[Link] N.

W ALTZ

TEORÍA
DELA
POLÍTICA
INTERNACIONAL

GEL
Grupo Editor Latinoamericano
Colección EsTUDIOS INTERNACIONALES
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ESTRUCTURAS POLJTICAS.
'
En capítulos 2, 3 y 4, señalamos que los resultados políticos
internacionales no pueden explicarse de manera reduccionista.
En el capítulo 3 advertimos que, incluso, los enfoques declara-
damente sistémicos mezclan y confunden las causas a nivel sis-
témico y las causas a nivel de la unidad. Reflexionando acerca
de las teorías que siguen el modelo de los sistemas generales,
concluimos que la política internacional no se adecua suficiente-
mente al modelo como para que éste sea útil, y que sólo es po-
sible comprender la política internacional por medio de algún
tipo de teoría sistémica. Para ser exitosa, esa teoría debe demos-
trar de qué modo puede concebirse la política internacional
como un dominio diferente de lo económico, lo social y otros
campos internacionales. Para distinguir los sistemas políticos
internacionales de otros sistemas internacionales, y para dife-
renciar las fuerzas de nivel sistémico de aquéllas a nivel de la
unidad, es necesario demostrar de qué modo se generan las es-
tructuras políticas y de qué modo afectan -Y son afectadas
por- a las unidades sistema. ¿Cómo podemos concebir la polí-
tica internacional como un sistema diferenciado? ¿Qué es lo que
interviene entre las unidades interactuantes y los resultados
producidos por sus actos e interacciones? Para responder a estas
preguntas, este capítulo examina primero el concepto de es-
tructura social y luego define la estructura como un concepto
apropiado para la política nacional y la internacional.

Un sistema está compuesto por una estructura y por unidades

interactuantes. La estructura es el componente sistémico que
hace posible pensar en el sistema como un todo. El problema,
no resuelto por los teóricos sistémicos considerados en el capí-
tulo 3, es hallar una definición de estructura que no incluya

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ESTRUCTURAS POLÍTICAS

los atributos y las interacciones de las unidades. Las definicio-

nes de estructura deben dejar de lado, o abstraer, las caracte- sicional de la sociedad. De esto se <:Iesprenden. t;es I'.roposicio-
rísticas de las unidades, su conducta y sus interacciones. ¿Por nes. Primero, que las estructuras pueden. persistir mientras la
qué deben omitirse cuestiones obviamente tan importantes? De- persbnalidad; la conducta y las interacciones sufren grandes·
ben omitirse para que podamos diferenciar las variables a nivel variaciones. La estructura se diferencia agudamente de las acc10-
de las unidades de las variables a nivel sistémico. El problema nes y las interacciones. Segundo, una definición estructural se
consiste en desarrollar conceptos teóricamente útiles para reem- aplica a dominios de sustancias muy d~ferentes en tanto Y en
plazar las vagas y variables nociones sistémicas que se emplean cuanto tengan disposiciones semejantes lle las partes (c~. Nade!,
habitualmente -nociones tales como ambiente, situación, con- pp. 104-109). Tercero, como esto último ocurre, las t:orrns desa-
texto y entorno. La estructura es un concepto útil si da un rrolladas para un dominio r,articular pue~e1'. aplicarse, con
significado claro y estable a esos términos vagos y variables. algunas modificaciones, tambien a otros domm10s. . . ,
Sabemos qué es lo que tenemos que omitir de cualquier de- Una estructura se define por medio de la dispo~icrnn de sus
finición de estructura para que esa definición sea teóricamente partes. Sólo los cambios de disposición son camb10s estructu-
útil. Abstraerse de los atributos de las unidades significa dejar rales. Un sistema está compuesto por una estructura Y por las
de lado cuestiones acerca de las clases de líderes políticos, insti- partes interactuantes. Tanto las estruc~u~as. como las partes
tuciones económicas y sociales y compromisos ideológicos que son conceptos, relacionados con, pero no identicos a, los agentes
puedan tener los países. Abstraerse de las relaciones significa y las agencias reales. La estructura no es algo que veamos. J!'.l
dejar de lado las cuestiones acerca de las interacciones cultura- antropólogo Meyers Fortes lo explica muy bien: "Cuando desc~1·
les, económicas, políticas y militares de los Estados .. Decir qué bimos una estructura", dice, "nos hallamos dentro del d?mrn:o
es lo que se debe dejar fuera no indica qué es lo que debe in- de la sintaxis y. la gramática, no de la palabra dicha. Solo di~­
cluirse. Sin embargo, el punto negativo es importante porque la cernimos la estructura en la 'realidad concreW:' de l~s aconteci-
instrucción de omitir los atributos es frecuentemente violada, y mientos sociales en virtud de haber establecido primero a la
la instrucción de omitir las interacciones casi nunca se observa. estructura haciendo abstracción de la 'realidad concreta' '.'. (For-
Pero si se omiten los atributos y las interacciones, ¿qué queda? te 1949 p 56) Como la estructura es una abstraccrnn, no
La ·pregunta puede responderse considerando el doble significado p~~de se~ definida enumerando característica~ ma.t~~iales del
del término "relación". Tal como señala S. F. Nadel, el lenguaje sistema. En cambio, debe ser definida por la. d1sp?s.1~10n de las
común oscurece una distinción teóricamente importante. "Re- partes del sistema y por el principio de esa d1spos1c10n.
lación" se utiliza para denotar, tanto la interacción de las uni- Ésta es una manera poco usual de pensar los sistemas po-
dades como la posición que cada una de ellas ocupa con res- líticos, aunque las nociones estructurales ·[Link] suf~cientemente
pecto a las otras 0957, pp. 8-11 J. Para definir una estructura familiares para los antropólogos, los economistas e mcluso,!'.ara
es necesario ignorar de qué modo se relacionan las unidades los científicos políticos que no se ocupan de los sistemas J?Ollt1cos
entre sí (cómo- interactúan) y concentrarse en cuál es su posi- en general sino de algunas de sus partes, tales como partid?s po-
ción mutua (cómo están dispuestas o posicionadas). Las interac- líticos y burocracias. Al definir las estructuras, los an'.ropologos
ciones, tal como he repetido, se llevan a cabo al nivel de la uni- no se preguntan por los hábitos y los valores de los. ¡efe~ Y los
dad. Las mutuas relaciones entre las unidades, el modo en que indios· los economistas no se preguntan por la orgamzac:on Y la
están dispuestas o posicionadas, no conforman una propiedad eficien'cia de empresas particulares ni por los intercamb10s que
de las unidades. La disposición de las unidades es una propie- se producen entre ellas; y los científicos políticos. no. s.e pregun-
dad del sistema. tan por las personalidades y los intereses de los md1viduos que
Si dejamos de lado la personalidad de los actores, su con- desempeñan diversos cargos. Dejan de lado las cualidades, los
ducta y sus interacciones, llegamos a un cuadro puramente po- motivos, y las interacciones de los actores, no. porque esas cues-
tiones sean de escaso interés o importancia, smo porque desean
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conocer cómo son afectadas por la estructura tribal las cualida- te. Así, el Congreso debe abastecer las fuerzas militares, y el
des, los motivos Y las interacciones de las unidades tribales o presidente debe comandarlas. El Congreso hace las leyes, el
cómo las decisiones de las empresas son determinadas por 'su ejecutivo. las hace cumplir, las agencias las administran, los
mercado, Y cómo la conducta de las personas es modelada por jueces las interpretan. Hallamos esa especificación de roles y esa
los cargos que ocupan. diferenciación de funciones en cualquier Estado, y más aún
II
cuando ese Estado es más desarrollado. ta especificación de las
funciones de las partes formalmente diferenciadas nos suminis-
tra la segunda información estructural. Esta segunda parte de
El concepto de estructura se basa en el hecho de que unidades la definición agrega cierto contenido a la estructura, pero sólo
yuxtapuestas de diferentes maneras se comportan de manera lo suficiente como para decir con mayor detalle de qué modo .se
difer?nte y, al in~ractuar, producen resultados diferentes. En relacionan las unidades entre sí. Los roles y las funciones del
un libro de teona política internacional debe examinarse la primer ministro y el Parlamento bntánicos, por ejemplo, di-
e~tr?_ctura política doméstica con el objeto de señala,r una dis- fieren de los del presidente y del Congreso norteamericanos.
tmc10n entre las ~xpectativas acerca de las conductas y los re-· Cuando los cargos se yuxtaponen y las funciones se combinan
s?_ltados en los remos externo e interno. Más aún, la considera- de diferentes maneras, se producen conductas y resultados di-
c10n de l~. estructura ~olítica doméstica facilitará más tarde la ferentes, como demostraré en breve.
aprehens10n de la elusiva estructura política internacional. La situación mutua de las unidades no está completamente
La estructura define la disposición o el ordenamiento de definida por el principio ordenador del sistema ni por la dife-
!ªs ~ar~es de un _s~stema. Una estructur~ no es un conjunt¿ de renciación formal de sus partes. La jerarquía de las unidades
ms~ituc10nes yoIIt:'c.~s sino más bien su disposición. ¿Cómo se también cambia según los cambios de sus capacidades relativas.
defme esta disposic10n? La constitución de un Estado describe La relación del primer ministro con respecto al Parlamento y del
algunas part~s. de la disposición, pero el desarrollo de las es- presidente con respecto al Congreso depende de, y varía según,
tructu_r~s politicas no es idéntico a las constituciones formales. sus capacidades relativas. En el desempeño de sus funciones, las
Al def~ir ~st~uc~ura, la pr~e.ra_ pregunta que debemos respon- agencias pueden ganar o perder capacidades. La tercera parte
der es esta; .<Cual e~ e! prmcip10 de disposición de las partes? de la definición de estructura reconoce que aun cuando las
. La polI~ica. doi:iestica está ordenada jerárquicamente. Las funciones específicas no se alteren, las unidades pueden alterar
umdades -mstiti:c10n_~s y agencias- se presentan en relación sus relaciones mutuas por medio de los cambios producidos en
de supra Y s1:1bord~acion. El principio ordenador de un sistema sus capacidades relativas.
nos da la primera i~onnación básica acerca del modo en que Así, una estructura política doméstica es definida, primero,
l~s partes. de un remo se relacionan mutuamente. En un go- según el principio que la ordena; segundo, por la especificación
bierno,_ la Jerarquía de los cargos no está completamente articu- de las funciones de las unidades formalmente diferenciadas; y,
lada, m ~ampoco desaparecen todas las ambigüedades acerca de tercero, por la distribución de capacidades entre esas unidades.
las .r~laciones .de supra o subordinación. No obstante, los actores La estructura es una noción elevadamente abstracta, pero la
politi~os son formalm~~te diferenciados según sus grados de definición de estructura no se abstrae de todo. Si lo hiciera, de-
ª?to~~dad, Y ~~ esi;:ecifican sus diferentes funciones. Cuando jaría de lado todo, sin incluir absolutamente nada. La definición
digo se especifican no me refiero a que la ley describa plena- en tres partes de estructura incluye solamente lo necesario para
ment~ los _deberes ~ tareas que deben cumplir las diferentes demostrar de qué modo están situadas o dispuestas las unida-
agencias, smo tan solo que existe un cierto acuerdo acerca de des del sistema. Las preocupaciones por la cultura y la tradición,
las tareas que deben emprender las diversas partes del gobierno el análisis del carácter y la personalidad de los actores políticos,
Y el grado de poder que cada una de ellas ostenta legítimamen- la consideración de los procesos conflictivos y acomodaticios de la
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política, la descripción de la creación y la aplicación de las polí- taciones se hallan en la estructura del gobierno br~tánico, espe-
ticas: todas estas cuestiones deben dejarse de lado. Su omisión cialmente en la relación entre el !íder Y el partido. Hay dos
no implica que carezcan de importancia. Se las omite porque puntos de mayor importancia! el modo en qu~ se reclutan. los
deseamos calcular los efectos esperables de la estructura sobre líderes y el efecto de que tengan que mane¡ar sus partidos
el proceso y del proceso sobre la estructura. Eso sólo puede ha- tan cuidadosamente.
cerse si se definen de manera diferencial estructura y proceso. En ambos países, directa_ o indirect~fuente, la verdadera
Las estructuras políticas dan forma a los procesos poiíticos, elección de un ejecutivo se centra en lbs !íderes de lo.s dos
como puede observarse fácilmente si se comparan sistemas gu- partidos principales. ¿Cómo se convierten ellos en materia~ de
bernamentales diferentes. En Inglaterra y Estados Unidos, los esa elección? un miembro del Parlamento se convierte en lider
cargos legislativos y ejecutivos se yuxtaponen y combinan de
maneras diferentes. En Inglaterra se fusionan; en Estados Uni- de su partido 0 en primer ministro tras un proloi_igado [Link]
dos· están separados de diversas maneras y situados en mutua en el Parlamento, probando su capacidad a traves de lo~ dife-
oposición. Las diferencias de distribución de poder y autoridad rentes pasos de la escala ministerial, y exhibiendo las cualldades
entre las agencias formales e informales afectan el poder de los que resultan importantes para la Cámara ~e los con:unes. Los
principales ejecutivos y ayudan a dar cuenta de las persistentes miembros de los dos partidos parlamentanos mayoritarios de-
diferencias de sus desempeños. En otra parte he demostrado de terminan quién ascenderá al cargo más alto. ~eleccionan a la
qué modo las diferencias estructurales explican los contrastes persona que liderará su partido cuando no [Link] en el ~oder Y
existentes entre los esquemas de las conductas políticas británi- que se convertirá en primer ministro con el triunfo .. El miembro
ca y norteamericana. La repetición de algunos puntos de manera · del Parlamento que será primer ministro debe satisfacer a sus
resumida tornará políticamente concretas algunas afirmaciones primeros constituyentes, Jos miembros de s~ partido de la Cá-
defiriicionales precedentes. Tomaré como ejemplo el liderazgo mara de los Comunes, asegurándoles que sera competente y, se-
político y me concentraré más en Inglaterra que en Estados Uni- gún el enfoque del partido, confiable para el cargo. El~os bus-
dos, de modo de poder incurrir en cierto grado de detalle ( 1967a; carán a alguien que haya demostrado, a lo largo de los anos, que
me baso principalmente en los capítulos 3 y 11 )._
Se ha descripto a los primeros ministros, al menos desde disgustará a pocos de los otros miembros del Parlam~nto. C?11_1º
fines del siglo diecinueve, como cargos que ganan cada vez más no hay límites para Ja duración del servicio como primer mims-
poder, hasta el punto en que ya no deberíamos hablar de go- tro, los otros miembros pueden mostrar reticencia a apoyar a
biernos parlamentarios o de gabinete. Sólo el primer ministro una persona joven cuya candidatura exitosa pueda bloquear el
tiene el poder ahora, o así se dice. Entonces, debemos preguntar- camino al cargo durante décadas.
nos por qué este primer ministro, cada vez más poderoso, reac- Al igual que la mayoría de los países con instituciones po-
ciona de manera tan lenta a los acontecimientos, hace una y líticas establecidas, los británicos someten a sus gobernantes a
otra vez las mismas cosas tan poco efectivas, y gobierna, en un aprendizaje. El sistema que ut~lizan e_s m~ pr?bable que el
general, tan débilmente. Las respuestas no se halla.n en las di- sistema norteamericano de producir no solo e¡ecut1vos mayores,
ferentes personalidades de los primeros ministros, pues las ca- sino también más seguros y confiables. Desde la Segun?3: Acta
racterísticas que planteo los abarcan a todos y se extienden hasta de Reforma, en 1867, Inglaterra ha tenido 20 [Link] rmmst~o.s.
la década de 1860, es decir, cuando la disciplina partidaria su edad promedio ha sido de 62 años. Su ~1empo de. serv1c1?
empezó a emerger como rasgo notable del gobierno británico. promedio en el Parlamento, antes de convertirse en prrmer rm-
Los poderes formales de los primeros ministros parecen ser am- nistro, ha sido de 28 años, durante los cuales todos ellos .cum-
plios, y, no obstante, sus conductas están más estrechamente plieron tiempos de aprendizaje en diversos cargos del gabmete.
limitadas que las de los presidentes norteamericanos. Las limi- En Inglaterra, la única manera de acceder al cargo más alto es

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escalando la escala ministerial.' Desde Ja guerra civil, Estados verdadero y efectivo disminuya en los años entre eleccio~e~ ge-
Unidos ha tenido 22 presidentes. Su edad promedio es de 56 nerales, como ocurrió con Churchill y Macmillan en sus ultimos
años.' Como el Congreso no es un camino directo para la prefe- gobiernos, y más obviamente, en los casos de Ed~n Y Heath. Es
rencia de un ejecutivo, no tiene sentido establecer una compa- erróneo considerar que el partido parlamentario .es un ~r~no
ración entre el servicio en el Congreso y en el Parlamento. Sin para el gobierno solamente en el caso de 1que el parti~? se ?-ivida
embargo, es seguro y significativo decir que la presidencia re- y el primer ministro deba enfrentars~ a ~a fa~c10n dis~ola,
quiere un campo de experiencia más amplio y, ocasionalmente pues un partido jamás es monolítico. Un partido bren mane¡ado
-como en los casos de Grant y de Eisenhower- un campo de parecerá ser casi pasivamente obediente, pero las art;s de m~­
experiencia que no sea en absoluto político. nejo son difíciles de dominar. El primer ministro o el. llder p~rti­
La modalidad británica crea un Estado que actúa como dario efectivos se mueven de manera de evitar el disenso, s1 es
una limitación del poder ejecutivo. El primer ministro, en posible, anticipándose a él. Se hacen concesiones, se posponen
tanto posee grandes poderes, será probablemente maduro y ex- temas y a veces se Jos cancela directamente. SI pensamos en. los
perimentado, poseedor, si se quiere, de una sabiduría mundana dos partidos como ejércitos disciplinados que, marchan obe~1en­
que hace que los ejerza con improbable fuerza y vigor. Si es temente bajo las órdenes de sus lídere~, no. sol~ estaremos ign?-
cierto que Inglaterra sale del paso, he aquí parte de la explica- rando una parte importante de la J;[Link]~ s~n? que t'.'mb~en
ción, una parte mayor que la referencia frecuente al carácter pasaremos por alto el cuidado y el calc:ulo mfrmto _que impii;a
nacional, que es supuestamente ajeno al compendio ideológico hacer actuar concertadamente a un grupo, ya sea este un e¡er-
y a las políticas programáticas. cito, un equipo de fútbol o un partido político. Habitu'.'Imente,
Las limitaciones que caen sobre el primer ministro· durante el primer ministro puede contar con el apoyo d~ su partido, pero
el propio proceso de selección son tan importantes como sutiles, sólo dentro de los límites establecidos colectivamente po~ los
elusivas y generalmente inadvertidas. Estas cualidades caracte- miembros del partido. El primer ministro sólo ~u~~~ pe~r l?
rizan también las limitaciones que derivan de la relación del que su partido está dispuesto a dar. No puede decir. Los smdi-
primer ministro con su partido y con el Parlamento, en la que catos deben ser disciplinados". No puede decir: "La industria
a menudo se cree que la fuerza del primer ministro es mayor. debe ser racionalizada". No puede decir: "Las relaciones entre
La situación en ambos paises puede expresarse de la siguiente trabajo y empresa deben ser remodeladas". No pu~de hacer [Link]
manera: el presidente puede Iíderar pero tiene problemas para afirmaciones ni siquiera en el caso de creerlas. Solo puede. e¡er-
hacer que su partido lo siga; el primer ministro tiene seguido- cer un liderazgo audaz cuando está seguro de que el. partido lo
res pero con la condición de no estar muy por delante o al cos- seguirá sin que se produzca un disenso de proporCiones. Pero
tado de su partido, lo que le causa dificultades para liderar. El en el momento en que un primer ministro está seguro de ello,
arte imprescindible para un primer ministro consiste en mane- cualquier indicación que dé deja de ser audaz. Solo se pue~e
jar el partido de manera de evitar el desafío de la mayoría o la ser un primer ministro audaz a costa de tener un. mal [Link]¡o
rebelión de una minoría, si esa minoría es importante, sin tener partidario. "Un partido debe ser manejado, y qwen me¡.or lo
que aplicar penalidades después de producida esa rebelión. Con maneje será probablemente su mejor líder. La tarea subordmada
frecuencia la verdadera preocupación del primer ministro no de la legislación y el gobierno ejecutivo bien puede caer en las
consiste en que algunos miembros lo desafíen sino que su apoyo manos inferiores de personas menos astutas":' ,~sas eran las
3 En algunos aspectos, el transcurso de un siglo compÜI-ta pocos ~am­
• 1 La excepción, que _n?_ desconfi~a la regla, es Ramsay MacDonald, bios A pesar de los abundantes comentarios ácidos d,e Cross~a~, ·r'1lson
quien, aus_ente de la coahc1on de la epoca de la guerra y sin que su par- ot~os acerca de Callaghan, Cross~ pensaba que este era fac1 mente
t1_do e~tuv1era previamen~e en el poder, jamás había tenido un puesto mi- ~l mejor político del Partido Labonsta", y aparentemente a causa de .esta
n1stenal. " distinción Callaghan ganó el apoyo de Wilson para sucederlo como pnmer
2 Todos los cálculos son de julio de 1978.
ministro (1977, III, pp. 627-628).

