Poder de agenda, contexto y cambio

institucional como proceso en Argentina:

los casos de la Ley de Cuotas de género y
la Ley de Lemas
Hernán Toppi
Presentación
• La competencia y la representación política son aspectos
fundamentales de la democracia contemporánea.
• Ambas involucran reglas de juego (institucionalmente establecidas)
que los diferentes actores conocen: quiénes pueden votar; quiénes
pueden ser candidatos/as; dónde pueden votar y presentarse como
candidatos/as; cómo se deben conformar las listas de candidaturas;
cuántos cargos hay en juego; cómo se transforma matemáticamente los
votos en cargos.
• Esas reglas de juego, que los actores conocen y aceptan, implican un
statu quo. El punto es que este último no es inmutable, sino que puede
ser transformado.
La evaluación del statu quo
• Los actores evalúan el statu quo en términos de:
Resultados esperados (positivos o negativos) con la implementación en
términos de objetivos.
• Dependiendo de la orientación de la evaluación, pueden surgir
determinadas preferencias:
Por la perdurabilidad del statu quo (continuidad del diseño institucional
vigente).
Por la modificación del statu quo (cambio institucional).
• Recordemos que las sociedades son plurales, por ende, es esperable
que siempre haya actores con preferencias de cambio o
continuidad del statu quo.
• Ahora, el cambio institucional no siempre se lleva adelante. Muchas
veces, queda en una simple preferencia.
Los actores y el cambio institucional (I)
• Pregunta: ¿Cuáles son las condiciones que posibilitan que las
preferencias a favor del cambio institucional en las reglas electorales,
puedan activar un proceso de reforma?
• Esta pregunta se relaciona con otra: ¿Quién impulsa la modificación
del statu quo?
• Lo que se encuentra al interior de esta última pregunta, es que no son
únicamente actores políticos (con o sin cargos) los que pueden
tener preferencias por el cambio o la continuidad del statu quo.
• Pueden hacerlo también actores civiles.
• De este modo, los “vetos” por el cambio institucional, pueden
generarse tanto a nivel institucional como a nivel de la sociedad.
Los actores y el cambio institucional (II)
• Los actores (sean políticos o civiles) pueden evaluar los resultados de
la implementación en términos de objetivos.
Objetivos distributivos (impactan sobre la relación de ganadores y
perdedores).
Objetivos cooperativos (impacta sobre la calidad institucional).
• Por lo tanto, para entender la “dirección” del cambio institucional
(propuesto o en vías de implementación), debemos comprender desde
que “objetivos” parten las/los que propusieron la modificación del
statu quo.
• Es decir, ¿qué buscan aquellas/os que propusieron el cambio
institucional? ¿qué es lo que las/los motiva?
Los actores y el cambio institucional (III)
• De este modo, sea desde objetivos distributivos o cooperativos, los
actores pueden desarrollar preferencias por el cambio o la
perdurabilidad del statu quo.
• Tener presente que los actores, por lo general, tienen información
incompleta, por lo tanto, pueden no saber todos los efectos posibles
que el cambio institucional. Pueden surgir efectos inesperados o no
queridos.
• La presunción sobre lo que iría a pasar con el statu quo, podría llevar a
la preferencia por el cambio.
• Una preferencia sobre el cambio en una dirección determinada,
implicaría acercar más (en términos hipotéticos) el diseño institucional
a los objetivos perseguidos.
 Los actores y el cambio institucional (IV)
• Una preferencia por el cambio necesita activar el proceso institucional de la
transformación del statu quo.
• Para incentivar que ello suceda, los actores tienen diferentes herramientas
dependiendo de cual sea el espacio en el que se desenvuelven.
• Actores:
El gobierno (con poder político propio del cargo que ocupan)
Los actores parlamentarios (con poder político propio del cargo que ocupan)
Los actores políticos sin poder representativo (sin poder político)
Los actores civiles (sin poder político)
• El no tener poder político institucional, no quita la posibilidad de generar y
expresar preferencias por el cambio institucional.
 De la preferencia a la agenda (I)
• Para activar el proceso de cambio, el primer paso que debe transitar
dicha preferencia es el de ingresar en la agenda. Esto es, el
reconocimiento de que dicha preferencia responde a un “problema” con
el statu quo.
• Un problema es una construcción subjetiva. Lo que para uno es un
problema, puede no serlo para otro (actor de veto).
• Tres tipos de agenda:
Agenda política (la de gobierno)
Agenda política-no gubernamental (la de los/las parlamentarios/as)
Agenda pública (la de los actores políticos sin poder representativo y la
de los actores civiles)
 De la preferencia a la agenda (II)
• La agenda política es concreta: refiere a la agenda del gobierno (los
problemas que ya de por si, este sector considera pertinentes)
• La agenda parlamentaria es más plural: involucra las problemáticas
defendidas por los actores que tienen bancas (sean oficialistas u opositores).
• La agenda pública es más abstracta: partiendo de la base que la sociedad es
plural. No todas las problemáticas de la agenda pública obtienen la atención
política.
• Todas estas agendas pueden enfrentar vetos que busquen frenar el cambio
institucional, en caso de proponerse.
Agenda política: freno en la arena parlamentaria.
Agenda parlamentaria: freno en arena parlamentaria y en el gobierno.
Agenda pública: en la sociedad, en la arena parlamentaria y en el gobierno.
 De la agenda al cambio institucional (I)
• Que la problemática acceda a la agenda no significa la puesta en práctica
del cambio institucional. Puede persistir el statu quo (vetos al cambio).
• Hay dos aspectos que pueden tener impacto en que dicha direccionalidad
se active en términos de un cambio institucional:

