemente aplicativas y con escasa autonomía regulatoria. También en Reino Unido la
distinción entre departamentos y agencias, aunque es relativamente reciente (desde mediados de los
años sesenta del siglo xx) tiene valor estructural. Aunque los rasgos característicos de los departamentos
y de las agencias británicas no son simétricos a los de sus homónimos norteamericanos. Se distingue en
Gran Bretaña entre los departamentos, las agencias ejecutivas y las entidades públicas no departamen-
tales (Non–departmental Public Bodies: NDPBs).
36. Las diversas formas organizativas de la Administración surgen en concretos
contextos político–jurídicos. Y se deben a esos concretos contextos. Pero las formas
organizativas, una vez ensayadas en un concreto Estado o para una concreta política
pública, se extrapolan. En ciencia de la Administración a esto se le llama isomorfis-
mo administrativo. Las virtudes del isomorfismo están en el ahorro de costes de in-
novación, porque se trasladan las formas organizativas ya experimentadas con éxito.
37. El problema del isomorfismo está en la posible inidoneidad de una forma organizativa fuera
del concreto ecosistema político, jurídico y social en el que ha nacido. Así ha ocurrido en la Europa

Manual de Derecho administrativo

LECCIÓN 1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 57

continental, donde los departamentos, forma organizativa tradicional de las Administraciones públicas
desde los inicios del siglo xix, conviven hoy con agencias independientes (inspiradas, fundamentalmen-
te, en los Estados Unidos). El traslado es problemático porque el modelo de agencias independientes
norteamericano descansa sobre tres pilares: una doble relación institucional de la agencia con el Congre-
so federal (o con las correspondientes cámaras legislativas de los Estados federados) y con la presidencia
o el gobernador estatal; el carácter frecuentemente bipartidista de su órgano colegiado de dirección; y
un control judicial muy contenido. Este modelo de legitimidad institucional es de difícil traslación a la
Europa continental, con una Administración fuertemente basada en el principio de legalidad (cuanta
más densidad legal, más legitimidad de la Administración) y en un control judicial intenso (a la me-
dida de la propia densidad de la regulación legal). La más amplia autonomía, propia de las agencias,
desborda la concepción misma de la Administración pública de los Estados europeos y desencadena la
búsqueda de nuevos instrumentos de legitimación para las agencias (supra § 1.29).

8.3. Tipos de actividad administrativa

38. Dos son los tipos elementales de actuación administrativa: de policía o

intervención y prestadora. Una tipología también bimembre, aunque parcialmente
distinta, distingue entre actividad de autoridad o poder y actividad de gestión. En
la distinción elemental entre actividad de intervención o de policía y actividad presta-
cional, el criterio diferenciador está en los efectos de la actividad administrativa sobre
los ciudadanos: efectos gravosos o favorables. Esta distinción binaria se convirtió en
estructural a partir de la segunda posguerra mundial, con el nacimiento constitucio-
nal del Estado social y la multiplicación de la actividad prestacional del Estado. Aún
hoy, si bien la actividad de policía o intervención ha dado lugar a un concepto más
amplio (el de Administración ordenadora), la distinción binaria elemental muestra
una alta utilidad sistematizadora.
39. La innegable eficacia ordenadora del binomio Administración de policía o
intervención versus Administración prestadora no puede perder de vista algunas reali-
dades que relativizan o erosionan su eficacia explicativa. En primer lugar, de siempre
han existido actuaciones administrativas con doble efecto (prestación–limitación),
porque simultáneamente benefician a un destinatario y perjudican a otro. Por ejem-
plo, la orden de cierre de un local nocturno ruidoso tanto puede ser visto como
actuación administrativa prestacional (a favor de los residentes del edificio) como la
restricción de un derecho (el de libre empresa del titular del local). Además, la expan-
sión y sofisticación de la actuación administrativa aporta a ambos tipos de actividad
administrativa (de intervención y prestacional) una cierta función complementaria.
Así, en los servicios públicos básicos para la ciudadanía, como el transporte público,
tanto hay prestación como también policía o intervención (para garantizar el correc-
to acceso de todos al servicio).
40. Sin contestar abiertamente las tipologías funcionales bimembres, en Es-
paña ha arraigado, desde la mitad del siglo xx, una clasificación trimembre, la que
distingue entre Administración de policía, de servicio público y de fomento. Lo
característico del “fomento”, como tercer tipo característico de actividad adminis-
trativa, sería su carácter prestacional indirecto: no prestaría servicios concretos a los