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reflexiones de Anthony Trol!ope acerca de la carrera de Sir Ti-
mothy Beeswax, un líder partidario de habilidad casi mágica la legislación social y económica inglesa suele demorar mucho
(1880, III, 169; cf. I, 216). El rol de los líderes del país y el rol tiempo en madurar. Los presidentes piden muchas cosas que no
de líder partidario entran fácilmente en conflicto. En ausencia de consiguen, y no obstante el ritmo de reformas no es más lento,
controles y equilibrios como los norteamericanos, el partido ni la flexibilidad ni la respuesta del ggbierno norteamericano
que puede actuar lo hace. Como el partido en el poder actúa de suelen ser menores que las del inglés. ,
acuerdo con la palabra de su líder, el líder debe ser cauteloso A menudo las apariencias engañan.'Se cree que los primeros
con respecto a la palabra que decida pronunciar. ministros son líderes fuertes porque públicamente la oposición
El problema del liderazgo sumado al factor de aprendizaje a ellos es tan poco efectiva. La fusión de poderes, sin embargo,
es útil para describir la textura de la política británica. El pri- es para el primer ministro una tentación de poner su preocupa-
mer ministro debe preservar la unidad de su partido, pues no ción por la unidad del partido por encima de su preocupación
le es posible perpetuar su gobierno construyendo una serie de por el interés público y, al hacer responsable al partido ante los
mayorías cuya composición varfa según los temas. Los prime- ojos de los votantes, hace que el gobierno sea poco sensible a las
ros ministros deben ser -y tomarse el trabajo de seguir siendo- necesidades de la nación. "Un hombre público es responsable",
aceptables para sus partidos parlamentarios. Por medio del sis- como dice un personaje de una de las novelas de Disraeli, "y un
tema .político dentro del cual opera, el primer ministro se ve hombre responsable es un esclavo" (1880, p. 156). Ser clara-
impulsado a buscar el apoyo de todo su partido, al precio de mente responsable es ser evidentemente visible. En Estados Uni-
reducir considerablemente su libertad de acción. Se ve obligado dos, el espectáculo del Congreso distrae gran parte de la atención
a avanzar cautelosamente, a dejar que las situaciones se desa- que recibe el presidente; en Inglaterra, el público concentra su
rrollen hasta que la imperiosa necesidad de una decisión acabe mirada con gran intensidad sobre el primer ministro. Con jus-
con las tendencias belicosas y las discusiones acerca de cuál debe ticia o no, se lo alaba o se lo culpa por la buena o mala política.
ser esa decisión. Las caracterlsticas del liderazgo están incluidas La responsabilidad está concentrada, no es difusa. Entonces, el
en el sistema. El primer ministro típico es un líder nacional líder que es responsable debe controlar su poder, pues el peso
débil pero un experto en manejar el partido -características del fracaso de una política arriesgada cae enteramente sobre él.
que habitualmente debe ostentar si quiere ganar ·el cargo y Los norteamericanos, habituados al gobierno de presidentes
conservarlo. fuertes, naturalmente sólo piensan en términos de los límites
En contraste, consideremos a los presidentes. Como su cargo impuestos institucionalmente, y pasan por alto las limitaciones
no depende de asegurarse el apoyo mayoritario del Congreso, estructurales del gobierno inglés. Por cierto, en ambos países el
como pueden ser derrotados políticamente y conservar el cargo, término "liderazgo" tiene significados políticos diferentes: en Es·
y como la obstrucción es una parte habitual y aceptada del sis- tactos Unidos, que un hombre fuerte ocupe la presidencia; en In-
tema, se Jos estimula a pedir aquello que, en ese momento, [Link] glaterra, que la voluntad del primer ministro se convierta en
vez no les sea concedido. Se espera que los presidentes eduquen la ley del país. Decir que la voluntad del líder es ley no significa
e informen, que expliquen que lo que la legislación del Congreso que el sistema es de liderazgo fuerte en el sentido norteameri-
se niega a aprobar es precisamente lo que necesitan los intereses cano; todo depende, en cambio, de la identidad del líder y de las
del país; por cierto, incluso, pueden pedir más de. lo que desean, fuerzas que moldean sus decisiones. El sistema británico se
esperando que lo que obtendrán cubrirá, a grandes rasgos, la preocupa por asegurar que el líder será moderado y que se com-
estimación que han hecho del problema. La brecha existente .portará correctamente. Esto no se logra simplemente por obser-
entre promesa y desempeño, entre pedido presidencial y aquies- vación de los procesos políticos. Primero, hay que relacionar la
cencia del Congreso es, de este modo, a menudo ilusoria. Los estructura política con el proceso, considerar las maneras en
primeros ministros consiguen todo lo que piden y, sin embargo, que se yuxtaponen y combinan los cargos e instituciones. El
poder está concentrado en el primer ministro, aunque con gran-
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des controles -pero informales- de un posible uso impetuoso: La estructura política produce una semejanza de proceso
el sistema de aprendizaje por el cual los parlamentarios llegan Y desempeño en tanto esa estructura persista. La semejanza no
al cargo; las sutiles restricciones partidarias que actúan sobre el es uniformidad. La estructura opera como causa, pero no es la
primer ministro; el hábito, estimulado institucionalmente, de única causa en juego. ¿Cómo podemos saber si los efectos obser-
moverse lentamente con los acontecimientos y de postergar los vados están causados por Ja estructura de la política nacional
cambios de políticas hasta que haya amplia aceptación. Y no por un plantel cambiante de p.!rsonajes políticos, por va-
La persistencia de los esquemas a lo largo de las décadas riaciones de circunstancias no políticas o por multitud de otros
es notable. Pensemos en los primeros ministros que ha tenido In- factores? ¿Cómo podemos discernir las causas estructurales de
glaterra desde principios de siglo. Son Balfour, Campbell-Banner- las otras? Lo hacemos por extensión del método comparativo que
man, Asquith, Lloyd George, Bonar Law, Baldwin, MacDonald, acabo de utilizar. Miremos, por ejemplo, la conducta política in-
Chamberlain, Churchill, Arrlee, Eden, Macmillan, Home, Wilson, glesa, donde difiere la estructura. Contrastemos la conducta del
Heath y Callaghan. Dos de ellos no se ajustaron a este esquema movimiento laborista con la del partido laborista parlamentario.
-Lloyd George y Winston Churchill. Ambos habían estado mu- En el movimiento laborista, donde está controlado y equilibrado
cho tiempo en la Cámara de los Comunes. Ambos habían trepado el poder, la práctica política, especialmente cuando el partido
la escala. Habían hecho sus aprendizajes, pero ello no los había no está en el poder, es notablemente similar a la conducta po-
domesticado. En épocas normales, cualquiera de ellos parecía lítica que predomina en Estados Unidos. Ante un conflicto y
poco confiable, y tal vez peligroso, para que ciertas facciones ante el desembozado disenso, los líderes partidarios están esti-
de sus partidos les otorgaran el cargo. Muchos pensaban que era mulados para liderar verdaderamente, para establecer una Iínea
improbable que lograran equilibrar las convicciones e intereses política, para amenazar, para informar y educar, todo ello con
de los diversos grupos del partido, que pudieran calcular cuáles la esperanza de que las partes del partido -el Comité Nacional,
servicios y apoyo merecían las posiciones ministeriales superiores los sindicatos, las ramas menores y también los miembros del
e inferiores, y que mostraran un caballeroso respeto por las opi- Parlamento- se decidan a seguir al líder.
niones ajenas que creyeran infundadas. Unos pocos comentarios Dentro de un país se pueden identificar los efectos de la
acerca de Winston Churchill ejemplificarán lo que digo. Miem- estructura advirtiendo diferencias de conducta en partes dife-
bro del Parlamento desde 1900 y designado para más cargos rentemente estructuradas del gobierno. Entre diferentes paises,
ministeriales que cualquier otro político de la historia, Churchill podemos identificar los efectos de la estructura advirtiendo se-
estaba muy bien calificado para el cargo más alto. Pero durante mejanzas entre gobiernos de estructura similar. De este modo,
casi toda su vida política había sido un disidente. Conservador la descripción que hace Chihiro Hosoya de la conducta de los
al inicio de su carrera política, se convirtió en liberal en 1906 y primeros ministros en el sistema parlamentario japonés de pos-
no volvió a las filas conservadoras hasta mediados de la década guerra coincide exactamente con la de los primeros ministros
de 1920. En la década de 1930, estaba en desacuerdo con su par- británicos (1974, PP- 366-69). A pesar cj.e las diferencias cultu-
tido con respecto a grandes asuntos de política estatal, primero rales y de otra naturaleza, estructuras similares producen efec-
en relación a asuntos de la India y luego europeos. Sólo una cri- tos similares.
sis suficientemente grande como para convertir las convicciones
de su partido en asuntos nacionales podía elevarlo al cargo. Los III
acontecimientos necesarios para hacerlo llegar a primer minis-
tro, en virtud de sus cualidades excepcionales, hacen que la prác- He definido las estructuras políticas, primero según el principio
tica normal resulte más conspicua. Se producen accidentes, pero por el cual se organizan y ordenan, segundo por la diferencia-
hacen falta grandes crisis que los ocasionen. No es fácil que al- ción de las unidades y la especificación de. sus funciones, y ter-
guien sea dejado de lado por las líneas de sucesión más corrientes. cero por la distribución de las capacidades entre las unidades.

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ESTRUCTURAS POLÍTICAS
Veamos ahora de qué modo los tres términos de la definición se
aplican a la política internacional. a la anarquía de la política internacional. Si la estructura es
un concepto organizativo, los términos "estructura" y "anar-
·quía" parecen ser contradictorios. Si la política internacional es
l. Principios ordenadores "política en ausencia de un gobierno", ¿ante qué nos hallamos?
Al buscar una estructura internaciol\al, nos vemos enfrentados
Las cuestiones estructurales son acerca de la disposición de las con lo invisible, en una posición m¡zy incómoda.
partes de un sistema. Las partes de los sistemas políticos domés- El problema es éste: cómo concebir un orden sin un orde-
ticos se hallan en relaciones de supra/sub /ordinación. Algunas nador, y efectos organizativos sin que haya una organización
están autorizadas a ordenar, otras deben obedecer. Los sistemas formal. Como estas preguntas son difíciles, las responderé por
domésticos son centralizados y jerárquicos. Las partes de los medio de una analogía con la teoría microeconómica. El razona-
sistemas políticos internacionales se hallan en relaciones de miento por analogía resulta útil cuando podemos desplazarnos
coordinación. Formalmente, cada una de ellas es igual a todas · de un dominio donde la teoría está bien desarrollada a otro
las demás. Ninguna está autorizada a mandar, ninguna está donde no lo está. El razonamiento por analogía es permisible
obligada a obedecer. Los sistemas internacionales son descen- cuando dominios diferentes tienen estructuras similares.
tralizados y anárquicos. Los principios ordenadores de las dos La teoría económica clásica, desarrollada por Adam Smith
estructuras son claramente diferentes y, por cierto, contrarios y sus seguidores, es microteoría. Los científicos políticos tienden
entre sí. Las estructuras políticas domésticas tienen como con- a pensar que la microteoría es una teoría acerca de asuntos a
trapartes concretas a las instituciones y cargos gubernamenta- pequeña escala, un uso que no coincide con el significado esta-
les. La política internacional, por contraste, ha sido llamada blecido. En economía, el término "micro" indica la manera en
"política en ausencia de'gobierno" (Fox, 1959, p. 35). Las orga- !8:.ci':!:e . .~.e ·c<J![Link]-!iY:e)ateoi'ía ;¡···no er·íJañol"ailiii~!l,eJo~J:~Il!l![:.a
nizaciones internacionales existen, y en número siempre cre- l()s ...[Link]á-referida,,La· ·teoría mff:rí:>económi!)adescribe. cómo
ciente. Sin embargo, los agentes supranacionales capaces de ac- unorden se forma espontáneamentea partir de los actos autó-
tuar efectivamente o bien adquieren algunos de los atributos interesados y tas intersecCioñes de las tirtidades individuaiés .:....en
y capacidades de los Estados, como hizo el papado medioeval ·este caso, firmas y. person¡¡¡;. La teoría, entonces, se centra en
durante la era de Inocencia III, o muy pronto revelan su inca- los dos conceptos principales, las unidades económicas y el
pacidad de actuar si no tienen el apoyo, o al menos la aquies- . mercado, Las unidades económicas y los mercados económicos
cencia, de los principales Estados vinculados con los temas en son conceptos, no realidades descriptivas ni entidades concretas.
cuestión. Cualquier elemento de autoridad que emerja es escaso Este hecho debe acentuarse ya que desde principios del siglo
una vez que se le ha quitado la capacidad que suministra la base dieciocho hasta el presente, desde el sociólogo Augusto Comte
para su aparición. La autoridad muy pronto se reduce a una hasta el psicólogo George Katona, la teoría económica ha sido
particular expresión de capacidad. En ausencia de agentes con agredida porque sus presupuestos no corresponden a la realidad
autoridad sistémica, no se desarrollan relaciones de supra/sub/ (Martineau, 1853, II, 51-53; Katona, 1953). De manera poco
ordinación. realista, los teóricos económicos conciben una economía que ope-
El primer término de una definición estructural afirma ra aislada de su sociedad y su gobierno. De manera poco realis-
el principio por el cual se ordena el sistema. La estructura ta, los economistas suponen que el mundo económico es todo
es un concepto organizativo. Sin embargo, la característica el mundo. De manera poco realista, los economistas piensan
prominente de la política internacional parece ser la falta en la unidad actuante, el famoso "hombre económico", como un
de orden y de organización. ¿Cómo se puede pensar que la po- maximizador de beneficios unidireccional. Escogen un solo as-
lítica internacional es una especie de orden? A menudo se alude pecto del hombre y dejan de liído la asombrosa variedad de la
vida humana. Como sabe cualquier economista moderadamente
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sensato, el "hombre económico" no existe. Cualquiera que inte- daría trabajar menos y poner un precio mayor a sus productos.
rrogue a un empresario acerca de cómo toma sus decisiones Ton:adas en ~onjunto, todas deben trabajar más y poner un
descubrirá que el presupuesto de que los hombres son maximi- precio más ba¡o a sus productos. Cada firma procura incremen-
zadores económicos distorsiona grandemente sus característi- tar sus beneficios; el resultado de esa misma conducta de mu-
cas. La suposición de que los hombres se comportan como hom- chas firmas hace bajar el promedio de beneficios. Cada hombre
bres económicos, que se sabe es falsa como enunciación descrip- persigue sus propios fines y, al hacerlo/ produce un resultado
tiva, se convierte en un elemento útil para la construcción de qu? no for~aba parte de sus intenciones. A partir de la mez-
la teoría. quma amb1c1ón de sus miembros se produce el mayor bien de
Los mercados son el segundo concepto importante inven- una sociedad. ,
tado por los teóricos microeconómicos. Acerca de los mercados, . ~l mercado es una causa interpuesta entre los actr~es eco-
es necesario formular dos preguntas generales: ¿Cómo se for- nomicos Y los resultados que ellos mismos producen. Condiciona
man? ¿Cómo funcionan? La respuesta a la primera pregunta sus cálculos, sus conductas y sus interacciones. No es un agente
es ésta: el mercado de una economía descentralizada es de ori- en el sentido de A que produce los resultados X sino más
gen individualista, de generación espontánea y no intencionada. bien es una causa estructural. Un mercado limita a l~ unidades
El mercado surge de las actividades de las unidades individuales que lo conforman para que tomen ciertos caminos y dejen de
-personas y empresas-, cuyos propósitos y esfuerzos no están tomar otros; el mercado, creado por unidades económicas inter-
dirigidos hacia la creación de un orden sino hacia la satisfacción actuantes auto-dirigidas, selecciona las conductas según sus
de sus propios intereses internamente definidos por medio de consecuencias (cf. cap. 4, parte III). El mercado recompensa a
cualquier conducta que puedan arbitrar. Las unidades indivi- algunas con elevados beneficios y condena a otras a la quiebra.
duales actúan por si mismas. A partir de la coacción de unida- Con:o un mercado no es una institución ni un agente en ningún
des semejantes, emerge una estructura que afecta y limita a s?ntido pal~able o concreto, esas afirmaciones se tornan impre-
todas ellas. Una vez formado, un mercado se constituye en una sionantes solo en el caso de que puedan ser confiablemente infe-
fuerza en sí mismo, y en una fuerza que las unidades, actuando ri~as de una teoría como parte de un conjunto de expectativas
individualmente o en pequeño número, no pueden controlar. mas elaboradas. Y pueden ser inferidas. La teoría microeconó-
En cambio, en mayor o menor grado según las variaciones de mica explic~ de qué modo opera una economía y por qué deben
las condiciones del mercado, los creadores se convierten en cria- esperarse ciertos efectos. Genera numerosas afirmaciones del
turas del mercado que su propia actividad ha generado. El tipo "si/entonces", que pueden ser comprobadas con relativa
mayor logro de Adam Smith fue demostrar que las acciones vo- facili~ad. Consideremos, por ejemplo, las siguientes proposicio-
races y autointeresadas pueden producir buenos resultados so- nes, simples pero importantes. Si la demanda de dinero para un
ciales en el caso en que las condiciones y políticas permitan producto aumenta, también aumentará su precio. Si el precio
la libre competencia. Si una economía de laissez-faire es armo- aumenta, también aumentarán los beneficios. Si los beneficios
niosa, lo es porque las intenciones de los actores 1W se correspon- aumentan, los capitales serán atraídos y la producción se incre-
den con los resultados que sus acciones producen. ¿Qué es lo mentará. Si la producción aumenta, el precio caerá hasta el
que interfiere entre los actores y el objeto de su acción para nivel que da beneficios a los productores de ese producto dentro
distorsionar así sus propósitos? Para dar cuenta de los resul- del porcentaje habitual. Esta secuencia de enunciados podría
tados inesperadamente favorables de los actos egoístas, se hace an_:pliarse y refinarse, pero eso no sería útil a mi propósito. Deseo
entrar en juego al mercado. Cada unidad persigue su propio senalar que, aunque las expectativas enunciadas son ahora co-
bien; el resultado producido por cierto número de unidades munes, no podían convertirse en las conclusiones de los econo-
procurando lograr lo mismo trasciende los motivos y los propó- mistas que trabajaban en la época pre-teórica. Todos los enun-
sitos de las unidades individuales. A cada una de ellas le agra- ciados, por supuesto, se hacen a un apropiado nivel de generali-

