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POLÍTICAS EDUCATIVAS NACIONALES

Unidad 2

Resultados de aprendizaje:

• Analizar las principales características de la reforma educativa de 2013.

• Describir los rasgos principales de las reformas educativas de 2013, con

miras al 2018.

La problemática que justifica la relevancia del análisis de política pública en

educación puede verse desde tres vertientes generales, la primera de naturaleza
“macrocontextual”.

1. El reto de la política pública ante nuevas problemáticas

APPE se justifica debido a los complejos y no poco interesantes cambios en el
entorno político, social y económico del país. En otro espacio se ha sostenido que
el tablero político de México y, consecuentemente, la forma en que se formulan
las políticas educativas ha cambiado considerablemente desde hace 20 años.
Sería erróneo soslayar la apertura a nuevas y diversas fuerzas políticas de finales
de la década de 1970 que, entre otras cosas, abrieron caminos para una
“oposición real” (en palabras de Gilberto Rincón Gallardo). La “disidencia”
sindical, al igual que los movimientos ciudadanos, hicieron su aparición en las
décadas de 1970 y 1980, respectivamente.

Con la crisis económica y política de la década de 1980, fue evidente que se

debilitó la capacidad del Estado para enfrentar las demandas sociales y su forma
de operación,4 muchas de ellas basadas en el clientelismo y corporativismo. La
“década pérdida” de 1980 “exhibió al gobierno como factor de desgobierno”,
como diría Luis F Aguilar. Esto significa que este agente no sólo puede impulsar
beneficios sociales sino también ocasionar daños y costos sociales severos. Ante
tales hechos, era lógico que las tesis sobre la “capacidad/eficiencia directiva de
los gobiernos” empezaran a ser cuestionadas y revisadas, y se propusieran desde
conceptos (p.e. gobernanza) hasta teorías y prácticas (nueva gestión pública)
para tratar de mejorar el ejercicio de las funciones del gobierno hasta el grado de

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hacerlas mucho más manejables y eficientes. Sobre estos puntos se hablará más
extensamente en la Segunda Parte, ya que lo que se quiere subrayar ahora es
que las nuevas realidades van construyendo nuevos marcos para ir pensando los
problemas sociales y educativos, así como sus formas de solución.

Dentro de estos grandes cambios contextuales en México, podría señalarse la

transformación de los tradicionales esquemas de la democracia representativa y,
específicamente, la firme intención de cambiar mediante el voto, el anquilosado
sistema PRI-gobierno. Vemos que, mientras que en 1994 el 89% de los
municipios del país era gobernado por el PRI, para 2007 este porcentaje se redujo
a casi 34%.6 Aunado a ello, la escena política nos ha revelado la existencia de
fuertes contrapesos legislativos7 y judiciales al poder Ejecutivo, el avance del
derecho a la libre expresión, así como la posibilidad de tener –aunque aún de
manera muy desigual– libre acceso a la información gubernamental.8 Todos estos
cam- bios han modificado los ambientes de la política pública en diferentes
direcciones, y coincidimos que “la propagación de las libertades políticas y
económicas de la sociedad, plantean al Estado –y a la sociedad misma–
problemas cruciales de organización política, de orden gubernamental y de
gestión pública”.

Sin embargo, la ampliación de las condiciones democráticas y libertades políticas

no está exenta de contradicciones, movimientos accidentados y regresiones. Para
algunos analistas, aunque se desea construir un régimen democrático, a veces la
sociedad y algunos grupos políticos y actores sociales vuelven a inclinarse por
prácticas total- mente contrarias a ese deseo. La perseverancia del paternalismo,
la búsqueda y otorgamiento de prebendas como mecanismo de cohesión de los
grupos, la inclinación por mantener privilegios o dejar intactos poderosos
intereses económicos, así como el deseo de tener un “hombre fuerte” que
establezca las reglas para todos, “hacen dudar de la verdadera voluntad
democrática de la sociedad mexicana”.12 Es sintomático que en México, 42% de
las personas entrevistadas para el Latinobarómetro declaró nunca haber
participado en una organización política o social mientras que el promedio
regional en Latinoamérica es 11 puntos menor (31%). Además, de 2006 a 2007
bajó en seis puntos el número de mexicanos que le dio su apoyo a la democracia:
de 54% a 48%.

