7/10/22, 16:10 Tema 13: La institución ministerial
Tema 13: La institución ministerial
Sitio: Derecho Virtual Imprimido por: CHAVEZ MONASTERIO FABIO ANDRES
[1-2022] DERECHO CONSTITUCIONAL Y PROCEDIMIENTOS Día: Friday, 7 de October de 2022, 16:10
Curso:
CONSTITUC. - DV
Libro: Tema 13: La institución ministerial
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Tabla de contenidos
1. Conceptos, denominaciones y funciones
2. Orígenes y evolución
3. Sistemas minerales
4. Sistema parlamentario
5. Sistema presidencial
6. Sistemas mixtos
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1. Conceptos, denominaciones y funciones
Los ministros de Estado son parte del Órgano Ejecutivo que, como jefes de las grandes ramas de la administración pública, trabajan y
dependen directamente del Presidente del Estado o del Jefe dej Poder Ejecutivo.
Este cargo recibe distintas denominaciones según los países: ministros en Bolivia y en muchos otros, ministros de gobierno en Costa Rica,
Secretarios en Estados Unidos de América; secretarios de Despacho en México, etc.
Como integrantes del Poder Ejecutivo, cumplen funciones políticas y administrativas ya mencionadas en los temas precedentes, que les
dan un triple carácter: los ministros son consejeros del Presidente o del Jefe del Ejecutivo; son jefes de la administración pública en sus
respectivas materias, y, al mismo tiempo, nexos entre el gobierno y el Congreso, por una parte, y entre el gobierno y la opinión pública
por otra. Esto nos da una idea de la importancia de las tareas que cumplen, por lo que su nombramiento debe hacerse con el mayor
cuidado, y no simplemente con criterio político.
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2. Orígenes y evolución
Algunos autores remontan los orígenes de la institución ministerial a los tiempos más antiguos, cuando los “validos” o favoritos de las
teocracias orientales prestaban algunos servicios que, proyectados en el tiempo, pueden asimilarse a los de los ministros de hoy.
Durante la Edad Media encontramos a los “mayordomos de palacio” de los reinos occidentales como antecedentes más cercanos. Los
vasallos, entre los cuales había jurisconsultos y de otras profesiones, cumplían determinados oficios en el Palacio real y más tarde el rey
formó sus “consejos privados”, como el Magnum Concilium en Inglaterra, en el siglo Xll, integrado por obispos, abades y nobles que
daban su parecer al soberano en asuntos importantes y en la administración de justicia. La Curia regis era un cuerpo de consejeros
reales que desde el siglo Xlll se amplió en Inglaterra con diputados de distrito de Condado y ciudades, formando el Gran Consejo
(Great Council), que más tarde se dividió en una Cámara Alta (House of Lords) y una Cámara Baja (House of Commons) o Cámara de
las Comunidades. Dentro del Gran Consejo se formó un consejo reducido con gente de la confianza del rey, que se llamó Consejo
Secreto de Estado o gabinete (Commitee of State or Cabinet). El rey convocaba a este gabinete a su voluntad, pues dependía de él y
no del Parlamento.
La palabra “cabinet” significaba originalmente una sala pequeña donde se reunía el Consejo Secreto de Estado, que era un grupo
reducido. Por extensión, se llamó después Consejo de Gabinete a este grupo, y así se ha incorporado el término al Derecho
Constitucional.
En Francia, bajo el reinado de Francisco I (siglo XVI) estos funcionarios palaciegos comenzaron a ser llamados secretarios de Estado, y el
Cardenal Richelieu fue el primer ministro en 1624, creando los ministerios de relaciones exteriores y de guerra. Colbert fue ministro de
finanzas de Luis XIV en el siglo XVII.
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3. Sistemas minerales
Según la evolución experimentada por esta institución en diversos países, ha dado origen a dos sistemas de gobierno principales y otros
mixtos cuyas características examinaremos a continuación:
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4. Sistema parlamentario
Es aplicado principalmente en Europa Occidental, donde la evolución del parlamento inglés tuvo gran influencia en el desarrollo de las
instituciones de gobierno.
