PAPEL DE LOS INFORMANTES INTERNOS
(WHISTLEBLOWERS) EN EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN
Irma Eréndira Sandoval*
Sumario: I. Introducción. II. La obligación de infor-
mar. III. Protección de testigos.
I. Introducción
En este ensayo abordaremos una de las estrategias más exitosas en
el combate de la corrupción estructural: la utilización de informan-
tes alertadores internos. Aquí sostendremos que es imprescindible
estimular la denuncia interna, incluso a partir de la aprobación de
una ley de protección a “informantes internos” (whistleblowers)
en el país. Esta ley permitiría la presentación de quejas confiden-
ciales (más no “anónimas”) por parte de funcionarios y servido-
res públicos en contra de otros servidores públicos que delinquen.
Este tipo de legislación está incluida en todos los convenios más
importantes de combate a la corrupción que ha firmado el gobier-
no mexicano, incluyendo la Convención Interamericana de Com-
bate a la Corrupción. Sin embargo, hasta la fecha en nuestro país
no ha sido posible implementar este tipo de leyes.
A nivel internacional, en los últimos años, se ha incrementado
el reconocimiento de la importancia de la “denuncia de infor-
* Investigadora en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y
coordinadora del Laboratorio de Análisis y Documentación de la Corrupción
y la Transparencia.
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mantes internos” (whistleblowers) en los esfuerzos de combate
a la corrupción. Las diversas experiencias de aplicación de leyes
de protección y estímulo a informantes internos han revelado ser
un mecanismo interesante para promover la rendición de cuentas
privada y gubernamental. Este tipo de leyes permite la revelación
de información acerca de actividades ilegales, incorrectas y pe-
ligrosas realizadas por funcionarios gubernamentales o actores
privados. Este tipo de leyes también debe ofrecer garantías al
denunciante para protegerse contra cualquier forma de sanción
laboral. Un aspecto destacable de la denuncia de informantes in-
ternos es que esta práctica no se circunscribe al sector público
sino que en muchos casos la información alude de forma directa
los ámbitos corporativos y el sector privado.
En términos generales, la revelación de información se ha de-
sarrollado de manera interna, ante un oficial de más alto rango
en la organización privada o la administración pública, pero tam-
bién la información generada por los whistleblowers puede ha-
cerse ante instancias externas, tales como agencias reguladoras,
ombudsmen, comisionados a cargo de la lucha contra la corrup-
ción, representantes populares, funcionarios electos y medios de
comunicación. Por lo anterior, la denuncia de informantes inter-
nos se encuentra directamente vinculada a la consolidación de la
democracia y al ejercicio del derecho de expresión.
Para Banisar (2006) la denuncia interna es ante todo un po-
sicionamiento ético y en varios casos puede funcionar como un
mecanismo administrativo de eficiencia cuando a partir de preve-
nir o revelar errores y accidentes, la denuncia interna llega a ser
un medio muy adecuado para mejorar la cultura organizacional
interna, todo lo cual puede verse reflejado en una mejora de la
eficiencia organizativa en general. El objetivo final de la protec-
ción y estímulo a los informantes internos es asegurar que los
individuos puedan expresarse libremente de acuerdo con su con-
ciencia y su ética pública. Se busca auspiciar que las organizacio-
nes públicas y corporaciones privadas sean organizaciones más
abiertas, transparentes y estén sujetas a la rendición de cuentas
PAPEL DE LOS INFORMANTES INTERNOS 201
respecto a sus actividades ante sus empleados, accionistas y los
ciudadanos en general.
En los Estados Unidos y en Europa, la figura de los los whist-
leblowers está altamente institucionalizada, al extremo de que
los denunciantes internos han sido reconocidos como héroes na-
cionales por su participación en el combate de la corrupción y
los frecuentes fraudes de las grandes organizaciones. Los infor-
mantes internos han coadyuvado a evitar que errores potencial-
mente peligrosos hubieran terminado en grandes desastres. Ello
no quiere decir que estas historias hayan estado libres de riesgos.
