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Disposición con alguna vigencia futura

Documento TOL173.304

Legislación
Disposición: Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978
Norma: CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
Fecha Publicación: 29/12/1978
Fecha Norma: 27/12/1978
Rango: Constitución
Boletín: Boletín Oficial del Estado (BOE)
N. Boletín: nº 311

Título Artículo: Artículo 149 de la Constitución Española

TEXTO:

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.ª Relaciones internacionales.

4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.

5.ª Administración de Justicia.

6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias
especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las
Comunidades Autónomas.

7.ª Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas.

8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades
Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas
relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las
formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones
contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del
Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y
seguros.

12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

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13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.

15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de
sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el
procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica
sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas.

19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a
las Comunidades Autónomas.

20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas;

puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y
transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y
telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las

aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones
eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su
ámbito territorial.

23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica
sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25.ª Bases de régimen minero y energético.

26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de
comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a
las Comunidades Autónomas.

28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte
de las Comunidades Autónomas.

29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades
Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga
una ley orgánica.

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30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

31.ª Estadística para fines estatales.

32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado
considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación
cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las
Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias
que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas
prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté
atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del
derecho de las Comunidades Autónomas.

COMENTARIO:

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL:
STC 37/1981 de 16 de noviembre
Fto. Jco. 1: ver selección con relación al art. 137.
STC 18/1982 de 4 de mayo
Fto. Jcos. 3 y 4: selección con relación al art. 97.
STC 76/1983 de 5 de agosto
Fto. Jcos. 4 y 28: ver selección con relación al art. 147.
STC 37/1987 de 26 de marzo
Fto. Jco. 10. y STC 52/1988 de 24 de marzo, Fto. Jco. 3: ver selección con relación al art. 139.
Ver selección con relación a los arts. 130 y 131.
STC 18/1982 de 4 de mayo (supremacía constitucional y Estatutos)
Fto. Jco. 1: «Para determinar si una materia es de la competencia del Estado o de la C.A., o si existe
un régimen de concurrencia, resulta en principio decisorio, el texto del E.A. de la C.A., a través del
cual, se produce la asunción de competencias. Si el examen del E.A. correspondiente revela que la
materia de que se trate no está incluída en el mismo, no cabe duda que la competencia será estatal,
pues lo dice expresamente el art. 149.3 de la C. Esta afirmación, sin embargo, no debe llevar a la idea
de que, una vez promulgado el E.A., es el texto de éste el que únicamente debe ser tenido en cuenta
para realizar la labor interpretativa que exige la delimitación competencial. Si se procediese así, se
estaría desconociendo el principio de supremacía de la C. sobre el resto del ordenamiento jurídico,
del que los [Link]. forman parte como norma institucional básica de la C.A. que el Estado reconoce
y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Ello supone... que el E.A., al igual que
el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la C. y que, por
ello, los marcos competenciales que la C. establece no agotan su virtualidad en el momento de
aprobación del E.A., sino que continuarán siendo preceptos operativos en el momento de realizar la
interpretación de éste a través de los cuales se realiza la asunción de competencias por la C.A.»
STC 45/1991 de 28 de febrero (coordinación)
Fto. Jco. 4 «Pues bien, respecto de la mencionada competencia estatal de coordinación, este Tribunal
ha establecido las siguientes precisiones:
a) «Persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema,
evitando contradicciones o reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían,
respectivamente, la realidad misma del sistema» (STC 32/1983, Fto. Jco. 2.°).
b) La competencia estatal de coordinación presupone, lógicamente, la existencia de competencias
autonómicas que deben ser coordinadas, competencia que el Estado debe respetar, evitando que la
coordinación llegue «a tal grado de desarrollo» que deje vacías de contenido las correspondientes
competencias de las Comunidades Autónomas (STC 32/1983, fundamento jurídico 2.°).

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c) Dicha coordinación debe ser entendida como «la fijación de medios y sistemas de relación que
hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la
acción conjunta de las autoridades... estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas
competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema»
(STC 32/1983), fundamento jurídico 2.°, que luego reproducen varias Sentencias posteriores y, entre
ellas, significativamente, la 144/1985, fundamento jurídico 4.°).
d) Sobre el alcance que puede otorgarse a esos medios y sistemas de relación, se ha sostenido que la
integración de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinación, exige
la adopción de las «medidas necesarias y suficientes» para lograr tal integración (STC 111/1984,
fundamento jurídico 6.°). Y así en la mencionada STC 144/1985, se concluyo que los actos
gubernamentales de aprobación de declaraciones de zonas de agricultura de montaña son actos de
coordinación, pues, de un lado, mediante tales aprobaciones se integran actos anteriores de fijación
de los territorios, realizados por diversos órganos y sujetos, y, de otro, tal aprobación se produce «al
final de un procedimiento en el que pueden haber intervenido o participado las Comunidades
Autónomas» (fundamento jurídico 4.°). Debe reconocerse, pues, la posibilidad de que el Estado
adopte medias de coordinación tras la correspondiente intervención autonómica.
e) Del mismo modo, tampoco cabe negar, con carácter general, el recurso a medidas estatales de
coordinación preventiva que establezcan sistemas de relación entre las diversas Administraciones.
Así en la STC 133/1990, fundamento jurídico 14, en relación con el 6.°, se reconoció la facultad del
Gobierno de la Nación para regular la composición de un órgano mixto entre Estado y Comunidades
Autónomas, denominado Comisión Nacional de Protección Civil. En otras oportunidades, ciertas
medidas de coordinación preventiva, como son la fijación de unas normas básicas y comunes a los
diversos planes o intervenciones autonómicas, aparecen claramente vinculadas a la «previsión de
unas directrices comunes» que hagan posible una actuación conjunta de los diversos servicios y
Administraciones implicadas (STC 133/1990, fundamento jurídico 9.°).
A la luz de cuanto antecede, y como resumen, cabe añadir que la competencia estatal de coordinación
ex art. 149.1.13, es decir, en el marco de la planificación sectorial, presupone la existencia de
competencias autonómicas que no deben ser vaciadas de contenido, pues busca la integración de una
diversidad de competencias y Administraciones afectadas en un sistema o conjunto unitario y
operativo, desprovisto de contradicciones y disfunciones; siendo preciso para ello fijar medidas
suficientes y mecanismos de relación que permitan la información recíproca y una acción conjunta,
así como, según la naturaleza de la actividad, pensar tanto en técnicas autorizativas, o de
coordinación a posteriori, como preventivas u homogeneizadoras.»
STC 48/1985 de 28 de marzo ( valor de los Decretos de transferencia)
Fto. Jco. 5: «Aunque como este mismo T.C. tiene declarado con reiteración, la distribución de
competencias entre el Estado y las [Link]. viene establecida en la C. y en los respectivos [Link]., de
modo que los Decretos de traspaso de servicios se limitan a transferir éstos y no transfieren
competencias,no debe olvidarse, sin embargo, el valor interpretativo, que naturalmente no puede
prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias ni vincular a este T.C., de tales
Decretos de transferencia, que suelen contener con mayor o menor detalle una especificación de las
funciones que recibe la C.A. y las que retiene el Estado.»
STC 25/1983 de 7 de abril (ejercicio de competencias sin estar transferidos los servicios)
Fto. Jco. 3: «De un modo similar a lo que la jurisprudencia de este T.C. ha dicho ya, aunque
obviamente en otro contexto, como es el relativo a las competencias de desarrollo normativo, al
señalar que éstas se ejercitan sin necesidad de esperar la promulgación de las leyes de bases,
conformándose a las bases que en el ordenamiento jurídico del Estado existen, hay que señalar ahora
que la atribución 'ipso iure' de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato
de todas aquellas que para su ejercicio no requieran especiales medios personales o materiales. El
traspaso de servicios es condición del pleno ejercicio de las competencias estatutariamente trasferidas
cuando, según su naturaleza, sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente
lícito el ejercicio de las competencias por el Estado mientras los servicios no sean transferidos.»
STC 26/1982 de 24 de mayo (indisponibilidad de las competencias por pasividad)
Fto. Jco. 1: «...en el campo de los conflictos constitucionales la no impugnación de una disposición
general por el Estado o la C.A. cuyas competencias hayan podido verse afectadas no implica en
modo alguno la imposibilidad de instar el conflicto sobre el mismo objeto en relación con cualquier
disposición, acto o resolución posterior, aun cuando sea mera reproducción, ampliación,
modificación, confirmación o aplicación de aquella. Así lo exige el carácter indisponible de las