Estas transformaciones, parte de la construcción de un régimen político diferente,

pueden ser sustancialmente útiles como marco de análisis para el estudio de las
políticas públicas en educación. Sin embargo, la labor del analista político no se
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agota en la comprensión del régimen político. Si en verdad se desea comprender

con mayor amplitud lo que sucede dentro del sistema educativo nacional, hay que
poner atención a otras transformaciones de igual trascendencia, como la
demográfica, económica y cultural.

Los cambios recientes en términos demográficos ilustran esta necesidad de

ampliar la mirada. Por ejemplo, en México, mientras la población de menos de 15
años disminuye cada vez más, el grupo de personas en edad laboral, es decir, de
15 a 64 años, ha aumentado considerablemente.14 Esto genera demandas al
sistema educativo y a la sociedad, en un sentido diferente al de principios del
siglo XX, en donde el objetivo primordial era ampliar los servicios educativos en el
nivel básico. Aunado a los cambios demográficos, han surgido fenómenos
sociales, culturales y económicos que ponen en tensión los procesos de políticas
educativas. Pensemos en el fenómeno de la migración, que es creciente en
nuestro país, y que para el Consejo Nacional de Población es el “signo del siglo
XXI”. La migración nos enfrenta a nuevos retos en materia educativa que hace 30
años no se habrían pensado. Por ejemplo, ahora se sabe que la migración tiene
entre sus efectos desincentivar la inversión en la educación media y superior en
comunidades con tradición migratoria.¿Qué políticas educativas se tendrán que
diseñar e implementar para estos contextos? La respuesta no puede ser única ni
inequívoca, sobre todo si seguimos la idea de que “el paso por la escuela no es la
única forma de desarrollar competencias y habilidades”.Es decir, no se tendrían
sólo que abrir bachilleratos o universidades sino pensar qué hacer como sociedad
y gobierno para tratar de revertir el desinterés de las comunidades migran- tes en
la educación. Nuevas modalidades de atención a esta elusiva demanda, así como
un claro énfasis en la pertinencia del conocimiento en la sociedad actual, parecen
hacerse cada vez más necesarios en el México de hoy.

En resumen, la renovación de los movimientos opositores, el fuerte

cuestionamiento a la capacidad gubernamental, el cambio de reglas entre actores
políticos, los avances en términos de libertades civiles y políticas, las pugnas en
cuanto a los medios para alcanzar el bien común, las transformaciones
demográficas, el surgimiento de complejos fenómenos sociales, y una necesaria
renovación sobre las finalidades de la educación, conforman un escenario que,
inexorablemente, tendrá que empujar la reformulación de los esquemas y marcos
para el análisis y diseño de políticas educativas en México.

Pasemos ahora a discutir la segunda vertiente de la problemática que sustenta

esta línea de investigación.
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. La necesidad de la renovación teórica y analítica

Si la realidad es cambiante, las formas de acercamiento a la misma tendrán que
modificarse. En otras palabras, los esquemas analíticos, teorías o modelos
también deberán ajustarse para poder explicar de una manera más profunda y
realista lo que ocurre con las acciones públicas.Ésta es la segunda vertiente que
justifica el desarrollo de una línea de investigación como APPE, y que se llamaría
la vertiente de “renovación teórica y analítica”.