En ocasiones, los denunciantes internos enfrentan severas con-
secuencias por sus acciones. Muchos de ellos pierden su trabajo
o son relegados en el desempeño cotidiano de sus actividades.
Algunos han llegado a ser acusados de violaciones a la ley o los
acuerdos de contratación. Incluso algunos otros han llegado al
extremo de poner en riesgo su propia vida (Banisar, 2006).
La denuncia por parte de los “informantes internos” es consi-
derada como un elemento fundamental de la libertad de expre-
sión, como una herramienta clave en la lucha contra la corrupción
y como un mecanismo de gestión administrativa para la resolu-
ción de disputas y conflictos internos. Esta diversidad de acepcio-
nes, como es evidente, ha dado lugar a que a la práctica de la “de-
nuncia interna” se le atribuyan varias y diferentes definiciones.
Uno de los primeros usos contemporáneos fue utilizado por
Ralph Nader, un activista en la defensa de los consumidores en
Estados Unidos, quien en 1971 la describió como: “aquel acto
de un hombre o una mujer quien, convencido de que el interés
público supera los intereses de la organización para la que traba-
ja, da el toque de alerta (blows the whistle) sobre las actividades
corruptas, ilegales, fraudulentas o peligrosas en que la organiza-
ción se encuentre involucrada.1 Dos académicas estadouniden-
1 Nader, Petkas y Blackwell, Denuncias de informantes internos, 1972. Ci-
tado textualmente en Rongine Nicholas M., “Hacia la Respuesta Legal Coherente
al Dilema de la Política Pública Planteada por la denuncia de informantes inter-
nos”, American Business Law Journal, vol. 23, núm. 2, verano de 1985, p. 28.
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ses, Marcia Miceli y Janet Near, establecieron el estándar aca-
démico para la definición de los informantes internos en 1982
como: “la revelación de información por parte de un miembro
(activo o apartado) de la organización que se atreve dar a conocer
las prácticas ilegales, inmorales o ilegítimas desarrolladas bajo el
amparo o auspicio de sus patrones, contratantes o empleadores,
ante personas u organizaciones capaces de proceder legal o polí-
ticamente al respecto”.2
Otros académicos se han enfocado principalmente en la de-
nuncia de informantes internos como un elemento central de la
libertad de expresión y del derecho de los individuos a manifes-
tar su desacuerdo. El académico australiano Peter Jubb lo define
claramente como una acción pública:
La denuncia alteradora del informante interno es un acto volunta-
rio de revelación de información por parte de alguien que tiene o
tuvo acceso privilegiado a información referente a ilegalidades u
otro tipo de conductas indebidas, sean estas presentes, futuras, o
sospechadas que implicarían o estarían a cargo de la organización
y que se presenta ante una entidad externa con la capacidad legal
para rectificar la conducta indebida.3
Definiciones más recientes se han enfocado en los elementos
relativos al aspecto laboral. Por ejemplo Guy Dehn y Richard
Calland lo han descrito como:
…las opciones legales de las que dispone un trabajador o em-
pleado para expresar sus inquietudes acerca de las conductas in-
debidas en su centro de trabajo. Ello involucra la revelación de
información sobre aquello que amenaza a la comunidad en su
conjunto. La denuncia de informantes internos cubre el espectro
2 Citado textualmente en Mesmer-Magnus y Viswesvaran, “Denuncia de
informantes internos en las organizaciones: Un examen de los efectos correlati-
vos de las intenciones, acciones y represalias como resultado de la denuncia de
informantes internos”, Journal of Business Ethics, vol. 62, 2005, pp. 277-297.
3 Jubb, Peter B., “Denuncia de Informantes Internos: Una definición y una
interpretación restrictiva”, Journal of Business Ethics, vol. 21, 1999, pp. 77-94.
