UNIDAD II: CLASE 7 “Las Reformas Administrativas” (Primera Parte)

Figura: Material elaborado por la Asignatura

Clase 7 “Las Reformas Administrativas” 1

En la presente clase introduciremos los enfoques que han intentado explicar

específicamente los procesos de Reformas Administrativas que se promovieron a partir de
los años 80 a nivel global y que en nuestro país, tuvieron su correlato mediante algunos

1
Material resignificado de la asignatura “Enfoques teórico-prácticos de la gestión pública”. Tecnicatura
Universitaria en Planificación y Administración Estatal -FTS UNER-
“intentos” en la segunda mitad de los años 90´. Además abordaremos las diferentes miradas
que se desarrollaron en el marco del paradigma postburocrático, en pos de ir presentando
algunos de los tópicos que desarrollaremos en la próxima unidad con mayor profundidad
(como los enfoques de la perspectiva democratizante).

El paradigma postburocrático incluye el enfoque de la Nueva Gestión Pública, el cual se

presenta desde una visión anglosajona, y otra versión propuesta por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos- OCDE-2. Por otra parte explicaremos el enfoque de
la Reinvención del Gobierno, desarrollado por Osborne y Gaebler en la administración de
Clinton en los Estados Unidos.

Para finalizar este apartado haremos mención a las características centrales de los procesos
de reformas administrativas en nuestro país, a partir de los aportes de Oszlak (1999), las
problemáticas y desafíos aún pendientes.

El paradigma postburocrático

Este paradigma es descrito por Barzelay y Armajani (1992), quienes lo caracterizan a partir
de un aspecto, el “uso cada vez más común de términos como clientes, calidad, servicio,
valor, incentivos, innovación, autorización y flexibilidad, por parte de quienes tratan de
mejorar las operaciones gubernamentales” (1992). También plantean que el paradigma
burocrático, desarrollado teóricamente por Max Weber, ya no es la única fuente de ideas y
de argumentación de la administración pública y señalan algunas diferencias que
mencionamos a continuación:

Paradigma burocrático Paradigma postburocrático

2
Sugerimos visitar el sitio oficial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Disponible en: [Link]
3
Barzelay y Armajani (1992:966).

1
 Interés Público Resultados que valoran los ciudadanos

Eficiencia Calidad y valor

Administración Producción

Control Lograr el apego a las normas

Especificar funciones, autoridad y estructura Identificar misión, servicios, clientes y resultados

Justificar costos Entregar valor

Implantar responsabilidad Construir la rendición de cuentas. Fortalecer las

relaciones de trabajo

Seguir reglas y procedimientos Entender y aplicar normas. Identificar y resolver

problemas

Mejorar continuamente los procesos

Operar sistemas administrativos Separar el servicio del control; lograr apoyo para las
normas; ampliar la acción colectiva; ofrecer
incentivos; evaluar y analizar resultados ; enriquecer
la retroalimentación

En relación a las reformas de segunda generación, Aguilar Villanueva (2006) plantea que
independientemente de los diferentes nombres con las que se las ha nombrado,
modernización, reingeniería, reestructuración, innovación, rediseño, reinvención, la reforma
administrativa o reforma de la gestión pública refiere al cambio de las normas, las
estructuras organizacionales y los patrones directivos y operativos del gobierno, que por
sus propósitos, modos o resultados se orienta hacia formas pos-burocráticas de
organización, dirección y operación, con el fin de elevar la eficiencia, la calidad y la
responsabilidad de la acción pública.

Se distancian en mayor o menor grado de las formas administrativas materializadas en los

gobiernos durante los siglos XIX o XX (centralizadas, jerárquicas, de extensa división del
trabajo, funcionales, de acuerdo con reglas y procedimientos), por lo que pueden ser

2
llamadas posburocráticas, en tanto alteran la distribución tradicional (centralizada) del
poder, redefinen la división tradicional (fragmentada y funcional) del trabajo público,
cambian los incentivos de los actores y muy probablemente dan origen a otra idea de la
Administración Pública y a nuevos valores administrativos en el servicio público.

De esta manera, Aguilar Villanueva conceptualiza las Reformas en términos de procesos,

no distingue las diferencias entre Reformas de Primera y Segunda generación.

La Nueva Gestión Pública

El fenómeno de la Nueva Gestión Pública (NGP), o también denominado New Public

Management (NPM), se ha difundido a nivel mundial como eje central para el cambio y la
modernización de las administraciones públicas, en países con tradiciones institucionales
tan diferentes como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia, Australia, incluyendo los
de la propia región de América Latina.

El Informe del Banco Mundial de 1997 puso a consideración un conjunto de medidas

apoyadas cada vez más en las ideas básicas provenientes de las ciencias de gestión o del
management, donde se priorizan transformaciones “hacia adentro del Estado”, cuya
legitimidad como fuente de propuestas para mejorar el desempeño del sector público
encuentra sustento en la experiencia, exitosa acumulada en el sector privado durante las
últimas décadas.

Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como “un subconjunto de todo el

desempeño político, no una serie de esfuerzos técnicos separados de ella” (Ingraham, 1997:
326), el denominado “modelo convencional” de la NGP reconoce básicamente a la reforma
de la gestión pública como “una serie de cambios intencionales de las estructuras y
procesos de organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor -en
algún sentido-” (Pollit y Bouckaert, 2000).

3
 La etapa inicial de las reformas administrativas se caracterizó por la aplicación de las
tecnologías de gestión privada en el ámbito de las organizaciones públicas, la
racionalización de estructuras y procedimientos, la revisión de los procesos de toma de
decisiones y el incremento de la productividad de los empleados públicos.

El énfasis puesto por la NGP en la incorporación de las herramientas de gestión empresarial

tiene su justificación central en la necesidad de recrear en el ámbito público condiciones
similares a las del funcionamiento de los mercados.

¿Cuáles son las principales herramientas utilizadas en el sector privado?

● Las técnicas de dirección general de la organización: son las que consideran a la

organización en su conjunto, centrándose en la capacidad de anticiparse y adaptarse
a los cambios del entorno (perspectiva estratégica), y en garantizar tanto el buen
desarrollo de las operaciones como el logro de las metas establecidas (perspectiva
operativa). Por ejemplo podemos mencionar: la planificación estratégica, gestión
de los procesos de cambio organizativo, dirección por objetivos (DPO) y dirección de
proyectos.
● Las técnicas correspondientes a las funciones de una empresa: específicas a
determinada función empresarial. Por ejemplo: Marketing, Dirección de
operaciones, Diseño organizativo, Dirección de recursos humanos, Gestión de
servicios, Gestión Financiera, Gestión de sistemas de información y Control de
gestión.
● Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas -de relevancia práctica-.
Respecto a este grupo se está evidenciando un proceso de reconversión desde la
capacitación para ejercer la función directiva a la capacitación para el liderazgo del
cambio organizacional. Las mismas buscan desarrollar las habilidades de toma de
decisiones; negociación y gestión del conflicto; liderazgo; trabajo en equipo;
creatividad e innovación y capacidad de asumir la complejidad, la ambigüedad y la
incertidumbre.

4
¿Es posible aplicar de manera directa las herramientas implementadas en el ámbito
empresarial al sector público?

Echebarría y Mendoza (1999), destacan cuatro aspectos que, por su carácter estructural, le
imprimen rasgos distintivos al contexto en el que tienen lugar los procesos de gestión
pública y que, como tal, difieren de la lógica impuesta por el mercado a las compañías
privadas.

Ejes Sector Público Sector privado

La sustitución del Se realiza a través de las acciones del gobierno y Asignación de recursos por medio
mercado por el proceso no por el mercado. El proceso político, como del mercado.
político como mecanismo de asignación de recursos, se
mecanismo de caracteriza por: a) su preocupación por los
asignación de recursos. aspectos redistributivos y de equidad, no
contemplados por el mercado y b) el
condicionamiento impuesto por su pluralismo, la
fragmentación de la autoridad, y el hecho de que
el disenso sobre los objetivos y el conflicto es
legítimo.

Las administraciones Se le reconoce al Estado su carácter instrumental Carácter instrumental.

públicas en su calidad de y de expresión del conjunto de instituciones y
poderes públicos. organizaciones construidas por la misma
sociedad para cumplir objetivos que persiguen el
bien común. Muchos de estos objetivos no le son
propios en la medida en que éstos constituyen
necesidades públicas definidas por la
Constitución, las leyes y el proceso político.

5
 Los procesos de La creación de valor en el sector público se La creación de valor se sustenta en
creación de valor en el encuentra condicionada por las percepciones la demanda en el sector privado
sector público. sociales en torno a la manera en que el proceso
político administrativo responde a las distintas
demandas. Así, los aspectos de transparencia,
equidad, no discriminación, legalidad y
receptividad forman parte integral de dicho
valor.

La dificultad de medir el La ausencia de precios para los bienes públicos Necesita ser medible,
valor creado por la (que no pasan por el mercado), lo que impide, cuantificable
acción de las por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en
administraciones términos de ingresos, o bien poder reflejar desde
públicas. los presupuestos públicos sólo una parte de los
costos implicados en algunos programas, como
es el caso de los regulatorios.

Análisis teórico desde Macrogestión: la dirección de grupos enteros de Microgestión- se centraría en el

una perspectiva organizaciones y redes interinstitucionales que comportamiento de
sistémica conforman el sistema de gobierno público en su las partes, o dicho en otros
conjunto. términos, abordaría la dirección
de cada una de las organizaciones
que forman el sistema o la red.