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competencias constitucionales, cuya distribución entre el Estado y las [Link]. responde a la forma
de organización territorial del Estado configurada por la C. y que no puede verse alterada por la
pasividad temporal de cualquiera de los entes interesados frente al indebido ejercicio de sus
competencias por parte del otro.»
STC 35/1982 de 14 de junio (reserva de materia completa y de potestades concretas)
Fto. Jco. 2: «El art. 149.1 de la C. utiliza para delimitar el ámbito reservado en exclusiva a la
competencia estatal, diversas técnicas cuya compleja tipología no es del caso analizar en detalle.
Sobresale, sin embargo, la diferencia que aquí sí es pertinente, entre la reserva de toda una materia
(v. gr. Relaciones Internacionales, Defensa y FAS, Administración de Justicia, Hacienda General y
Deuda del Estado, etc.) y la reserva de potestades concretas (sea la legislación básica, o toda la
legislación sobre determinadas materias). En el primer caso, la reserva estatal impide, no ya que una
C.A. pueda asumir competencias sobre la materia reservada, sino también que pueda orientar su
autogobierno en razón de una política propia acerca de ella, aunque pueda participar en la
determinación de tal política en virtud de la representación específica que las distintas [Link]. tienen
en el Senado. Cuando, por el contrario, la reserva estatal es sólo de ciertas potestades,
correspondiendo otras a las [Link]. que deseen asumirlas, éstas, en el ejercicio de su autonomía,
pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia sobre esta materia, aunque
en tal acción de gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competencias que específicamente le
están atribuídas.»
STC 76/1985 de 5 de agosto (poder estatal de vigilancia)
Fto. Jco. 12: «Es cierto que la uniformidad constitucionalmente pretendida en los supuestos en que
corresponda al Estado la normación sustantiva, legal y reglamentaria, y a las [Link]. sólo la mera
ejecución, quedaría desvirtuada si el Estado no tuviera la potestad y el derecho de velar para que no
se produzcan diferencias en la ejecución y aplicación del bloque normativo. Incluso en los mismos
sistemas federales se reconoce una serie de atribuciones a las instancias federales que, en definitiva,
se concretan en una función de vigilancia que la Federación ejerce sobre las actuaciones ejecutivas de
los Estados miembros.
Pero al fijar el contenido y alcance de dicha función es preciso tener presente que la autonomía exige
en principio, a su vez, que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por
la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones
sino a través de mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el poder de vigilancia no puede
colocar a las [Link]. en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del
Estado, pues, como ha tenido ocasión de señalar este TC, tal situación no resulta compatible con el
principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste se deriva.»
STC 56/1986 de 13 de mayo (competencias exclusivas del Estado y de la C .A.)
Fto. Jco. 3: «...el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la
existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una C.A... pues tal ineficacia
equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la C."
STC 165/1994 de 26 de mayo (alcance de la e xpresión 'relaciones internacionales')
Fto. Jco. 4: «Por consiguiente, cabe estimar que cuando España actúa en el ámbito de las
Comunidades Europeas lo está haciendo en una estructura jurídica que es muy distinta de la
tradicional de las relaciones internacionales. Pues el desarrollo del proceso de integración europea ha
venido a crear un orden jurídico, el comunitario, que para el conjunto de los Estados componentes de
la CEE. puede considerarse a ciertos efectos como `interno'. En correspondencia con lo anterior, si se
trata de un Estado complejo, como es el nuestro, aun cuando sea el Estado quien participa
directamente en la actividad de las CEE. y no las [Link]., es indudable que éstas poseen un interés
en el desarrollo de esa dimensión comunitaria. Por lo que no puede sorprender, de un lado, que varias
[Link]. hayan creado, dentro de su organización administrativa, departamentos encargados del
seguimiento y evolución de la actividad de las instituciones comunitarias. Y de otro lado, al igual que
ocurre en el caso de otros Estados miembros de la CEE., que los entes territoriales, hayan procurado
establecer en las sedes de las instituciones comunitarias, mediante formas administrativas de muy
distinta índole, oficinas o agencias, encargadas de recabar directamente la información necesaria
sobre la actividad de dichas instituciones que pueda afectar, mediatamente, a las actividades propias
de tales entes.»
Fto. Jco. 5: «No obstante lo dicho, la posibilidad de que disponen las [Link]... cuenta con un límite
evidente: las reservas que la CE. efectúa en favor del Estado, y, señaladamente, la reserva prevista en
el art. 149.1, 3... que confiere al Estado competencia exclusiva en materia de relaciones

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internacionales.
Ciertamente, para delimitar el alcance de esa reserva, es necesario tener en cuenta que no cabe
identificar la materia 'relaciones internacionales' con todo tipo de actividad con alcance o proyección
exterior. Ello resulta tanto de la misma literalidad de la CE. (que ha considerado necesario reservar
específicamente al Estado áreas de actuación externa que se consideran distintas de las 'relaciones
internacionales'; así, 'comercio exterior', o 'Sanidad exterior'), como de la interpretación ya efectuada
por la jurisprudencia de este TC., que ha manifestado que no acepta 'que cualquier relación, por
lejana que sea, con temas en que estén involucrados otros países o ciudadanos extranjeros, implique
por sí sola o necesariamente que la competencia resulte atribuída a la regla 'relaciones
internacionales' (STC 153/1989). Y, más cercanamente al tema que nos ocupa, hemos sentado que la
'dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art.
149.1, 3 CE., que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta
incidencia exterior, por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio
orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las [Link].» (STC 80/1993)
En suma, pues, las 'relaciones internacionales' objeto de la reserva contenida en el art. 149.1, 3 CE.
son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho Internacional. Y ello excluye,
necesariamente, que los entes territoriales dotados de autonomía política, por no ser sujetos
internacionales, puedan participar en las 'relaciones internacionales' y, consiguientemente, concertar
tratados con Estados soberanos (ius contrahendi) y Organizaciones internacionales gubernamentales.
Y en lo que aquí particularmente importa, excluye igualmente que dichos entes puedan establecer
órganos permanentes de representación ante esos sujetos, dotados de un estatuto internacional, pues
ello implica un previo acuerdo con el Estado receptor o la Organización internacional ante la que
ejercen sus funciones.»
Fto. Jco. 6: «A la vista del alcance de la competencia exclusiva estatal, pues, la posibilidad de las
[Link]. de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a
aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no
implique el ejercicio de un 'ius contrahendi', no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a
poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen
responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.»
STC 69/1988 de 19 de abril (definición de 'lo básico')
Fto. Jco. 5: «Los arts. 148 y 149 de la C., y los preceptos estatutarios de asunción de competencias
que los concretan en relación con cada C.A. establecen un delicado sistema de distribución
competencial, cuya equilibrada aplicación se hace especialmente difícil en los supuestos en que las
competencias legislativas autonómicas entran en concurrencia con las que al Estado corresponden
para definir el marco básico dentro del cual deben aquellas ejercitarse, pues la atribución al Estado de
estas competencias deja el sistema abierto en el sentido de que, aún careciendo las normas básicas
estatales de efectos atributivos de competencias que puedan alterar el sistema constitucional y
estatutario, tiene por objeto delimitar, con alcance general, el espacio normativo al que las [Link].
deben circunscribirse cuando ejercitan en defensa de sus intereses peculiares, las competencias
propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas.
Esta concurrencia de competencias normativas hace que el sistema sólo quede cerrado mediante la
producción por el Estado de la ordenación que defina, en cada materia en la que se ocasione dicha
concurrencia, los contornos básicos delimitadores de las competencias autonómicas, que quedan así
configuradas por remisión al espacio que deja la positividad básica estatal.
Dado que la definición de lo básico constituye una operación normativa de concreción de lo básico
que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de
competencias y con observación de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para
asegurar que las [Link]. tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deban
someter sus competencias, resulta manifiesto que la función de defensa del sistema de distribución de
competencias que a este TC confieren los arts. 161.1 c) de la CE y 59 de su LOTC tiene que venir
orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre
disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente
cercenadas las competencias autonómicas y velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la
ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a
las [Link]. como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cual
sea su rango y estructura.
A la satisfacción de la primera de dichas finalidades responde el concepto material de 'norma básica',