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de expresiones, que van desde las denuncias ante los gerentes,
ante los administradores generales, ante los reguladores o ante
la opinión pública... el propósito central no sería la búsqueda de
algún tipo de venganza personal, sino el de que el riesgo en juego
pueda ser evaluado, y de proceder, sea reducido o eliminado.
La Organización Internacional del Trabajo define la práctica
de la denuncia de los informantes internos como “los reportes
realizados por empleados o ex-empleados respecto a prácticas
ilegales, irregulares, peligrosas o poco éticas desarrolladas por
los empleadores, patrones o contratantes.”
Con frecuencia se compara a los denunciantes internos con
los delatores o soplones, quienes por lo general cuentan con una
muy mala reputación. Tal vez la diferencia más importante sea la
calidad moral, y por lo tanto la fiabilidad de la persona que está
haciendo la denuncia. Los delatores frecuentemente están invo-
lucrados personalmente en alguna actividad poco ética ya sea por
voluntad propia o a través de mecanismos de coacción, y utilizan
la revelación de la información como un medio para reducir su
responsabilidad financiera o económica en los hechos denuncia-
dos. Los delatores frecuentemente actúan bajo las órdenes de la
entidad o el actor público o privado de quien están revelando
información. De forma diferente, las leyes para la protección y
estímulo de los denunciantes internos no tienen que ver con la
responsabilidad directa de aquellos que están involucrados en ac-
tividades criminales.
Otra diferencia crucial es que frecuentemente el delator busca
favores o remuneración a cambio de revelar información. En la
mayoría de los casos, los denunciantes internos (whistleblowers)
no reciben beneficios por la información revelada, excepto la po-
sibilidad de mantener su empleo y coadyuvar a la lucha contra
la corrupción. Esto es así en general, aunque hay que mencionar
que algunos tipos de leyes contra la corrupción permiten recom-
pensar a aquellos ciudadanos que han revelado información cru-
cial, por lo general, con una parte proporcional del dinero recu-
perado en los casos de corrupción.
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II. La obligación de informar
La denuncia de los informantes internos también debe distin-
guirse de la obligación de informar que rige el actuar de muchos
servidores públicos. En la gran parte de la literatura sobre la lu-
cha contra la corrupción, la obligación positiva —y frecuente-
mente no voluntaria— que los individuos tienen para informar
a sus superiores de cualquier acto ilícito o de mala fé que des-
cubran, también se ha descrito como denuncia de informante in-
terno (whistleblowing). Ello se está convirtiendo en una práctica
común, especialmente en áreas como la financiera, la bancaria y
la contable.
Así ocurre, puesto que la función es similar: existe una reve-
lación de información y la persona que la hace requiere de algún
tipo de protección en contra de las represalias que pudiera enfren-
tar. Sin embargo, hay que señalar que tanto la motivación como
el tipo de problema son muy diferentes en los casos de la “de-
nuncia alteradora interna” y la “denuncia obligada tradicional”.
En este último caso, si no se revela la información, el funcionario
podría enfrentar la posibilidad de una sanción administrativa o
penal. En el caso de la denuncia de los “informantes internos”, se
trata de una cuestión ética: algo está mal en su centro de trabajo,
en la organización y en la sociedad y ellos desean que se esto
se corrija, para beneficio de la organización y de la sociedad en
su conjunto. Las revelaciones de los informantes internos tiende
también a tener un alcance más amplio; la información ofrecida
puede no ser necesariamente un delito sino un acto de ineficien-
cia, accidentes potenciales que pudieran prevenirse.
III. Protección de testigos
La denuncia de informantes internos también debe diferenciar-
se de las leyes y políticas encuazadas a la protección de testigos.
Ambos programas tienen puntos en común, en tanto ambos inclu-
yen frecuentemente la promesa de mantener la confidencialidad
PAPEL DE LOS INFORMANTES INTERNOS 205
de la identidad del denunciante. Sin embargo, la protección de
testigos es un asunto más vinculado a lo penal, que generalmente
incluye la protección física del individuo. El testigo por lo regular
no acepta aparecer de forma abierta en un juicio o enfrentamiento,
a menos que se le otorgen garantías para su protección.