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dad. Requieren la estipulación anexa de "como otras cosas son cal hecha en nombre de la construcción de una teoría. La pregun-
iguales". Se aplican, como los enunciados inferidos de cualquier ta que se debe formular, como siempre,- no es si la suposición es
teoría, sólo en el caso de que se den las condiciones contempladas cierta sino si es la más útil y sensata que podemos proponer. El
por la teoría. Son idealizaciones, y por eso nunca son !le~adas hecho de que la suposición sea útil depende de si puede construir
plenamente a la práctica. Muchas cosas .......costumbres sociales, una teoría basada en ella, una teoría de l~ que puedan ser iníe-
intervenciones politicas- interferirán en realidad con respecto ridas consecuencias que de otro modo no resultarían evidentes.
a los resultados que la teoría predice. Aunque las interferencias El hecho de que la suposición sea o no sensata puede discutirse
deben tomarse en cuenta, resulta no obstante extraordinaria- de manera directa.
mente útil saber qué se debe esperar en general. Más allá del motivo de la supervivencia, los propósitos de los
Los sistemas políticos internacionales, al igual que los mer-- Estados pueden ser infinitamente variados; pueden ir desde la
cados económicos, se forman por la coacción de unidades :i-ut~c ambición de conquistar el mundo hasta el simple deseo de ser
interesadas. Las estructuras internacionales se definen en termi- dejado en paz. La supervivencia es un pre-requisito para lograr
nas de las unidades políticas primarias de una época, ya sean cualquier meta que los Estados se hayan propuesto, salvo si la
ciudades-Estado, ,imperios o naciones. Las estructuras emerge?' meta es promover su propia desaparición como entidad política.
de la coexistencia de los Estados. Ningún Estado pretende parti- El motivo de la supervivencia se toma como base de acción en un
cipar en la formación de una estructura por medio de la cual tan- mundo en el que no está garantizada la seguridad de los Estados
to él como otros se verán limitados. Los sistemas políticos inter- más que como descripción realista del impulso que subyace a
nacionales, al igual que los mercados económico_s, son de ?rigen cada uno de los actos de los Estados. La suposición da lugar al
individualista, espontáneamente generados e impremed1_t_ados. hecho de que ningún Estado actúa siempre exclusivamente con
En ambos sistemas, las estructuras se forman por la coacc10n de el objeto de asegurar su supervivencia. Da Jugar también al he-
sus unidades. El hecho- de que estas unidades vivan, prosperen o cho de que algunos Estados pueden perseguir persistentemente
mueran, depende de sus propios esfuerzos. Ambos sistemas se metas que consideran más valiosas que Ja supervivencia; por
forman y se mantienen a partir de un principio de_ 8:uto-ayuda ejemplo, pueden preferir amalgamarse con otros Estados a su
que se aplica a las unidades. Decir que ambos dom1mos ~o~ e~­ propia supervivencia formal. Da lugar al hecho de que, en pro-
tructuralmente similares no implica proclamar que sean 1dent1- cura de su seguridad, ningún Estado actuará con perfecto cono-
cos. Económicamente, el principio de auto-ayuda se aplica den- cimiento ni sabiduría -por cierto, si es que pudiéramos saber
tro de limites gubernamentales establecidos. Las economías de exactamente qué significan esos términos. El funcionamiento de
mercado están constreñidas de manera de canalizar constructi- algunos sistemas tiene altísimos requerimientos. El tránsito no
vamente las energías. Se puede pensar en los standards de pu- fluiría si la mayoría, pero no todos, los conductores avanzaran
reza de la comida y la bebida, en las leyes anti-trust, en las regu- por el lado apropiado de la calle. Otros sistemas tienen requeri-
laciones de seguridad y de intercambio, en las leyes _que prohiben mientos intermedios. Los ascensores de los rascacielos están pla-
las falsas afirmaciones publicitarias. La política internacional es nificados para poder transportar la carga de pasajeros si la ma-
más bien un dominio en el que todo está permitido. La política yoría de las personas utilizan los ascensores expresos para los
internacional es estructuralmente similar a una economía de trayectos largos y los locales para trayectos más cortos. Pero si
mercado en tanto se permita en esta última la operación del algunas personas eligen los locales para los trayectos largos por-
principio de auto-ayuda. .. . que la velocidad de los expresos las marean, el sistema no se
En una microteoría, ya sea de economía o de pollt1ca mter- derrumbará. Para mantenerlo en funcionamiento es necesario
nacional, la motivación de los actores es más supuesta que des- que la mayoría, pero no todas las personas, actúe de la manera
cripta de manera realista. Supongo que los Estados procuran ase- esperada. Algunos sistemas, entre ellos las economías de merca-
gurar su supervivencia. La suposición es una simplificación radi- do y la política internacional, hacen demandas aún menores. Los
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sistemas de tránsito están ideados a partir del conocimiento de conductas a causa de la estructura que forman por medio de
que los requerimientos del sistema serán cumplidos. Los ascen- sus interacciones con otros Estados. Pero, ¿de qué manera y por
sores están planificados con capacidad extra para contemplar qué? Para responder a estas preguntas debemos completar la
las particularidades humanas. Los sistemas competitivos de la definición de estructura internacional.
economía y de la política internacional funcionan de manera
diferente. A partir de las interacciones de sus partes desarrollan
estructuras que recompensan o castigan las conductas que se 2. El carácter de las unidades
adecuan más o menos a lo requerido para alguien que desee
triunfar dentro de ese sistema. Recuérdese mi descripción de las El segundo término de la definición de la estructura polí-
.limitaciones del sistema parlamentario inglés. ¿Por qué un po- tica doméstica especifica las funciones desempeñadas por las
tencial primer ministro no puede tener la audacia de seguir un unidades diferenciadas. La jerarquía implica relaciones de super/
camino propio? ¿Por qué no comportarse de manera manifiesta- sub/ordinación entre las partes de un sistema y eso es lo que im-
mente diferente de la de los típicos líderes políticos ingleses? plica su diferenciación. Al definir la estructura poiítica domésti-
Cualquiera puede hacerlo, por supuesto, y algunos que aspiran a ca, el segundo término, al igual que el primero y el tercero, es
convertirse en primer ministro lo hacen. Rara vez acceden al car- necesario, porque cada uno de ellos señala una posible fuente de
go. Salvo durante las más profundas crisis, el sistema selecciona variación estructural. Los Estados, que son las unidades de los
a otros para desempeñar el más alto cargo. Uno puede compor- sistemas políticos internacionales, no están formalmente diferen-
tarse como desee. Los esquemas de conducta, no obstante, emer- ciados. por medio de las funciones que desempeñan. La anarquia
gen y derivan de las limitaciones estructurales del sistema. implica relaciones de coordinación entre las unidades de un sis-
Los actores pueden percibir la estructura que los limita, y tema, y eso implica su paridad. El segundo término no es nece-
comprender de qué modo recompensa algunas clases de conduc- sario para definir una estructura política internacional, porque
ta y castiga otras. Pero también pueden no verla o verla y, por mientras persiste la anarquía, los Estados siguen siendo unidades.
distintas razones, no satisfacer con sus acciones los esquemas de Las estructuras internacionales sólo varían por medio de un
conducta que son frecuentemente recompensados y raramente
castigados. Decir que "la estructura selecciona" significa simple- cambio del principio organizador o por medio de variaciones de
mente que aquéllos que cumplen con las prácticas aceptadas y las capacidades de las unidades. No obstante, aquí hablaré de
exitosas son los que con mayor frecuencia acceden a los cargos los Estados como unidades, ya que es por medio de sus interac-
más altos, y que probablemente permanecerán allí. La partida ciones que se generan las estructuras políticas internacionales.
que uno debe ganar está definida por la estructura que determi- Surgen dos preguntas: ¿Por qué los Estados deben tomarse
na cuál es la clase de jugador que tiene más probabilidades de como unidades del sistema? Ya que existe una amplia variedad
prosperar. de Estados, ¿por qué llamarlos "unidades"? El cuestionamiento
Cuando se produce una selección de acuerdo con la conduc- de la elección de los Estados como unidades primarias de los
ta, no es necesario que el sistema ponga en operación ningún sistemas pollticos internacionales se tornó popular durante las
standard de conducta forzoso, aunque cualquier sistema puede décadas de 1960 y de 1970, al igual que a principios de siglo. Una
funcionar mejor cuando existen ciertos standards forzosos o acep- vez que se logra comprender qué es lo que está involucrado lógi-
tados. Internacionalmente, el entorno de las acciones estatales, camente, el tema se resuelve con facilidad. Los que cuestionan
o la estructura de sus sistemas, están establecidos por el hecho el enfoque estatocéntrico lo hacen por dos motivos principales.
de que algunos Estados prefieren la supervivencia por encima Primero, los Estados no son los únicos actores de importancia
de otros fines obtenibles a corto plazo, y actúan con relativa efi- dentro de la escena internacional. Segundo, la importancia de los
ciencia para lograr esa meta. Los Estados pueden alterar sus Estados está declinando, y hay otros actores cuya importancia

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crece, o al menos así se dice. Ninguna de ambas razones es sólida,
tal como lo demuestra la siguiente explicación. sean cuales fueren el grado y la frecuencia de los cambios, las es-
Los Estados no son ni han sido nunca los únicos actores in- tructuras de mercado, generadas por la interacción de las firmas,
ternacionales. Pero las estructuras no están definidas por todos están definidas en virtud de esta última.
los actores q~e. florecen dentro de ella sino por los más impor- Al igual que los economistas definen los mercados en térmi-
tantes. Al defrmr la estructura de un sistema, escogemos a uno o nos de las firmas, yo defino las estructuras políticas internacio-
algunos de los infinitos objetos que el sistema comprende y defi- nales en términos de los Estados. Si Charles P. Kindleberger es-
nimos su estructura en virtud de ellos. En el caso de los sistemas taba en lo cierto al decir "la nación-Estado ya casi no existe como
políticos internacionales, como en el de cualquier sistema, prime- unidad económica" (1969, p. 207), entonces la estructura de la
ro debemos decidir cuáles unidades vamos a considerar como política internacional debería ser redefinida. Ello sería necesario
partes del sistema. En este punto vuelve a resultar útil la analo- porque las capacidades económicas no pueden separarse de las
gía con la economía. La estructura de un mercado está definida otras capacidades de los Estados. La distinción que se establece
por el número de firmas que compiten. Si rivalizan muchas fir- frecuentemente entre cuestiones de alta y baja po!ítica es erró-
mas. semejantes, ~os aproximaremos a una situación de compe- nea. Los Estados usan medios económicos para fines políticos y
tencia perfecta. S1 unas pocas firmas dominan el mercado se militares; y medios políticos y militares para el logro de intereses
dice que la competencia es oligopólica; aunque· existan también económicos.
en ese camp? muchas firmas pequeñas. Pero se nos dice que no Una versión mejorada de la afirmación de Kindleberger po-
p_odemos aplicar esta clase de definiciones a la política interna- dría sostener: algunos Estadqs pueden ser casi eliminados como
c10nal a causa de la interpenetración de los Estados de su inca- entidades económicas, y otros no. Eso no plantea ningún pro-
y
pacidad para controlar el entorno de sus acciones, de que las blema para la teoría política internacional, ya que gran parte de
la política internacional se basa en desigualdades, de todos mo-
ascendentes corporaciones multinacionales y otros actores no-es-
tatales son difíciles de controlar y pueden rivalizar, en influencia, dos. En tanto los principales Estados sean los principales actores,
con los Estados. La importancia de los actores no-estatales y el la estructura de la política internacional se define en virtud de
grado de actividad transnacional resultan obvios. Pero de ellos no ellos. Esa afirmación teórica, por supuesto, es así en la práctica.
se desprende la conclusión de que la concepción estatocéntrica Los Estados preparan la escena en la que ellos, junto con los
de la política internacional se haya vuelto obsoleta. Resulta iró- actores- no-estatales, desarrollan sus dramas o sus asuntos de ru-
n_i~o que al~nos economistas y científicos po!íticos con orienta- tina. Aunque pueden preferir una escasa intervención en los
cion económica lo hayan creído así. La ironía es que todas las asuntos de los actores no-estatales durante largos períodos, los
razones que se han dado para depreciar el concepto estatocéntri- Estados no obstante establecen los términos de sus relaciones, ya
co pueden ser reafirmadas con mayor fuerza y aplicadas a .las sea permitiendo pasivamente el establecimiento de reglas infor-
empresas. Las empresas que compiten con muchas otras no tie- males o interviniendo activamente para cambiar. las reglas que ya
nen esperanzas de controlar su mercado, y las firmas oligopóli- no les resultan adecuadas. Cuando llega el momento decisivo, los
cas luchan constantemente por lograrlo, con escaso éxito. Las Estados rehacen las reglas según las cuales operan otros actores.
empresas se interpenetran, se funden y se compran entre sí a Por cierto, podemos asombrarnos de la habilidad que demuestran
paso acelerado. Lo que es más, las firmas están constantemente los Estados débiles para obstaculizar las acciones de fuertes cor-
amenazadas y reguladas por, digamos, actores "no-empresaria- poraciones internacionales, y por la atención que éstas últimas
les". Algunos gobiernos estimulan la concentración; otros traba- prestan a los deseos de los primeros.
jan para prevenirla. La estructura de mercado de las partes de Es importante considerar la naturaleza de los movimientos
una economía puede desplazarse desde una competencia amplia transnacionales, su grado de penetración y las condiciones que
a una estrecha o puede desplazarse en dirección opuesta, pero facilitan o dificultan el control que sobre ellos ejercen los Esta-
dos (ver cap. 7). Pero el adecuado estudio de estas cuestiones,
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como de otras, requiere el desarrollo de un enfoque adecuado dos los otros por ser. una unidad política autónoma. Es otra ma-
para el estudio de la política internacional. Debemos aclarar dos nera de decir que los Estados son soberanos. Pero la soberanía es
puntos acerca de los más recientes estudios transnacionales. Pri- también un concepto fastidioso. Muchos creen, como el antropó-
mero, que los estudiosos de los fenómenos transnacionales no logo M. G. Smith, que" en un sistema de Estados soberanos nin-
han dearrollado ninguna teoría clara acerca de su tema o .acerca gún Estado es soberano".' El error es identificar la soberanía de
de política internacional en general. Se han servido de teorías los Estados con su capacidad de hacer lo¡que deseen. Decir que Jos
existentes, ya fueran económicas o políticas. Segundo, es correc- Estados son soberanos no implica qu¡i puedan hacer lo que se
to qlle no ha!an desarrollado ninguna teoría particular, pues uria les antoje. Los Estados soberanos pueden estar muy presionados
teona que ruegue el rol de los Estados solo será necesaria en el y verse obligados a actuar de maneras que preferirían evitar, y
caso de que los actores no-estatales se desarrollen hasta el punto ser incapaces de hacer casi nada de lo que desean. La soberanía
de rivalizar o superar a los grandes poderes, no solo a unos de los Estados jamás ha implicado que estén aislados de los efec-
cuantos poderes menores. Y ese caso no parece haberse produ- tos ejercidos por las acciones de otros Estados. Ser soberano y
cido. ser dependiente no son situaciones contradictorias. Los Estados
El estudio de los movimientos transnacionales se ocupa de soberanos rara vez han tenido vidas libres o fáciles. ¿Qué es en-
importantes cuestiones fácticas, que las teorías pueden ayudar a tonces la soberanía? Decir que un Estado es soberano significa y.
desentrañar. Pero esa ayuda no será efectiva si se piensa que que decide por sí sólo cuál es la forma de enfrentarse con sus /
los actores no-estatales ponen en tela de juicio el enfoque estato- problemas internos y externos, incluyendo la de buscar o no la )<
céntrico del mundo. El hecho de afirmar que los Estados princi- ayuda de otros, y al hacerlo limita su libertad estableciendo com-
pale~ cons_ervan el rol principal no implica restar importancia, promisos con ellos. Los Estados desarrollan sus propias estrate-
o existencia, a otros actores. La expresión "estatocéntrica" su- gias, diseñan su propio rumbo y toman sus propias decisiones_
giere algo acerca de la estructura del sistema. Los movimientos acerca de cómo satisfacer sus necesidades y sus deseos. Decir que
transnacionales se hallan entre los procesos componentes. El los Estados soberanos están siempre constreñidos no es más
hecho de que el enfoque estatocéntrico sea tan frecuentemente contradictorio que afirmar que los individuos libres con frecuen-
cuestionado sólo refleja la dificultad que tienen los científicos cia toman decisiones bajo la presión de los acontecimientos.
políticos para no perder de vista la distinción existente entre Cada Estado, como todos los demás, es una entidad política
estructuras y procesos. soberana. Y, sin embargo, las diferencias existentes entre ellos,
Los Estados son las unidades cuyas interacciones forman la desde Costa Rica a la Unión Soviética, desde Gambia a los Esta-
estructura de los sistemas políticos internacionales. Durante dos Unidos, son inmensas. Los Estados son semejantes, y tam-
mucho tiempo esto seguirá siendo de este modo. El porcentaje bién diferentes. También lo son las corporaciones, las manzanas,
de muerte de los Estados es notablemente bajo. Pocos Estados las universidades y las personas. Siempre que situamos dos obje-
mueren, pero muchas empresas lo hacen. Dentro de 100 años, tos en una categoría, no estamos diciendo que son iguales en
¿quién tiene más probabilidades de existir? ¿Estados Unidos, la todos los aspectos sino en algunos. En el mundo no hay dos
Unión Soviética, Francia, Egipto, Tailandia y Uganda? ¿O Ford, objetos idénticos, y sin embargo es útil compararlos y combinar-
IBM, Shell, Unilever y Massey Ferguson? Yo apuesto por los los. "No se pueden sumar manzanas y naranjas" es una vieja
Estados, incluso por Uganda. ¿Pero qué significa referirse a los expresión que parece ser especialmente popular entre los vende-
ciento cincuenta y pico de Estados del mundo actual --que ver- dores que no desean que uno compare sus productos con otros.
daderamente forman un mundo abigarrado- como "unidades Pero todos sabemos que la treta de sumar objetos diferentes es
semejantes"? Muchos estudiosos de la política internacional se 4 Smith debería ser más juicioso. Traducido en sus propios térmiw
sienten molestos por esta descripción. Llamas "unidades seme- nos, decir que los Estados son soberanos es decir que son segmentos de
jantes" a los Estados es decir que cada Estado es semejante a to- una sociedad plural (1966, p. 122; cf. 1956).