Observando las diferencias entre ambos espacios, algunos autores plantean que el camino
hacia el diagnóstico compartido por las diferentes instituciones, es pensar opciones
diferenciadas, más acordes con la “innovación” que con la “imitación” que impone la
aplicación de técnicas empresariales -del ámbito privado- en el sector público (Metcalfe,
1999).

¿Qué sucede con la relación política y burocracia?

Uno de los principios centrales que se ha propuesto desde la NGP puede sintetizarse en la
frase de Kettl “dejar que los gestores gestionen”, aludiendo así a la búsqueda del
incremento de la responsabilidad de quienes administran los servicios ante el público. El
enfoque “orientado al cliente”, promueve una mayor delegación de poder hacia los
gestores para actuar con flexibilidad para mejorar el servicio, tomando en cuenta las

6
demandas y preferencias del consumidor. Desde esta óptica, se operan cambios
sustanciales en la relación entre los funcionarios elegidos y los administradores, si estos
últimos quedan sujetos en primer lugar al mandato de los “clientes”, a riesgo de “afirmar su
autonomía de los que elaboran las políticas públicas” ( Kettl, 1997).

Otra visión, opuesta a la anterior, busca la reducción del poder de la burocracia, reforzando
la incidencia de las autoridades electas no sólo en el terreno de la formulación sino en la
implementación de políticas, a través de nuevos criterios de centralización, coordinación y
control (Aucoin, 1990). En este caso el excesivo formalismo y reglamentación impide lograr
resultados- el problema es “domar a la burocracia” (Aucoin, 1990).

Bajo esta alternativa, más que un dilema de “delegación”, emerge como cuestión el tema
de la “responsabilidad”: ¿a quién se debe atribuir responsabilidades concretas frente al
incumplimiento de los objetivos o metas propuestas?: ¿a estos “nuevos gerentes” o
“burocracias flexibles”?; ¿a los funcionarios políticos?. ¿las burocracias “paralelas” poseen
los conocimientos y la experiencia suficiente como para ocupar tantas posiciones clave,
desplazando- la mayoría de las veces- a los cuerpos estables de la administración? .

De la mano de estos planteos se recicla una problemática tradicional del sector público: la
frontera entre política y administración. Sin embargo, antes de volver a debatir sobre
antinomia entre técnica y política, las discusiones actuales prefieren la necesidad de
reconstrucción de un “nuevo marco de responsabilidad que re-ordene la vinculación entre
las funciones políticas y administrativas” (Echebarría y Mendoza, 1999).

Perspectivas de la responsabilidad:

● Interna: supone la atribución de autoridad en el seno de la organización para el uso

de los recursos y la obtención de resultados.

● Externa: se presenta a través de los mecanismos de control político de acuerdo con el

principio democrático y asegura la legitimidad del comportamiento de los poderes
públicos”( Metcalfe, 1999: 65).

7
Visión Anglosajona de la NGP

La nueva gestión pública (New Public Management), fue término acuñado por Christopher
Hood (1989) casi al inicio de las reformas británicas, que se generalizó para describir,
valorar o criticar los cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de los años
ochenta sucedían en el sector público de muchos países. El punto de partida y referente
mundial fueron las reformas administrativas de Gran Bretaña, impulsadas inicialmente por
la primera ministra Margaret Thatcher y continuadas después por el primer ministro John
Major, que se extendieron luego a los gobiernos del Commonwealth4 y posteriormente a
los de otros países.

El predominio administrativo del concepto puede tener su explicación en el hecho de que

en los Estados de tradición inglesa y en el norteamericano se considera impecable la
institucionalidad y funcionalidad del régimen político, de modo que los defectos se ubican
en la dimensión operativa de la Administración Pública. También está vinculado, a que
primeras reformas y las primeras menciones del término tuvieron lugar en el medio
angloamericano, cuya tradición sea en formato Westminster o en formato de sistema
presidencialista distingue conceptualmente y separa institucionalmente la acción política
y la acción administrativa.

Las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestión Pública se originan en países como

Gran Bretaña, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, paradigmas del modelo
anglosajón de Administración pública. Es por ello que la Nueva Gestión Pública está
íntimamente vinculada con las particularidades del diseño institucional de estos países y
que cuando se intenta implantar a naciones con diferentes idiosincrasia y diseños
institucionales, como por ejemplo los países latinos, los instrumentos de la Nueva Gestión
Pública pierden buena parte de sus supuestas bondades y se transforman en estrategias
que dificultan, generando disfunciones, la consecución de eficacia y eficiencia en las
instituciones públicas que han decidido “importar” estas estrategias modernizadoras.