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acuñado por la citada doctrina constitucional (especialmente STC 32/1981; STC 1/1982; STC
32/1983; STC 48/1988 y STC 49/1988), conforme a la cual la definición de lo básico por el
legislador estatal, no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter pues, en
caso de ser impugnada, corresponde a este TC, como intérprete supremo de la C., revisar la
calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si es materialmente básica por
garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera
unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada C.A., en
defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas,
dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto.
A la segunda finalidad atiende el principio de Ley formal que la misma doctrina acoge en razón a que
sólo a través de ese instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al
procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de
ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las
legislativas y reglamentarias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que 'las
Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico' (STC 32/1981, Fto. Jco. 5 y STC
1/1982, Fto. Jco. 1), la cual expresa, de manera bien relevante, que la propia Ley puede y debe
declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura
que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de
básica.
Como excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina admite que el Gobierno de la
Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los aspectos
básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para
garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases. Esta excepción, establecida
principalmente para adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden
constitucional, como lo es la organización territorial del Estado, debe entenderse limitada al sentido
que corresponde a su naturaleza de dispensa excepcional de suficiencia de rango normativo, pero no
alcanza a la exigencia de que su carácter básico se declare expresamente en la norma o se infiera de
su estructura en la misma medida en que es ello aplicable a la Ley formal, pues lo contrario sería
permitir que por la vía reglamentaria se introduzcan elementos de confusión e incertidumbre, siendo
que ello se deja negado en la Ley formal.»
Fto. Jco. 6: «Tenemos, por tanto, una doctrina constitucional consolidada que, construída sobre el
núcleo esencial del concepto material de 'norma básica', se complementa con elementos formales
dirigidos a garantizar una definición clara y precisa de los marcos básicos delimitadores de las
competencias autonómicas que, siendo fácilmente recognoscibles, evite la incertidumbre jurídica que
supone para las [Link]. asumir, sin dato orientativo alguno, la responsabilidad de investigar e
indagar, en la masa ingente de disposiciones legislativas y reglamentarias estatales una definición
que es al Estado a quien le corresponde realizar por encargo directo de la C.
En los primeros años de vigencia de la C., en los que la tarea urgente que imponía la implantación del
sistema de distribución de competencias consistía en adaptar la legislación anterior al nuevo orden
constitucional y no le era posible al Estado desplegar una actividad legislativa tan intensa que
pudiera, de manera inmediata, configurar todas las ordenaciones básicas que contemplan la C. y los
Estatutos, resultaba inevitable que el concepto material de 'norma básica' adquiriese excepcional
relevancia al objeto de conseguir, de la manera más rápida y eficaz, la progresiva determinación de
los espacios normativos estatal y autonómico, quedando, por consiguiente, en un segundo plano, el
componente formal incluído en la referida doctrina constitucional
Superada esta inicial situación por la realidad actual de un orden distributivo competencial en
avanzado estado de construcción, este componente formal adquiere una mayor trascendencia como
garantía de certidumbre jurídica en la articulación de las competencias estatales y autonómicas, lo
cual se manifiesta imprescindible en el logro de una clara y segura delimitación de las mismas a
través de instrumentos normativos que reduzcan, de manera inequívoca, la indeterminación formal de
las normas básicas hasta el nivel que resulte compatible con el principio de seguridad jurídica, que
proclama el art. 9.3 de la C. y cuya presencia efectiva en el ordenamiento jurídico, especialmente en
el tan complicado e importante de la organización y funcionamiento del Estado de las Autonomías,
es esencial al Estado de Derecho que la propia C. consagra en su art. 1.1.
En virtud de ello, manteniendo el concepto material de lo básico como núcleo sustancial de la
doctrina de este TC, procede exigir con mayor rigor la condición formal de que la 'norma básica'
venga incluída en Ley votada en Cortes que designe expresamente su carácter de básica o esté dotada

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de una estructura de la cual se infiera ese carácter con naturalidad, debiendo también cumplirse esta
condición en el supuesto excepcional de que la norma básica se introduzca por el Gobierno de la
Nación en ejercicio de su potestad de reglamento.
Esta exigencia de definición expresa del carácter básico de la norma es generalmente cumplida por el
legislador estatal, mientras que el Gobierno de la Nación omite, también por regla general, su
cumplimiento, introduciendo con ello una confusión y ambigüedad que es conveniente destacar a fin
de reconducir el ejercicio de la potestad reglamentaria a los términos que correspondan, en esta
materia, a su naturaleza de básica, excepcional y complementaria.»
STC 49/1984 de 5 de abril (concurrencia en materia de cultura)
Fto. Jco. 6: «La lectura de otros textos de la CE (sobre todo el art. 149.2 y una reflexión sobre la vida
cultural, lleva a la conclusión de que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto
del Estado como de las [Link]., y aún podríamos añadir de otras Comunidades, pues allí donde vive
una comunidad hay una manifestación cultural respecto de la cual las estructuras públicas
representativas pueden ostentar competencias, dentro de lo que entendemos en un sentido no
necesariamente técnicoadministrativo puede comprenderse dentro de fomento de la cultura. Esta es la
razón a que obedece el art. 149.2 de la CE, en el que después de reconocer la competencia
autonómica afirma una competencia estatal, poniendo el acento en el servicio de la cultura como
deber y atribución esencial. Hay, en fin, una competencia estatal y una competencia autonómica en el
sentido de que más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de
competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo
social desde la instancia pública correspondiente. Que en materia cultural es destacada la acción
autonómica es algo inherente a la Comunidad (art. 2 CE). Que a su vez al Estado compete también
una competencia que tendrá, ante todo, un área de preferente atención en la preservación del
patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que
hagan menester esa acción pública cuando los bienes culturales pudieran no lograrse desde otras
instancias, es algo que está en la línea de la proclamación que se hace en el indicado precepto
constitucional."
STC 147/1989 de 4 de julio (cláusula de cierre y plenitud del ordenamiento)
Fto. Jco. 7: «...mas bien, precisamos ahora, una cláusula de cierre que tiene por objeto realizar el
principio de plenitud del ordenamiento jurídico, suministrando al aplicador del Derecho una regla
con la que pueda superar las lagunas de que adolezca el régimen jurídico de determinadas materias y
2º) que la normación estatal aprobada con la finalidad de servir de derecho supletorio estaría viciada
de inconstitucionalidad, por incompetencia, si pretendiera para sí una aplicación incondicionada en el
respectivo territorio autonómico (STC 85/1983 y STC 103/1989).
Para armonizar de manera congruente esas distintas declaraciones doctrinales, integrándolas en un
sistema conceptual dotado del grado de coherencia lógica que le es exigible, debemos, de un lado,
distinguir entre competencias exclusivas y competencias compartidas y, de otro, reducir el concepto
de supletoriedad a sus correctos términos de función cuya operatividad corresponde determinarse a
partir de la norma reguladora del ámbito material en que se va a aplicar el Derecho supletorio y no
desde éste, es decir, como función referida al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor
supletorio debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación
pertinentes, incluída la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador desde normas
especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito para incidir en la reglamentación jurídica de
sectores materiales en los que el Estado carece de título competencial específico que justifique dicha
reglamentación, puesto que esa carencia, según ha establecido la doctrina referida, no puede ser
suplida con la conversión de la regla de supletoriedad en cláusula universal atributiva de
competencia.
Las STC 15/1989 y STC 103/1989 establecen, como razones que justifican la legitimidad
constitucional de las normas generales que el Estado dicte sobre materias que hayan sido asumidas
por la CA., promotora del conflicto, en régimen de competencia exclusiva, la diversidad de grado de
asunción competencial que pueda existir entre los [Link]. que delimitan el sistema de distribución de
competencias entre las distintas [Link]. que forman parte de nuestro Estado compuesto y la
existencia de competencias estatales concurrentes que permitan establecer la ordenación general de
un sector en todo el territorio nacional.
Será, por consiguiente, ilegítima, por invasión competencial, aquella ordenación estatal de materias
que hayan sido deferidas por los [Link]. a la competencia exclusiva de todas y cada una de las
respectivas [Link]. y en relación con las cuales el Estado no invoque algún título propio que le