Digamos, para empezar, que no todo sistema donde existe un parlamento es “parlamentario”, porque el sistema es parlamentario
también lo tiene. Se trata de un régimen en que el gobierno se divide en dos elementos: un ejecutivo dual y un gabinete que es
políticamente responsable ante el parlamento, al cual tiene el derecho de disolver.
El gobierno parlamentario aparece en Inglaterra al establecerse una relación directa entre el gobierno y el parlamento, que se vuelve
interdependiente. Esto ocurrió con la revolución de 1688, cuando el nuevo rey, Guillermo III de Orange, debió integrar su gabinete con
miembros del partido que le había llevado al trono, escogiéndolos del parlamento, para contar con el apoyo de éste. Pero fue a partir
de 1695 que el gabinete de partido sale de la mayoría parlamentaria, con lo que comienzan a alternarse en el gobierno los partidos
que alcanzan dicha mayoría. Sin embargo, el rey sigue nombrando y removiendo a sus ministros, preside el gabinete, toma decisiones e
imparte directrices políticas. Esto cambia desde 1715, cuando Jorge I no asiste a las reuniones de gabinete porque, según decía él, no
entendía inglés, y según decían otros, no le interesaba la política inglesa, pues “sus sentimientos eran, por completo, de Príncipe Elector
Alemán”, (i)
La ausencia del rey determinó que Robert Walpole asumiera de hecho en 1715 la jefatura del gabinete, asumiendo un cargo que más
tarde sería el de primer ministro, o premier.
Durante el siglo XVIII no se consolidó, empero, la dependencia institucional del gabinete con respecto al parlamento. El sistema de
Premier, por el cual es llamado a formar gobierno el jefe de la mayoría parlamentaria, fue formulado en 1803, con Pitt; y en el siglo XIX se
instituyó la renuncia del gabinete que recibe una censura, una declaración de desconfianza o una desaprobación bajo alternativa de
disolver la Cámara de los Comunes y de convocar, simultáneamente, a nuevas elecciones, para intentar formar una nueva mayoría.
a) Clases de sistemas parlamentarios.- Cari Schmitt distingue las siguientes clases: el sistema presidencial parlamentario, cuando un
hombre encarna la unidad política, como en Francia desde la Constitución de 1958; el sistema parlamentario estricto, cuando la
mayoría parlamentaria tiene la dirección política del gobierno a través de los ministros; el sistema de Premier, cuando la dirección
política corresponde al jefe de la mayoría parlamentaria, que se convierte en primer ministro y jefe del ministerio, como en Inglaterra; y
el sistema de gabinete, cuando la dirección política no corresponde al Jefe del partido mayoritario ni al Presidente del Consejo de
Ministros, sino al Consejo en pleno, que suele representar a una coalición de partidos.
b) Sistema parlamentario clásico. - Resumiremos a continuación los principales rasgos de este tipo, que son:
Ejecutivo dual. - Consta de un jefe de Estado y de un gabinete de ministros encabezados por un primer ministro, jefe de gobierno,
presidente del Consejo o del Gobierno, o Canciller, como se le llama según los países.
El jefe de Estado, que puede ser un presidente de la república elegido generalmente por el parlamento en forma indirecta, o,un
monarca hereditario (rey o emperador), desempeña un papel “representativo” y no ejecutivo, pues representa a la nación, promulga
leyes y firma decretos, ratifica tratados, nombra al primer ministro y a los ministros que deben ser ratificados por el parlamento, y
pronuncia eventualmente la disolución del parlamento, todo lo cual hace sobre decisiones que toma el gabinete y no él (“el rey reina,
pero no gobierna”).
