EL PERÚ

PENDIENTE
Ensayos para un desarrollo
con bienestar

María Balarin
Santiago Cueto
Ricardo Fort
EDITORES
 María Balarin
Santiago Cueto
Ricardo Fort

EDITORES
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)
Av. Grau 915, Barranco, Lima 4, Perú
Teléfono: 247-9988
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Esta publicación cuenta con una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0
Internacional.

Primera edición, Lima, julio del 2022

Impreso en el Perú
700 ejemplares

Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabilidad de sus

autores y no representan necesariamente los puntos de vista de GRADE ni de las instituciones
auspiciadoras. Los autores declaran que no tienen conflicto de interés vinculado a la realización
del presente estudio, sus resultados o la interpretación de estos. Esta publicación ha requerido un
proceso interno de revisión de pares ciego.

Directora de Investigación: María Balarin

Cuidado de edición: Diana Balcázar Tafur
Corrección de estilo: Rocío Moscoso
Diseño de carátula: Magno Aguilar
Imagen de carátula: Apu Lima, acrílico/lienzo 150x130 cm. Francisco Guerra García
Fotografías: Páginas 21 y 175: Proyecto FORGE - Fortalecimiento de la Gestión de la Educación en
el Perú. Páginas 99 y 283: Sebastián Castañeda - Estudio Longitudinal Niños del Milenio
Conceptualización y diagramación: Melissa Navarro y Magno Aguilar
Impresión: Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L.
Cajamarca 239-C, Barranco, Lima, Perú. Teléfono 247-4305

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2022-03538

ISBN: 978-612-4374-50-0

CENDOC / GRADE

BALARIN, María; CUETO, Santiago y FORT, Ricardo (editores)

El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar. Lima: GRADE, 2022.

EDUCACIÓN, DERECHO A LA EDUCACIÓN, BRECHA DIGITAL, REFORMAS DE

LA EDUCACIÓN, EDUCACIÓN SUPERIOR, MERCADO DE TRABAJO, VIOLENCIA
CONTRA LA MUJER, GÉNERO, VIOLENCIA, NIÑOS, DESIGUALDAD SOCIAL,
POBREZA, CIUDADES INTERMEDIAS, MINERÍA, PROTECCIÓN SOCIAL,
INTERCULTURALIDAD, INNOVACIONES, COVID-19, POLÍTICAS PÚBLICAS, PERÚ
Índice

Pensando el desarrollo con bienestar 11

María Balarin

1. Antiguas y nuevas brechas educativas 21

Presentación 23
Santiago Cueto

A. Anotaciones sobre el derecho a la educación en el Perú, 27

hoy: la urgencia por la indignación
Santiago Cueto

B. El uso de las tecnologías para la generación de 47

aprendizajes: desafíos para la formación inicial y en
servicio del profesorado
Juan León y Claudia Sugimaru

C. ¿Cómo el Estado contribuye a la segregación escolar? 69

Una reflexión sobre las políticas de acceso y las decisiones 7
familiares en la educación básica
Liliana Miranda y Clara Soto

2. Exclusión, vulnerabilidad y reformas 99

Presentación 101
Jorge Agüero

A. La vulnerabilidad de los hogares rurales en tiempos de 103

COVID-19: en búsqueda de las lecciones clave para una
política de inclusión financiera
Verónica Frisancho y Martín Valdivia

B. Educación superior, políticas inclusivas y discriminación 121

en el mercado laboral
Jorge Agüero

C. Reformas institucionales en educación. El caso de los 131

avances en la reforma de la universidad peruana (2018-2020)
Martín Benavides

[ 40 años GRADE ]
 D. Los caminos de la exclusión: las transiciones hacia la 151
vida adulta entre jóvenes urbanos vulnerables
Lorena Alcázar y María Balarin

3. Desigualdades de género y violencia 175

Presentación 177
Wilson Hernández y Alan Sánchez

A. Trayectorias educativas a lo largo del ciclo de vida: el rol 179

de la pobreza, el área de residencia y las brechas de género
Alan Sánchez

B. La importancia de mejorar la oferta de cuidado diurno 203

en un Perú pospandémico
Lorena Alcázar y Sonia Laszlo

C. Una mirada crítica a las políticas públicas en materia 237

de violencia de género contra las mujeres
Wilson Hernández
8
D. Avances y desafíos en la prevención de la violencia 261
contra los niños, niñas y adolescentes en el hogar: una
deuda al Bicentenario
Gabriela Guerrero y Vanessa Rojas

4. Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo 283

Presentación 285
Ricardo Fort

A. Reorganizar el Perú: ciudades intermedias y desarrollo 287

Álvaro Espinoza, Ricardo Fort y Mauricio Espinoza

B. Políticas de gobierno en territorios con extracción 311

minera: cuestionamientos y oportunidades
Gerardo Damonte

C. La protección social en el Perú: estado actual y cómo 339

marchar hacia el acceso universal
Miguel Jaramillo

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 D. Políticas públicas e interculturalidad en el Perú: ¿cómo 377
avanzar en la agenda de la identificación étnica desde el
Estado?
Néstor Valdivia

E. Innovación en el sector público 401

Juana Kuramoto

Principales abreviaciones 419

[ 40 años GRADE ]
 D.

Políticas públicas e interculturalidad en

el Perú: ¿cómo avanzar en la agenda de la
identificación étnica desde el Estado?

Néstor Valdivia

1. Interculturalidad, estadísticas étnicas y Censo 2017

La inclusión de la pregunta de autoidentificación étnica en el Censo 2017

constituyó un hito en el proceso de construcción multicultural del Es-
tado peruano, cuyos inicios se remontan a la década de 1990, pero cuya 377
consolidación se produjo sobre todo a partir del 2000. Sobre la base del
desarrollo de una institucionalidad intercultural (Abanto, 2011; Balarin,
2012; Correa, 2011), durante las dos últimas décadas, el Estado tomó
varias iniciativas de reconocimiento y atención a los derechos de las
poblaciones indígena y afroperuana.

Los avances han sido diversos, pero se han ubicado sobre todo en el
marco legal normativo. Además, si se toma en cuenta que hablamos de
un periodo de dos décadas, concluiremos que se trata de una transfor-
mación paulatina, lenta y parcial. A este panorama se agregan los pro-
blemas de gestión derivados de la inestabilidad política y los cambios de
los últimos años en el Ejecutivo.

Los principales logros del periodo 2000-2020, en el caso de la agen-

da indígena, fueron la creación de organismos públicos especializados
en la atención de sus demandas y problemas –desde la Conapa hasta
la actual DGPI del Mincu, pasando por el Indepa–, y también las normas
de revalorización de las lenguas indígenas y el marco legal orientado
al desarrollo de la EIB. De modo complementario, debe mencionarse
la Ley de la Consulta como consecuencia de la implementación del
Convenio 169 de OIT.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 En el caso de la población afroperuana, destacan algunos gestos de
reconocimiento de su aporte a la nación peruana –como el Perdón His-
tórico y el Mes de la Cultura Afroperuana–, la aprobación del Plandepa y
la creación de la DAF en el Mincu.