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permita dictar normas generales sobre dichas materias, puesto que la asunción de competencias
exclusivas confiere a las [Link]., no sólo el poder oponerse a que las normas del Estado incidan en
esas materias sometidas a su competencia exclusiva con alcance de aplicación directa, sino que
también atribuyen a las [Link]. decidir si tales materias deben ser sometidas, por su parte, a
reglamentación específica y en qué momento debe hacerse, lo cual las legitima para negar a dichas
normas estatales alcance supletorio, especialmente, cuando en ellas se establecen mandatos
prohibitivos que, a pesar de su pretendido valor supletorio, resultan de aplicación directa, mientras
que la CA. no decida someter la materia a reglamentación propia. Negarles dicha legitimación es
tanto como imponerles, en contra de su voluntad, unas normas estatales en materias sobre las cuales
el Estado no invoca título competencial distinto a la regla de supletoriedad que no es, según se deja
dicho, atributiva de competencia
Lo expuesto conduce, en principio, a considerar viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las
normas que el Estado dicte con el único propósito de crear derecho supletorio del de las [Link]. en
materias que sean de la exclusiva competencia de éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo
cuando todos los [Link]. atribuyen a las [Link]. la competencia como exclusiva y en un mismo
grado de homogeneidad. Esto supone que en cada conflicto en el que una CA. reivindique su
competencia frente a dicha clase de normas estatales tendría que examinarse si se trata de
competencias que corresponden en exclusiva a todas las [Link]. pues si así no fuese, el Estado
tendría competencia para dictarlas en relación con aquellas [Link]. que no hubieran adquirido tal
exclusividad. Por lo tanto, a la resolución de dicho conflicto se añadiría la dificultad de examinar con
detalle todos y cada uno de los [Link]. con el fin de determinar si la competencia exclusiva viene o
no atribuída con alcance universal a todas las [Link]., puesto que de no ser así no podría declararse
nula por incompetencia la norma estatal, sino únicamente como inaplicable en el territorio de la CA.
que, habiendo planteado el conflicto, resultase tener la competencia exclusiva sobre la materia; debe
por ello evitarse un pronunciamiento de nulidad total que además afectaría a [Link]. que no han
impugnado la normativa estatal, quizás por seguir la política normativa de considerar apropiada la
norma estatal y, por tanto, decidir el aplicarla mientras no consideren oportuno desplazarla a un
grado supletorio mediante la aprobación de una reglamentación propia.»
STC 61/1997 de 20 de marzo (el alcance del 149.1.1ª)
Fto. Jco. 7: «...Este título competencial no representa, pues, una suerte de prohibición para el
legislador autonómico de un trato divergente y desproporcionado respecto de la legislación estatal.
Ha de añadirse que "condiciones básicas" no es sinónimo de "legislación básica", "bases" o "normas
básicas". El art. 149.1.1 CE, en efecto, no ha atribuído al Estado la fijación de las bases sobre los
derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento, eso sí entero, de aquellas
condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad. Y si bien es cierto que su regulación no
puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en
consecuencia, es claro que las CCAA, en la medida en tengan competencia sobre la materia, podrán
siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho, como en el caso de la
propiedad del suelo, no lo es menos, sin embargo, que la competencia ex art. 149.1.1 CE no se
mueve en la lógica de las bases estataleslegislación autonómica de desarrollo. En otras palabras, el
Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales
desde una concreta perspectiva, la de la garantía de la igualdad en las posiciones jurídicas
fundamentales, dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se
tratara; será luego el legislador competente, estatal y autonómico, el que respetando tales condiciones
básicas establezca su régimen jurídico, de acuerdo con el orden constitucional de competencias.
Finalmente, las condiciones básicas no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial
de los derechos (art. 53.1 CE), técnica cuyo objeto ...consiste en garantizar el derecho frente a los
eventuales abusos o extralimitaciones de los poderes públicos, en particular y en primer término, del
legislador, cualquiera que este sea, en su tarea reguladora. El contenido esencial constituye, pues, una
garantía constitucional a favor del individuo, algo a respetar por el legislador en cada caso
competente, no para regular; no es, en definitiva, una técnica que permita determinar lo que al Estado
o a las CCAA les corresponde ...tanto el legislador estatal de las condiciones básicas, como el
autonómico deben respetar el contenido esencial del derecho de propiedad.
...En lo que hace a su ámbito material o alcance horizontal, es de advertir que la materia sobre la que
recae (el art. 149.1.1 CE) o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como
los deberes básicos. Ahora bien, las condiciones básicas que garanticen la igualdad se predican de los
derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los

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que éstos se insertan y, en consecuencia, el art. 149.1.1 CE sólo presta cobertura a aquellas
condiciones que guarden una estrecha relación, directa o inmediata con los derechos que la CE
reconoce. De lo contrario, dada la fuerza expansiva de los derechos y la función fundamentadora de
todo el ordenamiento jurídico que éstos tienen atribuída (art. 10.1 CE), quedaría desbordado el
ámbito y sentido del art. 149.1.1, que no puede operar como una especie de título horizontal, capaz
de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser
reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho deber constitucional. Por otra parte
...constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante, constreñido al ámbito
normativo, lo que permite al Estado una "regulación", aunque limitada a las condiciones básicas que
garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico.
STC 61/1997 de 20 de marzo (supletoriedad del Derecho estatal)
Fto. Jco. 12: «...en la STC 118/1996, el TCE declaró que "Si para dictar cualesquier normas precisa
el Estado de un título competencial específico que las justifique, y la supletoriedad no lo es, esa
conclusión ha de mantenerse en todo caso. Por lo tanto, tampoco en las materias en las que el Estado
ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuye y
penetrando en el ámbito reservado por la CE y los EEAA a las CCAA, producir normas jurídicas
meramente supletorias, pues tales normas, al invocar el amparo de una cláusula como la
supletoriedad que, por no ser título competencial, no puede dárselo, constituyen una vulneración del
orden constitucional de competencias» (Fto. Jco. 6).
En consecuencia "la supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho
autonómico mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes" (Fto. Jco. 6). Por
consiguiente, "la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal colme, sin más, la falta
de regulación autonómica en una materia. El presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la CE
establece no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el
aplicador del derecho» (Fto. Jco. 8).
Si, como hemos señalado, la cláusula de supletoriedad no es una fuente atributiva, en positivo, de
competencias estatales, ni aun con carácter supletorio, tampoco puede serlo en negativo; es decir,
tampoco puede ser un título que le permita al Estado derogar lo que era su propio Derecho, en este
caso sobre urbanismo, pero que ya ha dejado de serlo o, más exactamente, que ya no se encuentra a
su disposición, ya sea para alterarlo (aun con eficacia supletoria, o para derogarlo. De otro modo, si
el legislador estatal suprimiese, mediante su derogación, el derecho sobre una materia cuya
competencia ya no es suya, sino de las CCAA, vendría a quebrantar una de las finalidades básicas de
la cláusula de supletoriedad, cual es la de que, con la constitución de los órganos de poder de las
CCAA y su correspondiente asunción de competencias normativas, no se origine un vacío parcial del
ordenamiento, permitiendo y prescribiendo, con este propósito, la aplicación supletoria,
potencialmente indefinida, del ordenamiento estatal.»
STC 31/2010 de 31 de junio (Estatutos de Autonomía y derechos)
Fto. Jco. 16. El título I del Estatuto catalán relaciona una serie de "Derechos, deberes y principios
rectores" ordenados en cinco capítulos que agrupan los arts. 15 a 54 EAC, varios de ellos
impugnados por los recurrentes. El conjunto de dicho título ha merecido una crítica de principio en la
demanda, cuyas razones sobre el particular se han consignado en el antecedente 11 y tienen que ver
con la supuesta inidoneidad de un Estatuto de Autonomía para incluir derechos fundamentales o
afectar a los que con ese carácter se reconocen en los arts. 15 a 29 CE. Objeción a la que las restantes
partes de este proceso han opuesto los argumentos referidos en los antecedentes 12, 13 y 14.
Derechos fundamentales son, estrictamente, aquellos que, en garantía de la libertad y de la igualdad,
vinculan a todos los legisladores, esto es, a las Cortes Generales y a las Asambleas legislativas de las
Comunidades Autónomas, sin excepción. Esa función limitativa sólo puede realizarse desde la norma
común y superior a todos los legisladores, es decir, desde la Constitución, norma suprema que hace
de los derechos que en ella se reconocen un límite insuperable para todos los poderes constituidos y
dotado de un contenido que se les opone por igual y con el mismo alcance sustantivo en virtud de la
unidad de las jurisdicciones (ordinaria y constitucional) competentes para su definición y garantía.
Derechos, por tanto, que no se reconocen en la Constitución por ser fundamentales, sino que son
tales, justamente, por venir proclamados en la norma que es expresión de la voluntad constituyente.
Los derechos reconocidos en Estatutos de Autonomía han de ser, por tanto, cosa distinta.
Concretamente, derechos que sólo vinculen al legislador autonómico, --como así se desprende,
inequívocamente, del propio Estatuto recurrido, cuyo art. 37.1 EAC, también impugnado y sobre el
que más adelante habremos de pronunciarnos en particular, circunscribe, por principio, a los poderes