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la de expresar el resultado en términos de una categoría que los

incluye. Tres manzanas más cuatro naranjas. son siete ~r_utas.
La única cuestión interesante es si la categor1.a que clasifica a 3 .. La distribución de las capacidades
los objetos según sus cualidades comunes resulta útil. Uno puede
súmar un gran número de objetos muy diversos y decir que te- Las partes de un sistema jerárquico están relacionadas entre si
nemos ocho millones de cosas, pero es raro que necesitemos ha- de maneras determinadas tanto por su tliferenciación funcional
cerlo. como por el grado de sus capacidades. :{..as unidades de un siste-
La forma, el 'tamaño, la riqueza y el poder de los Estados ma anárquico son funcionalmente indiferenciadas. Así, las uni-
varían. Y, sin embargo, las variaciones de estos y otros aspectos dades de ese orden se distinguen particularmente gracias a sus
son variaciones de unidades semejantes. ¿En qué aspecto son mayores o menores capacidades de desempeñar tareas similares.
unidades semejantes? ¿Cómo pueden ser situadas en una misma Esto enuncia formalmente aquello que los estudiosos de la polí-
categoría? Los Estados son semejantes con respecto a las tareas tica internacional han advertido hace mucho tiempo. Tanto los
con las que se enfrentan, pero no en sus cap~cidades de desa7;0- teóricos como los prácticos han distinguido siempre a las gran-
·nar esas tareas. Las diferencias son de capacidad, no de func10n. des potencias de una época. Los estudiosos del gobierno nacional
Los Estados desempeñan o procuran desempeñar tareas que son hacen este tipo de distinciones entre los gobiernos parlamenta-
comunes a todos ellos; los fines a Jos que aspiran son similares. rios y los sistemas presidenciales: los sistemas gubernamentales
Cada Estado tiene sus propias agencias para crear, ejecutar e difieren en su forma. Los estudiosos de· la política internacional
interpretar las leyes y las regulaciones, para aumentar los !~­ hacen distinciones entre sistemas políticos internacionales sola-
puestos y para defenderse. Cada Estado abastece con sus. prop10s mente de acuerdo con el número de grandes potencias que esos
recursos y por sus propios medios la mayoría de los allmentos, sistemas posean. La estructura de un sistema cambia con Jos
vestimentas, viviendas, transporte y entretenimiento . que sus cambios de la distribución de las capacidades entre las unidades
ciudadanos consumen. Todos los Estados, excepto Jos mas peque- del sistema. Y los cambios de la estructura cambian las expecta-
ños realizan mucho más comercio interno que externo. Es lógico tivas acerca del comportamiento de las unidades y acerca de los
que' quedemos impresionados por la semejanza funcional ~e los resultados que sus interacciones producirán. En lo doméstico,
Estados, y ahora más que nunca, dado que sus desarrollos siguen las partes diferenciadas de un sistema pueden desempeñar ta-
líneas similares. Los Estados ricos y los pobres, los nuevos Y los reas similares. Sabemos, a partir de la observación del gobierno
viejos, casi todos ellos ejercen gran influencia en Jos asuntos de norteamericano, que los ejecutivos a veces legislan y las legisla-
regulación económica, educación, salud y vivienda, cultura, arte, turas pueden ser ejecutivas. Internacionalmente, las unidades
y así casi infinitamente. El aumento de actividad de los ~stados semejantes desempeñan tareas diferentes. El motivo por el que
es una tendencia internacional fuerte y notablemente umforme. lo hacen, y la posibilidad de que Jo hagan según sus capacidades,
Las funciones de los Estados son similares, y las distinciones exis- son cuestiones que trataremos detalladamente en los tres últimos
tentes entre ellos surgen casi siempre de la variació~ ?e sus capítulos. Mientras tanto, debemos considerar dos problemas.
capacidades. La política nacional consiste en unidades diferen- El primer problema es éste: la capacidad nos dice algo acer-
ciadas que desempeñan funciones específicas. L.a P?lítica inter- ca de las unidades. Definir la estructura en parte en términos de
nacional consiste en unidades semejantes que dupllcan mutua- la distribución de capacidades parece violar mi indicación ante-
mente sus actividades. rior acerca de no incluir los atributos de las unidades en las defi-
niciones estructurales. Como ya señalé, la estructura es un con-
cepto abstracto, pero no completamente. El máximo de abstrae- )
ción exige un minimo de contenido, y ese minimo es lo necesario 1
para poder decir en qué relación se hallan las unidades. Los - e.., ;; \~ .. -t)
144 ¡4!)(, <
""'• ,,.¡ ....::\" •
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Estados están situados de manera diferente según su poder. Y a un ejemplo que fluye paralelamente al caso de las alianzas.
sin embargo podemos preguntarnos por qué tan sólo incluimos El hecho de distinguir los sistemas de los partidos políticos según
capacidad en la tercera parte de la definición, y no cara_c~e:ísti­ su número es habítual. Un sistema multipartidario cambia, si,
cas tales como ideología, forma de gobierno, grado de pac1ficidad, digamos, ocho partidos se transforman en dos, pero no si dos
belicosidad o lo que fuere. La respuesta es ésta: se hace una es- agrupaciones de esas ocho se constituy)Il tan solo con el motivo
timación del poder por medio de la comparación de las [Link]- de ganar una elección. Con la misma logica, un sistema político
des de un cierto número de unidades. Aunque las capacidades internacional en el que tres o más grahdes potencias se han se-
son atributos de las unidades la distribución de las mismas parado en dos alianzas sigue siendo un sistema multipolar -es-
entre sí ya no lo es. La distribución de capacidades no es un tructuralmente diferente de un sistema bipolar, que es aquél en
atributo de las unidades, sino más bien un concepto sistémico. el que ningún tercer poder es capaz de desafiar a los otros dos.
Una vez más, el paralelo con la teoría del mercado es ~xacto. Al definir la estructura del mercado, no necesitamos ninguna
Tanto las empresas como los Estados son unidafü:s seme¡antes. información acerca de las cualidades particulares de las firmas,
A pesar de todas sus variaciones formales, las firmas comparten ni acerca de sus interacciones. En la definición de la estructura
ciertas cualidades: son unidades autodirigidas que, dentro de del mercado, las firmas no son identificadas ni descriptas sus
límites gubernamentalmente impuestos, deciden por .sí mismas interacciones. El hecho de considerar las cualidades de las firmas
de qué modo enfrentar su entorno y cómo trabaj_ar para lograr y la naturaleza de sus interacciones como partes de la estructura
sus fines. Las variaciones de la estructura no se mtroducen por del mercado sería como decir que el hecho de que un sector eco-
medio de las diferencias de carácter y f;¡nción de las unidades, nólnico sea o no oligopólico depende del modo de organización
sino solamente por medio de la distinción que hacemos de ellas interna de las firmas y de la manera en que se tratan entre sí, en
según sus capacidades. vez de establecer simplemente cuántas son las firmas importan-
El segundo problema es éste: aunque las rela~iones definid8:s tes que coexisten. La estructura del mercado se define por medio
en términos de las interacciones deben ser excluidas de las defi- del conteo de las firmas; la estructura política internacional, por
niciones estructurales, las relaciones definidas en términos de medio del conteo de los Estados. En ese conteo, las distinciones
agrupación de los Estados parecen decirnos algo acerca de la se establecen tan sólo según las capacidades.
situación de cada uno de ellos dentro del sistema. ¿Por qué no ____ Al definir las estructuras políticas internacionales, conside- X
especificar las relaciones existentes entre los Estados a partir de ramos los Estados con las tradicrones, hábitos, objetivos, deseos
la consideración de las alianzas que establecen? ¿Ese hecho no y formas de gobierno que tengan. No nos preguntamos si los Es-
sería comparable acaso con el hecho de definir en part~ las tados son revolucionarios o legítimos, autoritarios o democráti-
estructuras políticas en términos del modo en que los presidei:- cos, ideológicos o pragmáticos. Nos abstraemos de todos sus
tes y los primeros ministros se relacionan ~on otros a~entes p~ll­ atributos salvo de sus capacidades. Tampoco al pensar acerca de
ticos? No, no seria comparable. Tanto nac10nal como mternac10- la estructura nos preguntamos por las relaciones entre los Esta-
nalmente ' las definiciones estructurales se ocupan de la relación
. ., . dos -sus sentimientos amistosos u hostiles, sus intercambios di-
existente entre agentes y agencias en términos de la orgamzacion plomáticos, las alianzas que forman y el grado de expectativas
de cada dominio, y no en términos de las adaptaciones o conflic- que surgen con solo observar el tipo de orden que prevalece entre
tos que puedan producirse entre ellos ni de las agrupaciones que ellos y la distribución de capacidades dentro de ese orden. Nos
puedan establecer. Ciertas partes de un gobierno pueden reunirse abstraemos de todas las cualidades particulares de los Estados
o separarse, pueden oponerse o cooperar en mayor o menor gra- y de todas sus conexiones concretas. Lo que emerge es un cuadro
do. Éstas son las relaciones que se forman y se disuelven dentro posicional, una descripción general de la disposición de una so-
de un sistema, y no una alteración estructural que señala un ciedad trazado en térlninos de la ubicación de las unidades y no
cambio y una diferencia entre sistemas. Esto se aclara merced en términos de sus cualidades.

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 KENNETH N. WALTZ ESTRUCTURAS POLÍTICAS

Como los efectos sistémicos son evidentes, la política inter-

r:v 1'.acional debería ser considerada de la manera ilustrada por la
figura 5.2. El círculo representa la estructura del sistema político
Hasta ahora he definido los dos elementos esenciales de una teo- internacional. Tal como lo indican las flechas afecta tanto a las
ría sistémica de la política internacional -la estructura del sis- interacciones de los Estados como a su~ atrlbutos.' Aunque la
tema y de sus unidades interactuantes. Al hacerlo, he roto de estructura ha demostrado ser elusiva como concepto organizati-
manera tajante con los enfoques habituales. Como hemos visto, vo, su significado puede ser explicado de' manera simple. Aunque
algunos estudiosos que intentan aplícar enfoques sistémicos a la los Estados conservan su autonomía, cada uno de ellos se halla
política internacional conciben el sistema como producto de sus en una relación especificable con respecto a los otros. Constitu-
partes interactuantes, pero no llegan a considerar si algo a nivel yen cierta clase de orden. Podemos utilizar el término "organiza-
· sistémico influye sobre esas partes. Otros teóricos sistémicos, al ción" para designar esta condición pre-institucional, si pensamos
igual que los estudiosos de la política internacional en general, que una organización es simplemente una limitación, a la mane-
mencionan en ocasiones que deben tenerse en cuenta los efectos ra de W. Ross Ashby (1956, p. 131). Como los Estados se constri-
ejercidos por el entorno internacional, pero pasan por encima ñen y limitan mutuamente, la política internacional puede con-
de la cuestión de cómo debe hacerse y rápidamente concentran siderarse en términos organizativos rudimentarios. La estructura
su atención nuevamente en el nivel de las unidades interactuan- e~ el ~oncepto que hace yosible decir cuáles son los efectos orga-
tes. La mayoría de ellos, aleguen o no seguir un enfoque sistémi- mzat1vos esperables y como las estructuras y las unidades inter-
co, piensan en la política internacional de la manera ilustrada actúan afectándose mutuamente.
por la Figura 5.1. N1• 2• 3 son Estados que generan internamente.
sus efectos externos. X1• 2• 3 son Estados que actúan externamen-
te interactuando entre sí. En el diagrama no aparece ninguna
fuerza o factor sistémico.

N,---!>- X¡

N¡-------• X¡
1
N2 _ _ _ _ _ _.,. 1 N,---•

f
FIGURA 5.2.
N3-----:11>
En la ~igu~a 5.2 no se_ han omitido elementos esenciales pero sí
5

algu:i~s comphcac1o_nes. Un diagrama comvleto incluiría, por eje~pJo las

FIGURA 5.1. coahc1ones que posiblemente se formarí<ln sobre la derecha. '

148 149
 KENNETH N. WALTZ

El hecho de pensar en la estructura tal corno la he definido

resuelve el problema de separar Jos cambios a nivel de las unida-
des de los cambios a nivel sistémico. Si se está preocupado por
los diferentes efectos esperados de diferentes sistemas, debernos
ser capaces de diferenciar los cambios de sistemas y los cambios 6
dentro de ellos, algo que los potenciales teóricos sistémicos han
hallado muy difícil. Una definición en tres partes de la estructura ORDENES ANÁRQUICOS'Y
nos permite diferenciar esos tipos de cambios: EQUILIBRIOS DE PODER
• Las estructuras se definen, primero, según el principio por el
que un sistema se ha ordenado. Los sistemas se transforman Nos quedan dos tareas: primero, examinar las características de
si un principio ordenador reemplaza a otro. Trasladarse desde la anarquía y las expectativas acerca de Jos resultados asociados
un dominio anárquico a otro jerárquico significa trasladarse a los reinos anárquicos; segundo, examinar de qué modos varían
de un sistema a otro. las expectativas a medida que el sistema anárquico cambia me-
diante alteraciones de la distribución de las capacidades entre
• En segundo lugar, las estructuras se definen por medio de la las naciones. La segunda tarea, emprendida en los capitulas 7,
especificación de las funciones de las unidades diferenciadas. 8 y 9, requiere la comparación de diferentes sistemas internacio-
Los sistemas jerárquicos cambian si las funciones son defini- nales. La primera, a la que ahora me aboco, se cumple mejor si
das y asignadas de manera diferente. En el caso de los sistemas se establecen algunas comparaciones entre la conducta y los
anárquicos, el criterio de los cambios sistémicos derivados de la resultados en dominios anárquicos y jerárquicos.
segunda parte de la definición no es válido, ya que el sistema
está compuesto por unidades semejantes. I

• En tercer lugar, las estructuras se definen gracias a la distri- l. Violencia interna y externa
bución de capacidades entre las unidades. Los cambios de esta
distribución son cambios de sistema, ya se trate de un sistema A menudo se dice que el Estado entre Estados conduce sus asun-
jerárquico o de uno anárquico. tos a la sombra de la violencia. Corno algunos Estados pueden uti-
lizar la fuerza en cualquier momento, todos los Estados deben
estar preparados para hacer Jo mismo o vivir a merced de sus
vecinos más vigorosos en el aspecto militar. Entre Jos Estados,
el estado natural es el de la guerra. No decirnos esto en el sen-
tido de que la guerra sea constante, sino en el sentido de que
si cada Estado puede decidir por sí rnísmo cuándo usar la fuer-
za, la guerra puede estallar en cualquier momento. Ya sea en
la familia, en la comunidad o en el mundo en general, el con-
1 tacto sin que se produzcan conflictos al menos ocasionales re-
: sulta Inconcebible; y no puede alimentarse de manera realista
la ilusión de que en ausencia de un agente que maneje o mani-
pule a las partes en conflicto es posible eludir un conflicto en
todas las oportunidades. Entre los hombres, al igual que entre
1
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j
 KENNETH N. WALTZ ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER

los Estados, la anarquía o ausencia de gobierno está asociada ciar a los asuntos internos de los externos. Si el uso posible y
a la violencia. real de la fuerza caracteriza tanto al orden nacional como al
Se dice que la amenaza de violencia y el uso recurrente ii:!ernacional, no puede establecerse, entonces, ninguna distin-
de la fuerza es lo que distingue los asuntos internacionales de Clon duradera entre ambos reillos, al menos en términos de la
los nacionales. Pero en la historia del mundo casi todos los go- utilizació[Link] la fuerza. Nillgún orden humano es una garantía
bernantes tuvieron que tener en cuenta que sus súbditos podían de no violencia. ,
usar la fuerza para resistirse o para derrocarlos. Si la ausencia Para descubrir diferencias cualitativas entre los asuntos in-
de gobierno se asocia a la amenaza ·de violencia, lo mismo ocurre ternos y externos, debemos buscar otro criterio que no sea la
con su presencia. Una copiosa lista de tragedias nacionales ilus- manifestación de la violencia. La distillción del dominio nacional
tra demasiado bien este punto. Las guerras más destructivas e internacional, en política, no se basa en el uso de la fuerza
de los cien años que siguieron a Ii derrota de Napoléóri no ocu~ sino en la diferencia de estructuras. Pero si los peligros de ser
rrieron [Link] Esta,dos sin9dentró dé ellos Las estimacíóhes de atacado son mayores, digamos, al dar un paseo nocturno por
las mue;tes producidas porÍa rebelión de '.Í'aipillg eíi Ch1tíá; que el centro de Detroit que al hacer un picnic en el límite entre
Francia y Alemania, ¿qué diferencia práctica es la diferencia
comenzo en 1851 y duró trece años, llegan a los veinte millones.
Durante la guerra civil norteamericana perdieron la vida alre- de estructura? Tanto nacional como internacionalmente, el con-
dedor de 600 mil personas. En la historia más reciente, la colec- tacto genera conflictos y, en oportunidades, violencia. La dife-
tivización forzosa y las purgas stalinistas eliminaron a cinco rencia existente entre la política nacional y la internacional no
millones de rusos, y Hitler exterminó a seis millones de judíos. radica en el uso de la fuerza sino en. los diferentes módos de
En algunos paises latinoamericanos, los golpes de Estado y las ·organización destinados a hacer algo al respecto. Un gobierno,
rebeliones han sido rasgos habituales de la vida nacional. Entre gobernado por medio de algún standard de legitimidad, se arroga
1948 y 1957, por ejemplo, 200 mil colombianos resultaron muer- el derecho de usar la fuerza -es decir, de aplicar una variedad
tos a causa de las revueltas civiles. A mediados de la década de de sanciones para controlar el uso de la fuerza de sus súbditos.
1970, la mayoría de los habitantes de la Uganda de Idi Amin S~ algunos usan fuerza privada, otros pueden recurrir. al go-
deben haber sentido que sus vidas se volvían horribles, brutales bierno. Un gobierno no tiene el monopolio del uso de la fuerza,
y cortas como en el Estado natural de Thomas Hobbes. Si esos como resulta demasiado evidente. Un gobierno efectivo, sin em-
casos constituyen aberraciones, esas aberraciones son desafortu- bargo, tiene el monopolio del legítimo uso de la fuerza, y en este
nadamente comunes. Con facilidad, perdemos de vista el hecho caso legítimo significa que los agentes públicos están organiza-
de que las luchas destinadas a conseguir y a mantener el poder, dos para impedir y contrarrestar el uso privado de la fuerza.
a establecer el orden y a lograr una especie de justicia dentro Los ciudadanos no necesitan prepararse para defenderse. Las
de los Estados, pueden ser más sangrientas que las guerras agencias públicas se encargan de eso. Un sistema nacional no
entre ellos. es de auto-ayuda. El sistema internacional sí lo es.
Si la anarquía se inentifica con el caos, la destrucción y la
muerte, entonces la distinción entre anarquía y gobierno no
aporta gran cosa. ¿Qué es más precaria: la vida de un Estado 2. Interdependencia e integración
entre Estados, o la de un gobierno en relación con sus súbditos?
La respuesta varía con el momento y el lugar. En algunos mo- La significación política de la interdependencia varía según si
mentos, entre algunos Estados, la violencia real o esperable es un reino está organizado, con especificación y establecimiento
escasa. En algunos momentos, entre algunos Estados la violen- ae las relaciones de autoridad, o si permanece formalmente des-
cia real o esperable es mucha. El uso de la fuerza, o ~l constan- organizado. Cuando un reino está organizado formalmente sus
te temor de que sea usada, no son bases suficientes para diferen- unidades están en libertad de especializarse, de preocuparse

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 KENNETH N. WALTZ ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER

por sus propios intereses sin preocuparse por desarrollar los no dentro del discurso, utilizaré "integración" para describir la
medios destinados a mantener su identidad y preservar su se- situación entre naciones, e "interdependencia" para describirla
guridad en presencia de otras. Están en libertad de especiali- dentro de las naciones.
zarse porque no tienen motivos para temer a la creciente inter- Aunque los Estados son unidades semejantes en el aspecto
depéndencia que se produce con la especialización. Si aquéllas funcional, sus capacidades difieren grandemente. A partir de
que más se especializan se benefician más, lo que se produce esas diferencias se establece algo así coino una división de tareas
entonces, es una competencia por la especialización. Se manu- (ver capítulo 9). Sin embargo, la divtsión del trabajo entre las
facturan productos, se desarrolla la agricultura, se mantienen naciones es laxa si se la compara con la división del trabajo
la ley y el orden, se estimula el comercio, y las personas que más estrechamente articulada que se da dentro de cada nación. La
se especializan suministran servicios financieros. En términos integración reúne con firmeza a las partes de una nación. La in-
económicos simples, el zapatero depende del sastre a causa de terdependencia entre naciones las conecta de manera laxa.
sus pantalones, y el sastre depende del zapatero a causa de sus Aunque a menudo se habla acerca de la integración de las na-
zapatos, y ambos estarían mal vestidos sin los servicios del otro. ciones, ésta rara vez se lleva a cabo. Las naciones podrían enri-
En términos políticos simples, Kansas depende de Washington quecerse mutuamente si dividieran no solamente el trabajo que
para protección y regulación, y Washington depende de Kansas implica la producción de artículos sino también algunas de las
por la carne y el trigo. Al decir que en esas situaciones la inter- otras tareas que deben cumplir, tales como el manejo y la con-
dependencia es aguda, no es necesario señalar que ninguna de ducción políticos y la defensa militar. ¿Por qué no se produce
las partes lograría vivir sin la otra. Sólo es necesario decir que la integración? La estructura de la política internacional limita
el costo de romper la relación de interdependencia sería muy de dos maneras la cooperación de los Estados. _
alto. Las personas y las instituciones dependen grandemente ·- - En--un slstéiriaaeautocayuaa, cada una de las unidades in-
en forma mutua a causa de que desempeñan tareas diferentes vierte una parte de sus esfuerzos, no en procurarse su propio
y producen e intercambian productos diferentes. Las partes de bien sino en suministrar los medios de protegerse de las otras.
un Estado se mantienen unidas a causa de sus diferencias (cf. Dentro de un sistema de división del trabajo, la especialización
Durkheim 1983, p. 212). funciona para beneficio de todos, aunque no igualitariamente.
Las diferencias entre la estructura nacional y la interna- La desigualdad de la distribución esperada del incremento del
cional se reflejan en las modalidades con que las unidades de producto actúa intensamente en contra de la ampliación de la
cada sistema definen sus fines y desarrollan los medios para división internacional del trabajo. Cuando se enfrentan con la
lograrlos. En los reinos anárquicos, las unidades semejantes posibilidad de cooperar para ventaja mutua, los Estados que se
coactúan. En los reinos jerárquicos, las unidades disímiles inter- sienten inseguros deben preguntar cómo se dividirán los bene-
actúan. En reinos anárquicos, las unidades son funcionalmente ficios. No se sienten instados a preguntar "¿Ganaremos los dos?",
semejantes y tienden a permanecer así. Las unidades semejan- sino "¿Quién ganará más?". Si una presunta ganancia se di-
tes trabajan para mantener un cierto grado de independencia vide, digamos, según un porcentaje de dos a uno, un Estado
e incluso pueden llegar a luchar por la autarquía. En reinos puede utilizar su ventaja desproporcionada para implementar
jerárquicos, las unidades son diferenciadas, y tienden a aumen- una política destinada a dañar o destruir al otro. Ni siquiera la
tar sus grados de especialización. Las unidades diferenciadas se perspectiva de lograr grandes ventajas absolutas para ambas
tornan muy interdependientes, cada vez más a medida que partes estimula su cooperación mientras cada unq de ellos
aumenta su especialización. A causa de la diferencia de las estruc- tema a causa del modo en que el otro puede utilizar sus mayo-
turas, la interdependencia dentro de las naciones y la interdepen- res capacidades. Adviértase que los impedimentos para la cola-
dencia entre ellas son dos conceptos distintos. Así, siguiendo la boración tal vez no radiquen en el carácter o la intención inme-
advertencia lógica de mantener un solo significado para un térmi- diata de cualquiera de ambas partes. En cambio, la situación