El gabinete, ministerio o gobierno, como también se lo llama, asume las atribuciones, esenciales del gobierno y es responsable
políticamente ante el parlamento, que además de aprobar su nombramiento, puede obligarle a renunciar en bloque con un voto de
censura. Esta responsabilidad política constituye la característica dominante del sistema parlamentario y autoriza al parlamento a
investir un nuevo gabinete en reemplazo del que ha sido censurado.
Disolución del Parlamento.- Como contrapartida de la responsabilidad política del gabinete ante el parlamento, éste puede ser disuelto
por aquél, bajo ciertas condiciones (transcurso de un tiempo mínimo entre dos disoluciones; que se den determinadas circunstancias).
Este derecho de disolución tiende a contrapesar la autoridad del parlamento, estableciendo un equilibrio de poderes, que es la esencia
del sistema democrático. Ante un voto de desconfianza de la Cámara, el gabinete puede oponer la disolución de aquélla, llamando a
los electores a definir el conflicto.
Así opera el mecanismo de desbloqueo de los órganos a que nos referimos al hablar del contenido mínimo de una Constitución. (Ver
Capitulo V, de la primera parte, La Constitución, punto NO. 4). "Desde 1789 -dice Loewenstein- la historia del gobierno constitucional no
es sino la búsqueda de la fórmula mágica para crear y mantener un equilibrio estable entre el gobierno y el parlamento. Esta búsqueda
ha sido hasta ahora infructuosa. Casi en todos los tiempos el uno o el otro detentador del poder ha pesado más en la balanza de la
dinámica del poder, y las oscilaciones entre el liderazgo del Ejecutivo y la supremacía del parlamento parecen ser inherentes y
esenciales a la práctica del gobierno constitucional”. (3)
c) El gobierno parlamentario en Francia Se ha hecho notar que en este país no había, antes de 1958, una preeminencia del gabinete,
como ocurre en Gran Bretaña, ni tampoco una subordinación del gobierno a las asambleas, como en Suiza. La situación en Francia era
de preeminencia jurídica del parlamento y de un predominio de hecho del gobierno, según anota Hauriou, contradicción que
determinaba una constante inestabilidad ministerial.
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El rasgo principal de las instituciones emanadas de la Constitución de 1958 es la elección directa, por sufragio universal, del presidente
de la república, lo que acrecienta su legitimidad y sus poderes. En la expresión de Hauriou, hay en el Ejecutivo francés una “diarquía
desigual” porque el jefe de Estado está en plano superior al del primer ministro: éste es nombrado por aquél sin necesidad de referendo,
al igual que los demás miembros del gobierno; el presidente preside el Consejo de Ministros y no lo hace el primer ministro, como en
otros países; puede convocar a referéndum, disolver la asamblea Nacional y ejercer “una dictadura temporal” en caso de urgencia
(art. 16, relativo a “poderes extraordinarios”); firma las ordenanzas y decretos y nombra a los empleados públicos. En cuanto al
parlamento, tiene dos atribuciones básicas: sancionar leyes y controlar al gobierno. Su tarea legislativa está expresamente limitada a
materias básicas por el art. 34 de la Constitución, y las restantes materias caen en el campo reglamentario, según el art. 37.
El gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional respecto a su programa, a una declaración de política general o a un texto. La
Asamblea Nacional puede plantear la censura del gobierno, a través de una décima parte de sus miembros, moción que será
adoptada por votación de la mayoría de los representantes. En tal caso, y cuando desapruebe el programa o una declaración de
política general del gobierno, el primer ministro deberá presentar la dimisión del gobierno al Presidente de la República, quien la
aceptará.
d) En Alemania.- La ley fundamental de 1949 contiene las siguientes disposiciones:
1. El Presidente Federal (jefe de Estado) es elegido sin debate por la Asamblea Federal, integrada por los miembros del Parlamento
Federal y un número igual de miembros elegidos por las representaciones populares de los Lander (estados de la Federación). Este
mandatario no podrá pertenecer al gobierno ni a un cuerpo legislativo de la Federación o de un Land; representa
intencionalmente a la Federación, concluye tratados con estados extranjeros, acredita y recibe diplomáticos, etc. Sus
disposiciones y resoluciones deben ser refrendadas por el Canciller federal o por el ministro federal competente.