4
¿Qué es la Commonwealth?. Disponible en:
[Link]

8
En este sentido hay que abandonar la idea que la Nueva Gestión Pública es sólo un
conjunto de instrumentos para la mejora de la gestión sino que hay que tener en cuenta
que también llevan incorporados valores ideológicos y administrativos. Estos instrumentos
han nacido en países anglosajones que, con anterioridad, sí hicieron el esfuerzo de definir
previamente su modelo de Estado. Los instrumentos de la Nueva Gestión Pública que
provienen de [Link]., Reino Unido y Nueva Zelanda están vinculados a un modelo de Estado
que se puede definir como neoliberal. En una esfera algo más progresista algunos
instrumentos de la Nueva Gestión Pública pueden asociarse a las formulaciones británicas
de la “tercera vía” de Blair (1998) y Giddens (1999) en lo que de forma más correcta se
puede denominar como sociedad del bienestar.

Las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestión Pública alteran las relaciones

entre el sector público, el mercado, el tercer sector y la familia moldeando un
determinado modelo de Estado. De la misma forma, los instrumentos de la Nueva
Gestión Pública priorizan más la eficiencia, tanto del mercado como del sector público,
por encima de otros criterios como puede ser la equidad (Ramió Matas, 2001)

Aguilar Villanueva, describe una línea angloamericana de las reformas. Sostiene que el
agotamiento y las distorsiones de la política de empleo, bienestar y seguridad social en el
Reino Unido y, en paralelo, la declinación de la productividad y competitividad de la
economía británica, fueron los factores que propiciaron la derrota política de los laboristas
y que hicieron que se reconociera la necesidad o conveniencia de introducir reformas
(neoliberales o neoconservadoras) de desregulación estatal, liberalización de los mercados
y eficientización de los gobiernos.

Estas reformas se extendieron después a los demás países del Commonwealth y se

convirtieron en referencia (más o menos compartida) para otros países industriales con
parecidas dificultades, como los Estados Unidos y las naciones europeas que integran la
OCDE, no obstante las reticencias justificadas o simplemente defensivas de algunos países
europeos con fuerte tradición de derecho administrativo público y de configuración
burocrática, como Francia.

9
Posteriormente la reforma administrativa británica y/o la neozelandesa y/o la
norteamericana se volvieron una referencia obligada para los países que, como los
latinoamericanos, experimentaron el agotamiento del modelo económico y político del
Estado desarrollador y de su crecido aparato de administración, y que consideraban
indispensable emprender fuertes reformas administrativas para restablecer la capacidad
directiva del Estado con otros medios.

Kettl afirma que las reformas contemporáneas de la Administración Pública tienen una
matriz angloamericana, con dos modelos, Gran Bretaña y los Estados Unidos.

La Visión de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE- sobre

la NGP

En el caso de América Latina, es importante preguntarse sobre la posibilidad real y la

conveniencia de introducir una lógica “gerencial”, dando por supuesto que dicho modelo
superará al tradicional weberiano, en países donde la mayoría de sus administraciones
públicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares y/o patrimonialistas de
profundo arraigo.

Los especialistas de la OCDE, afirman que uno de los orígenes del mal funcionamiento del
sector público es precisamente la falta de formalidad y respeto a las normas que imperan
en la cultura administrativa de la región (Burky y Perry, 1998; Evans, 1992; Shepherd,
1999). Y sostienen que la mayoría de las técnicas de gestión “favorecen la ampliación de la
discrecionalidad de los altos funcionarios, aunque de esta forma los organismos que ellos
conducen ganan en flexibilidad y eficiencia.

Los documentos de la OCDE rescatan estos principios, aunque cuestionan la “versión

restringida” del New Public Management, asentada sobre tres valores básicos (la trilogía
economía, eficacia y eficiencia) y con énfasis en la gerencia de contratos, la introducción de
mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el desempeño.

Los principios/lineamientos que aporta esta organización como rasgos claves en las

10
reformas de la gerencia pública son:
❖ devolver autoridad, otorgar flexibilidad;

❖ asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad;

❖ desarrollar la competencia y la elección;

❖ proveer servicios adecuados y amigables a la ciudadanía;

❖ mejorar la gerencia de los recursos humanos;

❖ explotar la tecnología de la información;

❖ mejorar la calidad de la regulación;

❖ fortalecer las funciones de gobierno en el centro (OCDE, 1995).

Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los principios de la NGP
como un modelo unívoco de reforma y transferible a cualquier país, sin tomar en cuenta
las particularidades de los diferentes sistemas políticos y administrativos que,
naturalmente, implicarán formas de operacionalización muy divergentes de estos criterios
considerados como “bastante abstractos”. Así, podrá ser conveniente reformas más
profundas, o reformas selectivas e incrementales, por medio de distintas estrategias y
alternativas, adoptando un enfoque “pragmático” antes que “dogmático” (OCDE, 1995).

La reconceptualización planteada podría explicar el progresivo desplazamiento de los

conceptos de economía, eficiencia y eficacia, bajo el auge del neoliberalismo hacia los
preceptos de “adaptabilidad”, “innovación”, “representación” y “participación” como ideas
para la configuración de un “paradigma post-burocrático” (Barzeley y Armajani, 1992).