De modo general, en los últimos años debe mencionarse la promulga-

ción de normas orientadas a la lucha contra el racismo y la discriminación,
así como el fortalecimiento de la agenda intercultural del Estado a partir
de la promulgación, en el 2015, del D. S. 003-2015-MC, que estableció la
Política Nacional para la Transversalización del Enfoque Intercultural.

En un contexto internacional signado por el multiculturalismo, el resur-

gimiento de movimientos étnicos y la vigencia de un conjunto de reinvin-
dicaciones propias de los grupos indígenas y afrodescendientes, la idea
de registrar la identidad étnico-cultural de estas poblaciones en las esta-
dísticas oficiales llegó al Perú hace menos de dos décadas. El propósito
de esta agenda –impulsada por organismos multilaterales como la ONU,
la OEA, la OIT, el BM, el BID y el Celade como División de Población de la
Cepal– ha estado asociado al reconocimiento de la diversidad, la nece-
sidad de visibilización de las poblaciones indígenas y afrodescendientes,
y la voluntad de afirmar su propia identidad, pero también a la inclusión
378 socioeconómica, que planteaba la necesidad de operacionalizar la iden-
tificación de esos grupos para implementar políticas públicas a su favor.

La inclusión de la variable étnica en el Perú se produce por primera

vez en la Enaho del 2000, con asesoría del BM, con un formato y unas
categorías que básicamente se han mantenido hasta hoy. Dos años des-
pués –el 8 de julio del 2002– se promulgó la Ley 27778, que establecía
la “incorporación de la medición del componente étnico en la ejecución
de los Censos de población y vivienda”. Sin embargo, recién en el 2013
se conforma el CTIEE, con la coordinación técnica del INEI,1 y se inicia el
debate acerca de cómo incluir una pregunta de autoadscripción étnica
con miras al Censo Nacional. En el 2017 se lleva a cabo el primer Censo
Nacional que incorpora ese tipo de pregunta, lo cual reveló el retraso del
Perú respecto de otros países de la región.2

1 Sobre el desarrollo de esta experiencia, en la que GRADE jugó un importante papel, véa-
se [Link]
[Link], y [Link]
Est/Lib1460/[Link]
2 Para brindar una idea general sobre los datos obtenidos en la pregunta de autoadscrip-
ción étnica del Censo 2017, se adjunta el anexo 1 (véase [Link]
caciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/). Antes que una
descripción exhaustiva de resultados, se ofrece una visión crítica de algunos temas que
surgen a partir de un análisis preliminar.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 La incorporación de la variable etnicidad en las encuestas y censos
del Perú generó bases de datos valiosísimas para la investigación aca-
démica. Sobre esa data se desarrollaron nuevos enfoques conceptua-
les y metodológicos, que permitieron generar evidencia empírica de las
denominadas “brechas étnicas” características de la sociedad peruana.

Al mismo tiempo, esta decisión –en apariencia puramente técnica–

marcó una forma distinta de abordar la multiculturalidad en el Perú y
el inicio de una nueva etapa en la implementación de las “políticas de
nombramiento” del Estado peruano –vale decir, la categorización étnica,
cultural y racial reconocida formalmente mediante los ejercicios censales
oficiales–. Como ha ocurrido en otras sociedades, el conteo y la medición
de la etnicidad a cargo del Estado peruano cumple una doble función po-
lítica: el reconocimiento de derechos –identidad, lengua, cultura, etcéte-
ra–, y la identificación de los grupos étnicos para atenderlos mediante las
políticas públicas –a través de programas sociales, acciones afirmativas o
reconocimiento de derechos como la consulta previa, entre otros–.

El enfoque de las “estadísticas étnicas” fue parte de las propuestas

del multiculturalismo propugnado desde los organismos internacio-
nales. Celade fue uno de los principales impulsores de dicha agenda
en el ciclo de censos nacionales que los países de América Latina y el 379
Caribe llevaron a cabo desde la década pasada, en el que el Perú se
insertó tardíamente.

En ese sentido, se trata de una agenda nueva para el Estado pe-

ruano. Los avances de los últimos años han respondido a iniciativas,
demandas y lógicas sectoriales e institucionales diferentes. Resulta
evidente que esos avances se han producido de modo desordenado
y desarticulado, mediante definiciones que responden a sectores, ins-
trumentos metodológicos y fines estadísticos diversos. No siempre se
ha logrado una unidad conceptual mínima en las definiciones usadas y
las formas de operacionalización propuestas.3

Hasta la realización del Censo 2017,4 el Estado peruano había venido

“midiendo” la etnicidad según formas o clasificaciones distintas. Por eso,

3 Más allá del trabajo desarrollado por el CTIEE, no se ha producido en el país un amplio
debate –en el que estén involucrados los entes rectores estatales vinculados a la pro-
blemática– acerca de distintos aspectos conceptuales, técnicos y metodológicos de las
denominadas “estadísticas étnicas” ni tampoco sobre el sentido de una estandarización
de formatos e instrumentos técnicos, y menos aún sobre el uso de la “data étnica” para
la construcción de políticas públicas.
4 Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas,
equivale a Censo 2017.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 la introducción de la pregunta censal de autoidentificación étnica puede
brindar una oportunidad para pensar en cómo estandarizar esta variable
en los registros del Estado, en los distintos sectores, y en los diferen-
tes niveles e instancias de gobierno, o al menos en lograr una mayor
coherencia conceptual y metodológica para articular bases de datos.
Como se observa en el anexo 2 (véase [Link]
ciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/),
durante las últimas dos décadas se han realizado ensayos parciales
para incorporar preguntas de identificación étnica con algunas variantes
particulares. Tal es el caso de las Endes del 2007 y 2008, en cuyos cues-
tionarios se incluyó una pregunta de autoidentificación étnica, pero de
opciones múltiples (simultáneas), así como algunas preguntas referidas
a marcadores de lengua y de vestimenta (Valdivia, 2007).

Excepto ese tipo de encuestas en las que se realizaron algunas “in-

novaciones” en el marco de proyectos específicos de colaboración con
investigaciones académicas, en general, el INEI ha seguido el enfoque
predominante tanto para el Censo Nacional como para otras encuestas
sectoriales del Estado peruano: aplicar el patrón de la autoidentifica-
ción étnica como criterio de representación (INEI 2018c).

380 Como se deduce de la lectura del anexo 2 (véase [Link]

[Link]/publicaciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-
con-bienestar/), las distintas fuentes de etnicidad usadas por el Esta-
do peruano revelan una disparidad de enfoques y formas de medición.
Surge, así, la interrogante acerca de si es o no necesario evaluar –y de-
batir tanto en el ámbito académico como en el de política pública– las
definiciones conceptuales y los criterios metodológicos que permitan
estandarizar las categorías y mediciones.

Se esperaba, entonces, que la realización del Censo 2017 –en el que

se “validaba” la pregunta de autoidentificación– implicara el estable-
cimiento de un marco de estandarización conceptual y metodológica
cuya evaluación está pendiente. Pero, en general, el periodo posterior
al Censo estuvo marcado por la desactivación del CTIEE, la ausencia
de información y la inactividad de los principales actores que habían
contribuido a preparar el Censo.