A. Los Estados de Conocimiento del COMIE: un primer acercamiento

Un primer acercamiento a esta vertiente se deriva de la revisión a los estados de
conocimiento sobre política educativa, elaborados por el Consejo Mexicano de
Investigación Educativa (COMIE). A principios de la década de los noventa del
siglo XX, el COMIE afirmaba que “la política educativa, como un proceso político,
aparecía como gran incógnita al iniciar la década [de los ochenta]”. Los
investigadores que participaron en este ejercicio también argumentaron que en
casi todos los estudios aparecen como tópicos de análisis tanto el Estado como el
régimen político, y agregan: “En todos los casos destaca la problematización de la
política en función de la acción del Estado y, particularmente, la política educativa
se plan- tea como un área específica de esta acción […]”. Es decir, se enfatiza en
estas investigaciones el carácter “burocrático-corporativista” de la política
educativa del Estado mexicano. Pese a este énfasis, los investigadores también
apuntan que el modelo de análisis de política basado en dos acto- res
burocráticos, como el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE)
y la Secretaría de Educación Pública (SEP), empezaba a ser disfuncional, por lo
que “la investigación de la siguiente década tendrá que abordar los sujetos de la
sociedad civil (iglesias, partidos políticos, movimientos sociales, al igual que
Agencias Internacionales)”.

A doce años de distancia de esta observación, la SEP reconoció también la

necesidad de ampliar la mirada en el análisis de política, al afirmar que el “cambio
de paradigma de la política educativa consiste en enfrentar los desafíos desde la
óptica de la demanda y dejar de abordarlos solamente desde la perspectiva de la
oferta”. Esto significa “avanzar en la democratización del sistema, reconocer la
diversidad e incluir a quienes permanecen en el margen. En resumidas cuentas,
se trata de poner en acción, por diversas vías, la premisa de que la educación es
asuntos de todos, no sólo porque debe extender sus beneficios sin exclusiones,
sino por- que requiere el concurso de todos aquellos que puedan aportar algo a la
educación”.

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Pero, volviendo a los hallazgos del estado de conocimiento sobre políticas

educativas de 1993, los investigadores hacen otras dos precisiones importantes.
La primera es que el tema más socorrido de las investigaciones en política
educativa es el de descentralización. Este “monopolio temático” obedece, según
los autores, al peso de este proyecto durante el decenio 1982-1992, y a que se
ha mantenido como una “política de Estado”. La segunda precisión es que el
“desarrollo teórico de algunos trabajos hace referencia a conceptos globalizadores
como Estado, régimen, actores, etc.” y, más adelante, sugieren “reelaborar
teóricamente” los ámbitos y niveles analíticos de la política educativa y, de ser
posible, hacerlo desde una perspectiva multidisciplinaria, con referentes empíricos
que sustenten las reformulaciones teóricas.

La revisión de trabajos en el estado de conocimiento de 2003 se organiza en

nueve apartados. En la primera parte se presenta una introducción que permite
“situar el estado de conocimiento”, y en seguida se presentan las investigaciones
localizadas que fueron agrupadas en ocho capítulos: (1) diagnósticos que orientan
el diseño y la operación de las políticas; (2) análisis de las políticas de cobertura,
calidad y equidad; (3) de las políticas de federalización educativa; (4) de la
política de financiamiento educativo; (5) sobre las políticas y las reformas
educativas; (6) el papel de los actores en las políticas educativas y la
participación social; (7) planeación y evaluación del sistema educativo, y (8)
políticas para el magisterio.

Como se observa, las categorías analíticas están mezcladas. La primera responde

al campo de análisis para la política pública, mientras que la segunda es lo más
cercano a APPE, sólo que en este documento se resaltan ejes temáticos. Ante
esta situación, no se encuentra una reflexión pormenorizada sobre los diferentes
modelos, esquemas y teorías de análisis de política pública y su uso, así como su
pertinencia en la realidad de México. Seguimos sin conocer en qué medida ciertos
elementos de los diferentes encuadres teóricos-abstractos ayudan a explicar
mejor lo que ocurre con las políticas educativas.