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públicos de Cataluña, y según la naturaleza de cada derecho a los particulares, el ámbito de los
obligados por los derechos reconocidos en los capítulos I, II, y III del título I--; y derechos, además,
materialmente vinculados al ámbito competencial propio de la Comunidad Autónoma, circunstancia
expresamente detallada, según veremos, en el art. 37.4 EAC. Ahora bien, bajo la misma categoría
"derecho" pueden comprenderse realidades normativas muy distintas, y será a éstas a las que haya de
atenderse, más allá del puro nomen, para concluir si su inclusión en un Estatuto es o no
constitucionalmente posible. En efecto, ya en la propia Constitución bajo el término "derecho" se
comprenden tanto verdaderos derechos subjetivos como cláusulas de legitimación para el desarrollo
de determinadas opciones legislativas, si bien en ambos casos se trata siempre, al cabo, de mandatos
dirigidos al legislador, bien imponiéndole un hacer o una omisión que se erigen en objeto de una
pretensión subjetiva exigible ante los Tribunales de justicia; bien obligándole a la persecución de un
resultado sin prescribirle específicamente los medios para alcanzarlo y sin hacer de esa obligación el
contenido de ningún derecho subjetivo, que sólo nacerá, en su caso, de las normas dictadas para
cumplir con ella. Normas, en definitiva, que prescriben fines sin imponer medios o, más
precisamente, que proveen a la legitimación de la ordenación política de los medios públicos al
servicio de un fin determinado.
En el nuevo Estatuto catalán se prodiga sobre todo, según veremos, sin que falten proclamaciones de
derechos subjetivos stricto sensu, el segundo tipo de derechos, es decir, mandatos de actuación a los
poderes públicos, ya estén expresamente denominados como "principios rectores", ya estén
enunciados literalmente como derechos que el legislador autonómico ha de hacer realidad y los
demás poderes públicos autonómicos respetar. Lo decisivo para pronunciarse sobre su legitimidad
constitucional será, en cada caso, si los mandatos en ellos comprendidos vinculan exclusivamente al
poder público catalán y, naturalmente, si sólo pretenden hacerlo en el marco de sus competencias.
Este tipo de derechos estatutarios, que no son derechos subjetivos sino mandatos a los poderes
públicos (STC 247/2007, FFto. Jco.J 13 a 15), operan técnicamente como pautas (prescriptivas o
directivas, según los casos) para el ejercicio de las competencias autonómicas. De lo que resulta,
naturalmente, un principio de diferenciación que no puede confundirse con la desigualdad o el
privilegio proscritos por los arts. 138.2 y 139.1 CE, pues con ella sólo se abunda en la diversidad
inherente al Estado autonómico [STC 76/1983, de 5 de agosto, Fto. Jco. 2 a)] en tanto que implícita
en la pluralidad de ordenamientos que, fundamentados y reducidos a unidad en la Constitución,
operan sobre ámbitos competenciales diversos en los que se actúan potestades legislativas y
gubernamentales propias cuyo ejercicio puede legítimamente condicionarse desde la misma norma
que define, en concurso con la Constitución, cada uno de esos ámbitos privativos.
Fto. Jco. 17. La distribución competencial que opera entre las propias leyes orgánicas explica que el
Estatuto de Autonomía no pueda regular toda la materia que en principio se reserva al género de la
ley mediante la cual se aprueba, pues en ocasiones la reserva orgánica lo es, de manera exclusiva y
excluyente, a una ley orgánica determinada (así, LOPJ), o a una especie del género común. Este
último es el caso de las leyes orgánicas de desarrollo de los derechos fundamentales (art. 81 CE). Esa
función de desarrollo no puede acometerse en una ley orgánica de aprobación de un Estatuto de
Autonomía; y ello por razones que tienen que ver con la condición del Estatuto como norma
institucional básica, por un lado, y con su vigencia territorial limitada, por otro.
Lo primero supone que el Estatuto de Autonomía, como norma primera de un sistema normativo
autónomo, tiene su ámbito más propio en el terreno de la generalidad, la abstracción y los principios,
lo que no se compadece con la disciplina de desarrollo de un derecho fundamental cuya
proclamación y definición sustancial (contenido mínimo) ya se habrá verificado en la Constitución,
de suerte que la intervención del Estatuto sólo sería admisible si fuera reiterativa; esto es, si se
limitara a hacer lo que ya se ha hecho en la Constitución, en la que se agota la función normativa
necesaria en ese primer nivel de abstracción, al que sólo puede seguir ya la función de desarrollo,
proceso de concreción que no corresponde al Estatuto. Lo segundo implica que la participación del
Estatuto en el desarrollo de los derechos redundaría en una pluralidad de regímenes de derechos
fundamentales (tantos como Estatutos), lo que afectaría al principio de igualdad de los españoles en
materia de derechos fundamentales.
De otra parte, la divisoria ley orgánica/ley ordinaria en materia de derechos fundamentales
(desarrollo/regulación: arts. 81.1 y 53.1 CE) supone que el Estatuto, en tanto que ley orgánica,
tampoco puede, no ya declarar o desarrollar derechos fundamentales o afectar a los únicos que son
tales, sino siquiera regular el ejercicio de tales derechos. Podrá hacerlo, en su caso, el legislador
autonómico, en tanto que legislador ordinario y de acuerdo con el reparto constitucional de

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competencias, pero no el legislador (orgánico) estatuyente. De ahí que no haya paradoja alguna en el
hecho de que por simple ley autonómica (ley ordinaria) pueda hacerse lo que no cabe en un Estatuto
(norma superior a la autonómica). En realidad, no es que pueda hacerse más por ley autonómica; es
que se hace cosa distinta, como corresponde en el juego de normas ordenadas con arreglo al criterio
de competencia.
STC 247/2007 de 12 de diciembre (atribución de competencias en el Estatuto)
Fto. Jco. 7. «En definitiva, del indicado sistema de reparto competencial establecido por la
Constitución en su art. 149, se deriva que los Estatutos atribuyen competencias a las Comunidades
Autónomas en ejercicio del principio dispositivo que la Constitución les reconoce y, al hacerlo,
también determinan las del Estado. Ello es así porque al atribuir el Estatuto competencias a la
Comunidad Autónoma, quedan precisadas las que el Estado no tiene en el correspondiente territorio
(art. 149.3, primer inciso, CE); por el contrario, las competencias que el Estatuto no haya atribuido a
la Comunidad Autónoma permanecen en el acervo competencial del Estado (art. 149.3, segundo
inciso, CE). De este modo, la función atributiva de competencias a la Comunidad Autónoma
produce, como efecto reflejo, la delimitación de las que corresponden al Estado en el territorio
autonómico de que se trate. Sin embargo, la determinación del alcance que puede tener la asunción
de competencias por los Estatutos de Autonomía no es cuestión sencilla, pues ha de adecuarse al
marco constitucional y éste está dotado de considerable complejidad en este punto. En efecto, el art.
149.1 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre una relación de materias («materias
siguientes»). Examinando la relación allí contenida, cabe resaltar dos aspectos. De un lado, que la
competencia exclusiva del Estado se refiere a «materias» cuyo contenido sólo se enuncia, es decir, no
se describe ni se delimita (por ejemplo, «relaciones internacionales», «Defensa y Fuerzas Armadas»
o «Administración de Justicia»: entre otras, STC 147/1991, de 4 de julio, Fto. Jco. 4). De otro lado, la
competencia exclusiva estatal se refiere en ocasiones a la totalidad de la materia enunciada en los
términos generales descritos, pero en otros casos incluye sólo la «función» relativa a dicha materia,
función que alcanza, o bien a la «legislación básica» (o «bases» o «normas básicas»), o bien a la
«legislación», siendo así que tampoco se determina el contenido o alcance de dichas funciones (así,
STC 35/1982, de 14 de junio, Fto. Jco. 2).
Es decir, la Constitución, que sí fija las materias de competencia estatal, no especifica directamente
el contenido o alcance ni de las materias ni de las funciones materiales sobre las que se proyecta
aquélla, ni tampoco contiene reglas expresas de interpretación que inmediatamente permitan
concretar dicho contenido o alcance, lo que, en última instancia, sólo corresponde precisar a este
Tribunal Constitucional en el ejercicio de su jurisdicción. Además, superado el alcance temporal que
tuvo el art. 148 CE, según su apartado 2, y sin menoscabo de su valor hermenéutico, la Constitución
tampoco establece el elenco de materias sobre el que las Comunidades Autónomas pueden asumir
competencias, sino que atribuye a los Estatutos de Autonomía la función de determinarlas, sin que
dicha determinación pueda incidir en el despliegue de las competencias reservadas al Estado por el
mencionado límite del art. 149.1 CE (art. 149.3 CE). De esta forma, los Estatutos pueden libremente
asumir competencias, completando así el espacio que la propia Constitución ha dejado
desconstitucionalizado, para lo que han de realizar una cierta operación interpretativa con los
condicionantes que veremos a continuación."
STC 247/2007 de 12 de diciembre (interpretación de las competencias)
Fto. Jco. 8. «En definitiva, dos criterios pueden extraerse de la doctrina contenida en la STC 76/1983
y complementarias aludidas. El primero consiste en señalar que lo que le está vedado al legislador,
estatal o autonómico, es la interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional de reparto
competencial con pretensión de vinculación general a todos los poderes públicos, imponiéndoles su
propia interpretación de la Constitución. Y el segundo, consecuencia del anterior, se traduce en que
los poderes legislativos constituidos, estatal o autonómico, ejercerán su función legislativa de modo
legítimo cuando, partiendo de una interpretación de la Constitución, sus normas se dirijan a su
ámbito competencial, ejerciendo las competencias propias, siempre que, al hacerlo, no pretendan
imponer a todos los poderes públicos, como única, una determinada opción interpretativa del
precepto constitucional, pues «al usar de sus facultades legislativas sobre las materias de su
competencia, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas han de operar a partir de un
determinado entendimiento interpretativo del bloque de la constitucionalidad (STC 214/1989, Fto.
Jco. 5)» (STC 197/1996, de 28 de noviembre, Fto. Jco. 21).»
STC 247/2007 de 12 de diciembre ( fórmulas de atribución de competencias)
Fto. Jco. 9. «Para aproximarnos al tema suscitado, deberemos partir de las fórmulas concretas de