Esta sensación de agenda inconclusa parece predominar entre los

actores que formaron parte del proceso preparatorio del Censo 2017.
Como señala la representante de una de las organizaciones indígenas
que participaron en el CTIEE: “Desde el Censo 2017, se esperaba una

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

progresiva y sostenida inclusión de la variable étnica. El Censo en sí
mismo presentó la oportunidad para que el Estado generara el debate
sobre su necesidad ante los cuestionamientos sobre su utilidad. Poste-
riormente al Censo, el tema no fue abordado públicamente” (entrevista
a Tarcila Rivera, Chirapaq).

2. La incorporación de la variable étnica en los registros

administrativos del Estado: avances y limitaciones
de una agenda en desarrollo

En el 2015, mediante el D. S. 003-2015-MC, se aprobó la Política Nacional

para la Transversalización del Enfoque Intercultural que comprendió cua-
tro ejes: fortalecimiento de la capacidad de gestión intercultural del Esta-
do peruano, reconocimiento positivo de la diversidad cultural y lingüística,

381

Néstor Valdivia

Néstor ha trabajado en proyectos de desarrollo e investigación sobre la

problemática de la pequeña empresa. Además, ha llevado a cabo estu-
dios sobre educación técnica, formación profesional y capacitación la-
boral. Sus investigaciones actuales se enfocan en la gestión del sistema
educativo en el contexto de la descentralización política y en la proble-
mática de la discriminación hacia la población indígena y afrodescen-
diente en nuestro país, así como su exclusión. Ha explorado este tema
desde la perspectiva de los procesos de interculturalidad y la construc-
ción de las identidades étnicas en el Perú, incluyendo el análisis de su
registro estadístico. Es investigador asociado de GRADE en las áreas de
Pobreza y Equidad; Educación y Aprendizajes; Empleo, Productividad e
Innovación y, finalmente, Etnicidad, Género, Ciudadanía y Derechos.

Néstor realizó estudios de doctorado en Sociología en El Colegio de México

y cuenta con una licenciatura en Sociología por la PUCP.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 eliminación de la discriminación étnico-racial, e inclusión social de los
pueblos indígenas y la población afroperuana.5

Asimismo, la Política Nacional de Cultura al 2030, aprobada mediante

el D. S. 009-2020-MC, establece como lineamiento específico de su Ob-
jetivo Prioritario 1 la necesidad de desarrollar estrategias para incorporar
la pertinencia cultural en los servicios que brinda el Estado.

Con estos antecedentes normativos, en mayo del 2020 se expidió el

D. S. 005-2020-MC, que aprueba los Lineamientos para la incorporación
de la variable étnica en los registros administrativos de las entida-
des públicas, en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el
COVID-19. Esta norma señala que el Mincu es el ente rector encargado
del seguimiento y monitoreo de la incorporación de esa variable, con la
finalidad de asegurar la calidad de los datos remitidos sobre la base de
“la correcta codificación de las categorías de respuesta de la misma y el
análisis de consistencia de la información producida” (numeral 7.4).

Esta norma se expide como un complemento de los Lineamientos téc-

nicos para garantizar la pertinencia y adecuación cultural en la atención de
los pueblos indígenas u originarios, en el marco de la emergencia sanitaria
382 declarada por el COVID-19, aprobados por el D. S. 004-2020-MC en la mis-
ma fecha. Tiene carácter de obligatorio cumplimiento para todas las enti-
dades públicas, de los tres niveles de gobierno, en cuyos territorios se ubi-
can pueblos originarios e indígenas que requieren “atención indispensable y
urgente” en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno.

El D. S. 005-2020-MC constituirá el primer paso para la puesta en

marcha de la agenda pendiente de las estadísticas étnicas. Al igual
que el D. S. 004-2020-MC, está dirigido a las entidades públicas de los
tres niveles de gobierno “que brindan servicios y realizan acciones para
la protección y atención de los pueblos indígenas u originarios, en el
marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el COVID-19”. La norma
establece que el Mincu, en el marco de sus competencias, es responsable
de “difundir, brindar asistencia, realizar seguimiento y monitoreo” de
la implementación de los lineamientos para la adecuación del registro
administrativo, la identificación del registro administrativo para incorporar
la variable étnica y la incorporación de preguntas de pertenencia étnica.

5 Tomando como referencia la Política Nacional de Cultura, el VMI del Mincu viene prepa-
rando una norma que reemplazará a este decreto, con el propósito de implementar la
política intercultural con instrumentos efectivos de gestión –metas e indicadores más
claros–. A partir de su promulgación se planteará una nueva estrategia para transversalizar
el enfoque intercultural.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Los lineamientos contienen algunos anexos en los que se incluye una
propuesta de preguntas opcionales sobre pertenencia étnica y lengua ma-
terna de la población, además de una lista de los pueblos indígenas u
originarios y sus lenguas. La propuesta sobre pertenencia étnica incluye
tres opciones o alternativas de preguntas.6 Una de ellas es idéntica a la
pregunta 25 del Censo, y las otras dos presentan variaciones tanto en su
formulación o fraseo de entrada –por ejemplo, en una se dice “De acuer-
do a sus prácticas cotidianas y formas de vida, usted se sentiría parte
de:”– como en las opciones de respuesta –en una se incluye la categoría
“pueblo indígena u originario andino”, y en otra se dejan opciones referidas
a indígenas y afroperuanos, además de “otro grupo étnico”–. Un esquema
similar se usa en la pregunta sobre lengua materna, en la que se ofrecen
tres alternativas de preguntas.

El D.S. 005-2020-Mincu está sustentado en un enfoque de prioriza-

ción de la población indígena. Si bien se establece el uso de la variable
étnica –que incluye otras categorías no indígenas–, en sus “consideran-
dos” la norma hace referencia explícita al D. L. 1489 e incluso al Convenio
169 de la OIT.7

Lo que explica esta diferenciación prioritaria es que el Decreto Su-

premo 005-2020-Mincu se expidió, precisamente, en el marco del D. L. 383
1489 sobre pueblos indígenas, el cual fijó como línea estratégica que las
entidades públicas brindaran servicios y desarrollaran acciones con per-
tinencia y adecuación cultural. Para ello, buscaba establecer “acciones
para la protección de los pueblos indígenas u originarios en el marco de
la emergencia sanitaria declarada por el COVID-19”.8

En gran medida, se trató de una respuesta política del Gobierno de

Martín Vizcarra en un contexto marcado por cuestionamientos crecientes
de parte de las organizaciones indígenas9 –recogidos tardíamente
por algunos medios de comunicación nacionales y limeños– durante
los primeros meses de la emergencia sanitaria (entrevista a Margarita

6 Esta decisión de la DGCI buscaba flexibilizar y dar mayor alcance a la incorporación de la

variable étnica en el registro administrativo (entrevista a Daniela López, especialista DGCI).
7 Algunas organizaciones indígenas, como Chirapaq, interpretaron que la aplicación del D.
S. 005-2020-MC, tal cual estaba redactado, devendría en un criterio de priorización de las
zonas rurales, lo cual les parecía un sesgo que debía evitarse (entrevista a Newton Mori,
Chirapaq). Chirapaq reconoce, en ese sentido, que esta orientación pudo haber perjudi-
cado indirectamente también a los/as afroperuanos/as, mayoritariamente asentados en
zonas urbanas.
8 Véase [Link]
ce-acciones-para-la-proteccio-decreto-legislativo-n-1489-1866212-1/
9 Véase [Link] [Link]
[Link]/?p=1865; [Link]
no-los-pueblos-indigenas-del-peru-lideran-una-poderosa-respuesta