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 'ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER
KENNETH N. WALTZ

qué no? Porque "siempre existe la potencialidad de una renova-

de inseguridad -al menos, la incertidumbre acerca de las fu- ción de las hostilidades" (p. 177). El razonamiento de Fellner es
turas acciones e intenciones del otro- es lo que actúa en contra muy semejante al razonamiento que llevó a Lenin a creer que los
de la posibilidad de cooperación. países capitalistas nunca serían capaces de cooperar para su
En cualquier sistema de auto-ayuda, las unidades se preo- enriquecimiento mutuo en una única y vasta empresa imperia-
cupan por su supervivencia, y la preocupación condiciona su lista. Al igual que las naciones, las firrniµ oligopólicas deben preo-
conducta. Los mercados oligopólicos limitan la cooperación de cuparse más por la fuerza relativa que por la ventaja absoluta.
las empresas de manera similar a la que las estructuras políti- Un Estado se preocupa por una pdsible división de ganancias
cas internacionales limitan la cooperación de los Estados. Se- que puede favorecer más a otros que a sí mismo. Ésa es la pri-
gún las reglas establecidas por los gobiernos, el hecho de que las mera manera en que la estructura de la política internacional
firmas sobrevivan y prosperen depende de sus propios esfuerzos. limita la cooperación entre los Estados. Un Estado también se
Las empresas no tienen necesidad de protegerse físicamente de preocupa por no tornarse dependiente de otr?s por medi?. de
los ataques de otras empresas. Están en libertad de concentrar- empresas cooperativas y del intercambio de bienes y serV1c1os.
se en sus intereses económicos. Sin embargo, como entidades eco- Ésa es la segunda manera en que la estructura de la política
nómicas viven en un mundo de auto-ayuda. Todas desean in- internacional limita la cooperación entre los Estados. Cuanto
[Link]~r los beneficios. Si en su intento de lograrlo corren más se especializa un Estado, tanto más confía en que los otros
riesgos indebidos, deben sufrir las consecuencias. Como dice Wi- lo abastecerán de lo que él no produce. Cuanto mayores sean
lliam Fellner, es "imposible maximizar los beneficios. conjuntos las exportaciones e importaciones de un país, tanto más depen-
sin el manejo conjunto de todas las variables relevantes". Y esto derá de los otros. El bienestar del mundo se incrementaría si
sólo puede lograrse por medio del "completo y mutuo desarme se desarrollara una división del trabajo aún más elaborada, pero
de las firmas". Pero no es sensato pretender que las firmas a partir de ella Jos Estados se pondrían en si~uacion~s _de mayor
se desarmen, ni siquiera para incrementar sus beneficios. Esta interdependencia. Algunos Estados no podnan res1st1rlo. Para
afirmación confirma más que contradice la suposición de que los Estados pequeños y poco afortunados, los costos serían de-
las empresas se proponen obtener beneficios máximos. Para ma~ masiado elevados. Pero los Estados que pueden resistir verse tan
ximizar los beneficios mañana, así como hoy, las firmas tienen, ligados a otros normalmente lo hacen de cualquiera de las dos
primero, que sobrevivir. Combinar todos los recursos implica, maneras, o de ambas. Los Estados muy. dependientes, o estre-
según Fellner, "descartar las posibilidades futuras de todas las chamente interd_ependieiites, .se preocupan por asegurar aquello
firmas participantes" (1949, p. 35). Pero el futuro no puede de lo que dependen. La elevada interdependencia de los Estados
descartarse. La fuerza relativa de las firmas cambia con el significa que los Estados en cuestión experimentan o están so-
tiempo de maneras imprevisibles. Las firmas están forzadas a metidos a la vulnerabilidad que habitualmente implica una gran
establecer un compromiso entre la maximización de sus benefi- interdependencia. Al igual que otras organizaciones, los Estados
cios y la minimización de los riesgos de extinción. Ambas firmas procuran controlar aquello de lo que dependen, o disminuir el
pueden estar mejor si una de ellas acepta la compensación que grado de dependencia. Esta simple idea explica gran parte de
puede ofrecerle la otra a cambio de retirarse de cierta parte del la conducta de los Estados: sus embates imperiales destinados
mercado. Pero una firma que acepte mercados más pequeños a ampliar el grado de control, y sus luchas autárquicas destina-
a cambio de beneficios mayores quedará en grave desventaja si, das a lograr una autosuficiencia mayor.
por ejemplo, un precio de guerra irrumpiera como parte de un~ Las estructuras estimulan ciertas .'conductas y castigan a
renovada lucha por el control de los mercados. Cuando es posi- aquéllos que no responden a esa estimulación. En lo nacional,
ble, hay que resistirse a aceptar mercados más pequeños a cam- muchos lamentan el extremo desarrollo·de la división del traba-
bio de beneficios mayores (pp. 132, 217-218). "No es recomen- jo,º desarrollo que ocasiona la asignación de tareas cada vez más
dable", insiste Fellner, "desarmarse ante el rival" (p. 199). ¿Por
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estrechas a los individuos. Y, no obstante, la especialización

continúa, y funciona como medida del desarrollo de la~ socieda-
des. En un dominio formalmente organizado, se premia a cada 3 . .Estructura y estrategias
unidad capaz de especializarse con el objeto de incrementar su
valor dentro de un sistema de trabajo dividido. ¡El imper'.'tiyo Allora es fácilmente perceptible el hecho de que los motivos y
doméstico es "es.J:lecializa~se"! Internacionalmente; ·muchos fa- los resultados bien pueden estar desartiéulados. Las estructuras
. mentán que los recursos de los Estados se gasten improductiva- hacen que las acciones tengan consec~ncias que no se preten-
mente para su propia defensa, perdiendo las oportunidades. ~e dían. Por cierto que la mayoría de los actores advertirán este
mejorar el bienestar de los pueblos por medio de la cooperac1on hecho, y al menos algunos serán capaces de imaginar por qué
con otros Estados. Sin embargo, las modalidades de los Estados se produce. ¿No serán capaces, entonces, de lograr sus fines ori-
cambian muy poco. En un dominio desorganizado, el incentivo ginarios ade~u~ll,p ..de manera apropiada sus estrategias? Desa:
iie cada unidad es el de ponerse en posición de poder cuidarse a fortunadamente; a 'rlienudo no lo logran. Para demostrarlo, dare
sí misma, ya que no se puede contar con que alguien más lo unos pocos ejemplos; una vez que se haya explicado el punto,
haga. ¡El imperativo internacional es-".cuídese_ª_J'!LJJ:lifi!ll<>.''! el lector podrá pensar en otros.
Algunos líderes nacionales pueden comprender que el bienestar Si se espera escasez de algún producto, todos están colec-
de todos ellos aumentaría por medio de la participación en un tivamente más cómodos si compran menos con el objeto de mo-
sistema más completo de división del trabajo. Pero actuar según derar los aumentos de precios y distribuir equitativamente la
esa idea sería actuar siguiendo un imperativo doméstico, que producción disponible. Pero como algunos estarán en mejores
no rige internacionalmente. Lo que uno puede desear hacer condiciones si logran un abastechniento extra rápidamente, to-
en ausencia de limitaciones estructurales es diferente de aquello dos tienen un fuerte incentivo para hacerlo. Si uno espera que
que se ve instado a hacer en presencia de esas limitaciones. Los todos vayan al banco, lo más prudente es correr al banco más
Estados no se ponen voluntariamente en situación de gran de- rápido que ellos; incluso, sabiendo que, si son pocos los que
pendencia. En un sistema de auto-ayuda, la consideración ?~ la corren, el banco seguirá siendo solvente y, si son muchos, el ban-
seguridad subordina los beneficios económicos al interés poht1co. co quebrará. En esos casos la persecución del interés individual
Lo que cada Estado hace por sí mismo es muy similar a lo produce resultados colectivos que nadie desea, y, no obstante, los
que hacen los demás. Se les niega la ventaja que podría s~i­ individuos que actuaran de manera diferente se perjudicarían
nistrarles una completa división del trabajo, tanto en lo polltico sin alterar los resultados. Estos dos ejemplos tan comunes
como en lo económico. Los gastos de defensa son improductivos enuncian el punto principal. Hay algunos cursos de acción que
para todos e inevitables para la mayoría. En vez de bienestar, no puedo seguir a menos que tú también los sigas, y tú y yo no
lo que reciben como recompensa es la consecuencia de la autono- podemos seguirlos sensatamente si no estamos seguros de que
mía: Los Estados no compiten por medio de la combinación de muchos otros también lo harán. Exploremos el problema con
sus esfuerzos individuales para la producción de bienes y el mayor profundidad, considerando de manera detallada otros
beneficio mutuo. He aquí una segunda diferencia de peso entre
los sistemas políticos internacionales y los económicos, diferen-
dos ejemplos. 'f..
Cada una de las personas puede optar por conducir un auto
cia que se discute en la parte I, sección 4, del próximo capítulo. prtvado en vez de tomar el tren. Los autos ofrecen flexibilidad
de horario y elección del destino; sin embargo, a veces, con mal
tiempo, por ejemplo, el servicio del ferrocarril es una comodidad
muy deseada. Muchas personas pueden preferir hacer sus com-
pras en los supermercados en vez de hacerlas en lo~ almacen~.
Los supermercados tienen mayor stock, y·sus prec10s son mas
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 KENNETH N. WALTZ ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER

bajos; sin embargo, en ocasiones, el almacén de la esquina, que guir en competencia, aunque la mayoría de ellos prefiera tra-
ofrece crédito y servicio de reparto, representa una conveniencia. bajar seis días a la semana. La mayoría es capaz de hacer como
El resultado de que la mayoría de las personas tengan un auto qlliera, sólo en el caso en que se les requiera cumplir un horario
y compren en los supermercados es la disminución del servicio comparable. Los únicos remedios para los efectos estructurales
de pasajeros del ferrocarril y del número de almacenes pequeños. fuertes son los cambios de la estructui:'a.
Estos resultados tal vez no ilustren el deseo de la mayoría de Las limitaciones estructurales no¡pueden descartarse, aun-
las personas, que tal vez estén dispuestas a pagar para que esos que muchos no logren comprenderlo. En cada época y lugar, las
servicios no desaparezcan. No obstante, los individuos no pue- unidades de los sistemas de auto-ayuda -naciones, corporacio-
den hacer nada para alterar los resultados. Un patrocinio im- nes, etc.- deben comprender que el mayor beneficio, y el pro-
portante lograría alterarlos, pero no el patrocinio mío y de unos pio, les exige que actúen en nombre del sistema y no en nombre
pocos más a los que yo podría convencer. ,,4'.f " de su propia y estrecha ventaja. En la década de 1950, cuando se
Podemos advertir que nuestra conducta produce resultados empezó a temer la destrucción del mundo por obra de una gue-
i ideseados; no obstante, también es probable que observemos rra nuclear, algunos llegaron a la conclusión de que la alterna-
que las instancias planteadas por estos ejemplos son los que tiva a la destrucción era el desarme mundial. En la década de
Alfred E. Kahn describe como "grandes" cambios producidos 1970, con el rápido aumento de la población, la pobreza y la po-
por medio de la acumulación de "pequeñas" decisiones. En esas lución, algunos concluyeron que, tal cómo lo expresa un cientí-
situaciones las personas son víctimas de la "tiranía de las peque- fico po!ítico, "los Estados deben satisfacer las necesidades del
ñas decisiones", una expresión que sugiere que "si cien consu- ecosistema político en sus dimensiones globales o exponerse a la
midores eligen la opción X, y esto hace que el mercado tome la aniquilación" (Sterling, 1974, p. 336). Debe cumplirse con el
decisión X (en la que X es igual a lOOx) no es necesariamente interés internacional, y si eso significa algo, es que los intere-
cierto que esos mismos consumidores hubieran votado por ese ses internacionales están subordinados a él. Los problemas se
resultado si la cuestión hubiera sido sometida explícitamente a presentan a nivel global. Las soluciones de esos problemas si-
su consideración" (Kahn, 1966, p. 523). Si el mercado no pre- guen dependiendo de las políticas nacionales. ¿Cuáles son las
senta la cuestión para que sea decidida, los individuos se ven condiciones que harían que las naciones estuvieran más o me-
condenados a tomar decisiones coherentes con estrechos contex- nos dispuestas a obedecer las indicaciones que tan frecuente-
tos; incluso, aunque sepan que al tomar esa decisión están dando mente se les imparte? ¿Cómo pueden resolver la tensión exis-
lugar a un resultado que la mayoría de ellos no desea. O bien tente entre sus propios intereses y la obligación de actuar para
ocurre eso o se organizan para superar los efectos del mercado ($,. bien del sistema? 1Nadie ha demostrado cómo hacerlo, aunque
por medio de un cambio de su estructura -por ejemplo, llevan- muchos se retuercen las manos y ruegan por una conducta ra-
do las unidades consumidores hasta la medida de las unidades cional. El problema, no obstante, es que la conducta racional,
que están tomando las decisiones de los productores. El punto se dadas las limitaciones estructurales, no conduce a los resultados
expresa mejor de esta manera: en tanto no afectemos la estruc- deseados. Si todos los países están obligados a cuidar de sí mis-
tura, no es posible que los, [Link] de intenciones y las accione8 mos, ninguno puede cuidar el sistema.' ·
de los actores particulares produzcan resultados deseables o se Un intenso sentimiento de peligro y de condena puede con-
eviten los resultados indeseables. Las estructuras pueden cam- ducir a una clara definición de los fines que deben lograrse.
biarse, como acabamos de decir, cambiando la distribución de 1 Expresado de manera diferente, Jos Estados se enfrentan a un "di-
las capacidades entre las unidades. Las estructuras también lema del pri_sionero". Si cad!i una de las partes sigue su propio interés,
pueden cambiarse si se imponen condiciones en temas que antes ambas terminan peor que s1 cada una de ellas actúa para lograr inte-
r~se~ comunes. Para un detallado examen de esa lógica, ver Snyder y
las personas podían decidir por sí mismas. Si algunos comercian- D1es1ng, 1977; para una breve y sugerente aplicación al campo internacio.
tes trabajan los domingos, otros tendrán que hacerlo para se- nal, ver Jervis, enero de 1978.

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 KENNETH N. WALTZ ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER

Pero no por ello se posibilita su consec1:1ción. La po~i?ilidad de John Maynard Keynes, aunque resulta difícil considerar si los
una acción efectiva depende de la capacidad de sunumstrar m: agregados mundiales tendrían mucho sentido o si producirían
dios necesarios. Depende aún más de la existencia de las condi- cambios en otros. No digo que no podría construirse una teoría,
ciones que permitan a las naciones y a otras organizaciones se- sino sólo que no veo de qué modo podría ser útil. El punto de-
guir las políticas y estrategias apropiadas. Los problemas que cisivo, en cualquier caso, es que una ¡Illacroteoría de política
conmueven al mundo exigen soluciones globales, pero no hay internacional carecería de las implicaciones prácticas de la teo-
ninguna agencia global que las suministre.. I@[Link],!gª~~-~ ría macroeconómica. Los gobiernos nacfonales pueden manipular
crean .posibilidades. El hec110 <!~-cl~s~ar_ql!!l l(l~ C!ll1Sª~ ~n1al~s, variables económicas sistémicas. No existen internacionalmente
seán eficientes .no J.ií.S .hace~eficientJls. agencias que posean capacidades comparables. ¿Quién podría
· Las grandes tareas sólo pueden ser llevadas a cabo por agen- actuar según las posibilidades de adaptación que podría revelar
tes de gran capacidad. Es por eso que se les exige a los Estados, una macroteoría de política internacional? Incluso, aunque hu·
especialmente a los principales, que hagan lo necesario para ase- biera una teoría así y estuviera disponible, sólo tendríamos a
gurar la supervivencia del mundo. Pero los Estados deben hacer las naciones como únicos agentes capaces de actuar para solu-
lo necesario para lograr su propia preservación, ya que nadie cionar los problemas globales. Seguiríamos viéndonos obligados
más lo hará en su lugar. El motivo por el que la recomendación a acudir a un enfoque micropolítico con el objeto de examinar
de colocar el interés internacional por encima de los intereses las condiciones que tornan más o menos probables las acciones
nacionales no tiene sentido, puede explicarse precisamente en benéficas y efectivas de los Estados, individual o colectivamente.
términos de la distinción entre micro y macroteorías. Los eco- Algunos han albergado la esperanza de que la determinación
nomistas entienden bien esta distinción. Los científicos políticos, y la conciencia de la organización y la ideología de los Estados
no. Como ya he explicado, una teoría microeconómica es una cambiaría la calidad de la vida internacional. Durante siglos
teoría del mercado construida· a partir de suposiciones acerca los Estados han cambiado de muchas maneras, pero la calidad de
de la conducta del individuo. La teoría demuestra de qué modo la vida internacional ha seguido casi igual. Los Estados pueden
las acciones e interacciones de las unidades forman y afectan perseguir fines razonables y valiosos, pero no pueden concebir
el mercado y de qué modo el mercado, a su vez, las afecta a ellas. maneras de lograrlos. El problema no estriba en su estupidez o
Una macroteoría es una teoría acerca de la economía social cons- en su mala voluntad, aunque no deseamos afirmar que carezcan
truida a partir del suministro, el ingreso y la demanda como agre- de esas cualidades. La verdadera dificultad no se comprende
gados sistémicos. La teoría demuestra de qué modo están interco- mientras no advirtamos que la inteligencia y la buena voluntad
nectados estos elementos e indica de qué modo los cambios en no bastan para descubrir un programa adecuado y operar se-
uno de ellos afectan a los otros y a la economía. En economía, gún sus lineamientos. A comienzos de este siglo Winston Chur-
tanto las micro como las macroteorías se ocupan de dominios chill observó que la competencia anglo-germánica por el domi-
grandes. La diferencia entre ellas no radica en la dimensión de nio del mar anticipaba un desastre, y que a Inglaterra no le que-
los objetos de estudio, sino en la manera en que se consideran daba ninguna otra opción realista que no fUera embarcarse en
esos objetos y la teoría que se construye para explicarlos. Una ella. Los Estados que se enfrentan con los problemas globales
macroteoría de política internacional mostraría de qué modo es son como consumidores individuales atrapados por la "tiranía
afectado el sistema internacional por los agregados sistémicos. de las pequeñas decisiones". Los Estados, al igual que los con-
Podemos imaginar cuáles serían algunos de esos elementos_---ean- sumidores, sólo pueden huir de esa trampa cambiando la es-
tidad de producto bruto mundial, cantidad de exportac10nes e tructura de su campo de actividad. El mensaje es siempre el
importaciones mundiales, de muertes de guerra, de [Link] g?- mismo: el único remedio para aliviar un efecto estructural fuer-
nerales de defensa y de emigración, por ejemplo. La teona sena te es un cambio estructural.
algo así como una teoría macroeconómica del estilo de la de