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asunción de competencias por las Comunidades Autónomas que tradicionalmente han figurado en los
Estatutos de Autonomía y que han sido enjuiciadas por este Tribunal, como intérprete supremo de la
Constitución.
En unos casos, se ha tratado de no llevar hasta el límite de lo constitucionalmente posible la
competencia asumida en el Estatuto; es decir, cuando éste, pudiendo hacerlo, no ha extendido la
competencia autonómica hasta los límites fijados por el art. 149.1 CE. En esos casos el Estatuto
excluye de la competencia asumida determinadas esferas, proclamando que permanecen en el ámbito
de la competencia estatal; así ha ocurrido con las normas de «seguridad industrial», que se excluyen
de la competencia autonómica en materia de industria (arts. 10.29 del Estatuto de Autonomía para el
País Vasco: EAPV; 12.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC 1979; 30.1.2 del Estatuto de
Autonomía para Galicia: EAG, etc.); o de la «alta inspección» en materia educativa, entre otras (arts.
16 EAPV; 15 EAC 1979; 31 EAG, etc.). Estos criterios estatutarios fueron confirmados,
respectivamente, por las STC 203/1992, de 26 de noviembre, Fto. Jco. 2 y STC 243/1994, de 21 de
julio, Fto. Jco. 3, respecto de la «seguridad industrial» y en la STC 6/1982, de 22 de febrero, Fto. Jco.
2, en conexión con la STC 95/1984, de 18 de octubre, Fto. Jco. 7, para la «alta inspección». En otros
casos, los Estatutos han delimitado la competencia autonómica, restringiéndola mediante la remisión
a lo que se establezca en la normativa estatal correspondiente; así, en materia de «medios de
comunicación social» (arts. 16.1 EAC 1979; 34.1 EAG; 16.1 del Estatuto de Autonomía para
Andalucía: EAAnd 1981, etc.). Esta delimitación ha sido asimismo aceptada por el Tribunal (STC
26/1982, de 24 de mayo, Fto. Jco. 3, y STC 21/1988, de 18 de febrero, Fto. Jco. 2, entre otras).
El Tribunal ha reconocido también una tercera modalidad de norma estatutaria delimitadora,
caracterizada porque el Estatuto incide, no ya en la competencia autonómica, sino directamente en la
competencia estatal prevista en el art. 149.1 CE, precisando su alcance a partir de los preceptos
constitucionales que remiten a una ley orgánica habilitando en determinadas materias la regulación
estatutaria. Así ha ocurrido, por ejemplo, en materias tan relevantes como son las de «Administración
de Justicia», «Hacienda General» o «seguridad pública» (art. 149.1.5, 14 y 29 CE), entre otras. En
efecto, la delimitación en materia de «Administración de Justicia» se ha producido a través de las
llamadas «cláusulas subrogatorias», en virtud de las cuales las Comunidades Autónomas han
asumido competencias sobre aspectos relativos a la administración de la Administración de Justicia
que este Tribunal ha declarado que no estaban comprendidos en la materia «Administración de
Justicia», sobre la cual el art. 149.1.5 CE atribuye competencia exclusiva al Estado (STC 56/1990, de
29 de marzo, FFto. Jco.J 4, 5, y 6). En cuanto a la materia de seguridad pública, los arts. 17.6 EAPV
y 14.1 EAC (1979) especifican, incluso, aspectos concretos que han de ser de la competencia estatal,
lo que confirma de nuevo que los Estatutos de Autonomía han realizado, en supuestos concretos, una
delimitación entre las competencias estatales y las autonómicas (STC 175/1999, de 30 de septiembre,
FFto. Jco.J 3 y 6).
Por último, en este mismo orden de consideraciones, una situación peculiar se produjo en materia de
hacienda general (art. 149.1.14 CE). En efecto, el art. 157.1 a) CE se limita a señalar que los recursos
de las Comunidades Autónomas estarán constituidos, entre otros, por «impuestos cedidos total o
parcialmente por el Estado», sin indicar cuáles son, siendo así que el Estatuto de Autonomía de
Cataluña (1979), con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica de financiación de las
Comunidades Autónomas (LOFCA, y posteriormente todos los Estatutos de Autonomía) en su
disposición adicional sexta, 1, relacionó los tributos estatales que serían objeto de cesión, si bien, y
ahí está una peculiaridad más de la situación creada, el precepto carecía de rango estatutario, según el
apartado 2, de la citada disposición adicional (STC 181/1988, de 13 de octubre, FFto. Jco.J 3 y 4).»
STC 31/2010 de 28 de junio (distribución y alcance de las competencias)
Fto. Jco. 58. Lo anterior es de la mayor importancia para el adecuado planteamiento de una de las
cuestiones de fondo capitales suscitadas por el nuevo Estatuto catalán. La defensa de la
constitucionalidad del Estatuto se fundamenta en no pocas ocasiones en la circunstancia de que
muchas de las soluciones en él adoptadas en punto a la distribución de competencias y, sobre todo, a
la definición del sentido y alcance de las competencias mismas y de las materias sobre las que se
proyectan, se compadecen perfectamente con las que se han ido decantando por el Tribunal
Constitucional en casi treinta años de jurisprudencia. Que el Estatuto se acomode efectivamente a
tales soluciones --que en la opinión del Gobierno y el Parlamento catalanes habrían tenido su sede
natural en la Constitución o, en su defecto, en los Estatutos, pero no en la jurisprudencia, por más que
las circunstancias históricas hayan hecho necesario el recurso a esa fuente normativa, en puridad, a su
juicio, extravagante--, no resuelve las objeciones de inconstitucionalidad de las que se le hace objeto,