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 Huamán, directora de DGCI). Estas demandas, finalmente, tuvieron eco
en la Defensoría del Pueblo, que emitió un informe defensorial orientado
a evaluar las medidas del Estado para la atención de la salud de los
pueblos indígenas frente a la pandemia del COVID-19.10

Según Susana Matute, directora de la DAF, la no inclusión del pue-

blo afroperuano como población prioritaria en el D. S. 005-2020-Mincu
respondió a una decisión interna basada en consideraciones técnicas y
legales. Desde el VMI se argumentaba que el marco normativo actual no
permite dar a la población afroperuana un “tratamiento diferenciado”,
y mucho menos considerarla como “grupo vulnerable”. Por lo demás,
como se ha señalado, el D. L. 1489, que servía de fundamento a esa nor-
ma, está referido específicamente a los pueblos indígenas.

Resulta curioso que en una pandemia como esta, en la que tempra-

namente se vincularon los casos de afectación grave con la preexisten-
cia de enfermedades como la diabetes y la presión alta,11 la población
afroperuana no haya contado con un tratamiento particular. Se sabe que
una de las líneas de investigación sustentada en recurrentes indicios
apunta a ubicar un perfil epidemiológico de un importante grupo de esa
población con esas características.12
384
Se podrá decir que aún no existe suficiente evidencia científica –ba-
sada en investigaciones médicas– sobre esta característica de la pobla-
ción afroperuana, pero también debe tenerse en cuenta que el Estudio
especializado sobre población afroperuana del Mincu identificó como
enfermedades frecuentes en esta población problemas relacionados
con hipertensión arterial, colesterol, diabetes y afecciones cardiacas
(Mincu, 2014). Además, se podría argumentar que si no se genera esta-
dística basada en la identificación étnica de esas personas, no se podrán
dar respuestas adecuadas a esas dudas (entrevista a Rocío Muñoz, di-
rectora de Transversalización de Género del MIMP).

En opinión de Alicia Quevedo, especialista en gestión territorial de la

DAF, “La reticencia de sectores y actores del Estado respecto del desa-
rrollo de políticas públicas hacia el pueblo afroperuano también se refleja

10 Véase [Link]
ADa-N%C2%B0002-2020-DP-AMASPPI-PPI-Evaluaci%C3%B3n-de-las-medidas-para-la-
atenci%C3%B3n-de-la-salud-de-los-pueblos-ind%C3%ADgenas-en-el-Per%C3%BA-fren-
[Link]
11 Véase [Link]
12 Véase [Link]
[Link]

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

internamente en el sector […] en acciones como la no priorización del
pueblo afroperuano en el Decreto Supremo 005 del 2020 del Mincul”.

Esta posición parece ser congruente con la versión de la directora de

la DGCI, quien señala que en el mismo ente ministerial no había acuerdo
sobre la necesidad de incluir en la citada norma a los afrodescendientes.
El motivo principal era que si bien existen “evidencias generales” sobre la
situación de exclusión y racismo que afecta a esta población, no se en-
cuentran indicadores específicos ni suficiente evidencia empírica –susten-
tada en estudios y en data tanto cuantitativa como cualitativa– sobre su
situación de vulnerabilidad y su condición de pobreza. La discusión no solo
se produjo al interior del Mincu, sino entre este ministerio y otros sectores
que cuestionaban incluir a esos grupos como parte de la acción prioritaria.

Como han declarado diversos especialistas, en el Perú la “otredad”

se ha construido históricamente en función de la población indígena,
cuyo “protagonismo” e importancia actual para el Estado se deriva de
la estrecha vinculación entre, por una parte, sus derechos y demandas
territoriales y, por la otra, la problemática económica de las industrias
extractivas. La existencia de salvaguardas ambientales y sociales
sustentadas en marcos internacionales –como el Convenio 169 de OIT–
otorga a esta población una relevancia política particular. 385

Durante el 2021, la DGCI preparó un proyecto de D. S. del VMI orientado

a normar la implementación de la variable étnica más allá de la emergen-
cia sanitaria. Estos esfuerzos se vieron plasmados en la reciente promul-
gación del D. S. 010-2021-MC del 17 de junio del 2021. En cierto sentido,
esta norma representa una suerte de avance cualitativo respecto del D.
S. 005-2020-MC anteriormente descrito, que, en sí, tuvo como destinario
principal a los pueblos indígenas. El objetivo del nuevo D. S. es “establecer
lineamientos para coadyuvar a la generación de servicios con pertinencia
cultural a través de la incorporación de la variable étnica en la caracteriza-
ción de la población que accede a los servicios en las entidades públicas”.
Define, de ese modo, una orientación que no prioriza específicamente a
los pueblos indígenas, sino que se refiere de modo general a la diversidad
étnico-cultural del país, incluyendo al pueblo afroperuano.

La DGCI y la inclusión de la variable étnica en los registros

administrativos del Estado
En el anexo 3 (véase [Link]
pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/) se realiza un breve

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 recuento de los avances en la incorporación de la variable en los regis-
tros administrativos del Estado. Como se deduce de ese análisis, desde
que se empezó a impulsar el debate sobre las “estadísticas étnicas”,
previamente a la realización del Censo 2017, se presentaron algunas ini-
ciativas sectoriales importantes, pero aisladas, que revelaban la falta
de un marco normativo capaz de generar políticas locales, regionales y
nacionales coherentes y de mayor alcance.

En ese contexto, el D.S. 005-2020-Mincu brindó la base legal inicial

para que este ministerio pudiera ejercer, con mayor decisión y claridad,
su rectoría en el proceso de incorporación de la variable étnica en los
registros administrativos del Estado.

Desde que se realizó el Censo 2017, la instancia estatal que mayor

actividad ha tenido en relación con la agenda de la variable étnica ha
sido el Mincu, y específicamente la DGCI como órgano de línea encar-
gado de impulsarla. Entre las acciones más importantes de esta direc-
ción está la capacitación brindada a personal de los organismos públi-
cos de distintos niveles, desde mandos medios, técnicos y operadores
del servicio. Según los datos proporcionados por Daniela López (DGCI),
esta labor de asesoría y capacitación ha abarcado a 23 instituciones y
386 más de 1000 servidores públicos.

Actualmente, la DGCI viene trabajando en la elaboración de guías y

manuales, entre otros materiales, con la finalidad de fijar rutas y orien-
taciones específicas sobre cómo avanzar en la implementación del en-
foque intercultural en cada organismo del Estado. En ese marco, la DGCI
ha desarrollado dos ediciones de un curso virtual. El último, ofrecido en
marzo del 2021, ha llegado a más de 100 entidades y 5500 servidores
públicos de los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.

La DGCI ha brindado asistencia técnica “a solicitud” de cada organis-

mo o gobierno regional o local, pero también por iniciativa del VMI. De
ese modo, se ha llegado a más de 40 entidades con una metodología
que busca enseñar en qué consiste la introducción de la variable étnica.