La protección de testigos también puede tener un alcance más
amplio, que involucre personas que no pertenezcan a la orga-
nización denunciada, sino que simplemente por razones circus-
tanciales externas o vinculadas con sus actividades profesionales
puedan haber presenciado actividades o tener conocimiento de
información sobre las que se les pide que testifiquen.
La denuncia de informantes internos se refiere a la prevención
de daño a la carrera profesional y a los intereses del individuo
en el centro de trabajo. En este tipo de procesos, el interés prin-
cipal se centra en la información, no en la persona que revela la
información. Incluso frecuentemente, no se les obliga a particpar
de forma abierta en los juicios, sino acompañar de forma menos
protagónica los procesos de investigación.
En nuestros días, la protección de denunciantes internos está
incluida en muchos convenios y tratados internacionales sobre
lucha anticorrupción. Un mayor número de países alrededor del
mundo ha estado esforzándose por abordar este asunto de for-
ma seria e implementar las provisiones legales que los tratados
internacionales sugieren. Sin embargo, a la fecha sólo algunos
países han logrado adoptar leyes integrales respecto al estímulo
y protección de los informantes internos. Este tipo de constructos
legales incluyen dos elementos nodales: por una parte el elemen-
to de la proactividad, cuya intención es cambiar la cultura pública
de las organizaciones privadas y gubernamentales, con objeto de
que la denuncia sea una práctica aceptable y con objeto de facili-
tar la revelación de información sobre actividades ilícitas, actos
de corrupción y conductas indebidas dentro de la organización.
El segundo aspecto está dado por la serie de protecciones legales
e incentivos institucionales que son necesarios para que una per-
sona lleve hasta el final su denuncia sin miedo a ser sancionada
206 IRMA ERÉNDIRA SANDOVAL
o acosada por haberse atrevido a revelar la información sobre
corrupción.
En la actualidad es difícil saber si estas leyes están funcionando.
Pocos países han adoptado de forma completa leyes en la materia
que proporcionen una amplia protección a los informantes y cuyo
cumplimiento esté siendo verificado por las autoridades. Incluso
en los casos en que se cuenta con tal tipo de normas, en su mayor
parte, ellas presentan dificultades ya sea por que son demasiado
estrechas y se aplican sólo al sector público o bien porque éstas
cubren sólo cierto tipo de conductas indebidas (Banisar, 2006).
Además, existe considerable evidencia de que en muchos de los
países que han implementado leyes de protección a informantes
internos, éstos han sufrido graves represalias que los ha llevado a
guardar silencio respecto de la información que manejan.
Algunos de los elementos fundamentales que de acuerdo a los
expertos no deben faltar en una ley integral en materia de protec-
ción a informantes internos son los siguientes:
—— Autonomía. La ley en cuestión deber ser promulgada
como una ley autónoma. Para ser efectivas este tipo de
leyes no dependen de ningun otro código o ley. Ello les
da visibilidad mayor y posibilita su promoción y uso.
—— Cobertura. Idealmente, una ley integral debe cubrir tanto
el sector público como el privado. Los actos indebidos o
conductas irresponsables no son monopolios de uno solo
de estos sectores. Sin embargo, pocas leyes autónomas en
materia de protección a informantes internos cubren am-
bos sectores. Inglaterra, Nueva Zelanda y Sudáfrica cuen-
tan con leyes integrales que aplican las mismas reglas
tanto al sector público como al privado. La ley de protec-
ción del denunciante interno de Estados Unidos y la ley
canadiense de protección de la información revelada de
los servidores públicos únicamente aplica a los empleados
públicos. La ley japonesa de protección al denunciante in-
terno sólo aplica a los empleados del sector privado.