La Reinvención del Gobierno -EEUU

Estados Unidos ha sido uno de los países promotores del modelo para la nueva gerencia
pública, uno de los hitos centrales en este aspecto fue la obra escrita por Osborne y
Gaebler “Reinventando el Gobierno”. La misma fue escrita durante la administración del
gobierno de Clinton , en el marco de un estudio del sector público, denominado el “Análisis
de la Actuación Nacional” (NPR).

11
Los conceptos que tuvieron mayor influencia en el modelo estadounidense, y que guiaron
la acción modernizadora fue el Modelo de las “Cinco R”: “Reestructuración”,
“Reingeniería”, “Reinvención”, “Realineación” y “Reconceptualización”.

● Reestructurar: significa eliminar de la organización todo aquello que no contribuye a

aportar un valor al servicio o producto suministrado al público. La reestructuración
se efectúa una vez identificadas las competencias centrales de la organización y las
tareas cuya prestación podría contratarse externamente. La consigna “el gobierno
debería eliminar lo que no necesita” implica afrontar el arduo desafío de resolver
«qué cosas» debería hacer el gobierno, en función de los propios valores e intereses
políticos. (Lawrence y Thompson, 1999).

● Reingeniería: propone, «empezar de nuevo», más que tratar de «arreglar» los

problemas existentes mediante soluciones parciales. La reingeniería aprovecha las
ventajas de la tecnología informática para promover un trabajo más inteligente, que
elimina el “papeleo” innecesario y redundante. La consigna «trabajar mejor» va de
la mano del «coste menos» pero, como pone de manifiesto un autor, muchas veces
la segunda termina predominando sobre la primera, creando un grave
contrasentido: “buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un esfuerzo
mayor de mejorar la gestión e incrementar los costes a largo plazo” (Kettl,1997).

● Reinventar: es crear en el seno de la administración pública una “cultura de espíritu

empresarial” que facilite la introducción de mecanismos de mercado y pensamiento
estratégico en el sector público. Ahora, las organizaciones públicas tendrán que
operar con una orientación de planificación estratégica de largo plazo, centrándose
en los resultados, remitiéndose a los incentivos del mercado y tomando en cuenta
las actitudes y los comportamientos del «cliente-ciudadano», para satisfacer
plenamente sus demandas y expectativas (Lawrence R. y Thompson, 1999).

● Realineación: definida la estrategia de mercado, los funcionarios tendrán que

gerenciar el cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo
planificado. Realinear a la organización y al personal detrás de los objetivos

12
 establecidos no es otra cosa que cumplir con el dictado según el cual “la estructura
sigue a la estrategia”. “La realineación es, en esencia, la implementación de la
estrategia de reinvención. Sin embargo, mientras que la reinvención tiene que ver
con cambios en la forma de operar de la organización en su entorno externo, la
realineación se centra en el cambio hacia el interior de la organización” (Lawrence
R. y Thompson, 1999: 263).

● Reconceptualización: apunta a mejorar en todas sus dimensiones el ciclo de

aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es desarrollar en el sector público una
nueva manera de pensar el fenómeno gerencial, promoviendo organizaciones con
capacidad de adaptación y forjadoras de conocimiento. De este modo, podrá
crearse una cultura diferente en la gestión pública, que involucre a su agentes en lo
que ha dado en llamarse una “visión compartida sobre el futuro”. Para alcanzar un
proceso de reconceptualización exitoso es imprescindible reformular la política de
gestión de los recursos humanos, apuntando a la cooptación de “gerentes públicos”
con capacidad de liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la
agencia, de manera tal de poder conferir mayor poder a estos últimos para
conseguir los resultados propuestos. (Lawrence R. y Thompson, 1999).

Bibliografía utilizada para realizar éste material:

-OSZLAK, Oscar (1999): “De menor a mejor” El desafío de la segunda reforma del Estado, En
Revista Nueva Sociedad N°160 Venezuela. Disponible en:
[Link]
ng
-[Link], Luis (2006): “Nueva Gestión Pública”, en “Gobernanza y Gestión Pública”,
pags. 137-158 (F.C.E). Disponible en:
[Link]
ng
-LÓPEZ, Andrea (2002): “La Nueva Gestión Pública: Algunas precisiones para su abordaje
conceptual”. Serie I: Desarrollo Institucional y Reforma del Estado. Documento N° 68 INAP.
Disponible en [Link] y
[Link]
ng

-BARZELAY, Michael y ARMAJANI, Babak: “Atravesando la Burocracia”, en SHAFRITZ, JAY M y

HYDE, ALBERT C.: “Clásicos de la Administración Pública”, pág. 951 a 989 (F. C. E., 1999).

13
-RAMIÓ MATAS, Carles (2001). Los problemas de implantación de la Nueva Gestión Pública
en las Administraciones Públicas Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional. Revista
del CLAD Reforma y Democracia Nº21, Caracas, Venezuela.