Algunos organismos del Estado han avanzado “por su cuenta”, sin re-
currir a la asistencia del VMI. Tal es el caso del Poder Judicial de la región
Puno, que ha decidido incorporar la variable de autoidentificación étnica
en sus registros porque le interesa conciliar los enfoques de la “justicia
indígena” con la “justicia occidental”.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Como se ha señalado, el más reciente avance normativo sobre la ma-
teria ha sido el D. S. 010-2021-MC, promulgado el 17 de junio del 2021, en
el cual el Mincu fija los Lineamientos para la generación de servicios con
pertinencia cultural a través de la incorporación de la variable étnica en
entidades públicas. La norma parte por reconocer la necesidad de que
los servicios del Estado se adapten a las características y necesidades
de los grupos étnicos en general.

El D. S. 010-2021-MC señala que las “entidades públicas” deben de-

sarrollar los mecanismos progresivos para la implementación de los li-
neamientos. El Mincu, como ente rector, es responsable de brindarles
la asistencia técnica necesaria, así como de seguir, monitorear, evaluar y
difundir la implementación de esos lineamientos.

La norma establece que la implementación de los lineamientos se de-

sarrollará en cinco etapas: (i) identificar la necesidad de adecuar el servicio;
(ii) identificar la ficha de información en la que se incorporará la variable
étnica; (iii) incorporar la variable étnica en la ficha de información y en la
formulación de las preguntas; (iv) seguir, monitorear y difundir la informa-
ción recogida luego de haber incorporado la variable étnica; y (v) evaluar la
implementación de los lineamientos para incorporar la variable étnica.
387
El Mincu recibe las bases de datos remitidas por los organismos del
Estado, las consolida y las incorpora en sus sistemas de información,
con la finalidad de analizar y establecer las “brechas de acceso a los
servicios básicos” de los diferentes grupos étnico-culturales. Los resul-
tados de este análisis deberán ser difundidos con el fin de que sirvan
de base para el diseño, la implementación y la evaluación de políticas
públicas con pertinencia cultural.

Este proceso se inicia en los puntos de atención y acceso de la po-

blación a la que se le brinda el servicio. Para ello, las entidades deberán
incorporar como mínimo una pregunta de pertenencia étnica (dirigida a
personas de 12 años y más) y una pregunta de lengua materna (para per-
sonas de 3 años y más). Según el D. S. 010-2021-MC, para la elaboración de
la pregunta específica de autoidentificación las entidades públicas “pue-
den tomar como referencia el modelo de preguntas establecido por el
Ministerio de Cultura” que figura en el anexo de dicha norma. Además, en
el proceso de sistematización de la data se abre la posibilidad de recurrir
a otras categorías no incluidas en la propuesta del anexo de la norma.

El mencionado anexo ofrece tres propuestas de preguntas. La “alter-

nativa A” corresponde al fraseo y las opciones de respuesta de la pregunta

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 25 del Censo Nacional del 2017: “Por sus costumbres o antepasados, us-
ted se siente o considera”, “Quechua”, “Aimara”, “Indígena u originario de la
Amazonía (especifique)”, “Perteneciente o parte de otro pueblo indígena u
originario (especifique)”, “Negro, moreno, zambo, mulato, afrodescendien-
te o parte del pueblo afroperuano”, “Blanco”, “Mestizo”, “Otro”.13

La “alternativa B” tiene una formulación más directa que la del Censo

2017: “Pertenece o se siente parte de”. Entre las opciones de respues-
ta, solo incluye las categorías “étnicas” de “pueblos indígenas” y “pueblo
afrodescendiente” –y junto con esta última, las distintas “variantes” etno-
rraciales–; se excluyen, de ese modo, las categorías “blanco” y “mestizo”.
Queda abierta la especificación de las categorías étnicas, sin mencionar
las de “quechua” y “aimara” ni “indígena u originario de la Amazonía”.14

La “alternativa C” es muy similar a la anterior, con la diferencia de

que esta vez sí se incorpora la categoría “un pueblo indígena u originario
Amazónico” como distinta del pueblo indígena “andino”. Este es el único
formato que usa esta última categoría.15

Como se deduce, los lineamientos del D. S. 010-2021-MC no es-

tablecen una indicación taxativa respecto del formato de pregunta
388 que deben usar los organismo públicos. Esto abre un espacio de dis-
crecionalidad que puede constituir un problema para la calidad del
recojo de la información.

Las interrogantes que surgen son varias. En primer término, por qué
no se usó la pregunta validada del Censo 2017; en segundo lugar, cómo
se validaron las otras dos opciones de preguntas que no son las de este
censo. Además, en todo caso, qué llevó a la necesidad de plantear otras
formas de preguntas y alternativas de respuesta, y por qué se usaron
esas categorías y no otras.

Por lo demás, tampoco se observa consistencia en la propuesta

presentada por la propia DGCI. Las opciones de respuesta de la pregunta
de autoadscripción étnica del anexo del D. S. 010-2021-MC difieren de las
opciones presentadas en el anexo del D. S. 005-2020-MC en dos detalles
importantes: la consideración de la categoría “No sabe/No responde” y la
inclusión del fraseo “parte del pueblo afroperuano”.16

13 Véase [Link]
cretos-supremos/[Link] Anexo 1, página 9.
14 Ibídem. Anexo 1, página 9.
15 Ibídem. Anexo 1, página 10.
16 La inclusión del término “pueblo afroperuano” formó parte de una reiterada demanda de las
organizaciones afroperuanas durante las dos últimas décadas. Supone el reconocimiento,

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

 Diversos estudios realizados en la región y en el país –incluyendo los
que estuvieron a cargo del INEI en el marco del trabajo de la CTIEE– han
demostrado la enorme “sensibilidad” de las distribuciones obtenidas
para cada categoría étnica, a partir de las modificaciones de opciones
de respuesta; por ejemplo, cuando se dejan de incluir categorías como
“mestizo”, tema que ha generado intensos debates en países como Bo-
livia y también al interior de la CTIEE.

En general, si bien el D. S. 010-2021-MC puede representar un avance

en la visibilización estadística de los grupos étnicos, tiene ante sí una
tarea de implementación compleja. De lo anteriormente comentado, se
deduce que existe un problema metodológico de estandarización al for-
mular tanto la pregunta como las categorías étnico-culturales usadas
como opciones de respuestas.

Por un lado, la propuesta ofrecida en el anexo de la norma abre la posibi-

lidad de recurrir a otras opciones distintas de la pregunta 25 del Censo 2017.
Se debe tener en cuenta que esta propuesta de autoidentificación étnica
fue el resultado de más de cuatro años de trabajo y discusión en el marco
del CTIEE, y su aprobación significó el cierre de una validación que tenía una
doble dimensión técnica y política. En cualquier caso, pareciera que la flexi-
bilidad planteada por el D. S. 010-2021-MC, más que responder a un intento 389
de adaptación a la diversidad territorial de las identidades étnicas en el
país, busca facilitar la tarea a los servidores públicos encargados de incluir
la pregunta en los registros del servicio a su cargo, ofreciéndoles distintas
alternativas de uso. Queda la duda sobre los criterios metodológicos apli-
cados en una problemática de complejas definiciones conceptuales y de
difícil operacionalización para recoger de modo idóneo y adecuado la autoi-
dentificación de los grupos étnico-culturales en nuestro país (Valdivia, 2011).