2. El Canciller Federal (jefe del gobierno) es elegido sin debate por el Parlamento Federal, a propuesta del Presidente Federal, por
mayoría de votos. Una vez electo, recibe su nombramiento del Presidente Federal. Fija las directivas políticas y asume
responsabilidad por las mismas. El Parlamento Federal puede expresarle su desconfianza eligiendo un sucesor del mismo, por
mayoría de votos, y solicitando al Parlamento Federal su relevo, lo que este último debe hacer nombrando al sucesor electo. Si
una moción de voto de confianza del Canciller Federal no fuere aprobada por la mayoría de los miembros del Parlamento
Federal, éste podrá ser disuelto por el Presidente a propuesta del Canciller, dentro de un plazo de 21 días.
3. Los ministros federales son nombrados y relevados por el Presidente a propuesta del Canciller. Cada ministro dirige por sí y bajo su
responsabilidad los asuntos de su competencia.
e) Matices en los sistemas parlamentarios.- El cargo de ministro es incompatible en Francia, como en Italia y Holanda, con el mandato
parlamentario, contrariamente a lo que ocurre en Gran Bretaña, en España, y en India, donde necesariamente deben tener asiento en
una de las cámaras legislativas. La disolución del parlamento comprende a los dos cámaras en Italia; a una o a las dos en España; y a
una sola en Francia (la Asamblea Nacional) y en Gran Bretaña (los comunes). En Noruega no se contempla la disolución del
parlamento.
El parlamentarismo clásico supone que el jefe de Estado (presidente de la república, cuando no es el rey) sea elegido por el
parlamento. Así ocurre en Alemania e Italia, y ocurría en Francia antes de la Constitución de 1958. En este último país y en Portugal es
elegido por sufragio popular, directo y universal.
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5. Sistema presidencial
Así como el sistema parlamentario se originó en Inglaterra, el presidencial nació en la Constitución norteamericana de 1787, que
establece una separación más clara de los órganos y dota de mayor independencia al Ejecutivo. Bryce analiza los siguientes factores
históricos como determinantes de la aparición de este sistema en los Estados Unidos.
En 1787 no había experimentado aun su completa evolución el gobierno parlamentario en Inglaterra. Por el contrario, se creía ver en el
rey y en la política colonial un Ejecutivo fuerte. Por otra parte, en los "Comentarios” de Blackstone, obra publicada en 1765, se
propugnaba la independencia del Poder Ejecutivo con referencia al parlamento para mantener la libertad de las personas y de las
instituciones. Además, era muy comentado el libro de Montesquieu "El Espiritu de las Leyes” (1748), que precisamente subrayaba la
importancia de la separación de poderes. Hamilton y Madison fueron los principales partidarios de esta separación como piedra
angular del gobierno norteamericano.
Mauriee Duverger distingue tres variedades de este sistema, que son las siguientes:
1. Sistema Presidencial clásico.- Es el que rige en los Estados Unidos de América, cuyas diferencias con el sistema parlamentario
aparecen en tres grandes áreas: en primer lugar, el Ejecutivo no es dual, porque el Presidente es él Jefe del Estado y Jefe de
Gobierno a la vez con todos los poderes inherentes a su cargo. Los ministros son jefes administrativos de sus materias y consejeros
del Presidente; pero no tienen autoridad política propia. Las decisiones corresponden, en última instancia, al Presidente, quien
puede o no seguir el consejo de sus ministros.