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—— Definiciones. La mayoría de las leyes cuenta con defini-
ciones extensas para describir los actos ilícitos o las con-
ductas indebidas. Además, ello no debe limitarse única-
mente a un área, como la lucha contra la corrupción, sino
que debe incluir una multitud de variantes, incluyendo las
violaciones a la ley y a la ética.
—— Procedimientos. Otro elemento importante es la creación
de procedimientos que promuevan la revelación interna de
la información. Las leyes integrales por lo general están
basadas en el entendido de que el cambio en la cultura
interna —para mejorar las comunicaciones internas con
el fin de evitar problemas— constituye una medida clave
en la resolución de conflictos.
—— Protección contra sanciones. Todas las leyes integra-
les cuentan con definiciones claras en contra de las posibles
represalias y proporcionan soluciones ante las sanciones.
—— Apelaciones. Las leyes integrales deben establecer proce-
dimientos para la revisión de sanciones, a través de orga-
nismos externos.
—— Vigilancia. La mayoría de leyes integrales deben contar
con un organismo público con responsabilidades de vi-
gilancia, para asesorar a los denunciantes internos y para
recibir las quejas de conducta indebida o sospechas de
corrupción. Recientemente, Estados Unidos y Canadá
crearon nuevos organismos independientes. La mayoría
del resto de los países utilizan organismos e instituciones
existentes tales como los ombudsmen.
Por otro lado, algunos países han adoptado protecciones a los
denunciantes internos de manera fragmentada y gradual. Las pro-
tecciones están incluídas en diversos estatutos y marcos norma-
tivos, y por lo general cubren sólo a ciertas personas o incluyen
cierto tipo de información. En algunos países, existen tanto leyes
integrales como sectoriales para áreas como la de gobernanza
corporativa. Los ejemplos al respecto son los siguientes:
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—— Leyes contra la corrupción. Típicamente, el manejo de la
divulgación bajo este tipo de leyes está bajo la responsa-
bilidad de comisiones contra la corrupción. Las protec-
ciones cubren tanto a los empleados de gobierno como
al público, pero frecuentemente se limitan a promesas de
mantener la confidencialidad del informante.
—— Leyes para servidores públicos. Las leyes que regulan a
los empleados públicos empiezan a incluir cláusulas que
protegen al servidor público contra sanciones. La ley
para los servidores públicos de los Países Bajos requiere
la creación de procedimientos para reportar información
alertadora y proteger del castigo a aquellos que sigan es-
tos procedimientos.4
—— Leyes laborales. Las protecciones para los informantes
internos también está siendo progresivamente incluida en
la mayoría de las leyes laborales. La Ley Laboral Noruega
fue enmendada en 2005 para otorgar a los empleados el
derecho de informar a las autoridades públicas acerca de
los “elementos censurables” descubiertos en sus centros
de trabajo, esta ley también prohibe las represalias.5
—— Códigos penales. Algunos países han convertido las re-
presalias en contra de un denunciante interno en una ofen-
sa penal.
—— Leyes de libertad de información. En Suecia, la Ley de
Libertad de Prensa le otorga al servidor público el derecho
fundamental de criticar de manera anónima las acciones
de los organismos gubernamentales. Algunos países, Mol-
davia (2002), Antigüa y Barbuda (2004), Uganda (2005)
y Macedonia y Montenegro (2006) han incluido capítulos
en materia de denuncias internas a organismos públicos.
4 La Ley de Servidores Públicos (Ambtenarenwet) §125.
5 Leyes del 17 de junio de 2005, núm. 62, en lo relativo al ambiente de tra-
bajo, horas de trabajo y protección al empleo, etcétera (de ley del Ambiente de
Trabajo) como se ha enmendado subsecuentemente, la última vez a causa de la
Ley del 21 de diciembre, núm. 121 §2-4.