El desafío es aún mayor si se tiene en cuenta que el encargo hecho

por el D. S. 010-2021-MC a las entidades públicas no solo reside en en-
viar la información una vez al año, sino en sistematizarla, lo cual implica,
según la misma norma, una “gestión de la información obtenida como
resultado de la incorporación de la variable étnica para su correcto re-
gistro, procesamiento y uso”. Se habla de la necesidad de una “correcta
codificación de las categorías de respuesta de la variable étnica”, un
“análisis de consistencia de la información producida” a fin de salvaguar-
dar la “calidad de los datos remitidos” y al mismo tiempo mantener los
criterios de confidencialidad (anexo del D. S. 010-2021-MC, p. 7).

por parte del Mincu –y del Estado peruano–, de una categoría de mayor rango “político”, con
implicancias posteriores sobre el reconocimiento de derechos colectivos.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 La asesoría y asistencia técnica del equipo del Mincu aparece, así,
como una tarea de grandes dimensiones, no únicamente por la cantidad
de organismos públicos que deberá atender, sino por las actividades de
capacitación –incluyendo la entrega de guías y materiales metodológi-
cos–necesarios para asegurar el manejo adecuado de un asunto de alta
complejidad conceptual y técnica.

Problemas y desafíos para la gestión de la variable étnica

A partir del análisis de los procesos y la información conseguida, así como
la proporcionada por los actores entrevistados, se mencionarán algunos
problemas y desafíos que enfrentará la gestión de la variable en el Estado
tanto en el nivel ministerial como en el de las entidades públicas.

El primer problema está relacionado con las condiciones generales

en las cuales el Estado peruano ha abordado la operacionalización de
la etnicidad. Como se analiza en el anexo 2, las distintas fuentes del
Estado mencionadas revelan una disparidad de enfoques que habría
que someter a una evaluación y discusión –tanto académica como de
política pública–. En todo caso, la tesis que planteamos acá es que
se trata de distintos niveles de registro de la identidad étnica que no
siempre están articulados ni necesariamente guardan coherencia con-
390 ceptual y empírica entre sí. Si bien no tiene por qué existir una co-
rrespondencia total, sí se esperaría que hubiera un vínculo entre esos
niveles a partir de un solo enfoque.

Respecto a los registros administrativos y la medición en ese nivel, se

observan varios problemas que deberán afrontarse en algún momento
para hacer realidad la implementación del D. S. 010-2021-MC:

••Un problema recurrente es la falta de alineamiento normativo inter-

no del Estado. Las áreas técnicas de los organismos públicos señalan
que no cuentan con una directiva que permita concretar los requeri-
mientos del VMI del Mincu. A modo de ejemplo, se puede mencionar
el caso de una área técnica del Programa Juntos: para la implemen-
tación de la pregunta de identificación étnica no basta el acuerdo con
las unidades territoriales, sino que se necesita la directiva del más
alto nivel del programa.

•• Otro problema se vincula con la pregunta clave de “para qué”. Hay

organismos que “lo entienden” mejor y otros que “se resisten”. Por ejemplo,
en el Mininter consideran que la variable de autoidentificación étnica “es
un tema racista” y “no tiene por qué” introducirse. En realidad, no entienden
para qué sirve. La lógica que prima en muchos gestores públicos es la

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

priorización de la pobreza. Se trata de una suerte de “enfoque pro pobre”
que se instaló en los años pasados con los programas sociales. Finalmente,
la visión económica termina imponiéndose sobre el enfoque de derechos.

•• Un problema adicional es el de los costos y el presupuesto disponible

para implementar la política establecida. El D. S. 010-2021-MC establece
que, por un lado, las entidades públicas están obligadas a informar al
Mincu sobre los avances en la implementación progresiva de esa norma;
pero, al mismo tiempo, señala que esto se hará “con cargo al presupues-
to institucional de cada una de las entidades involucradas, sin demandar
recursos adicionales al Tesoro Público”. Como se sabe, las restricciones
presupuestales del Estado probablemente llevan a las entidades a prio-
rizar otros asuntos considerados más “urgentes” o “necesarios”, lo que
retrasa el avance de esa agenda.

••El esfuerzo por lograr una transversalización intercultural en todo

el Estado enfrenta el problema de que las acciones asociadas a
una política pública generalmente dependen de las direcciones de
cada ministerio en forma atomizada, inconexa y no integrada. Más
aún, muchas veces se produce una competencia absurda aun den-
tro del mismo sector o ministerio. Y como cada unidad o dirección
funciona a partir de un presupuesto dividido, termina generándose 391
una dinámica de compartimentos estancos. Esta situación se compli-
ca en un esquema descentralizado, y la propia rectoría del Mincu se
ve menguada por la complejidad de interactuar con un sector que,
debido a la descentralización, trabaja con dos niveles diferentes,
donde el regional puede tener mayor peso en términos de ejecu-
ción y decisiones operativas (entrevista a Walter Mendoza, UNFPA).17

•• Por otro lado, el Mincu puede ofrecer lineamientos, pero hay un margen
de acción o decisión de cada sector. Es el caso del Minsa, que sí “aceptó”
asumir el proceso –de hecho, es un sector pionero en ese sentido–, pero
solo incluyendo en sus registros la variable “pertenencia étnica” –“así la
llaman ellos”–, no la variable referida a lengua materna. Sostiene la direc-
tora de la DGCI que ello quizás obedezca a cierta resistencia a modificar
los términos del servicio: en este caso, eso permitiría ubicar los servicios
en los que se requiere la presencia de traductores.

•• Pareciera que, actualmente, el Estado peruano no estuviera “prepa-

rado” para asumir la implementación del D. S. 010-2021-MC. Uno de los

17 Una de las principales iniciativas sobre la agenda de las estadísticas étnicas posterior al
Censo 2017 es la llevada a cabo por UNFPA. Véase el anexo 4 en [Link]
publicaciones/el-peru-pendiente-ensayos-para-un-desarrollo-con-bienestar/.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 principales motivos para ello es la débil difusión y el escaso debate
sobre la autoidentificación étnica y el sentido de su incorporación en
los registros administrativos del Estado. Como señala Walter Mendoza:
“La agenda promovida por organismos internacionales forma parte de
una suerte de ‘sofisticación’ para la lógica estatal del Perú. Por lo que
finalmente ‘no hay una cabal apropiación nacional’ [de las fuerzas vivas
y actores de la sociedad civil] del tema”. Se trata de un problema que in-
volucra tanto al Estado como a la ciudadanía: por un lado, “las personas
o usuarios del servicio público tienen dificultad para entender la pregun-
ta”; y, por otro lado, “los servidores encargados no le dan importancia a
la pregunta porque no entienden para qué sirve ni conocen la utilidad
de esa información” (entrevista a Alicia Quevedo, especialista de la DAF).