-[Link], Luis (2006): “Nueva Gestión Pública”, en “Gobernanza y Gestión Pública”,

pags. 137-158 (F.C.E)

-LÓPEZ, ANDREA (2002): “La Nueva Gestión Pública: Algunas precisiones para su abordaje
conceptual”. Serie I: Desarrollo Institucional y Reforma del Estado. Documento N° 68 INAP.
Disponible en [Link]

-GANTUS, Diego (2017): “De la Reforma a la Modernización: continuidades y rupturas de las

transformaciones del Estado Federal en la Argentina del S XXI”; en CANALES ALIENDE, JM,
FONTAINE, G Y ROMERO TARÍN, A (Editores): “La transformación de los Sistemas Políticos y
de los Estados. La Visión y los retos de Europa y América Latina en el contexto de la
Globalización”. (Ed. Anthropos, Barcelona). Disponible en:
[Link]

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UNIDAD II- CLASE 7- Las Reformas Administrativas en América Latina y

Argentina5 (Segunda Parte)

Como pudimos observar en la clase anterior, el desafío para América Latina reside en la
construcción de “verdaderas burocracias modernas”, regidas por sistemas de mérito, con
autonomía técnica y conducción política, y sometidas a reglas precisas para tornarse más
transparentes, accesibles, responsables y receptivas.

Oscar Oszlak reconoce que el Siglo XX es pródigo en intentos reformistas en América Latina;
sin embargo, las reformas iniciadas a finales de los años ochenta y principios de los
noventa, poseen dos características que permiten diferenciarlas de todo lo anterior: a)
ponían en cuestión el papel del Estado como instancia articuladora de las relaciones
sociales, y su intervención en ese plano; y b) su grado de éxito fue mucho mayor. En
virtud de ello, pueden ser denominadas como Reformas de Primera Generación (Oszlak,
1999: 84).
5
Material resignificado de la asignatura “Enfoques teórico-prácticos de la gestión pública”. Tecnicatura
Universitaria en Planificación y Administración Estatal -FTS UNER-

14
Su objetivo no fue mejorar al Estado: «La reconversión neoliberal de los años setenta y
ochenta partió de un diagnóstico que atribuía la crisis económica al fracaso de un modelo
de organización social fundado en una matriz Estado-céntrica. Planteado el problema en
estos términos, la solución no podía ser otra que correr las fronteras, sustituyendo Estado
por mercado, estableciendo un nuevo esquema de división social del trabajo y
desregulando la actividad económica (Oszlak, 1999: 85)” (En Gantus 2017:199)

La cuestión cultural o de la idiosincrasia también es rescatada por Oszlak (1999) como un

aspecto de sensible consideración para emprender un proceso de cambio en las
administraciones públicas de América Latina. Desde su óptica, las reformas de “segunda
generación” resultan mucho más complejas que aquellas que- como las que dominaron en
la primera etapa- perseguían como objetivo imprescindible la reducción del aparato de
Estado. Mientras que en las reformas de “primera generación” -o hacia afuera- se
contemplan principalmente “consideraciones de tipo jurídico y financiero”, en las de
“segunda generación”, -o hacia adentro- (...) “las transformaciones tienen un trasfondo
tecnológico y cultural mucho más determinante” (Oszlak, 1999:5).

“Pero una vez finalizada esta etapa -la de las reformas de primera generación-, el Estado
resultante lejos estaba de las imágenes auguradas por los partidarios del achicamiento del
gasto público. El argumento del Banco Mundial es que el terreno que pisan los Gobiernos
está en permanente cambio, y ello dificulta la definición (de una vez y para siempre) del rol
del Estado (WB, 1997: 25). A raíz de los cambios producidos recientemente, del
reconocimiento de la existencia de fallas del mercado, y de la equidad como una
preocupación permanente, aún sería necesario transformar al Estado. Pero las
transformaciones necesarias eran otras -Y de hecho, tendrían poco que ver con el rol del
Estado-” (Gantus 2017:200)

En el campo de las transformaciones del Estado, se hace referencia a “segundas reformas”

o de “reformas de segunda generación”. Con ello se alude implícitamente a una etapa
previa –la de “primera generación”- de la que serían su correlato, continuación o
culminación. La referencia también recorta un período histórico en el que parecería que
nada existió antes de la “primera reforma” ni nada será necesario después de la

15
“segunda”, ya que de “terceras” no se habla. Por otra parte, la alusión pretende establecer
una secuencia inevitable, que sólo se explica por una suerte de determinismo histórico,
según el cual la lógica del proceso de transformación estatal debe ajustarse a un curso
lineal y predeterminado.