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toda vez que, a tenor de lo dicho, la censura que en realidad merecería no sería tanto la de desconocer
las competencias del Estado, cuanto la de hacerse con la función más propia del Tribunal
Constitucional, al que se habría cuidado de respetar ateniéndose al sentido de su jurisprudencia, pero
olvidando que, al formalizar como voluntad legislativa la sustancia normativa de ésta, la desposee de
la condición que le es propia en tanto que resultado del ejercicio de la función jurisdiccional
reservada a este Tribunal como intérprete supremo de las normas constitucionales
Los arts. 110, 111 y 112 EAC no pretenden disciplinar una cuestión ajena a la disponibilidad del
legislador constituido como es la definición misma de qué sean las potestades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva comprendidas en las competencias de las que puede ser titular la
Comunidad Autónoma de Cataluña. Tales potestades serán siempre y sólo las que se deriven de la
interpretación de la Constitución reservada a este Tribunal y, de no mediar la oportuna reforma
constitucional, su contenido y alcance no será sino el que eventualmente resulte de la propia
evolución de nuestra doctrina.
Ello no obstante la misma indefinición del texto constitucional en este punto, unida a la inevitable
dispersión de los criterios constitucionales determinantes al respecto en un cuerpo de doctrina
conformado a lo largo de tres décadas, han deparado un cierto grado de incertidumbre en la
identificación formal de las categorías y principios del modelo territorial del Estado una vez
configurados y definidos por obra de nuestra jurisprudencia, pues, siendo cierto que unas y otros han
sido objeto en ese tiempo de una definición jurisdiccional perfectamente acabada en su contenido
sustantivo y que ha hecho posible reducirlos a unidad mediante su ordenación como sistema, no lo es
menos que la expresión formal de ese resultado adolece de las carencias características de toda obra
jurisprudencial en términos de cognoscibilidad y reconocimiento por parte de la comunidad de sus
destinatarios y obligados. En esas circunstancias, a los fines de la exposición ordenada y sistemática
del conjunto de las potestades, facultades y funciones que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, integran el contenido funcional de las competencias asumidas por la Comunidad
Autónoma en su norma institucional básica, pueden los Estatutos de Autonomía relacionar sin
definir, esto es, sin otro ánimo que el descriptivo de una realidad normativa que le es en sí misma
indisponible, y así lo han hecho los diversos Estatutos de Autonomía desde su aprobación, las
potestades comprendidas en las competencias atribuidas, en el marco de la Constitución, a las
respectivas Comunidades Autónomas.
Tal es, en definitiva, el sentido que les cabe a las previsiones incluidas en los arts. 110, 111 y 112
EAC, constitucionalmente aceptables en la medida en que, con la referida voluntad de descripción y
de sistema, se acomoden a la construcción normativa y dogmática que cabe deducir de nuestra
jurisprudencia en cada momento histórico, es decir, sin que su formalización como expresión de la
voluntad del legislador orgánico estatutario suponga un cambio en su cualidad normativa, que será
siempre, de no mediar una reforma expresa de la Constitución, la propia del ejercicio de nuestra
jurisdicción. Esto es, sin que en modo alguno se sustraiga a este Tribunal la facultad de modificar o
revisar en el futuro la doctrina ahora formalizada en los preceptos examinados.
Fto. Jco. 59. De acuerdo con el art. 110.1 EAC, "corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus
competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la
función ejecutiva", añadiéndose a continuación que "corresponde únicamente a la Generalitat el
ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias".
Nada puede objetarse a un precepto que se limita a describir como consustanciales a la titularidad de
competencias exclusivas el ejercicio de las potestades legislativa y reglamentaria, así como el de la
función ejecutiva, pues, como poder público dotado de autonomía política para su autogobierno en el
marco de la Constitución, es evidente que, respetado el límite de las competencias reservadas al
Estado, las Comunidades Autónomas pueden ser titulares exclusivas de cuantas potestades
normativas y actos de ejecución puedan tener por objeto la disciplina y ordenación de las materias
atribuidas a su exclusiva competencia. En otras palabras, siendo constitucionalmente posible la
asunción autonómica de competencias que se quieren exclusivas sobre materias determinadas, o
sobre sectores materiales de una misma realidad, es constitucionalmente necesario que con ellas se
atribuya a las Comunidades Autónomas el ejercicio de cuantas potestades y facultades agotan el
tratamiento normativo de la materia o del sector material sobre los que se proyecta y en los que se
realiza la competencia así calificada. Lo anterior es tan evidente y conforme con nuestra doctrina más
reiterada que, como alega el Abogado del Estado, sólo una cierta interpretación del tenor del precepto
pudiera atribuirle un sentido constitucionalmente inaceptable. En efecto, tomando pie en el adverbio
"únicamente" cabría acaso deducir que el Estatuto hace indebida abstracción de la posibilidad de que

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las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma se proyecten sobre sectores de la realidad
respecto de los que también tiene competencia exclusiva el Estado, resolviéndose siempre esa
concurrencia, para el Estatuto, en beneficio de la Generalitat. Sin embargo, como quiera que el art.
110.1 EAC se refiere estrictamente a la dimensión funcional-normativa de las competencias
exclusivas, sin mención de su posible objeto material, nada permite abonar la conclusión de que el
Estatuto parte indefectiblemente del principio de que las competencias exclusivas se proyectan en
todo caso sobre materias y no sobre sectores de una materia en la que puedan también incidir
competencias exclusivas estatales. Del art. 149.1 CE resulta la obviedad de que las potestades
normativas sobre una misma materia pueden atribuirse a distintos titulares, de manera que la
exclusividad de una competencia no es siempre coextensa con una materia, predicándose en
ocasiones de la concreta potestad o función que sobre la totalidad o parte de una materia se atribuye a
un titular determinado. Así lo asumen, por lo demás, y como enseguida veremos, los arts. 111 y 112
EAC. Ciertamente, el art. 110.1 EAC sólo se refiere al caso de la coextensión de la competencia y la
materia in toto, pero ello no implica que se excluya la eventualidad --prevista constitucionalmente y,
por ello, legislativamente indisponible-- de una exclusividad competencial referida únicamente a las
potestades normativas que cabe ejercer sobre un sector de la realidad en el que también concurren
potestades exclusivas del Estado. Siendo ello así, el precepto examinado no merece la censura de
inconstitucionalidad pretendida por los recurrentes. Ello sin perjuicio de que al enjuiciar los artículos
atributivos de concretas competencias hayamos de verificar si efectivamente se respeta en cada caso
el ámbito de las competencias exclusivas reservadas al Estado, sea sobre la integridad de una materia,
sea respecto de las potestades que le corresponden en sectores de una materia en la que también
inciden competencias autonómicas y sin que para la proyección de las competencias estatales sobre
la materia pueda ser obstáculo el empleo de la expresión "en todo caso" por los preceptos
estatutarios.
El segundo apartado del art. 110 EAC define al "derecho catalán, en materia de las competencias
exclusivas de la Generalitat", como "el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre
cualquier otro". Pese a su impugnación formal, el precepto no ha sido objeto de crítica fundada en el
escrito del recurso, fuera de la que genéricamente pudiera merecer en tanto que referido a la
disciplina de una categoría constitucional como es el régimen de la articulación en el espacio de los
distintos sistemas normativos constituidos en el marco de la Constitución. Objeción ésta para la que
ha de valer cuanto ya hemos dicho sobre el particular y, en especial, que esa "preferencia" del
Derecho autonómico en materia de competencias exclusivas de la Generalitat no impide la aplicación
del Derecho del Estado emanado en virtud de sus competencias concurrentes. Por lo dicho, el sentido
del precepto se compadece sin dificultad con el art. 149.3 CE, cuyas cláusulas de prevalencia y
supletoriedad no se ven menoscabadas por la norma en cuestión.
En definitiva, el art. 110 EAC no es contrario a la Constitución en tanto que aplicable a supuestos de
competencia material plena de la Comunidad Autónoma y en cuanto no impide el ejercicio de las
competencias exclusivas del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurren con las
autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de
competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos "competencia exclusiva" o
"competencias exclusivas" en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión "en
todo caso", reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra
virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las
competencias estatales.
Interpretado en esos términos, el art. 110 EAC no es inconstitucional, y así se dispondrá en el fallo.
Fto. Jco. 60. El art. 111 EAC establece que corresponde a la Comunidad Autónoma, "en las materias
que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado", las potestades
legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva "en el marco de las bases que fije el Estado como
principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se
determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto". Concluye el precepto con la
afirmación de que "en el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas
propias" e imponiendo al Parlamento el deber de "desarrollar y concretar a través de una ley aquellas
previsiones básicas".
La previsión de que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan compartir un ámbito material
determinado en el ejercicio de diferentes potestades y funciones es una de las características típicas
del modelo territorial del Estado autonómico. El concurso de dichas potestades y funciones sobre una
misma materia se ordena en la Constitución, en términos de principio, bien atribuyendo al Estado