La pregunta clave: para qué

Un tema crucial que no se ha tomado muy en cuenta es la pregunta de
“para qué”. Vale decir, cuál es el propósito, la utilidad y el beneficio que
supone contar con información estadística diferenciada por origen étni-
co cultural (Valdivia, 2011; Huber, 2019).

Pareciera que la segunda etapa de la agenda de las estadísticas étni-

cas fue parte de un consenso que –mirando el caso de otras experien-
392 cias en países vecinos– suponía “la necesidad” de su cumplimiento. Sin
embargo, es preciso detenerse para hacerse la pregunta: ¿tiene sentido
aplicar la variable étnica para todos los registros que maneja el Estado?

Este tema fue levantado por la directora de la DGCI, Margarita Hua-

mán. Desde su punto de vista, se trata de priorizar en qué sectores, qué
organismos y qué temas resulta relevante proceder con la tarea. Esta-
blecer este tipo de criterio podría, incluso, ayudar a priorizar esfuerzos y
realizar un proceso más ordenado.

Lo que sí se ha evidenciado es que gran parte de los gestores públicos

no tienen clara la “utilidad” y pertinencia de una pregunta de autoidentifi-
cación étnica –por qué se formula y se incluye en las encuestas oficiales,
y para qué sirve–. Probablemente, este es uno de los principales factores
de su reticencia para implementarla en su sector u organización.

En todo caso, el problema es que este desconocimiento se reproduce

por la poca información procesada y la escasa difusión de los resultados
de la data que, a la fecha, ha podido recoger no solo el Mincu, sino otros
sectores e instituciones públicas. Por ejemplo, Newton Mori (Chirapaq)
señala que, después de que se publicara el D. S. 005-2020-Mincu, su

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

organización quiso acceder a data derivada de la aplicación de la norma,
pero no obtuvo respuesta.

Este problema se ve agravado por la escasa difusión de la data que se

está generando, así como de los posibles análisis. Aunque debe recono-
cerse que el proceso es aún tan incipiente que parece prematuro que el
Estado cuente con información sistematizada, sobre todo considerando
la escasez de personal calificado capaz de elaborarla en plazos breves.

El análisis de la situación actual sugiere que el Estado peruano no

tiene claro cómo concretar la “adecuación” de los servicios a las ca-
racterísticas y perfiles idiosincráticos de los grupos étnico-culturales
en el país.18 El D.S. N° 010-2021-MC señala la necesidad de adaptar
“todos los procesos del servicio a las características geográficas, am-
bientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales (prácticas, va-
lores y creencias) de sus usuarios”, e incorporar “sus cosmovisiones
y concepciones de desarrollo y bienestar, así como sus expectativas
de servicio, de acuerdo a los estándares internacionales de dere-
chos humanos”.19 Según fuentes del propio Mincu, el D. S. 010-2021-
MC permitirá que los organismos estatales “registren la diversidad
étnico-racial de la población usuaria de un servicio determinado”;
dicha información permitirá “la formulación de mejores políticas e 393
intervenciones estratégicas”, basadas en un enfoque intercultural
“que responda a las necesidades de la población indígena y el pueblo
afroperuano”.20 Sin embargo, más allá de estas orientaciones genera-
les, queda pendiente desarrollar políticas sectoriales sobre la base de
experiencias concretas en el territorio.

18 El objetivo de incorporar el enfoque intercultural en la gestión y la prestación de los servi-

cios brindados por las entidades del Estado implica tomar en cuenta “las características
culturales particulares de los grupos de población a los se brinda atención” (D. S. 010-2021-
MC). Esto supone adaptar “todos los procesos del servicio a las características geográficas,
ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales (prácticas, valores y creencias) de
sus usuarios”, e incorporar “sus cosmovisiones y concepciones de desarrollo y bienestar,
así como sus expectativas de servicio, de acuerdo con los estándares internacionales de
derechos humanos” (anexo del D. S. 010-2021-MC, definición de “Servicios con pertinencia
cultural”, p. 4 [Link]
decretos-supremos/[Link]).
19 Anexo del D. S. 010-2021-MC, definición de “Servicios con pertinencia cultural”, http://
[Link]/sites/default/files/transparencia/2021/06/decretos-supre-
mos/[Link].
20 Véase [Link]
nos-indigenas-y-afroperuanos-se-benefician-con-incorporacion-de-variable-etnica-en-
servicios-de-entidades-publicas. De acuerdo con esta fuente oficial, se estima que esta
norma beneficiaría a casi 7 millones de “ciudadanos indígenas y afroperuanos”, quienes
representan “más del 25% de la población nacional”.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 En cierto sentido, el enfoque intercultural centrado en la autoidentifi-
cación fue el resultado de una agenda que, a principios de la década del
2000, llegó “desde fuera” y no logró ser “traducida” en políticas públicas. A
la fecha, no parece haber quedado claro si la fuente principal que permi-
tirá adecuar las políticas según un enfoque territorial y al mismo tiempo
intercultural es la data de la autoidentificación étnica del Censo 2017 o
si estas se basarán principalmente en la data que se generará mediante
el acceso a los servicios por parte de la población y los grupos étnicos
del país. Esta última ruta tiene mucho sentido si se concibe el diseño de
políticas públicas con pertinencia cultural con un enfoque territorial, en
la medida en que así se garantizaría conocer con mayor precisión el perfil
étnico-cultural de los usuarios del servicio en cada contexto territorial:
urbano/rural, provincial/distrital e incluso de menor escala.

No obstante, algunos funcionarios sostienen que la data del Censo

2017 debería ser suficiente para identificar dichos perfiles y conocer las
brechas en el “acceso a servicios”. En opinión de Margarita Huamán,
como la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas del
Mincu está renovando el mapa de comunidades indígenas, ya no será
necesario incluir la variable étnica en los registros administrativos, por-
que si se trata de una adaptación intercultural de los servicios, bastan
394 los datos de autoidentificación étnica del Censo Nacional.

La pregunta que surge es si el registro administrativo de autoidenti-

ficación étnico-cultural es la mejor herramienta para hacer realidad la
“pertinencia cultural” de un servicio público en todos los casos y en todas
las circunstancias de contexto y territorio. Una adecuada caracterización
territorial étnico-cultural de la población de determinadas localidades
podría ser una metodología útil para establecer el perfil étnico-cultural
de los usuarios de dicho servicio. Si se analiza bien, hay servicios en los
que esta regla puede aplicarse y otros en los que, probablemente, dichos
perfiles deberían construirse a partir de la aplicación de una pregunta de
autoidentificación étnica incorporada en los formatos administrativos de
la entidad o el establecimiento público proveedor del servicio.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

3. Algunas reflexiones finales

El avance en la agenda de las “estadísticas étnicas” en nuestro país ha

sido lento; y sus alcances, limitados. A modo de hipótesis, podríamos
sostener que entre las diversas razones que explican esta situación,
ocho son particularmente relevantes:

••La debilidad de la institucionalidad intercultural del Estado. En cierto

sentido, en sus inicios, la agenda del multiculturalismo –y en particular
la de las estadísticas étnicas– fue producto de una dinámica prove-
niente de los organismos multilaterales e internacionales. La construc-
ción posterior de una institucionalidad intercultural se ha sostenido en
una alianza precaria entre estos sectores “externos”, las organizaciones
étnicas locales, la tecnocracia estatal reformista y la academia. En este
contexto, el más alto nivel del Ejecutivo no siempre ha mostrado la
voluntad política indispensable para impulsar dicha agenda. Esto ha
generado que el Mincu enfrente serias limitaciones para ejercer la de-
bida rectoría sobre los asuntos concernientes a la agenda multicultural
y de derechos de las poblaciones étnicas.