“El Estado no debería regresar al rol que había tenido. A aquellas reformas de Primera
Generación o hacia afuera, que se propusieron achicar el dominio funcional del Estado y el
gasto público, le seguirían las reformas hacia adentro (Oszlak,1999: 92), cuyo propósito
estaría en línea con el reclamo del Banco Mundial de repensar al Estado. Son reformas
orientadas a introducir modificaciones sustantivas al cómo del quehacer estatal. Son, en
este sentido, Reformas Administrativas propiamente dichas, y no Reformas del Estado”
(Gantus 2017: 200)

Las Reformas Administrativas de nuevo cuño (o Reformas de Segunda Generación que

siguieron a las Reformas del Estado de los años ochenta y noventa) tuvieron,
mayoritariamente, una orientación familiar. Si bien, como apunta Barzelay, desde fines de
los años noventa es posible advertir que por vez primera desde fines del Siglo XIX, un
conjunto de ideas se constituyen en fundamento de innovaciones y reformas que suponen
una verdadera alternativa a la forma burocrática de conducir los asuntos públicos (que
denomina paradigma post-burocrático; Barzelay, 1992), lo cierto es que los propósitos y la
retórica propia de aquellas tienen una larga historia, tanto en la teoría como en la práctica
(IDEM)

Estos señalamientos ponen de manifiesto –y cuestionan- algunas premisas de las que

parten quienes concuerdan con la idea de que existen dos momentos, etapas o
“generaciones” en la reforma del Estado:
● La primera premisa consiste en suponer que la preocupación por la reforma surgió
recién a partir de los años 80, impulsada por las políticas de Thatcher y Reagan, que
marcaron un camino y ganaron rápida aceptación en otros contextos.
● Otra premisa insinúa que la secuencia “primera-segunda” reforma representa un
modelo a seguir, que por otra parte predomina en la mayoría de las experiencias
mundiales, lo cual reafirmará su intrínseca legitimidad.

16
 ● Y una tercera premisa induciría a pensar que, de completarse exitosamente la
secuencia, el Estado habrá adquirido atributos institucionales que lo convertirían en
un genuino exponente del tal mentado y utópico “estado necesario”.

La prehistoria de la reforma

La historia del siglo XX recoge innumerables experiencias de intentos de reforma estatal en

gran escala, entendidas como esfuerzos sistemáticos y masivos destinados a transformar
ciertas características de la organización y funcionamiento del aparato del Estado a fin de
dotarlo –como se dice tradicionalmente- de mayor eficiencia y eficacia. Durante la mayor
parte del siglo fueron conocidas como “reformas administrativas”.

Existieron en América Latina intentos recurrentes de implementación de reformas

administrativas. Sin embargo, dos características propias de estas experiencias parecen
diferenciarlas claramente de las iniciativas encaradas a partir de los años 80 y, sobre todo,
de los 90:
● Primero, el clima ideológico en el que se gestaron aquellos procesos reservaba al
Estado un papel fundamental como instancia articuladora de las relaciones sociales
y, por lo tanto, no se cuestionaba seriamente su intervención en este plano.
● Segundo, el balance global de las iniciativas reformistas mostró escasos progresos. En
tal sentido las reformas en gran escala, entendidas como intentos sistemáticos y
masivos dirigidos a transformar a fondo la administración pública, no consiguieron
ser implantadas exitosamente en América Latina, sobre todo durante la vigencia
de gobiernos pluralistas y democráticos.

Segundas reformas ¿de qué?

Para abordar el estudio de las reformas de segunda generación es necesario recordar los
procesos que estudiamos en la clase anterior, vinculadas a los cambios que se produjeron
sobre el quehacer estatal.

Ahora vamos a centrarnos en el ¿cómo? debería funcionar el Estado, por lo cual se

delinearon reformas “hacia adentro” de las estructuras del mismo. Hoy la reforma ha

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pasado a ser una condicionalidad del financiamiento externo y esto opera como un factor
altamente determinante de su permanencia en la agenda estatal. No sólo como exigencia
de disciplina fiscal y de cumplimiento de metas de reforma, sino también como fuente casi
excluyente de los recursos disponibles para llevar a cabo los cambios.
Sin embargo, no parece existir consenso acerca de los contenidos y alcances de las reformas
estatales de segunda generación. Además, la experiencia ha permitido comprobar que los
objetivos y contenidos de la segunda reforma difieren de contexto en contexto y dependen,
a menudo, del alcance que haya tenido la primera.

¿Cuáles fueron los desafíos de las reformas de segunda generación?

La reforma de legislación y prácticas laborales; la reforma del servicio civil; la

reestructuración del gobierno, especialmente ministerios de índole social; la renovación del
sistema judicial; la actualización de capacidades regulatorias; la conversión y
reestructuración sectorial; las privatizaciones “complejas”; el desarrollo de la capacidad de
promoción de exportaciones; y la reestructuración de relaciones entre los Estados y el
gobierno federal (Naim,1995).

Como puede observarse, los señalamientos que realiza el autor no distingue entre las
Reformas de primera y segunda generación ¿pueden identificar las características que
trabajamos en las Reformas de Primera Generación?