Manual de Derecho administrativo

58 FRANCISCO VELASCO CABALLERO

ciudadanos, sino medios o ayudas económicas u otros incentivos para conseguir fines
de interés general (JORDANA DE POZAS, 1949: 48).
41. En cada momento histórico, policía, fomento y servicio público han pretendido ser, más
que simples tipos de actuación, conceptos explicativos del conjunto de la actividad administrativa.
Históricamente, ya en el siglo xviii en la Europa continental la idea de policía (actuación pública para
garantizar el libre ejercicio de los derechos individuales) describía toda la actividad de la Administra-
ción, incluso aquella de contenido prestacional. El fomento de la riqueza nacional (de la industria, el
comercio y la hacienda) es un concepto muy presente en el pensamiento ilustrado hacia finales del
siglo xviii; y se formula originalmente no como un tipo de actividad estatal, sino como argumento
legitimador para toda intervención del Estado (la monarquía) en la vida y bienes de las personas. En
tanto que argumento legitimador del poder, la idea general del “fomento” abarcaría incluso a la de
policía, entendida como una forma de fomento del interés general. El servicio público es el tercer tipo
de actividad administrativa, junto a la policía (intervención, ordenación) y el fomento. En el plan-
teamiento de Duguit a principios del siglo xx en Francia, el servicio público describe no un concreto
tipo de actividad, sino el conjunto de la actividad administrativa dirigida a la consecución del interés
general. Actualmente, la policía, el fomento y el servicio público ya no se entienden como explicaciones
sucesivas para el conjunto de actividad administrativa, sino como tipos o modalidades de actuación de
la Administración contemporánea.
42. Son muchas las objeciones a la clasificación bipartita (intervención versus
prestación) o tripartita (policía, servicio público y fomento) de la actividad adminis-
trativa. Se critica, sobre todo, su insuficiencia para abarcar fenómenos contempo-
ráneos (como la actividad administrativa arbitral, la actividad industrial del Estado,
la gestión patrimonial, o la gestión de la información en bancos de datos públicos);
y su incapacidad para describir las transformaciones actuales de los fines y las téc-
nicas características de cada uno de aquellos tipos clásicos. Así, el concepto clásico
de policía administrativa no describe bien su orientación contemporánea hacia la
gestión de riesgos y la intensificación de las técnicas de intervención ex post (infra
§ 22.5 y 22.68). Tampoco el concepto tradicional de servicio público describe bien
la progresiva sustitución de la actividad prestacional por la actividad administrativa
de garantía de las prestaciones por operadores privados (infra § 23.5). Por último el
concepto clásico de fomento tampoco abarca hoy fácilmente ciertos modos sofisti-
cados de dirección o manipulación de la conducta de los ciudadanos que van desde
el marketing y la publicidad —mediante la utilización de sellos, etiquetas y marca—
hasta el uso de los nudges o acicates (infra § 24.73).
43. En nuestro tiempo, el debilitamiento más determinante de la distinción nuclear entre inter-
vención y prestación, o entre policía, fomento y servicio público, proviene de la progresiva teorización
de la “Administración garante” (ESTEVE, 2015: 23). La Administración garante sería aquella que
no presta servicios (ni directa ni indirectamente) sino que se ocupa de asegurar que la sociedad misma
(los sujetos privados que compiten en el mercado) efectivamente desarrollen aquellas tareas considera-
das como de interés general. Sin duda que la idea de “garantía” es útil para describir los fenómenos
contemporáneos de retirada del Estado en la prestación de una buena parte de los servicios públicos
establecidos tras la segunda guerra mundial y en el marco del emergente Estado social. Pero ya es más
dudoso que la “Administración garante” sea un tipo alternativo de actividad administrativa. Pues, en pu-
ridad, la Administración garante se caracteriza por la sustitución progresiva de la actividad prestacional
administrativa (directa o indirecta) por actividad de policía, renovada en su instrumentario (que ahora
incluiría, además de las técnicas tradicionales de regulación, inspección o sanción, otras más actuales
como la información administrativa al público) (infra § 25.38).