a) Poder de agenda de los actores: consenso sobre la necesidad del

cambio, cohesión sobre la direccionalidad y capacidad para superar los
vetos.

b) Contexto socio-político: relevancia pública del cambio propuesto. Las

preferencias se construyen dentro de un contexto determinado.
 De la agenda al cambio institucional (II)
• Poder de agenda: capacidad de impulsar exitosamente el tratamiento de
la propuesta de cambio (institucionalmente hablando).
• Tres tipos de poder de agenda:

a) Poder de agenda directo: los que defienden la agenda gubernamental.

Requiere del consenso a nivel parlamentario.
b) Poder de agenda semi-directo: los que defienden la agenda
parlamentaria. Requiere del consenso a nivel parlamentario y
gubernamental (evitar veto del gobierno).
c) Poder de agenda indirecto: se ejerce “desde abajo”. Requiere obtener
la atención política para activar el proceso institucional (sea desde el
gobierno y/o desde el parlamento).
 De la agenda al cambio institucional (II)
• Contexto: puede incrementar la relevancia y visibilidad de las
problemáticas. Aceptación o rechazo social ante las propuestas de
cambio o estabilidad del statu quo.
• Si la problemática no es socialmente relevante, no va a tener visibilidad
pública. Poca gente a nivel social, le va a prestar atención. Contexto
desfavorable para el cambio institucional.
• Si la problemática es socialmente relevante y tiene visibilidad pública,
implicará un contexto favorable al cambio institucional.
• Expresiones: encuestas, movilizaciones, presentaciones judiciales,
atención mediática, el voto.
 Preferencias “desde arriba”
• Preferencia de cambio desde actores con poder político (sea directo o
semi-directo).
• Necesidad de consenso y cohesión para superar vetos partidarios e
institucionales.
• Un contexto favorable favorece que eso pueda suceder. Aumenta el
consenso. Aumenta presión por voto a favor del cambio y para evitar
veto presidencial.
• Un contexto desfavorable reduce el costo de votar en contra del cambio
institucional, o un veto presidencial.
 Preferencias “desde abajo”
• Contexto favorable al cambio es fundamental para activar la
posibilidad del cambio institucional.
• Un contexto favorable al cambio, implica una derrota para el veto que
puede ejercerse desde la sociedad. La problemática obtiene visibilidad y
relevancia pública.
• La visibilidad y la relevancia pública, incrementan la presión para que
los actores políticos con poder representativo “adopten” la
problemática y la atiendan a nivel institucional.
• Un contexto desfavorable, ya dificulta que una problemática presentada
desde abajo, logre ser atendida a nivel institucional. Hay bajo costo de
rechazo.
 Ley de Cuotas (I)
• 1912 Ley Sáenz Peña. Voto universal (masculino).
• Voces críticas no lograban mucha atención pública o institucional:
prevalecía la separación de la vida pública (política-varones) y la vida
privada (casa-mujeres). Contexto favorable para el statu quo.
• 1947: voto femenino. Importancia de la agenda gubernamental.
• Problema: la igualdad era más formal que real. ¿en qué sentido? La
presencia de mujeres a nivel parlamentario tendió a ser muy baja.
• 1983: 4,3% de mujeres en la Cámara de Diputados; 6,3% de mujeres en