Oszlak (1999) retoma los postulados de la "reinvención" del gobierno, para analizar las
Reformas de segunda generación, la cual supone la búsqueda de mayor efectividad en la
acción estatal, que, según esta visión, podría lograrse reuniendo las siguientes condiciones:
guiarse por una misión; orientarse por resultados; tener una orientación empresaria
(ganar en lugar de gastar); tener capacidad de anticipación; estar descentralizado;
orientarse hacia el mercado; servir al cliente; cumplir un papel "catalítico".

¿Qué implica cumplir un rol catalítico?

No depender sólo de sus propios recursos y actuar en cambio como un factor facilitador,

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movilizador y autónomo en emprendimientos con empresas privadas u ONGs, otros
estados y organismos transnacionales, sin renunciar a su identidad distintiva y sus objetivos
específicos.

¿Qué sucedió en Argentina?

Las consecuencias de las reformas de primera generación trajeron serios problemas al

funcionamiento del Estado: a) al no programarse los cambios ni preverse sus efectos, se
cambió hipertrofia -crecimiento- por deformidad del Estado; b) al privatizarse empresas
públicas con mínimos recaudos, se comprometió la capacidad de regulación estatal,
sustituida en los hechos por un verdadero Estado privado; c) al descentralizarse servicios
casi a ciegas, se afectó la capacidad de gestionarlos por no contar los gobiernos provinciales
con recursos financieros y organizativos suficientes; d) al desmovilizarse y/o excluirse del
proceso de reforma a actores y mecanismos fundamentales de la democracia (Congreso,
partidos, ONG's, órganos de fiscalización, audiencias públicas), se tendió a acentuar su
debilidad frente al nuevo poder económico; e) al aplicarse en forma ortodoxa e inflexible las
recetas sugeridas por los organismos financieros internacionales (FMI, Banco Mundial), la
inercia de las reformas dificultó la oportuna corrección del rumbo que estos mismos
organismos propugnan periódicamente.

La Ley 24.6296 y sus decretos reglamentarios 558/96 y 660/96, fijaron las orientaciones de
la segunda generación de reformas.

En los objetivos explícitos de la norma legal se puede observar que se inspiraron en el

Programa de “reinvención del gobierno” norteamericano: orientación al ciudadano;
responsabilidad por resultados; contratos por objetivos; definición de estándares
(benchmarks); incentivos al desempeño; capacitación permanente; y mayor
transparencia de la gestión pública.

Sin embargo, las metas, decisiones y resultados concretos logrados en el marco de la

segunda reforma, guardaron escasa relación con esos ambiciosos objetivos. Buena parte de

6
Ley Nacional N°24.629/1996. Disponible en:
[Link]

19
las reformas planteadas (reestructuraciones, racionalización de las plantas de personal,
introducción de tecnologías, profesionalización de la función pública, cambios culturales,
desburocratización) continúan siendo asignaturas pendientes.

La aplicación de cirugía mayor en esa primera fase no fue acompañada por un adecuado
tratamiento post-operatorio. La reforma "hacia afuera", que había achicado el dominio
funcional del Estado y corrido su frontera con la sociedad, no originó una verdadera reforma
"hacia adentro" del aparato estatal.

Para finalizar esta clase les proponemos pensar ¿Cuáles son las funciones que Oszlak
plantea que deben abandonarse de la gestión pública? ¿Qué principios de la “Reinversión
de Gobierno” retoma para continuar dialogando?

Bibliografía utilizada para elaborar éste material:

AGUILAR VILLANUEVA, Luis (2006): “Nueva Gestión Pública”, en “Gobernanza y Gestión
Pública”, pags. 137-158 (F.C.E)

BARZELAY, MICHAEL y ARMAJANI, BABAK: “Atravesando la Burocracia”, en SHAFRITZ, JAY M

y HYDE, ALBERT C.: “Clásicos de la Administración Pública”, pág. 951 a 989 (F. C. E., 1999).

LÓPEZ, ANDREA (2002): “La Nueva Gestión Pública: Algunas precisiones para su abordaje
conceptual”. Serie I: Desarrollo Institucional y Reforma del Estado. Documento N° 68 INAP.
Disponible en [Link]

OSZLAK, OSCAR (1999): “De menor a mejor” El desafío de la segunda reforma del Estado,
En Revista Nueva Sociedad N°160 Venezuela.

RAMIÓ MATAS, CARLES (2001). Los problemas de implantación de la Nueva Gestión Pública
en las Administraciones Públicas Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional. Revista
del CLAD Reforma y Democracia Nº21, Caracas, Venezuela.

-GANTUS, Diego (2017): “De la Reforma a la Modernización: continuidades y rupturas de las

transformaciones del Estado Federal en la Argentina del S XXI”; en CANALES ALIENDE, JM,
FONTAINE, G Y ROMERO TARÍN, A (Editores): “La transformación de los Sistemas Políticos y
de los Estados. La Visión y los retos de Europa y América Latina en el contexto de la
Globalización”. (Ed. Anthropos, Barcelona). Disponible en:
[Link]

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