Manual de Derecho administrativo

LECCIÓN 1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 59

9. LA ADMINISTRACIÓN CONTEMPORÁNEA

44. La Administración actual es el resultado de múltiples factores sociales, polí-

ticos, económicos y jurídicos que se han ido sucediendo a lo largo de la historia, y en
especial desde los inicios del siglo xix. En este acarreo histórico, el tiempo actual tam-
bién está contribuyendo a moldear la Administración pública. En nuestro tiempo, la
Administración se ha abierto más a la complejidad y la diversidad, tanto social como
territorial; ha multiplicado su actividad internacional; busca la legitimidad no sólo en
la ley, sino también a través de la eficacia; busca la sostenibilidad (tanto económica
como ambiental y social); y sobre todo, incorpora en su funcionamiento sofisticadas
tecnologías de la información y la comunicación.
45. En las tres últimas décadas, la Administración ha incorporado masivamente
la ingeniería electrónica en la firma de documentos, las notificaciones, los registros,
o el funcionamiento de los órganos colegiados. Todo ello ha permitido hablar de e–
Administración o Administración electrónica. En nuestro tiempo se habla de Admi-
nistración digital para abarcar también la utilización de algoritmos, de inteligencia
artificial, de bases masivas de datos (big data) y de blockchain. La Administración
digital se sirve de la tecnología informática para sus procesos internos (elaboración
de decisiones, gestión y control económico, conexiones de datos entre órganos ad-
ministrativos), para las relaciones con otras Administraciones públicas nacionales
o extranjeras (control el integrado de las fronteras Schengen mediante el sistema in-
formático SIS–II) y para las relaciones con los particulares (procedimientos admi-
nistrativos electrónicos, participación ciudadana, prestación inteligente de servicios
públicos, transparencia a través de internet, comunicación con la ciudadanía por
redes sociales, traslado de información y apertura de bancos de datos a los ciudadanos
y las empresas).
46. La digitalización administrativa unas veces modula las estructuras y fun-
cionamiento de la Administración precedente y otras veces da lugar a fenómenos
y realidades administrativas por completo nuevas. Hay adaptación en la incorpo-
ración del teletrabajo (donde no se cambian funciones ya existentes, sino el lugar
de su realización) o en el funcionamiento telemático de los órganos colegiados. Y
hay novedad en la actuación administrativa mediante algoritmos (que programan
decisiones administrativas automáticas o dirigen servicios públicos de forma auto-
matizada, como ocurre con los transportes públicos en las Smart cities) y en el uso de
la inteligencia artificial, mediante la cual una máquina puede aprender de la realidad
o de su propia experiencia y formar o corregir los algoritmos que aplica: es el caso de
los algoritmos para la prevención de riesgos naturales o de fraudes e infracciones, que
se corrigen por los propios ordenadores a partir de la práctica.
47. Todos estos cambios tecnológicos afectan a los fundamentos y característi-
cas de la Administración pública tradicional. Así, por ejemplo, la automatización de
muchas actuaciones administrativas repetitivas hace innecesarios muchos puestos
de trabajo de gestión administrativa, y en cambio aumenta la demanda de emplea-