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—— Otras leyes. Otro tipo de normas legales tales como las
leyes ambientales, contienen protecciones a denuncian-
tes internos en relación con información acerca de peli-
gros ambientales. Las leyes de contabilidad y secretos
bancarios requieren la revelación de información sobre
conducta indebida en organizaciones corporativas. Estas
leyes frecuentemente imponen a los profesionistas el de-
ber de revelar conductas indebidas, y los protegen contra
castigos y sanciones.
A pesar de los avances, este tipo de enfoques legales presentan
algunas desventajas. El primer problema es que las leyes están
fragmentadas y no cubren toda la variedad de las denuncias de
los informantes internos. Además, por lo general las leyes secto-
riales no son suficientemente conocidas fuera de sus propias áreas
o jurisdicciones, y dentro de cada sector ni siquiera por todos los
empleados o funcionarios, lo cual evidentemente limita su apli-
cación. Estas leyes también tienden a concentrarse en las fases de
revelación de la información y del castigo, pero no coadyuvan a
la mejora de la administración interna de las organizaciones. Fi-
nalmente, casi ninguna de estas leyes establece procedimientos o
estándares respecto a revelaciones internas.
Sin embargo, hay también algunas tendencias positivas. A ni-
vel interancional los denunciantes internos de forma creciente
son percibidos de forma más tolerante y posiblemente esté ocu-
rriendo un cambio cultural positivo que nos lleve a ubicarlos
como actores fundamentales en la lucha contra de la corrupción
y en la prevención de administraciones públicas ineficaces, así
como de abusos y accidentes por parte del sector privado.
El cáncer de la corrupción es un gran peso en casi todos los
niveles del gobierno mexicano. Transparencia Internacional ad-
vierte que casi la mitad de los mexicanos (43%) desconfían de las
estrategias de control de la corrupción y una gran parte de ellos
también están convencidos de que el gobierno no sólo es ineficaz
en su combate, sino que directamente auspicia o protege activi-
210 IRMA ERÉNDIRA SANDOVAL
dades ilícitas. En 2006 más de una cuarta parte de los mexicanos
(28%) se enfrentó a algún tipo de soborno o extorsión. La cifra
supera los niveles reflejados en países como Perú, Panamá, Vene-
zuela, República Dominicana, Indonesia, Kenia o Sudáfrica don-
de la incidencia de este tipo de episodios es claramente menor.
Sin embargo, estos alarmantes reportes apenas tocan la super-
ficie de un problema cuyo núcleo central no son ni las “mordi-
das”, ni las extorsiones a cargo de servidores públicos o burócra-
tas de bajo nivel, sino la corrupción estructural que invade las
funciones centrales del Estado. Conflictos de interés de diverso
signo, abundan en los más altos niveles de gobierno. Los funcio-
narios públicos y representantes populares no están obligados a
desvincularse de posesiones o inversiones problemáticas para su
desempeño público; ellos tampoco cuentan con ninguna obliga-
ción de hacer pública su declaración patrimonial. La Ley Federal
de Responsabilidades le prohíbe a los servidores públicos recibir
pagos o compensaciones por parte de los entes regulados previa-
mente por ellos durante el año siguiente a la finalización de su
mandato, pero esta cláusula raramente se cumple y su violación
es vista como una falta administrativa menor. Algunos otros ele-
mentos centrales que distinguen la corrupción estructural son la
impunidad característica a nuestra cultura administrativa, el au-
toritarismo todavía presente en los ámbitos judiciales, la pobreza
de los diversos indicadores de desempeño y la permanente bús-
queda de estratagemas legales que buscan dar la vuelta a las leyes
de acceso a la información y a las reglas encaminadas a la rendi-
ción de cuentas; factores todos que se engarzan retroalimentando
un gran círculo vicioso. Por todo lo anterior creemos que el papel
de los informantes alertadores internos facilitaría y fortalecería
en nuestro país la cultura de la denuncia ciudadana, elemento
fundamental en el combate de la corrupción estructural.