•• La debilidad de la sociedad civil que representa a los grupos étnicos. Lo

particular de la situación peruana es que no solo el Mincu –como ente 395
rector– aparece debilitado frente a otros poderes e instancias del Ejecutivo
–como el MEF o el Minem–, sino que las organizaciones indígenas y afro-
peruanas tampoco han contado con la suficiente capacidad de incidencia
frente al Estado como para promover un significativo avance de esa agenda.

•• La forma de construcción de las identidades étnicas en el Perú, que

conlleva una “resistencia” a la identificación étnica y el predominio de
identidades étnicas “débiles”, tesis que ha sido desarrollada en Valdivia
(2011). Esto se explica en parte por la vigencia del discurso del mestizaje,
pero también porque el ejercicio mismo de autoidentificación étnica es
ajeno a la lógica cotidiana que sustenta los vínculos sociales y la acción
colectiva de un gran porcentaje de peruanos/as. A pesar del racismo im-
perante en nuestra sociedad, o quizás precisamente en virtud de este,
en palabras de Alicia Quevedo (DAF), la identificación étnica no es consi-
derada una “prioridad” o su abordaje es percibido como algo “problemá-
tico”. Mientras mayor sea la negación del racismo, menos se reconocerá
la “necesidad” de establecer políticas, servicios y metas diferenciados
por grupos étnico-raciales.

•• El hecho de que, durante la etapa de preparación del Censo 2017 –los

cuatro años que estuvo vigente el CTIEE–, el debate sobre cómo formular

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

 la pregunta de autoidentificación y las categorías étnicas no haya alcan-
zado la suficiente cobertura “pública”. Por motivos relacionados con la
limitación de recursos del INEI, las complicaciones en la preparación del
Censo y la vastedad de la tarea, no se logró establecer un debate abierto
de escala nacional. De hecho, el esfuerzo de las organizaciones indígenas
y afroperuanas no fue suficiente. Lo que debió haber sido un proceso de
discusión abierta, que involucrara al conjunto de la ciudadanía, terminó
convertido en un asunto de tecnócratas, líderes étnicos y académicos.

•• La constatación de que la autoidentificación étnica, como principio ge-

nerador de derechos en la sociedad peruana, no ha alcanzado la sufi-
ciente relevancia y legitimidad, situación que se mantiene aun después
del Censo 2017. Esto se vincula con la complejidad conceptual y política
de lo étnico y de la identificación de “lo indígena” y “lo afrodescendien-
te” en el Perú, y la aún más compleja tarea de operacionalizarlo en el
formato de preguntas cerradas de encuestas. Si bien la construcción de
estas categorizaciones forma parte de una definición política –y un posi-
cionamiento de los grupos étnicos frente al Estado–, la dimensión con-
ceptual constituye materia de una discusión académica. Pese al aporte
y el notable esfuerzo realizado desde la CTIEE, es legítimo preguntarse
si la discusión, tanto política como académica, ha sido lo suficientemen-
396 te amplia y sostenida. Los cuestionamientos y debates posteriores a la
realización del Censo 2017 sugerirían que hacía falta continuar la revisión
y el debate público de las categorías de autoidentificación étnica. Y los
resultados preliminares acerca de cómo se ha manejado la variable en
el nivel administrativo estatal muestran la urgencia de abrir el debate,
multiplicar los esfuerzos de capacitación sobre el tema e incrementar
las formas de difundir tanto la pregunta de autoidentificación como su
utilidad y sus resultados.

•• El arraigo precario y limitado del enfoque intercultural en distintas ins-

tancias del Estado, así como la vigencia del discurso del “mestizaje”, no
solo en la sociedad y entre los ciudadanos “de a pie”, sino al interior de
la propia burocracia estatal en todos sus niveles –desde los funcionarios
de los diferentes ministerios encargados de diseñar las políticas públi-
cas hasta los servidores “de ventanilla” cuya tarea es proveer el servicio–.
Algunos sectores del Estado peruano –ubicados en distintos niveles e
instancias de decisión– no solo se resisten a reconocer y aceptar las di-
ferencias y singularidades identitarias, sino que las consideran una ame-
naza para la integración y unidad nacional. Esto hace más complejo y
difícil avanzar en la agenda que plantea la incorporación de la variable
étnica en los registros administrativos de las entidades del Estado.

/ El Perú pendiente: ensayos para un desarrollo con bienestar/

••Esta dificultad es aún mayor para el caso de los/as afroperuanos/as,
quienes resultan “invisibilizados” al no ser percibidos como un grupo
cultural en sí mismo ni ser considerados –según la lógica estatal pre-
dominante en las últimas décadas– como parte de los estratos más
pobres de la sociedad. Por lo tanto, no son concebidos como un grupo
excluido merecedor de una atención particular por parte del Estado,
al menos en el mismo nivel que los pueblos indígenas. Un análisis de
cómo se formulan las políticas y las normas en el Estado, y cómo se
desarrollan los debates internos en el sector público al momento de
decidir las prioridades en la atención política y la asignación de recur-
sos, permite sostener la existencia de “rezagos” de cierto sesgo “pro
indígena” en el enfoque del multiculturalismo en ese ámbito.

••En cierto sentido, se puede afirmar que, en el Estado peruano, la

etnicidad sigue estando asociada a la condición e identidad indígena,
y no a la afrodescendiente. Adicionalmente, las políticas neoliberales
expresadas en la política económica y las políticas sociales de las úl-
timas décadas parecen haber instalado en el Estado la idea de que
el criterio básico para priorizar debe ser el grado de pobreza. Incluso
tomando en cuenta criterios de interculturalidad, la política social no
ha dejado de ser concebida en la práctica como una política pro pobre.
Esto revela que, en el Perú, las priorizaciones de las políticas públicas 397
todavía están regidas por la lógica asistencial inclusiva surgida en la
década de 1990 –cuyo paradigma de gestión fue Foncodes– y perfec-
cionada en las dos décadas pasadas, en particular durante el Gobierno
de Ollanta Humala y la consolidación de los denominados “programas
sociales” (centralizados en el Midis, creado para ese fin). Para el Estado
peruano –y la tecnocracia que lo dirige– la población afroperuana no
forma parte de los sectores marginados, excluidos y pobres del país.
En suma, sería necesario promover, al interior del Estado, un cambio
de enfoque basado en una lógica de derechos. Desde esta perspectiva,
por ejemplo, se justificaría un tratamiento diferenciado de la población
afrodescendiente por la exclusión histórica sufrida y la discriminación
racial de la que es actualmente objeto, de la cual existe sólida eviden-
cia académica generada durante los últimos años.

[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]

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[ Reformas pendientes para un nuevo modelo de desarrollo ]