El balance del estado de conocimiento sobre políticas educativas de 2003 resalta

un punto de interés: se sugiere realizar un trabajo de sistematización de
investigaciones de política educativa que se refieran a los niveles meso y micro,
pues lo que aquí se presenta es sólo a nivel macro. Este último, para la
investigadora responsable del balance, significa “el sistema en su conjunto cuya
representación son las secretarías de educación a nivel nacional o en los estados”,
mientras que lo meso lo define como aquello que tiene que ver con las “instancias
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intermedias de la gestión del sistema educativo como serían la supervisión o los

cuerpos técnicos, entre otros”. El nivel micro hace referencia a las instituciones
educativas, en este caso a la escuela de enseñanza básica.

Esta clasificación de niveles es útil en la medida que permite una mejor

identificación de los niveles de decisión, pero no parece que la realidad funcione
así o que los instrumentos de análisis para cada etapa se puedan utilizar de
manera generalizada para las otras. “Cada ámbito tiene un significado según la
teoría que se utilice”. Los tres niveles parecen estar interconectados por reglas
implícitas y explícitas, y esto es lo que se propone explorar una línea de
investigación como la presente. Identificar los elementos de cada ámbito, y
reconocer las influencias que cada uno tiene sobre los otros para ofrecer mejores
explicaciones de lo que ocurre con las políticas educativas en México. Los
resultados de las políticas y, por lo tanto, de su efectividad, se asientan en un
marco de decisión cuyos orígenes múltiples apuntan hacia la participación de
distintos niveles de gobierno y variados ambientes de ejecución entrelazados.

En resumen, los estados de conocimiento sobre políticas educativas en México

ofrecen algunos elementos que justifican, desde la vertiente teórica y analítica, la
línea de investigación denominada como APPE. Entre estos elementos se
encuentran:

• Es difícil establecer con claridad qué avances se registraron en el campo de

las políticas públicas en educación, ya que las metodologías para la elaboración
de los estados de conocimiento variaron sustancialmente a lo largo del tiempo, al
igual que los autores.
• Los estados del conocimiento parecen no identificar el objeto de estudio en
una dimensión amplia.

• Pese a que ambos estados del conocimiento (1993 y 2003) hablan de que
tomaron en cuenta estudios de política educativa, que incluyen etapas como las
de formulación, instrumentación e impacto, al final las observaciones no retoman
este punto. No sabemos qué estudios existen para cada etapa, y mucho menos
podemos evaluar si el modelo por etapas sigue siendo útil en México. La hipótesis
es que esta forma de análisis, cuyas críticas se empiezan a escuchar a finales de
los años de la década de 1980, parece no ser del todo relevante y que, por
consiguiente, requiere ser reemplazada por “mejores esquemas teóricos”, tal
como sugieren algunos estudiosos del tema.

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B. Corroboraciones y ampliaciones: más vacíos de la literatura

Una vez revisados los estados del conocimiento del COMIE, y habiendo detectado
sus limitaciones para acercarnos a la problemática en este campo de estudio, fue
necesario hacer una búsqueda más profunda y actualizada de artículos científicos
bre “política educativa”. A través de la Red de Re- vistas Científicas de América
Latina y el Caribe, España y Portugal (Redalyc), de 1999 a 2007 se detectaron 25
textos referidos a México. El análisis pormenorizado de estos artículos se
encuentra en el Anexo 1, mientras que las observaciones generales de este
ejercicio se presentan enseguida.

• La definición de “política” es confusa. El término se equipara con una reforma,

ley o un programa, y a partir de esta interpretación se emprende el análisis de
política, lo que en ocasiones conlleva a construir una visión limitada y
fragmentada.

• Algunos trabajos tienden a perder el foco de análisis que supuestamente es la

política (policy), y empiezan a ahondar en la descripción de algunos elementos
contextuales que poca relación tienen con el proceso de ésta.

• Predominan los trabajos analíticos y descriptivos y, en cambio, sorprende el bajo

número de trabajos con investigación empírica.