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 KENNETH N. WALTZ ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER

política se agrega a los ya numerosos objetos de lucha, y el objeto

agregado se halla en un nuevo orden de magnitud.
4. Las virtudes de la anarquía · s.i los riesg'?8 de guerra son intolerablemente altos, ¿pueden
reducirse orgarnzando el manejo de los asuntos de las naciones?
Para lograr sus objetivos y conservar su seguridad, las unidades Coz:io m!t:~º· el manejo requiere contro¡ar las fuerzas militares
en condición de anarquía -ya sean personas, Estados o corpo- a. dis~os1c10i: de los Estados. Dentro d~ las naciones, las orga-
raciones- deben basarse en los medios que ellas mismas puedan mzac10nes tienen que trabajar para mantenerse, a veces deben
generar y en las disposiciones que puedan tomar por sí mismas. usar la fuerza contra los elementos y áreas disidentes. Como
Una situación de auto-ayuda comporta un riesgo muy alto sistemas jerárquicos, los gobiernos son perturbados nacional o
-riesgo de quiebra en el campo económico y de guerra en un internacion'.'lmente por la defección de partes de importancia.
mundo de Estados libres. Es además una situación cuyos costos En una sociedad de Estados con escasa coherencia los intentos
organizativos son bajos. Dentro de una economía o de un orden de crear un gobie~o mundial fracasarían debido ~ la incapaci-
internacional, los riesgos pueden evitarse o disminuirse por dad de una autoridad central con respecto a la movilización
medio del desplazamiento desde una situación de acción coordi- de recursos necesarios para crear y mantener la unidad del sis-
nada a otra de supra/sub/ordinación, es decir, por medio de la tema po~ medio de la regulación y el manejo de sus partes. La
edificación de agencias con autoridad efectiva y por medio de la perspectiva de un gobierno mundial sería una invitación a pre-
ampliación de un sistema de reglas. El gobierno surge cuando para~·se para una guerra civil global. Esto sugiere la reminis-
las funciones de regulación y manejo se convierten en tareas cencia de la Segunda Guerra Mundial formulada por Milovan
claras y especializadas. Los costos de mantener una jerarquía Djilas. Según él, muchos soldados rusos durante sus discusiones
son frecuentemente ignorados por aquéllos que deploran su ''legaron a creer que las luchas humanas ' se tornarían excesiva-'
ausencia. Las organizaciones tienen al menos dos propósitos: mente crueles si todos los hombres estuvieran sometidos al mis-
conseguir que se haga algo y preservarse a sí mismas en su ca- mo sistema social, "pues el sistema sería insosteniblé como tal
rácter de organizaciones. Muchas de sus actividades están diri- Y diversas sectas se embarcarían en la destrucción de la raza
gidas a cumplir el segundo propósito. Los líderes de las organi- humana en nombre de otorgarle una mayor 'felicidad' " ( 1962,
zaciones, y especialmente los 1íderes políticos, no son los amos p. 50). Los Estados no pueden confiar poderes de manejo de una
de las cuestiones de las que se ocupan sus organizaciones. No agencia central si esa agencia es incapaz de proteger a sus Es-
se han convertido en líderes por ser expertos en algo sino por tados clientes. Cuanto más poderosos sean esos clientes y cuanto
sobresalir en las artes organizativas -mantener el control de más am?nazante parezca ese poder a los otros, tanto más gran-
los miembros del grupo, estimulando en ellos la producción de de habra de ser el poder concedido al centro. Cuanto mayor sea
esfuerzos predecibles y satisfactorios, conservar unido el grupo. el poder del centro, tanto más fuerte será el incentivo que reci-
Al tomar decisiones políticas, la primera preocupación, y la más ban los Estados para embarcarse en guerras y luchas para ganar
importante, no es la de lograr los propósitos que puedan tener ese control.
los miembros de una organización sino la de lograr asegurar la Los Estados, como las personas, están inseguros proporcio-
continuidad y buena salud de esa organización (cf. Diesing, nalmente a su grado de libertad. Si se desea libertad, debe acep-
1962, pp. 198-204; Downs, 1967, pp. 262-270). tarse la inseguridad. Las organizaciones que establecen relacio-
Los costos marchan juntos con las ventajas de los órdenes nes de autoridad o de control pueden aumentar la seguridad a
jerárquicos. Lo que es más, en los órdenes jerárquicos los medios medida que hacen disminuir la libertad. Cuanto más poderosa
de control se convierten en objeto de luchas. Los temas sustan- sea la agencia, tanto más fuerte será el deseo de controlarla.
ciales se mezclan con los esfuerzos destinados a controlar o in- i::or ?entraste, las unidades de un orden anárquico actúan por
fluir sobre los controladores. El ordenamiento jerárquico de la s1 mismas y no en nombre de la preservación de una organiza-
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 KENNETH N. WALTZ ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER

ción ni del mejoramiento de su suerte dentro de ella. La fuerza descripto como jerárquico, vertical, centralizado, heterogéneo,
se emplea solamente por el propio interés. En ausencia de una y dirigido; el dominio internacional, como anárquico, horizontal,
organización, las personas o los Estados están en li~ertad de descentralizado, homogéneo, no dirigido y mutuamente adapta-
quedarse tranquilos. Incluso, aunque no lo hagan,.estan en me- ble. Cuanto más centralizado sea el orden, tanto más cerca de
jores condiciones, en ausencia de la política de la organización, la cumbre llega el sitio de la decisión. Jnternacionalmente, las
de concentrarse en la política del problema y de tender a un decisiones se toman a nivel de la bas<¡l, ya que casi no existe
acuerdo mínimo con el objeto de mantener la unidad. Si el poder ningún otro. En la dicotomía vertical/hbrizontal, las estructuras
decide, entonces las luchas sangrientas por el derecho pueden internacionales asumen la posición inclinada. Se producen ajus-
evitarse con mayor facilidad. tes internacionales, pero sin presencia de un adaptador formal
En lo nacional, la fuerza de un gobierno se ejerce en nom- o autorizado. Las adaptaciones y acuerdos se llevan a cabo por
bre de derecho y la justicia. Internacionalmente, la fuerza de un medio de adaptaciones mutuas (cf. Barnard, 1948, pp. 148-52;
Estado se emplea en nombre de su propia protección y ventaja. Polanyi, 1941, pp. 428-56). La acción y la reacción, y la reacción
Los rebeldes cuestionan el derecho del gobierno a la autoridad; a la reacción, se producen por un proceso no coordinado y es-
cuestionan su derecho a gobernar. Las guerras entre Estados pontáneo. Las partes se exploran por así decirlo, y definen una
no pueden resolver cuestiones de derecho ni de aut~ridad, ,sin.o situación de manera simultánea a su desarrollo. Entre unidades
que sólo pueden determinar la asignación de ganancias Y perdi- coordinadas, se llega a la adaptación y a los acuerdos por medio
das entre los contendientes y definir por un tiempo la cuestión del intercambio de "consideraciones", en una situación en la
de quién es el más fuerte. En lo nacional, las relaciones de auto- que, tal como lo expresara Chester Barnard, "el deber de orde-
ridad están establecidas. Internacionalmente, sólo se producen nar y el deseo de obedecer están esencialmente ausentes" (pp.
relaciones de fuerza. Nacionalmente, la fuerza privada utilizada 150-51 ). Cuando la rivalidad y la competencia se establecen al-
en contra de un gobierno amenaza al sistema político. La fuerza rededor del tema de la consideración, las partes pretenden man-
usada por un Estado -un cuerpo público- es, desde la pers- tener o mejorar sus posiciones por medio de maniobras, nego-
nectiva internacional, el uso privado de la fuerza, pero no hay ciaciones o luchas. La modalidad y la intensidad de la competen-
en este caso ningún gobierno que derrocar ni ninguna maqui- cia está determinada por los deseos y las posibilidades de las
naria gubernamental que capturar. Lejos de representar una partes, que están simultáneamente separadas y en situación
tendencia hacia la hegemonía mundial, el uso privado de la de interactuación.
fuerza no amenaza al sistema de la política internacional, sino Sea o no por la fuerza, cada Estado conspira por seguir el
tan sólo a algunos de sus miembros. La guerra enfrenta a los curso que más favorezca a sus intereses. Si un Estado utiliza la
Estados en una lucha entre entidades de constitución similar. El fuerza o eso es lo que se espera de él, el recurso de otros Estados
poder del fuerte puede hacer que el débil deponga sus preten- es usar la fuerza o estar preparados para usarla, solos o en
siones y reclamos, no porque el débil reconozca que el fuerte tie- alianzas. No se puede hacer ninguna apelación a una entidad
ne derecho, sino porque no es sensato combatir contra él. Inver- más alta revestida de autoridad y equipada para actuar por pro-
samente, el débil puede gozar de considerable libertad de acción pia iniciativa. En esas condiciones, la posibilidad de que una u
si sus capacidades están tan por debajo de las del fuerte que éste otra de las partes use la fuerza se yergue siempre como una
último no se molesta por sus acciones ni se preocupa demasiado amenaza de fondo. En política, se dice que la fuerza es ultima
por los aumentos marginales de sus capacidades. ratio. En política internacional, la fuerza no sólo es ultima ratio,
La política nacional es el dominio de la autoridad, de la sino también un recurso primordial y constante. El hecho de
administración y de la ley. La política internacional es el do- limitar a la fuerza a ser ultima ratio dentro de la política im-
minio del poder, de la lucha y de la conciliación. El dominio in- plica, según palabras de Ortega y Gasset, "la sumisión previa
ternacional es primordialmente político. El nacional ha sido de la fuerza a los métodos de la razón" (citado en Johnson, 1966,

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p. 13). La posibilidad constante de que la fuerza sea utilizada un caos intolerable, los estudiosos tienden a ver una disminu-
limita las manipulaciones, modera las demandas y sirve como ción ~e la anarquía en cada período de paz. Como la política
incentivo para la resolución de disputas. Quien sabe que una mundial, aunque no esté formalmente organizada, no carece
presión excesiva puede llevar a una guerra, tiene buenas razo- enteramente de instituciones y procedimientos ordenadores los
nes para considerar si las posibles ganancias compensan los estudiosos tienden a percibir una disminución de la anarquía
riesgos. Internacionalmente, la amenaza de la fuerza es com- cuando se forman alianzas, cuando aurlientan las transacciones
parable con el rol de las huelgas dentro de las negociaciones que trasc~end~n los lí_mites nacionalesi y cuando se multiplican
laborales. Como dijera Livernash, "las pocas huelgas que se las agencias mternac10nales. Esas opiniones confunden estruc-
producen son, en cierto sentido, el costo de la opción de huelga tura con proceso, y ya he llamado la atención varias veces con
que produce los convenios de gran cantidad de negociaciones" respecto a ese error.
(1963, p. 430). Aunque los trabajadores no hagan casi huelgas, , En segundo lugar, las dos categorías de anarquía y jerar-
éstas no dejan de ser una posibilidad. La posibilidad de disputas qm~ no parecen acomo_darse con la infinita variedad social que
industriales, que conduzcan a huelgas largas y costosas, estimu- registran nuestros sentidos. ¿Por qué reducir los tipos de estruc-
la a los trabajadores y a los empresarios a enfrentar los temas turas a dos en vez de considerar una variedad mayor? Las anar-
difíciles, a tratar de comprender los mutuos problemas y a tra- q_uí~s están ordenadas por medio de la yuxtaposición de unidades
bajar duramente para establecer convenios. La posibilidad de similares, pero esas unidades similares no son idénticas. Desa-
que los conflictos entre naciones puedan conducir a guerras pro- rro~lan alguna especialización según lá función. Las jerarquías
longadas y costosas ejerce efectos similares. estan ordenadas por medio de la división social del trabajo entre
~as unidades especializadas en tareas diferentes, pero la seme-
¡anza entre estas unidades no se desvanece. Persiste una cierta
5. Anarquía y jerarquía repetición de esfuerzos. Todas las sociedades están organizadas
de manera jerárquica o segmentaría en mayor o menor medida.
He descripto las anarquías y las jerarquías como si todos los Entonces, ¿por qué no definir tipos sociales adicionales de acuer-
órdenes políticos fueran de uno u otro tipo. Muchos científicos do con la mezcla de principios organizativos que encarnen? Se
políticos -supongo que la mayoría- de los que escriben acerca podría pensar que algunas sociedades se aproximan a lo p~ra­
de las estructuras establecen una variedad mucho más grande, m~nte anárquico y que otras se acercan a lo puramente jerár-
y a veces asombrosa. La anarquía se considera como uno de los qmco, Y ~tra~ ~un que reflejan ~ezclas especiales de los dos tipos
extremos del continuum, y el otro extremo está señalado por la de orgamzacion. En las anarquias, la exacta semejanza de las
presencia de un gobierno competente y legítimo. La política in~ unidades y la determinación de las relaciones por capacidad ex-
ternacional es, entonces, descripta como moteada por las par- clusivamente describirían un dominio de la política y del poder
tículas del gobierno y mezclada con elementos de la comunidad donde ninguna de las interacciones de las unidades estuviera
-organizaciones supranacionales universales o regionales, alian- guiada por una administración ni condicionada por una autori-
zas, corporaciones multinacionales, redes de comercio, etc. Se dad. En las jerarquías, la absoluta diferenciación de las partes
piensa que los sistemas políticos internacionales son más o me- Y la completa especificación de sus funciones produciría un do-
nos anárquicos. ~inio d~ autoridad y de administración donde ninguna de las
Los que consideran que el mundo es una anarquía modifi- mteracc10nes de las partes sería afectada por la política y el
cada lo hacen aparentemente por dos razones. Primero, se su- poder. Aunque esos órdenes puros no existen es adecuado e
pone que anarquía no significa solamente la ausencia de go- importante establecer la distinción de los domurtos en virtud de
bierno sino también la,presencia del caos y el desorden. Como la sus principios organizadores.
política mundial, sin ser confiablemente pacífica, no llega a ser El hecho de aumentar el número de categorías haría que,

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la clasificación estuviera más próxima a la realidad. Pero eso lidad de cooperación, la profundidad de los acuerdos de desarme
significaría alejarse de una teoría con presunto poder explica- y la jurisdicción de las organizaciones internacionales.
tivo para aproximarse a un sistema menos teórico que prometiera · ¿Pero qué pasa con los casos fronterizos, con las sociedades
mayor precisión descriptiva. Si uno desea explicar más que des- que no son claramente anárquicas ni jerárquicas? ¿No repre-
cribir debe resistirse a ese desplazamiento cuando es razonable. sentan acaso un tercer tipo? Decir que hay casos fronterizos no es
¿Lo es? ¿Qué se gana insistiendo en que hay dos tipos, cuando la lo mismo que decir que aparece allí un te:ilcer tipo de sistema. To-
admisión de tres o cuatro seguiría siendo una simplificación das las categorías tienen fronteras, y si¡ es que tenemos en este
audaz? Se gana claridad y economía de conceptos. Sólo debe caso categorías, es lógico qué tengamos casos fronterizos. La
introducirse un nuevo concepto para cubrir asuntos no contem- claridad de conceptos no elimina las dificultades de la clasifica-
plados por los conceptos existentes. Si algunas sociedades no ción. Desde la década de 1920 a la de 1940, ¿fue China un caso
son anárquicas ni jerárquicas, si sus estructuras están deter- anárquico o jerárquico? Aunque era nominalmente una nación,
minadas por un tercer principio ordenador, entonces tendríamos China parecía más bien una serie de Estados individuales y adya-
que definir un tercer sistema.' Todas las sociedades son mixtas. centes. Como antes los líderes bolcheviques, Mao Tse-tung, en
Tienen elementos que representan a ambos principios ordena- 1930, creyó que una chispa revolucionaria desataría "un incendio
dores. Eso no significa que existan sociedades ordenadas de en la pradera". Las llamas revolucionarias se difundirían por
acuerdo con un tercer principio. Habitualmente podemos identi- toda China, si es que no lo hacían por todo el mundo. Como la
ficar fácilmente el principio ordenador de una sociedad. La apa- interdependencia de las provincias chinás, al igual que la de las
rición de sectores anárquicos dentro de las jerarquías no altera naciones, no era suficientemente estrecha, las llamas no se ex-
y no deberla oscurecer el principio ordenador del sistema mayor, tendieron. Las provincias chinas eran tan autónomas que Jos
pues esos sectores sólo son anárquicos dentro de ciertos limites. efectos de la guerra en una parte del país casi no eran registrados
Los atributos y la conducta de las unidades que pueblan esos en otras partes. Las batallas en las colinas de Hunan, lejos de
sectores dentro del sistema mayor difieren con respecto a los producir una revolución nacional, apenas si fueron advertidas en
que tendrían fuera de ese sistema. Las empresas de mercados las provincias vecinas. La interacción de provincias muy auto-
oligopólicos vuelven a presentarse como ejemplos perfectos. Lu- suficientes era leve y esporádica. Como no dependían entre sí en
chan entre si, pero como no tienen necesidad de prepararse para lo económico, ni del centro de la nación en lo político, no estaban
defenderse físicamente, pueden especializarse y participar más sujetas a la estrecha interdependencia característica de los go-
que los Estados en la división del trabajo económico. Los Estados biernos organizados e integrados.
que pueblan un mundo anárquico también pueden trabajar en Como cuestión práctica, los observadores pueden estar en
conjunto, establecer acuerdos que limiten sus armamentos y desacuerdo acerca de puntos tales como el momento en que Chi-
cooperar en el establecimiento de organizaciones. na entró en la anarquía, o la posibilidad de que los países de
Los elementos jerárqcicos de las estructuras internacionales Europa occidental es transformen en un Estado o que sigan sien-
limitan y restringen el ejercicio de la soberanía, pero sólo de do nueve. El punto teóricamente importante es que nuestras
maneras fuertemente condicionadas por la anarquía del sistema expectativas acerca de estas áreas difieren mucho según cuál sea
mayor. La anarquía de ese orden afecta fuertemente la probabi- la respuesta que se crea correcta cuando preguntamos por la es-
tructura. Las estructuras definidas de acuerdo con los dos princi-
2 La descripción que hace Emile Durkheim de las sociedades solida-
pios ordenadores nos ayudan a explicar importantes aspectos de
ria y mecánica aún suministra la mejor explicación de los dos principios la conducta social y po!itica. Esto será demostrado de diversas
ordenadores, y la lógica que utiliza para limitar a dos Jos tipos de socie- maneras en las páginas siguientes. Esta sección ha explicado
dades sigue siendo indiscutible, a pesar de los esfuerzos que muchos crí- por qué hacen falta dos, y sólo dos, tipos de estructuras para
ticos han invertido en el intento de descalificarla (ver esp. 1893). Me ocu-
paré detalladamente de este problema en una futura obra. incluir todas las clases de sociedades.