En segundo lugar, el Presidente es elegido por el sufragio del pueblo, (no por el parlamento). En Estados Unidos el Presidente es elegido
en forma indirecta: el pueblo elige “compromisarios” que, a su vez eligen al Presidente. Pero, en la práctica cuando el electorado
escoge directamente a dichos “compromisarios”, sabe por quién van a votar éstos, lo que equivale, en los resultados, a una elección
directa del Presidente a quien se le confiere una gran autoridad por este motivo y se le coloca a la misma altura que el parlamento.
En tercer lugar, la independencia del Ejecutivo y del parlamento se advierte en que éste no puede determinar la renuncia de aquél, ni
el Ejecutivo puede disolver a las cámaras. "Están condenados a vivir juntos sin poderse separar: es un matrimonio sin divorcio”. (6)
Además, el Presidente nombra discrecionalmente a sus ministros, que no tienen acceso a las sesiones de las Cámaras ni responden
políticamente ante éstas. Por otra parte, los congresales no pueden ser ministros
1. El Presidencialismo.» Es una deformación del anterior por debilitamiento de los poderes del parlamento e hipertrofia de los del
Ejecutivo, que se observa principalmente según lo hace notar Duverger en los países latinoamericanos “que han transportado las
instituciones constitucionales de los Estados Unidos a una sociedad diferente, caracterizada por el subdesarrollo técnico, el
predominio agrario, las grandes propiedades agrícolas y la semi colonización por la vecina y super poderosa economía de los
Estados Unidos”. Esta realidad hace casi imposible, agrega Duverger, el funcionamiento de la democracia liberal, pues lo que
existe en muchos casos son “dictaduras puras y simples”. En otros, hay regímenes intermedios entre la democracia liberal y la
dictadura. (7)
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6. Sistemas mixtos
Alrededor de los sistemas parlamentario y presidencial clásicos se han desarrollado varios sistemas mixtos que tienen caracteres de uno
y otro, en mayor o menor medida, como los siguientes:
1. Sistemas semi-presidenciales.» Son aquellos que, como el instituido por la V República en Francia desde la reforma constitucional
de 1962, presenta la mayoría de los caracteres del sistema parlamentario, con las siguientes modificaciones: el Presidente es
elegido por sufragio universal, lo que le da mayor autoridad política y moral. Así, en Francia, el Presidente puede convocar a
referéndum y plebiscitos y disolver por sí mismo el parlamento, sin firma ni acuerdo del primer ministro ni de los ministros. Además de
Francia, se observó este régimen en la Constitución alemana de Welmar (1919) y se lo observa actualmente en Austria, y, con
ciertas variantes, en Finlandia.
2. Sistemas semi-parlamentarios.» El régimen boliviano y otros son una mezcla también de presidencialismo y parlamentarismo, pues
ya hemos visto que el Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente conjuntamente con los ministros (art. 165.1), que reciben su
nombramiento directa y exclusivamente de aquél, sin intervención del parlamento, en cuyos debates, sin embargo, intervienen
con motivo de los informes que prestan y de los proyectos de ley que presentan. El Ejecutivo no puede disolver el parlamento en
ningún caso, según la Constitución; pero el parlamento puede censurar a los ministros, individual o colectivamente, lo que por una
tradición parlamentaria provoca su renuncia destitución (art. 158.1.18).
(1) SCHMIT, Cari- 06. cit. pág. 372.
(2) Ibídem
(3) LOEWENSTEIN, Kart- Ob. cit. pág. 105.
(4) BRYCE, James. - “La República Norteamericana”, citado por Ciro Félix Trigo Op. Cit. pág.315.
(5) A propósito de esto, se cuenta que en cierta ocasión, estando reunido Abrahán Lincoln con sus siete ministros, pasó a votación
un asunto sobre el cual se había discutido mucho. Producido el voto, los siete ministros se pronunciaron negativamente, en contra de la
opinión del Presidente. Este resumió el resultado así: Un “Sí”y siete “nos”; ganaron los “síes”...
(6) DUVERGER, Maurire.- “Instituciones Políticas y Derecho Constucional”, pág. 211 y 213.
(7) Ibídem.
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