el Senado.
• A diferencia del pasado, el contexto en los años 80 era más favorable
para las demandas de género. Eventos a nivel internacional y nacional.
 Ley de Cuotas (II)
• Por lo tanto, era un contexto de visibilidad de la agenda de género.
• A fines de la década del ochenta, se presentan proyectos desde la agenda
política no-gubernamental.
• Objetivo cooperativo: incrementar la presencia de mujeres a nivel
representativo. Se proponen las cuotas de género.
• Contexto favorable: movilizaciones y acciones civiles para que los
proyectos se traten. Se buscaba así superar la resistencia partidaria. Se
obtiene el consenso del gobierno.
• El proyecto se trata y se sanciona en 1991: 30% de mujeres en
posiciones expectantes.
• Diputados primera implementación 1993. Senado 2001.
Ley de Cuotas (III)
 Ley de Lemas (I)
• Estudio el caso de Santa Fe. Vigente desde 1991 a 2004.
• Gobierno PJ en la provincia. Doble problema: había chances de perder
las elecciones de 1991 y también conflictos internos que podrían llevar a
la fractura del partido en la provincia.
• Objetivo distributivo: incrementar las chances de victoria electoral y
evitar la fractura del partido.
• Por lo anterior, se introduce esta situación dentro de la agenda política
gubernamental.
• La alternativa que se propone es el doble voto acumulativo y simultáneo
o Ley de Lemas.
 Ley de Lemas (II)
• En la Ley de Lemas:
Cada partido se transforma en un “lema”.
Cada partido puede proponer todos los “sub-lemas” que quieran.
Después los votos de los “sub-lemas” se suman (carácter acumulativo) a
favor del “sub-lema” más votado.
Doble voto: uno vota por un “sub-lema” y un “lema”.
• Esta alternativa evitaría la fractura y por el carácter acumulativo,
incrementaría chances de victoria (resultado esperado).
• Como el gobierno tenía poder de agenda directo podía proponer
directamente la medida.
• Había oposición dentro del peronismo, pero el gobierno obtuvo el apoyo
de un sector del radicalismo (bajo la creencia de una victoria futura).
 Ley de Lemas (III)
• Efectos:
a) El principal beneficiario fue el impulsor: el peronismo ganó todas las
elecciones con esta modalidad.
b) Sin embargo surgió una consecuencia inesperada (posible con los
lemas: en 3 de las 4 elecciones, el ganador no fue el sub-lema más
votado).
c) Progresiva aparición de un contexto desfavorable para la continuidad
del statu quo emergente con la Ley de Lemas.
• Incluso la reforma que se implementó, no evitó que en 2003 volviese a
suceder lo que indicamos en el punto b.
 Ley de Lemas (IV)
• Contexto desfavorable al statu quo y favorable a un cambio institucional.
• Cambio que trató de evitar el gobierno.
• Presión por cambio en statu quo vino “desde abajo”. Desde la agenda
pública.
• Importancia de asociaciones civiles y medios de comunicación en la
promoción de la derogación de la Ley de Lemas. Poder de agenda indirecto.
• La visibilidad pública obligó a los candidatos a gobernador en 2003, a firmar
un acuerdo de que luego de las elecciones sería derogada.
• La aceptación del candidato oficialista, es muestra de la importancia del
contexto y de las presiones que pueden provenir desde la misma sociedad.