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 ÓRDENES ANÁRQUICOS Y EQUILIBRIOS DE PODER
KENNETH N. WALTZ

ralmente aceptada. Examinando cuidadosamente la copiosa lite-

¿Cómo puede construirse una teoría .de la política interna- ratura acerca del equilibrio del poder, Ernst Haas descubrió ocho
cional? Del mismo modo que cualquier otra teoría. Como lo significados distintos del término, y Martín Wight descubrió nue-
exp~ican los capítulos 1 y 4, debemos concebir la política inter-
ve (1953, 1966). Hans Morgenthau, en su profundo tratado his-
nac10nal como un dominio o reino limitado; después debemos tórico y analítico acerca del tema, hace uso de cuatro definicio-
desar~ollar una manera de explicar las regularidades observadas.
nes diferentes (1973). Algunos consido¡ran que el equilibrio de
La primera parte es lo que hicimos en el capítulo 5. El capítulo poder es casi una ley de la naturale~a; otros creen que es un
6: hasta ahora, ha demostrado de qué modo las estructuras polí- ultraje. Algunos creen que es una guíá. para los estadistas, otros
ticas dan cuenta de ciertos aspectos recurrentes de la conducta lo consideran como un manto que oculta sus políticas imperialis-
de los Estados y de ciertos esquemas duraderos y repetidos. Siem- tas. Algunos creen que el equilibrio de poder es la mejor garantía
pre que los agentes y las agencias estén vinculados por la fuerza de la seguridad de los Estados y la paz del mundo; otros, que ha
y la competenc!a más que por la autoridad y la ley, debemos arruinado a los Estados por causar la mayoría de las guerras!
esperar descubrir esas conductas y resultados. Se identifican es- Creer que uno puede aclarar semejantes confusiones puede
trecha~ente con el enfoque político sugerido por la palabra
parecer quijotesco. No obstante, lo intentaré. Es importante re-
Realpolittk. Los elementos de la Realpolitik exhaustivamente
. '
consignados, son éstos: el estímulo de la acción está motivado
cordar varias proposiciones básicas acerca de la teoría. 1) Una
teoría contiene al menos una suposición o presupuesto teórico.
por los intereses del gobernante, más tarde del Estado; las nece- Esos presupuestos no son fácticos. Por lo tanto, no es legítimo
sidades políticas surgen de la competencia no regulada entre los que nos preguntemos si son verdaderos, solo podemos preguntar-
Estados; los cálculos basados en estas necesidades pueden descu- nos si son útiles. 2) Las teorías deben evaluarse en términos de
brir las políticas que mejor servirán al interés del Estado; el éxito aquéllo que alegan explicar. La teoría del equilibrio del poder
es laúltimaprueba de una po!ltica, y el éxito se define comó la alega explicar los resultados de las acciones de los Estados en
prese;vación y ?l fortaleciniiento· del Estado. Desde Maquiavelo, ciertas circunstancias, y esos resultados no pueden estar contami-
mteres y necesidad -y raison d'état, expresión que incluye a nados por las motivaciones de los actores ni deben estar conteni-
ambos- han sido los conceptos claves de la Realpolittk. Desde dos en calidad de objetivos dentro de sus políticas. 3) La teoría, al
Maquiavelo, pasando por Meinecke y Morgenthau, los elementos ser un sistema explicativo general, no puede dar cuenta de las
del enfoque y el razonamiento permanecen constantes. Maquia- particularidades.
velo se presenta tan claramente como exponente de la Realpolitik La mayoría de las confusiones de la teoría del equilibrio del
que con toda facilidad uno llega a pensar que también desarrolló
poder, y de las críticas que se le han hecho, derivan del mal
la. idea, estrechamente relacionada, del equilibrio de poder. Aun-
entendimiento de estos tres puntos. Una teoría del equilibrio del
que no lo hizo, su convicción de que la política podía explicarse
poder adecuadamente enunciada comienza por establecer presu-
en sus propios términos sentó las bases sobre las que sería cons- puestos acerca de los Estados: son actores unitarios que, como
truida la teoría del equilibrio del poder. mínimo, procuran su auto-preservación, y, como máximo, tienden
, .La Realpolitik .señala los mé[Link] por los cuales se conduce
al dominio universal. Los Estados, o aquellos que actúan en su
la política exterior y sutI1iillstra. un fundamento. Las limitaciones lugar. tratan de usar, de maneras más o menos sensatas, los me-
estructurales explican por qué .los métodos se usan repetidamente
dios disponibles con el objeto de lograr los fines que se han pro-
.. a i:;i~sar de las dif?rencias entre los Estádos y las personas que los
puesto. Esos medios pertenecen a dos categorías: esfuerzos in-
11tili~.!1.l}, La teona del equilibrio del poder se propone explicar
e~ re~ultado de esos métodos. Es decir, eso es lo que debería hacer.
. 3 Ju~to. con la explicación de la teoría
del equilibrio de poder en las
s~ existe alguna teoría claramente política de la política interna- ~á~1nas s1gu1~~tes_. el lector puede consultar
un estudio histórico de la pcr
cional, ésa es Ja teoría del equilibrio del poder. Y, sin embargo, ltt1ca del equ1hbno del poder en la práctica. La mejor obra breve es la
no podemos hallar una enunciación de esa teoría que sea gene- de Wight (1973).

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ternos (movimientos destinados a incrementar la capacidad tar o destruir a otros les dificulta la posibilidad de quebrar el
económica o la fuerza militar, o a desarrollar estrategias inteli- sistema competitivo.
gentes), y esfuerzos externos (movimientos destinados a aumen- . El significado y la importancia de la teoría quedan claros
tar la propia alianza, o a debilitar la alianza antagónica). El si se examinan las concepciones erróneas que prevalecen con
juego externo de alineamientos y realineamientos demanda tres respecto a ella. Recordemos nuestra primera [Link]ón acerca
o más jugadores, y se dice usualmente que el equilibrio de poder de la teoría. Uno de los malentendidos JiláS comunes acerca de
necesita al menos ese número. La afirmación es falsa, pues en un la teoría del equilibrio del poder se centra en este punto. La
sistema de dos poderes el equilibrio se mantiene, pero la manera teoría es criticada porque sus presupuJstos son erróneos. El si-
de compensar un incipiente desequilibrio externo es la intensi- guiente enunciado es representativo de gran cantidad de otros
ficación de los esfuerzos internos. A los presupuestos de la teoría similarm¡:
agregamos, entonces, la condición necesaria para su funciona-
miento: que dos o más Estados coexistan dentro de un sistema Si las naciones fueran en realidad unidades inalterables sin
de auto-ayuda, sin ningún agente superior que pueda venir en ataduras permanentes entre sí, y si todas estuvieran pri-
auxilio de los Estados que se debiliten ni pueda negar a ninguno mordialmente motivadas por el impulso de maximizar su
de ellos la utilización de los instrumentos que creen serán útiles poder, salvo en el caso de un único equilibrador cuyo pro-
a sus propósitos. La teoría, entonces, se construye a partir de las pósito fuera impedir que cualquier nación lograra ef poder
supuestas motivaciones de los Estados y las acciones que les co- preponderante, el equilibrio de poder podría ser un: resul-
rresponden. Describe las limitaciones que surgen del sistema que tado. Pero hemos visto que estas suposiciones no son co-
esas acciones producen, e indica los resultados esperables: es rrectas, y, como las suposiciones de la teoría son erróneas,
decir, la formación de equilibrios de poder. La teoría del equili- las conclusiones también lo son. (Organski, 1968, p. 292).
brio del poder es una microteoría precisamente en el sentido que
le dan los economistas. El sistema, al igual que un mercado en El error incidental del autor es haber compuesto una ora-
economía, se forma por las acciones e interacciones de sus unida- ción en la que algunas partes son suposiciones de la teoría
des, y la teoría se basa en presupuestos acerca de su conducta. laxamente enunciadas, y otras no. Su error básico estriba en la
Un sistema de auto-ayuda es aquél en que los que no se mala comprensión de lo que es un presupuesto. Por discusiones
ayudan a sí mismos, o los que lo hacen con menor efectividad que previas, sabemos que las suposiciones y los presupuestos no son
los otros, no prosperan, se exponen a peligros, sufren. El temor a verdaderos ni falsos, y que son esenciales para la 'CODStrucción
esas consecuencias indeseadas estimula a los Estados a compor- de una teoría. Podemos admitir tranquilamente que los Estados
tarse de manera que tienden a la creación de equilibrios de po- en realidad no son actores unitarios ni premeditados. Los Esta-
der. Adviértltse que la teoría no requiere presupuestos de racio- dos persiguen muchos fines, que a menudo son formulados va-
nalidad o de cons\ancia por parte de los actores. La teoría dice gamente y con incoherencia. Fluctúan con las cambiantes co-
simplemente que si algunos tienen más o menos buena suerte, los rrientes de la política doméstica, son presa de las vaguedades
otros deberán imitarlos o desaparecer. Obviamente, el sistema de un variable elenco de líderes políticos, y sufren la influen-
no funcionará si todos los Estados pierden el interés de preser- cia de los resultados de las luchas burocráticas. Pero todo esto
varse. Sin embargo, seguirá funcionando si sólo algunos Estados se ha sabido siempre, y nada nos dice acerca de los méritos de
se desinteresan y otros no; es decir, si algunos prefieren perder la teoría del equilibrio del poder.
su identidad política por medio, digamos, de la fusión. Tampoco Otra confusión está relacionada con nuestra segunda pro-
es necesario suponer que todos los Estados competidores lu- posición acerca de la teoría. La teoría del equilibrio del poder
chan incesantemente por incrementar su poder. La posibili- alega explicar un resultado (la formación recurrente de equi-
dad de que algunos Estados puedan usar la fuerza para debili- librios de poder) que puede no estar de acuerdo con las inten-
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ciones de cualquiera de las unidades cuyas acciones se combinan suelto del lenguaje o en el empleo de la metáfora para hacer
para producir ese resultado. La creación y el mantenimiento de que la propia prosa resulte más agradable. En este caso, sin
un equilibrio puede ser el propósito de uno o más Estados, pero embargo, la teoría ha sido drásticamente distorsionada, y no
también puede no serlo. Según la teoría, los equilibrios de poder sólo por la introducción de la idea de que si habrá de consti-
tienden a formarse en el caso de que algunos o todos los Esta- tuirse un equilibrio, alguien debe desearlo y trabajar para con-
dos pretendan, ocasionalmente, establecerlo y conservarlo, y tam- seguirlo. La mayor distorsión de la iteoría surge cuando se
bién en el caso de que algunos o todos los Estados aspiren al derivan reglas de los resultados, de l~s acciones de los Estados
dominio universal.' Sin embargo, muchas, y tal vez la mayoría y luego, ilógicamente, son aplicadas como prescripción a los
de las afirmaciones de la teoría del equilibrio de poder, atribu- autores. Un efecto posible se convierte en una causa necesaria
yen la conservación del equilibrio a los Estados individuales. bajo la forma de una regla estipulada. Así, se dice que "el equi-
Davic;I Hume, en su clásico ensayo O/ the Balance o/ Power, librio de poder" puede "imponer sus restricciones a las aspira-
propone "el máximo de preservación del equilibrio de poder" ciones de poder de las naciones", sólo en el caso de que primero
como regla constante de la política prudente (1742, pp. 142-44). éstas "se restrinjan a sí mismas aceptando el sistema del equili-
Puede que sea así, pero se ha demostrado que hay que dar un paso brio de poder como encuadre común de sus intenciones". Sólo
desafortunadamente corto para pasar de la convicción de que cuando los Estados reconocen "las mismas reglas de juego" y
un estadista sabio debe tener gran respeto por Ja preservación juegan "por las mismas apuestas limitadas", el equilibrio puede
del equilibrio del poder a la convicción de que los Estados deben cumplir con "sus funciones de lograr estabilidad internacional
respetar esa máxima si es que desean conservar el equilibrio e independencia nacional" (Morgenthau, 1973, pp. 219-220).
del poder. Esto es evidente en la primera de las cuatro defini- Los errores estrechamente relacionados que entran en nues-
ciones que Morgenthau hace del término: "Una política ten- tra segunda proposición acerca de la teoría son, como hei;nos
diente a cierto estado de cosas". El razonamiento, entonces, se visto, aspectos gemelos con respecto al campo de la política
torna fácilmente tautológico. Si se desea mantener un equilibrio internacional; es decir, suponer una correspondencia necesaria
de poder, las políticas de los Estados deben propender a man- entre motivo y resultado e inferir reglas válidas para los acto-
tenerlo. Si en verdad se mantiene un equilibrio de poder, de- res a partir de los resultados de sus acciones. Lo que no ha sa-
bemos concluir que el propósito era acertado. Si no se produce lido bien puede explicarse si recordamos la analogía económica
un equilibrio de poder, podemos decir que el presupuesto de la (capítulo 5, parte III, 1). En una economía puramente compe-
teoría es erróneo. Finalmente, y esto completa la tendencia a titiva, todos Jos que luchan por lograr ganancias hacen que
ratificar el concepto, si el propósito de Jos Estados es el de soste- baje el porcentaje de beneficios. Si permitimos que la competen-
ner un equilibrio, el propósito de ese equilibrio es el de "man- cia continúe durante cierto tiempo en condiciones estáticas,
tener la estabilidad del sistema sin destruir la multiplicidad de las ganancias de todos llegarían a cero. Inferir de ese resultado
los elementos que lo componen". La materialización y la ratifi- que todos, o algunos, procuran minimizar las ganancias, y que
cación se han producido, obviamente, cuando leemos, por ejem- los competidores deben adoptar ese propósito como regla para
plo, que el equilibrio funciona "exitosamente" y que las nacio- que el sistema funcione, es absurdo. Y, sin embargo, en política
nes tienen muchas dificultades para aplicarlo (1973, pp. 167-74, internacional frecuentemente encontramos que las reglas infec
202-207). ridas de los resultados de las interacciones de los Estados son
La materialización consiste con frecuencia en un uso más prescriptas a los actores y, según se dice, son condiciones ne-
cesarias para el mantenimiento del sistema. Esos errores, co-
4 Observando los Estados durante un largo período y en distintos
metidos con frecuencia, son también señalados con frecuencia,
espacios, Dowry concluye que en ningún caso se produjeron cambios de aunque aparentemente sin ningún resultado. S. F. Nade! ha
alianzas debidos "a consideraciones de un equilibrio de poder general"
(1969, p. 95). expresado el asunto con simpleza: "un ordenamiento que se
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abstrae de la conducta no puede ser una regla de conducta" tiplican rápidamente para cubrir los acontecimientos que la teoría
(Nade!, 1957, p. 148; cf. Durkheim, 1893, pp. 366, 418; Shubik, embrionaria no había contemplado. La búsqueda del poder expli-
1959, pp. 11, 32). . cativo se convierte en una búsqueda de precisión descriptiva.
El razonamiento analítico aplicado cuando se necesita un Finalmente, y relacionándose con nuestra tercera propo-
enfoque sistémico lleva al establecimiento d_e toda clase ~e_ c~n­ sición acerca de la teoría en general, la teoría del equilibrio del
diciones como prerrequisitos de la formacion de los eqmllbnos poder es criticada con frecuencia por ti.o explicar las políticas
de poder y como precondiciones generales de la estabilidad Y la particulares de los Estados. Es cierto que la teoría no nos dice
paz mundiales. Algunos requieren que los grandes poderes sean por qué el Estado hizo cierto movimiento el martes pasado. Es-
más de dos; otros, que haya un poder principal dispuesto a perar eso seria como esperar que la teoría de la gravitación
desempeñar el papel de equilibrador. Algunos requieren que la universal explicara el camino sinuoso que recorre una hoja que
tecnología militar no cambie radical ni rápidamente; otros, cae. Una teoría con cierto nivel de generalidad no puede res-
que los Estados cumplan leyes arbitrariamente. especifica~~s. ponder preguntas acerca de cuestiones que se hallan a otro
Pero los equilibrios de poder se forman en ausencia de condicio- nivel de generalidad. Éste es uno de los errores de la crítica.
nes "necesarias", y desde 1945 el mundo ha sido estable, Y el Otro es confundir una teoría de política internacional con una
mundo de los poderes principales notablemente pacífico, a~que teoría de política e)tterior. La confusión de las pretensiones
las condiciones internacionales no se adecuaran a las estipula- explicativas declaradas por una teoría del equilibrio de poder
ciones de los teóri(!Q§,_J,a_pol!tica-del-equilibrio .ele!. J>?.~~~.. P,1'.C::. correctamente enunciada se basa en ia imprecisión de la dis-
valece siempre . quese cumPlaI1 qos, y s9~q.9,9:¡,requenm1entos: tinción establecida entre la política nacional y la internacional,
que el cirdén sea anárquico, y que. e~~.tP()JJ!!!!lC> por u,µiqade§ gue o en la negación de esa distinción. Para aquéllos que la niegan,
deseen sobreViVir:···· ······• ··•••· ·· para los que idean explicaciones enteramente expresadas en tér-
· Para a.qüéüos que creen que para producir un resultado minos de las unidades interactuantes, las explicaciones de la
alguien o todos deben trabajar para conseguirlo, la explicación política internacional son explicaciones de la política exterior,
debe recaer en última instancia en las características de los y las explicaciones de la política exterior son explicaciones de la
Estados. Si eso es verdadero, las teorías de nivel nacional, o política internacional. Otros mezclan sus pretensiones explica-
inferior, deben bastar para explicar la política internacion~l. .~i, tivas y comprenden el problema de la comprensión de la política
por ejemplo, el equilibrio se mantiene por medio de la su¡ec10n internacional con el problema de la comprensión de la política ex-
a reglas de los Estados, necesitamos una explicación acerca de terior. Morgenthau, por ejemplo, cree que los problemas de pre-
cómo se logra y se mantiene el acuerdo con respecto a las re- decir la política exterior y de desarrollar teorías acerca de
glas. No necesitamos una teoría acerca del equilibrio del poder, ella es lo que torna difícil, por no decir imposible, la construc·
pues el equilibrio resultaría de cierta clase de conducta que ción de una teoría de política internacional (1970b, pp. 253-58).
podría ser explicada, tal vez, gracias a una teoría de la psicol?- Pero las dificultades de explicar la política exterior sólo actúan
gia nacional o de la política burocrática. No se podría constrmr en contra de la posibilidad de construir una teoría política in·
una teoría del equilibrio del poder porque no tendría nada que ternacional si se reduce esta última a la primera. Graham Alli·
explicar. Si los buenos o malos motivos de ~os Estados dese~­ son demuestra una confusión similar. Sus tres "modelos" pre-
bocan en el mantenimiento o el quebrantarmento de los equili- tenden ofrecer enfoques alternativos del estudio de la política
brios entonces la idea del equilibrio del poder se convierte internacional. Sin embargo, sólo el modelo I es un enfoque del
simplemente en un marco de referencia que sirve para organizar estudio de la política internacional, ya que los modelos II y III
el relato de lo ocurrido, y por cierto ése es el uso que se le da son enfoques del estudio de la política exterior. Ofrecer el enfo-
habitualmente. Una construcción que empieza por ser una teoría que burocrático-político como alternativo del enfoque de los
acaba como conjunto de categorías. Las categorías luego se mul- Estados como actores es como decir que una teoría de empresa