• Sólo un trabajo incluyó un marco teórico de las ciencias políticas y sociales para
analizar el proceso de política; aunque habría que aclarar que, (1) sí existen
referentes de teoría para explicar los fenómenos educativos o sociales (e.g. la
teoría del capital humano para analizar relación educación-empleo), y (2) se
presentan marcos conceptuales muy bien elaborados.

• Se habla muy escasamente del grado de participación de otros actores

diferentes al gobierno en el diseño e instrumentación de las políticas educativas.
Esto revela un atraso teórico considerable si tomamos en cuenta que, desde
1993, el COMIE ya había sugerido la necesidad de poner atención a otros actores
para poder explicar qué ocurre con la política educativa de nuestro país.

• Este ejercicio deja ver que existe una gama más amplia de temas y ya no sólo
el “monopolio temático” representado por la política de descentralización, tal
como observaba COMIE en sus estados de conocimiento. Bajo esta línea
argumentativa, habría ahora que preguntarse si gracias a los recientes cambios
normativos introducidos para algunos niveles educativos (e.g. obligatoriedad de
preescolar), y a la visibilidad que el gobierno le desea dar a ciertas políticas (e.g.

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educación media y tecnologías de la información), habrá un mayor número de

análisis de política en estos temas tan cruciales. Ésta parece ser una buena
pregunta que el próximo estado de conocimiento del Consejo Mexicano de
Investigación Educativa tendría que formularse y responder.

Finalmente, se detectaron pocos estudios que centren su atención en las políticas

educativas de las diferentes entidades federativas y los municipios.

C. La necesidad del fundamento teórico y del enfoque amplio e integral

En otro lugar se ha señalado que, en México, el análisis de política pública en
educación era es- caso.29 Son pocos los estudios sobre el tema que utilizan como
base de sus explicaciones modelos teóricos o analíticos propios de la policy. Por
otra parte, en ocasiones los investigadores tendemos más a describir el contenido
de los programas gubernamentales que a entrar a la discusión pormenorizada de
los elementos que conforman el proceso de las políticas. Si bien esto es, en algún
sentido esclarecedor para poder hablar de manera más precisa de “análisis de
política educativa”, habría que desarrollar estudios que pongan mayor énfasis y
hagan explícitas cuestiones como: la filosofía que sustenta la acción pública; la
forma en que se definen los problemas más graves del siste- ma educativo; el
grado de participación de los distintos actores políticos y sociales; sus formas y
medios de negociación, y el grado y nivel en que actúan los grupos de presión a
lo largo del proceso de política, entre otras. Obviar estas cuestiones acarrearía
problemas epistemológicos y prácticos que finalmente tienen fines negativos en la
efectividad de las políticas. Podríamos, por ejemplo, adjudicarle eficacia a ciertas
políticas a partir de una simple evaluación de metas y, con ello, legitimar políticas
limitadas en la consecución del beneficio público y común. Recordemos que “[l]a
historia muestra que lo más práctico resulta ser, en última instancia, la teoría”.

La política, argumentan los estudiosos del tema, es más que la decisión “suprema
de las autoridades legítimamente electas o designadas [...], la gran decisión está
condicionada y limitada por las de- cisiones precedentes de múltiples actores
gubernamentales, políticos y sociales, que en su interdependencia la preparan y
configuran, la acotan o ensanchan”. El modelo de políticas “estatocéntrico”, el cual
sugiere que lo que importa es lo que el Estado hace o deja de hacer, pues éste es
el “centro”, y la sociedad, la periferia, necesita ser sujeto de un amplio análisis
antes de darlo como único y generalmente válido. APPE busca analizar y
cuestionar tanto éste como otros esquemas, teorías y modelos con el ánimo de
proponer acercamientos más amplios que nos expliquen mejor qué ocurre con las
políticas educativas en México. Un primer paso en este sentido fue hacer una
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selección de textos que centraban su atención en examinar esquemas o teorías

para el análisis de política. El análisis de- tallado de este ejercicio puede
consultarse en el Anexo 2. Algunas observaciones de carácter general son las
siguientes:

• Se resalta la necesidad de utilizar enfoques interdisciplinarios en el análisis de

política.