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central la competencia legislativa y permitiendo la atribución a las Comunidades Autónomas de las
competencias de ejecución, bien confiando al primero el establecimiento de normas legales básicas y
haciendo posible que las Comunidades Autónomas desarrollen legislativamente dichas bases y sean
titulares de las correspondientes potestades de reglamentación y ejecución de la legalidad
desarrollada. Los arts. 111 y 112 EAC se atienen escrupulosamente a este modelo, describiéndose en
el primero de ambos preceptos el supuesto del concurso de competencias arbitrado con arreglo al
criterio bases/desarrollo. Nada hay que objetar, por tanto, al art. 111 EAC en ese punto.
Sin embargo, el precepto no se atiene estrictamente al concepto constitucional de las bases estatales,
toda vez que las reduce a los "principios o mínimo común normativo" fijados por el Estado "en
normas con rango de ley", cuando es lo cierto que, conforme a nuestra jurisprudencia, siendo aquél el
contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la
forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC
69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas
reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son
factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se
proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y STC 147/1991, de 4 de julio,
respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la
regla de principio (base principial o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como
elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste
es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada.
El art. 111 EAC no se ajusta, por tanto, al cometido de la sistematización de las categorías del
régimen constitucional de distribución de competencias que, según tenemos repetido, puede
desempeñar, sino que, elevando a regla esencial una sola de las variables admitidas por este Tribunal
en la definición del concepto de las bases estatales, termina por definir el ámbito competencial del
Estado. Si las bases son "principios" o "normación mínima" no es asunto a dilucidar en un Estatuto,
sino sólo en la Constitución, vale decir: en la doctrina de este Tribunal que la interpreta. Ello es así,
ante todo, por razones de concepto. Pero, además, por razones de orden estructural y práctico. De un
lado, porque el concepto, el contenido y el alcance de las bases no pueden ser, como regla general,
distintos para cada Comunidad Autónoma, pues en otro caso el Estado tendría que dictar uno u otro
tipo de bases en función de lo dispuesto en cada Estatuto de Autonomía. De otro, porque, siendo
mudables las bases (STC 1/2003, de 16 de enero), también lo es, en correspondencia inevitable, el
ámbito disponible por la legislación de desarrollo, de manera que la rigidez procedimental de un
Estatuto lo convierte en norma inapropiada para determinar con detalle el alcance de las potestades
inherentes a esa legislación.
Como consecuencia de lo anterior, es inconstitucional, y por tanto nulo, el inciso "como principios o
mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen
de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto". Con su supresión, el art. 111 EAC se limita a
describir correctamente las facultades comprendidas en la competencia de desarrollo de unas bases
estatales cuyo contenido y alcance serán siempre, y sólo, las que se desprenden de la Constitución
interpretada por este Tribunal.
Fto. Jco. 61. El art. 112 EAC establece que, "en el ámbito de sus competencias ejecutivas",
corresponde a la Comunidad Autónoma "la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de
disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en
todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas
aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública". La
impugnación de los recurrentes se centra en el inciso "la potestad reglamentaria, que comprende la
aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado", alegando que con él se
desconoce que, de acuerdo con nuestra jurisprudencia, la competencia legislativa del Estado puede
comprender en ocasiones el ejercicio de la potestad reglamentaria, por tratarse siempre de un
concepto material de legislación.
El precepto examinado no contraría, en el inciso recurrido, la doctrina constitucional que
tradicionalmente ha incluido en el concepto "legislación", cuando se predica del Estado, la potestad
reglamentaria ejecutiva (STC 196/1997, de 13 de noviembre), pues en la referencia a "la normativa
del Estado" se comprenden con naturalidad las normas estatales adoptadas en ejercicio de la potestad
reglamentaria, además de las que son resultado de la potestad legislativa del Estado. Cuestión distinta
es si la competencia ejecutiva de la Generalitat puede ejercerse, a partir de "la normativa (legal y
reglamentaria) del Estado", no sólo como función ejecutiva stricto sensu, sino también como potestad

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reglamentaria de alcance general. La respuesta es, de acuerdo con nuestra doctrina, claramente
negativa, aun cuando es pacífico que en el ámbito ejecutivo puede tener cabida una competencia
normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los
servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de
ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal
(STC 51/2006, de 16 de febrero, Fto. Jco. 4). Sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad
reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de
organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica
a la constitucionalidad del art. 112 EAC.
Interpretado en esos términos, el art. 112 EAC no es contrario a la Constitución, y así se dispondrá en
el fallo.
JURISPRUDENCIA SISTEMATIZADA SOBRE LEGISLACIÓN DE SEGURIDAD SOCIAL.
2ª Edición:
Artículo 149.1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

- Las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el artículo 149.1 de la Constitución

española, aunque se enuncien como "competencias exclusivas", no cierran el paso a las
competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional (SSTC 21/2013, de 31 de enero [
Tol 3058702])

...

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.

Vid. Orden SSI/200/2013, de 7 de febrero, por la que se aprueban los modelos de impresos de
documentos a utilizar en el ámbito médico de la sanidad exterior.

- Las actividades desarrolladas en relación con las condiciones sanitarias del tráfico internacional
de viajeros, mercancías o del producto de que se trate, son competencia exclusiva del Estado, aun
cuando se ejerzan en un espacio común a las competencias de titularidad autonómica; y la
concurrencia de titularidades competenciales en los espacios portuarios y aeroportuarios en nada
limita el ámbito de actuación de cada una de las Administraciones implicadas (SSTC 68/1984, de 11
de junio [Tol 79358], y 329/1994, de 15 de diciembre [Tol 82733]).

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de
sus servicios por las Comunidades Autónomas.

- La ejecución de la legislación básica de Seguridad Social por las Comunidades Autónomas no

comporta la potestad reglamentaria de desarrollo, que complementa una ley, puesto que queda fuera
del ámbito competencial autonómico, en el que solamente se podrán elaborar reglamentos de
administración u organización (STC 35/1982, de 14 de junio [Tol 79008]).

- La relación lógica que existe entre la legislación básica emanada del Estado y la legislación
elaborada por las Comunidades Autónomas no es, necesariamente, una relación cronológica, por
ello, la promulgación de la norma estatal definitoria de las bases no siempre debe preceder a la
promulgación de la normativa de la Comunidad Autónoma, aunque el anticiparse a aquélla, el
ejercicio de la competencia autonómica adolezca de una cierta provisionalidad, pendiente de que el
legislador postconstitucional conforme o revoque las bases inferidas en que se ha aprobado el
desarrollo legislativo de la Comunidad (STC 111/1986, de 30 de septiembre [Tol 79657]).

- Por gestión de régimen económico de la Seguridad Social deben entenderse las actuaciones que no
puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, al
cuestionar la titularidad de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o
indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos
y al cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 de julio [Tol 81574
]).

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- Las concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico
de la Seguridad Social serán solo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o
perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los
recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los
ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones
de Seguridad Social, y tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las
competencias exclusivas, que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado
al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social (SSTC
124/1989, de 7 de julio [Tol 81574], y 195/1996, de 28 de noviembre [Tol 83124]).

- No es posible que las Comunidades Autónomas puedan establecer bonificaciones en la cotización a

la Seguridad Social porque implican al régimen económico de ésta, que es competencia exclusiva del
Estado y, por consiguiente, le corresponde a éste conceder bonificaciones de la cuota empresarial de
Seguridad Social en cuanto afectan a los ingresos o recursos de financiación de su caja única (STC
146/1992, de 16 de octubre [Tol 81926]).

- La potestad sancionadora corresponderá al Estado cuando suponga una detracción indebida del
patrimonio único de la Seguridad Social, como en el caso de las exenciones, bonificaciones o
reducciones de las cuotas (STC 195/1996, de 28 de noviembre [Tol 83124]).

- El título competencial del artículo 149.1.17 de la Constitución española no puede cubrir la

regulación de la formación profesional, pues el hecho de que los créditos destinados a formación
tengan su origen en cotizaciones que se recaudan por la Tesorería General de la Seguridad Social
no implica que formen parte de la caja única de la Seguridad Social (STC 35/2013, 14 feb. [Tol
3243045]).

- La competencia para la imposición de las sanciones frente a las conductas descritas en los
artículos 24.3 y 25.4 del Texto refundido de Ley de infracciones y sanciones en el orden social
corresponde a las Comunidades Autónomas (STC 104/2013, de 25 de abril [Tol 3711458]).

....

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