Manual de Derecho administrativo

60 FRANCISCO VELASCO CABALLERO

dos públicos expertos en programación y diseño de procedimientos electrónicos. La

transparencia administrativa a través de internet —cuando es plena y real— actúa
como una nueva fuente de legitimidad de la Administración y permite aligerar los
controles administrativos internos a través de funcionarios especializados, como los
interventores. También, la digitalización permite una mayor comunicación entre
particulares y órganos administrativos, lo que facilita tanto la Administración mul-
tinivel como la incorporación masiva de particulares en procedimientos administra-
tivos (como ocurre con procedimientos electrónicos de participación ciudadana).
Todas estas transformaciones se inician en la práctica administrativa, pero acaban por
ganar carta de naturaleza en las leyes administrativas.

10. BIBLIOGRAFÍA

10.1 Bibliografía citada

Marcos ALMEIDA CERRADA, “Historia de la Ciencia del Derecho Administrativo en España”, en
José María RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, Gabriel DOMÉNECH PASCUAL y Luis ARROYO
JIMÉNEZ (Coordinadores), Tratado de Derecho administrativo, vol. I., Marcial Pons, Madrid–Bar-
celona–Buenos Aires–Sâo Paulo, 2021, pp. 329-376.
Jacques CHEVALLIER, L´ État postmoderne, 5ª ed., LGDJ, París, 2017.
José ESTEVE PARDO, “La administración garante. Una aproximación”, Revista de Administración
Pública, núm. 197 (2015), pp. 11-39.
Alfredo GALLEGO ANABITARTE, Constitución y personalidad jurídica del Estado, Madrid, Tecnos,
1992.
Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, “El concepto de personalidad jurídica en el Derecho público”,
Revista de Administración Pública, núm. 129 (1992), pp. 195-207.
Luis JORDANA DE POZAS, “Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho administrativo”, Revis-
ta de Estudios Políticos, núm. 48 (1949), pp. 41-54.
Francisco LÓPEZ–JURADO, “Los criterios doctrinales de clasificación de las organizaciones adminis-
trativas”, Revista de Derecho Público: Teoría y Método, núm. 1 (2020), pp. 101-146.
Luca MANNORI, “Justicia y Administración entre Antiguo y Nuevo Régimen”, Revista jurídica Uni-
versidad Autónoma de Madrid, traducción del original italiano (1997) por Julia Solla y Alejandro
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Luis MEDINA ALCOZ, Historia del Derecho administrativo español, Marcial Pons, Madrid-Barcelona-
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Alejandro NIETO, Estudios de Derecho y Ciencia de la Administración, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2001.
J. PELÁEZ DEL POZO, Tratado teórico–práctico de la organización, competencia y procedimiento en
materias contencioso–administrativas, Imprenta D.B. González, Madrid, 1849
Jos C.N. RAADSHELDERS, Handbook of administrative history, Transaction Publishers, New Brun-
swick, N.J., 1998.

10.2. Bibliografía complementaria recomendada

Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, Curso de Ciencia de la Administración, 4ª ed., Tecnos, Madrid,
2000.
Agustí CERRILLO I MARTÍNEZ (Dir.), La Administración digital, Dykinson, Madrid, 2022.

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LECCIÓN 1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 61

Manuel ARENILLA SÁEZ, “Marco teórico actual de la Administración Pública”, en Manuel ARENI-
LLA SÁEZ, Crisis y reforma de la Administración Pública, Netbiblo, Oleiros (A Coruña), 2011, pp.
1-138.
Carles RAMIÓ, La administración pública del futuro (horizonte 2050). Instituciones, política, mercado y
sociedad de la información, Tecnos, Madrid, 2017.
Carles RAMIÓ, Inteligencia artificial y Administración pública, Catarata, Madrid, 2019.
Francisco VELASCO CABALLERO, “Reformas de la Administración pública: fenomenología, vecto-
res de cambio y función directiva del Derecho administrativo”, Anuario de la Facultad de Derecho de
la Universidad Autónoma de Madrid, núm. 23 (2017), pp. 107-143.

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