• El modelo por etapas recibe fuertes críticas por ser demasiado simplista y no
reflejar la realidad que trata de explicar. La policy es un proceso continuo, no
lineal.

• Se sugiere recurrentemente emprender estudios sobre el meso nivel que, según

Wayne Parsons, es el nivel de análisis enfocado a las conexiones entre la
definición de problemas, de la agenda, la toma de decisiones y el proceso de
implementación.

• No utilizar los distintos esquemas, teorías y modelos para el análisis va en

detrimento del desarrollo teórico en el campo y de la claridad sobre lo que ocurre
con los cursos de acción; las posibilidades de corrección se pueden dis- persar o
no ser las más efectivas.

• Parece ser que el reto epistemológico es cuestionar los modelos funcionalistas,

decisionistas y monocausales, para dar paso a esquemas de análisis más
integrales.

“La lectura es el plan maestro de todos los gobiernos que irremediablemente

fracasa”. Así, con esta fuerte aseveración, la revista Letras Libres59 abre su
número dedicado al tema. La capacidad lectora, como es bien sabido, es una
competencia central para fortalecer las habilidades básicas que el sistema
educativo de México ha tratado de desarrollar a lo largo de su historia. Aunque
hay sólidas evidencias que permiten matizar lo expresado, lo importante es
resaltar la percepción sobre la credibilidad que tienen algunas políticas culturales
y educativas. Éste no es un asunto menor pues, como bien señalan algunos
expertos, “la credibilidad se vuelve una condición esencial para la eficacia de las
políticas”. Fuera de apreciaciones apresuradas, la investigación educativa
producida en nuestro país, y fuera de él, ha documentado las fallas (y aciertos)
que diversas políticas educativas han presentado a lo largo de nuestra historia
contemporánea.62 Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
también han apuntado hacia esta dirección e, incluso, la SEP ha reconocido que

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no logra los resultados esperados y, por consiguiente, plantea la necesidad de

transformarse en una entidad “más estratégica”, cuya capacidad le permita
formular planes, políticas e iniciativas orientados a mejorar el desarrollo educativo
y los logros nacionales de aprendizaje en los diferentes tipos, niveles y
modalidades.

En cada tema de la agenda educativa (e. g. calidad, equidad, cobertura,

financiamiento, participación social, etcétera), existen diversas políticas y
programas que no están dando el resultado que se espera. Tan es así que algunos
como Prawda y Flores han afirmado que el sistema educativo de México no está
respondiendo a los recientes cambios del entorno nacional y global; que ha
perdido pertinencia y relevancia, y ha aumentado su ineficiencia e ineficacia, lo
que contribuye a elevar los niveles de inequidad. No en balde investigadores y
comentaristas hablan que en nuestro país existe un “fracaso educativo”, una
“catástrofe silenciosa”, o que México es “un país de reprobados”. A esto se suman
los resultados de evaluaciones nacionales e internacionales sobre la adquisición
de competencias para la vida logradas mediante el proceso escolar, que
claramente muestran que la política educativa tiene que ser analizada a
profundidad.66 Pero, ¿por qué la política educativa en México es tan poco
efectiva? El Consejo de Especialistas para la Educación trata de dar una respuesta
a dicho cuestionamiento.

Las decisiones de las autoridades educativas, en efecto, no siempre se han

tomado con base en diagnósticos sólidos y en procesos cuidadosos de dise- ño e
implementación, como es necesario. A veces han sido tomadas bajo presión o
dentro de márgenes estrechos impuestos por la realidad política limitando las
posibilidades de mejoramiento.

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