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es una alternativa de la teoría de mercado, un error que ningún de la conducta y de los resultados en ambos niveles (cf., la se-
economista competente cometería (1971, cf. Allison y Halperin, gunda parte de los capítulos 4 y 5).
1972). Si Morgenthau y Allison fueran economistas y sus pen-
samientos siguieran la misma línea, tendrían que argumentar II
que las incertidumbres de la política corporativa actúan ei: con-
tra del desarrollo de la teoría de mercado. Han confundido y En el capítulo anterior construí una tebría sistémica de política
mezclado dos asuntos diferentes.' internacional. En este capítulo, he enúnciado la teoría del equi-
Todas las teorías cubren ciertos asuntos y dejan otros de librio del poder como desarrollo ulterior de esa teoría. En los
lado. La teoría del equilibrio del poder es una teoría acerca próximos tres capítulos, refinaré la teoría mostrando de qué
de los resultados producidos por las acciones no coordinada:s de modo varían las expectativas a partir de los cambios dentro de
los Estados. La teoría enuncia presupuestos acerca de los mte- la estructura del sistema internacional. En este punto me de-
reses y los motivos de los Estados, en vez de explicarlos. Lo que tengo para preguntarme hasta qué punto es buena la teoría
explica son las restricciones que aquejan a todos los Estados. La desarrollada hasta el momento.
percepción clara de esas restricciones suministra muchas claves Antes de someter una teoría a comprobaciones, nos pregun-
de las reacciones que se pueden esperar por parte de los Esta- tamos .si es internamente coherente y si nos dice algo de interés
dos, pero la teoría no puede explicar esas reacciones por sí mis- que no conoceríamos en su ausencia. Que la teoría satisfaga
mas. Éstas no solo dependen de las restricciones internacionales, esos requerimientos no significa que pueda sobrevivir a las prue-
sino también de las características de los Estados. ¿Cómo reac- bas. Mucha gente prefiere pruebas que, de no ser aprobadas,
cionará un Estado en particular? Para responder esta pregunta tornan falsa una teoría. Algunos, siguiendo a Karl Popper ( 1934,
no sólo necesitamos una teoría de mercado, por así decirlo, sino capítulo 1), insisten en que las teorías solo pueden comprobarse
también una teoría acerca de las firmas que lo componen. ¿Con- si se intenta tornarlas falsas. Las confirmaciones no cuentan
tra qué tendrá que reaccionar un Estado? La teoría del equili- porque, entre otras razones, los casos confirmatorios pueden pre-
brio del poder puede darnos respuestas generales y tu.,~~· a esa sentarse como prueba mientras -conscientemente o no- se
pregunta. La teoría explica por qué es esperable una cierta seme- evitan aquellos otros que podrían ponerla en duda. Esta difi-
janza de conductas de ciertos Estados cuya situación es seme- cultad -sugiero-- puede disminuirse eligiendo casos difíciles
iante. La conducta esperable es parecida, no idéntica. Para -por ejemplo, situaciones en las que las partes tienen fuertes
~xplicar las diferencias esperables entre las respuestas naciona- razones para comportarse de manera contraria a lo que predice
les una teoría tendría que demostrar de qué modo las estruc- la teoría. Las confirmaciones también son rechazadas porque
tu;as internas de los Estados afectan a sus políticas y acciones. numerosas comprobaciones que parecen confirmar la teoría son
Una teoría de política exterior no podría predecir detalladamente negadas por una sola instancia de falsedad.
los contenidos de una política, sino que produciría diferentes La concepción de teoría presentada en el capítulo 1, sin
expectativas acerca de los estilos y las tendencias de las políti- embargo, inaugura la posibilidad de idear pruebas que confir-
cas de los diferentes países. Como el nivel nacional y el inter- men. Si una teoría describe un dominio, y desarrolla su organi-
nacional están relacionados, ambos tipos de teorías, si son bue- zación y las conexiones existentes entre sus partes, entonces po-
nas nos suministran información, aunque no la misma, acerca demos comparar los rasgos del dominio observado con el cuadro
'
que la teoría ha presentado (cf. Harris, 1970). Podemos pregun-
s La confusión está muy difundida y se extiende en an:;ibas dir~c;cio­ tarnos cuáles son las conductas y los resultados esperables que
nes. Así, Herbert Simons cree que la meta de los economistas .teoricos se hallan repetidamente cuando se cumplen las condiciones con-·
clásicos es inalcanzable porque supone, erróneamente, que intentan
"predecir la conducta del hombre racional sin hacer una investigación eq¡- templadas por la teoría.
pírica de sus caracteristicas psicológicas" (1957, p. 99). Lo que es más, las teorías estructurales ganan plausibilidad

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si se observan semejanzas de conductas entre reinos cuyas sus- Ahora que ya sabemos algo más acerca de las comprobacio-
tancias son semejantes pero cuyas estructuras son düerentes. Se nes, podemos preguntarnos si las expectativas inferidas de nues-
logra esta ventaja especial: la teoría política internacional gana tra teoría podrían sobrevivir a las comprobaciones. ¿Cuáles se-
credibilidad a partir de la confirmación de ciertas teorías en el rían algunas de esas expectativas? Dos de ellas, estrechamente
campo de la economía, la sociología, la antropología y otros relacionadas, emergen de la discusión anterior. Según la teoría,
campos no políticos. los equilibrios de poder se producen reéurrentemente, y los Es-
La comprobación de teorías, por supuesto, siempre significa tados tienden a emular las políticas exitosas de los otros. ¿Estas
inferir expectativas o hipótesis de ellas, para luego comprobar expectativas pueden someterse a comprobación? En principio, la
esas expectativas. La comprobación de teorías es una tarea di- respuesta es "sí". Dentro de una escena determinada y durante
fícil y sutil, dada la interdependencia existente entre hechos y cierto número de años, deberíamos ver que el poder militar de
teoría, la elusiva relación existente entre realidad y teoría, que los Estados más débiles y más pequeños o de agrupaciones de Es-
funciona como un instrumento para la aprehensión. De alguna tados crece más rápidamente, o se reduce más lentamente, que
manera se hallan involucradas las cuestiones de verdad y false- el de los Estados más fuertes o más grandes. Y deberíamos obser-
dad, pero también la cuestión de la utilidad y la inutilidad. Fi- var la presencia de la imitación entre los Estados rivales. En la
nalmente, nos quedamos con la teoría que revela más, incluso, práctica, la comprobación de esas expectativas por medio de la
aunque sospechemos de su validez. En otra parte me explayaré observación histórica resulta difícil.
más acerca de la aceptación y la negación de las teorías. Aquí Hay >dos problemas esenciales. Priniero, aunoue la teoría del
solo diré lo suficiente para exaltar la relevancia de unas pocas equilibrio del poder ofrece algunas predicciones, esas predicciones
instancias de claras comprobaciones teóricas. Así podremos pen- son indeterminadas. Como sólo se predice una situación de equi-
sar fácilmente en otros ejemplos. Muchos de ellos se suministran librio inconstante y laxamente definida, es difícil decir que cual-
en la primera parte de este capítulo y en todas las secciones de los quier determinada distribución de poder torna falsa la teoría.
tres próximos, aunque no siempre los he designado como compro- Lo que es más, la teoría no nos lleva a esperar que la emu-
baciones ni los he enunciado por medio de-formas comprobables. lación entre los Estados llegará al punto en que los competidores
Es fácil idear comprobaciones cuando tenemos una teoría se tornen idénticos. ¿Qué es lo que será imitado, con qué rapidez
para comprobar, pero suele ser muy difícil llevarlas a cabo. Dada y precisión? Como la teoría no da respuestas precisas, la falsifi-
la dificultad que implica la comprobación de cualquier teoría, cación es una vez más difícil. Segundo, aunque los Estados pue-
y la dificultad agregada de comprobar teorías en campos no den estar dispuestos a reaccionar contra las limitaciones inter-
experimentales, como la política internacional, deberíamos ex- nacionales y con los incentivos de acuerdo con las expectativas
plotar todas las maneras de comprobación que he mencionado de la teoría, las políticas y las acciones de los Estados están tam-
-el intento de falsificar, la invención de comproba-ciones con- bién determinadas por sus condiciones internas. Es muy fácil
firmatorias, la comparación de rasgos del mundo real y del mun- explicar la imposibilidad de formación de equilibrios y la impo-
do teórico, la comparación de las conductas de reinos de estruc- sibilidad de algunos Estados de ~atísfacer e imitar las prácticas
turas semejantes y disímiles. Cualquier buena teoría da lugar exitosas de otros Estados por medio del señalamiento de los
a muchas expectativas. Es por eso muy importante la multipli- efectos producidos por fuerzas que se hallan fuera del alcance
cación de hipótesis y la variación de comprobaciones, porque los de la teoría.
resultados de la comprobación de las teorías son necesariamente En ausencia de refinamientos teóricos que establecen las
problemáticos. Que una sola hipótesis parezca ser verdadera tal expectativas con certeza y minuciosamente, ¿qué podemos ha-
vez no resulte demasiado impresionante. Una teoría se torna cer? Como acabo de sugerir, y tal como establece la sexta regla
plausible cuando muchas de las hipótesis que se infieren de ella de comprobación de teorías consignada en el capítulo 1, debe-
son sometidas con éxito a comprobación. mos hacer que las pruebas sean cada vez más difíciles. Si se

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observan resultados que la teoría contempla aunque haya fuer-
zas que se oponen a ellos, esa teoría empezará a inspii;arnos con- y predecir las acciones y las reacciones de los Estados, y para
fianza. Para confirmarla, no debemos volver los ojos al siglo ver. si esa demora está en verdadero desacuerdo con la teoría.
dieciocho, niomento cúspide del equilibrio de poder, cuando ha- Es· necesar'io un juicio cuidadoso. Para ello, los relatos de los
bía un número conveniente de grandes poderes interactuando, historiadores son más útiles que el resumen histórico que soy
supuestamente capaces de adaptarse a la cambiante distribu- capaz de suministrar. 1
ción del poder, por medio del intercambio de aliados reali- La teoría no lleva a esperar que los Estados se comporten
zado con cierta gracia, posible por la ausencia de abismos de maneras que resulten en la formaci'ón de equilibrios. Inferir
ideológicos, En cambio, deberíamos buscar confirmación por esa expectativa de la teoría no resulta impresionante si el equi-
medio de la observación de los casos difíciles. Por ejemplo, librio es un esquema universal de la conducta política, como a
deberíamos buscar instancias de alianzas entre Estados se- menudo se alega. No lo es. Si los actores políticos se equilibran
gún las expectativas que produce la teoría, aun cuando ten- entre sí o no, si siguen la corriente o no, es algo que depende
gan fuertes razones para no cooperar entre sí. La alianza en- de la estructura del sistema. Los partidos políticos, cuando eli-
tre Francia y Rusia, formalizada en 1894, es una de esas gen sus candidatos presidenciales, ilustran dramáticamente am-
instancias (ver capítulo 8, parte I ). Por ejemplo, deberíamos bos puntos. Cuando se acerca el momento de la nominación y
buscar instancias de Estados que hagan esfuerzo$ internos nadie se ha estabfocido como. favorito del partido, rivalizan una
para fortalecerse, por desagradables y dificultosos que esos es- cantidad de líderes potenciales. Algunos forman coaliciones para
fuerzos puedan resultar. Los Estados Unidos y la Unión Soviética obstaculizar el progreso de los otros. Las maniobras y los equi-
durante los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial librios de los potenciales líderes cuando el partido carece de uno,
cumplen con esas instancias: Estados Unidos por rearmarse a son semejantes a la conducta externa de los Estados. Pero ésta es
pesar de haber demostrado un intenso deseo de no hacerlo, tras la estructura solamente durante un período sin líder. Tan pronto
haber desmantelado la más poderosa maquinaria militar que el como alguien se revela corno ganador, casi todos siguen la co-
mundo hubiera visto antes; la Unión Soviética por mantener al- rriente en vez de seguir construyendo coaliciones destinadas a
rededor de tres millones de hombres bajo bandera mientras lu- impedir que alguien gane el premio del poder. Seguir la corrien-
chaba por adquirir una nueva y costosa tecnología militar a te, y no el equilibrio, se convierte en la conducta característica.'
pesar de la terrible destrucción que había padecido durante El seguir la corriente y el equilibrio son dos conductas )<
la guerra. contrastantes. Internamente, los candidatos que pierden unen
Estos ejemplos tienden a confirmar la teoría. Encontramos sus suertes a la del ganador. Todos quieren que alguien gane;
Estados que forman equilibrios de poder lo deseen o no. Pero los miembros de un partido quieren que su líder gane, incluso
también demuestran las dificultades que implica la comproba- aunque no estén de acuerdo acerca de quién debe ser ese líder.
ción. Alemanll¡. y Austria-Hungría formaron la Alianza Dual en En una competencia por la posición de líder, el seguir la corrien-
1879. Como no se pueden extraer de la teoría inferencias detalla- te es una actitud sensata cuando, incluso, los perdedores pueden
das, no podemos decir en qué momento era esperable que otros beneficiarse y cuando el hecho de perder no implica que arries-
Estados contrarrestaran este movimiento. Francia y Rusia es- guen su seguridad. Externamente, los Estados trabajan más duro
peraron hasta 1894. ¿Acaso esto demuestra que la teoría es falsa, para incrementar su propia fuerza, o se combinan con otros,
insinuando que los Estados pueden entrar o no en situación de cuando se están quedando atrás. En una competencia por el li-
equilibrio? No debemos concluir apresuradamente que es así, derazgo, el equilibrio es una conducta sensata cuando la victo-
ni tampoco atribuir la respuesta demorada a la "fricción". En ria de una coalición deja a los miembros más débiles de la coali-
cambio, debemos examinar la diplomacia y la política de los
quince años de intervalo para ver si la teoría sirve para explicar 6 Stephen Van Evera sugirió que "seguir la corriente" podía usarse
como opuesto de "equilibrio".
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ción vencedora a merced de los miembros más fuertes. Nadie mente natural dadas las circunstancias", pero creía que "las par-
desea que otro gane; ninguno de los grandes poderes desea que tes del tirano y el liberador no se correspondían con ninguna cua.
uno de ellos se establezca como líder. lidad moral permanente de esos Estados sino que eran simples
Si se forman dos coaliciones y una de ellas se debilita, tal máscaras que algún día se intercambiarían ante el asombro de
vez a causa del desorden político de uno de los miembros, espe- los observadores, en el momento en que se alterara el equilibrio
ramos que la preparación militar de la otra coalición disminuya, de poder" (1939, I, 397). Esta afirmació'n demuestra un sentido
o que se atenúe su grado de unidad. El ejemplo clásico de este preciso de hasta qué punto la situaciónide los Estados afecta sus
último efecto es la desintegración de una coalición que ha ga- conductas y colores e, incluso, sus características. También apoya
nado una guerra justo después del momento de la victoria. No la afirmación de que los Estados equilibran el poder antes que
esperemos que los fuertes se alíen con los fuertes con el objeto maximizarlo. Los Estados rara vez pueden permitirse que la
de aumentar su grado de poder sobre los otros, sino más bien maXimización del poder se convierta en su objetivo. La política
que intenten equilibrar y busquen aliados que puedan ayudarlos. internacional es un asunto demasiado serio como para pennitirlo.
En la anarquía, la seguridad es el fin más alto. Sólo si se ase- La teoría describe a la política internacional como un reino
gura la supervivencia, los Estados pueden perseguir otros fines competitivo. ¿Los Estados desarrollan las características típicas
tales como la tranquilidad, los beneficios y el poder. Como el po- de los competidores? Esta pregunta plantea otra comprobación
der es un medio y no un fin, los Estados prefieren unirse a la de la teoría. El destino de cada Estado depende de sus respuestas
co::i~ición más débil en el caso en que haya dos. No pueden per- a las acciones de los otros Estados. La posibilidad de que el con-
mitir que el poder, un medio posiblemente útil, se convierta en flicto se desarrolle por medio de la fuerza lleva a competir en las
el fin que deben lograr. El sistema los estimula a lograr seguri- artes y los instrumentos de la fuerza. La competencia produce
dad. El poder puede servir o no para ello. Dadas dos coaliciones, una tendencia a la igualdad entre los competidores. Así, las asom-
por ejemplo, el mayor éxito de una de ellas para atraer miem- brosas victorias de Bismarck sobre Austria en 1866 y sobre Fran-
bros puede tentar a la otra a emprender una guerra preventiva, cia en 1870 rápidamente condujeron a los principales poderes
esperando lograr la victoria por sorpresa antes de que se acen- continentales (y a Japón) a imitar el sistema jerárquico militar
túen las d_isparidades.4siJos]:sta,\ios (\t)§~!:!l..l.1.!l!ª~ªr__el po- prusiano, y la imposibilidad de ingleses y norteamericanos de

1 de.:.· [Link]:[Link] _al bando ~á~.fuerte,:y no veríalil,osla forniac1ón

de eqmlibnos smo la apanc1on de una hegemorua. Esto rto ocu-
rre ~arque el ~is.tll1Il!l... Íll<'!Jicll !t! t)qllÍli~l'.i(),.~11() aJa conducta de
segmr la cori:ie11te. Laprimordial preocupación de los Estados
seguir es~e esquema sólo indicaba que estaban fuera de la escena
inmediatii de la competencia. Los Estados rivales imitan las inno-
vaciones militares ideadas por el país de mayor capacidad e in-
genio. Y así las armas de los principales competidores, y tam-
no es lit defüaXimizar el pocler sino la de mantener su posición bién sus estrategias, empiezan a asemejarse grandemente en todo
.de11tro de.!. [Link]~a. el mundo. Así, a principios de siglo, el almirante Alfred von Kir-
. _ ... ~.5. [Link].5..~~~.U¡.1<;\l':l'.i().S, ..si est~ll li~res para elegir, se api- pitz logró que se reuniera una flota de combate con el argumen-
nan en el lado mas deb1!, pues el mas fuerte es nuien·1os·amena- to de que Alemania solo podría desafiar el poder marino británico
za. Eíi eí.faclo m:Í.s débffestáD.mÍ[Link]-yson~ás apfrc:iadÓS, con una doctrina naval y armas similares (Art. 1973, p. 16) .
..... sie,mpf.f!...<J..11.e,.. por .. s11pµe~to,. la .. ce>alició!l . !t. l!t que se \[Link]. logre Los efectos de la competencia no están confinados sola-
ten~r sµf1c1el1te f1I(lr,za d!S\1!1.S()Eia ~orno P.!tra_Jqgi;a,i;.qTJ!lllL añver- mente dentro del reino militar. La socialización del sistema tam-
sano ..¡:iq .lll, !tt!l,qUe. Asi, Tucídides registra que durante ![Link]- bién se produce. ¿Es [Link]? Una vez más, como siempre, podemos
rras del Peloponeso las ciudades-Estados menores de Grecia con- hallar ejemplos confirmatorios si los buscamos con ahínco, y tra-
sideraban a Atenas, la más fuerte, como el ºtirano, y a Esparta la tamos de hallar casos en los que es improbable que la teoría
más débil, como su liberadora (circa 400 A. C., Libro V, cap. i7~). gane credibilidad. Debemos buscar instancias de Estados que,
Según Werner J aeger, Tucídides creía que esto era "perfecta- aunque puedan satisfacer las prácticas internacionales habitua-

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les, prefieran no hacerlo por razones internas. La conducta de restaurado de una u otra manera. Los equilibrios de poder se
la Unión Soviética en sus primeros años es uno de estos casos. constituyen de manera recurrente. Como la teoría describe lapo-
Duran te sus primeros años de poder, los bolcheviques predicaron lítica internacional como un sistema competitivo, podemos pre-
la revolución internacional y rechazaron las convenciones de la decir más específicamente que los Estados exhibirán característi-
diplomacia. Decían, en efecto, "no nos socializaremos según ese cas comunes a todos los competidores: 11e imitarán entre sí Y s~
sistema". La actitud fue bien expresada por Trotsky, quien, socializarán de acuerdo con el sistema. E;n este capítulo he sugeri-
cuando le preguntaron qué haría como ministro de relaciones do maneras de tornar más concretas y 'específicas estas proposi-
exteriores, dijo: "enviaré algunas proclamas revolucionarias a ciones,. de modo de poder comprobarlas. En los capítulos .restan-
los pueblos y después cerraré mi despacho" (citado por Von tes, aparecerán otras proposiciones comprobables a medida que
Laue 1963, p. 235). En una escena competitiva, no obstante, una la teoría se elabore y decante.
parte puede necesitar el auxilio de otras. La negativa a jugar el
juego político puede ser causa de la propia destrucción. La di-
plomacia de la Unión Soviética muy pronto empezó a sentir las
presiones de la competencia. Así, Lenin, al enviar al ministro
Chicherin a la Conferencia de Génova en 1922, lo despidió con
esta advertencia: "Evite las grandes palabras" (citado por Moore
1950, p. 204). Chicherin, quien personificaba al cauteloso diplo-
mático tradicional más que al revolucionario uniformado, debía
refrenarse de la retórica inflamada en nombre de la consecución
de pactos útiles, que finalmente concretó con ese otro poder paria
y enemigo ideológico que era Alemania.
La estrecha yuxtaposición de Estados estimula su semejanza
por medio de las desventajas que se producen a partir de la inca-
pacidad de cumplir con las prácticas de mayor éxito. Esta "seme-
janza", efecto del sistema, a menudo se atribuye a la aceptación
de las llamadas reglas de conducta estatal. Ocasionalmente acce-
den al poder gobernantes milenaristas. En el poder, la mayoría
cambia rápidamente sus procedimientos. Pueden negarse a ha-
cerlo, y sobrevivir, sólo en el caso de que gobiernen países poco
afectados por la competencia entre los Estados. La socialización
de los Estados no conformistas progresa a una velocidad esta-
blecida por su grado de involucración en el sistema. Y ésta es
otra afirmación comprobable.
Le teoría produce muchas expectativas acerca de la conducta
y los resultados. A partir de ella, podemos predecir que los Esta-
dos se abocarán a una conducta de equilibrio, sea o no el equili-
brio de poder el fin de sus acciones. A partir de la teoría podemos
predecir en el sistema la existencia de una fuerte tendencia al
equilibrio. La expectativa no es que el equilibrio, una vez conse-
guido, se mantenga, sino que un equilibrio, una vez alterado, será

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