MATIAS KULFAS / LOS TRES KIRCHNERISMOS.

UNA HISTORIA DE LA ECONOMÍA ARGENTINA,

2003-2015.
NAVEGANDO ENTRE LOS TRES KIRCHNERISMOS
DEL COLAPSO ECONÓMICO AL CRECIMIENTO Y SUS DESAFÍOS
Doce años y medio y tres períodos presidenciales integran este ciclo político denominado
“kirchnerismo”. Durante esa etapa, la economía argentina sufrió importantes
transformaciones y atravesó diferentes instancias. Se sucedieron fases de acelerado
crecimiento económico (sobre todo, entre 2003 y 2008, y entre 2010 y 2011), hubo períodos
críticos (fundamentalmente, entre fines de 2008 y 2009, cuando el país se vio afectado por la
crisis internacional), etapas de fuerte desaceleración (2012 y 2013) y un final marcado por el
estancamiento general y la retracción de algunos sectores (2014 y 2015).
El mercado laboral tuvo notable despegue, sobre todo hasta 2011, lo que permitió favorecer
considerablemente la situación de los trabajadores y los sectores hasta entonces excluidos,
redujo la pobreza y mejoró la distribución del ingreso. Con posterioridad a 2011, la creación de
empleo privado se redujo de manera drástica y no hubo avances adicionales.
El despegue productivo fue muy importante. El agro pudo aprovechar las nuevas condiciones
económicas. El crecimiento fue innegable, pero quedó excesivamente volcado hacia el cultivo
de la soja y sus subproductos.
La industria manufacturera se recuperó como no había sucedido desde los primeros años de la
década de 1970. Se trató, sin dudas, de un verdadero punto de inflexión que produjo un
quiebre histórico en la tendencia al estancamiento y la pérdida de empleo que caracterizó al
sector durante el último cuadro del siglo XX. Pero ese desempeño exitoso comenzó a
amesetarse en 2008. La recuperación de 2010 y 2011, tras la crisis internacional, fue muy
importante; sin embargo, no tuvo las características virtuosas del sexenio 2003-2008. En 2012
y 2013 los problemas se multiplicaron, y en 2014 y 2015 el sector entró en franca recesión.
Fueron también periodos de implementación de numerosas políticas alternativas que
marcaron un cambio de época. La reestructuración de la deuda constituyó un punto de
quiebre en una historia iniciada a fines de los años setenta que generó el problema de
sobreendeudamiento. Fue el puntapié inicial de un periodo de desendeudamiento externo
muy importante y significativo.
Desde el punto de vista social, tras una etapa en que el mercado laboral reaccionó de manera
positiva, la implementación de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y otras políticas sociales
fueron una respuesta a la grave crisis social legada por las políticas neoliberales. Se redefinió el
papel del Estado. En ocasiones, la reestructuración fue tibia e informal, no generó nuevas
instituciones y se realizó con programas heredados de periodos anteriores con algún grado de
aggiornamento (por ejemplo, en política industrial). En otros casos, por medio de
intervenciones más directas y explícitas, se recuperó la participación en empresas que
históricamente habían pertenecido a la órbita pública. Entre estas cabe destacar la
reestatización de los recursos previsionales, Aerolíneas Argentinas y del 51% de las acciones de
YPF, así como el desempeño de un papel más activo en las áreas de defensa (la industria
militar, aeroespacial, satelital, comunicaciones, etc).
Desde lo productivo, reapareció el interés estatal en promover el desarrollo industrial, en
algunas ocasiones, asentado en mejores condiciones macroeconómicas generales, y en otras,
mediante acciones más directas y específicas, aunque no del todo articulada y con alto grado
de dispersión (algo que se repetirá en numerosos ámbitos de la gestión de gobierno: una
suerte de enemistad con la planificación a mediano y largo plazo). También se destacaron la
creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología y la recuperación del sistema productivo
vinculado a la defensa y las comunicaciones.
La gestión de la política macroeconómica atravesó diferentes etapas. Durante la primera,
articuló elementos heredados de la transición duhaldista con nuevos instrumentos,
procurando implementar un régimen oportunamente definido como de tipo de cambio
competitivo y estable. La reaparición de la inflación, primero en 2005 y luego con más fuerza
a partir de 2007, puso en crisis esta opción, pero muchos de sus aspectos virtuosos se
sostuvieron hasta 2011. Durante esos años, el país tuvo superávit en sus finanzas públicas y
una buena situación en sus cuentas externas, que le permitió generar un importante saldo
comercial positivo y acumular reservas.
Se trató de una situación inédita en la historia económica argentina de las últimas décadas.
Pero la acumulación de desequilibrios, trajo aparejada la necesidad de introducir cambios que,
o bien no llegaron, o al menos no en la dimensión requerida, y el desempeño
macroeconómico decayó durante el periodo 2012-2015. El resultado fue el estancamiento
económico junto con un manejable pero creciente déficit fiscal y una clara desmejora en la
situación externa.
¿LA ETAPA DE CRECIMIENTO MÁS IMPORTANTE EN LA HISTORIA CONTEMPORÁNEA DEL
PAÍS?
Entre 2003 y 2011 la Argentina experimentó una de las etapas de crecimiento económico más
aceleradas de su historia, sólo interrumpida brevemente por los coletazos de la crisis
internacional de fines de 2008. Esta situación abrió al menos dos conjuntos de controversias:
el primero, en torno a su carácter y excepcionalidad.
Al respecto, una somera contextualización histórica revela datos elocuentes. En los veintiocho
años transcurridos entre 1975 y 2022 pueden computarse catorce de crecimiento y catorce de
caída del PBI. La tasa de crecimiento promedio fue de solo 0,8% anual. La etapa se caracterizó
por una elevada volatilidad, en la que lo breves periodos de crecimiento eran sucedido por
fases de caída, y por tres episodios críticos: la crisis financiera de 1981, la hiperinflación en
1989 y 1990, y la quizás haya sido la más severa crisis económica y financiera de nuestro país
entre 2001 y 2002.
Pero la historia de estos años no se condice con la trayectoria de largo plazo. Si nos
remontamos en el análisis hasta comienzos del siglo XX, encontraremos cinco periodos de
crecimiento acelerado, entendiendo por ello las etapas de crecimiento sostenido del producto
superiores al promedio histórico de largo plazo (la tasa anual de crecimiento del periodo 1900-
2014 es del 3,1% anual). Lo llamativo del asunto es que todos los períodos tienen una duración
similar: once o doce años. Dos de ellos corresponden a la etapa histórica agroexportadora:
1903-1913, y 1918-1929. Otros dos periodos de crecimiento acelerado ocurrieron durante la
etapa de industrialización sustitutiva de importaciones: 1933-1944 y 1964-1974. El quinto
periodo es el que estamos analizando.
Lo que se observa es que esta etapa kirchnerista definida por CFK como “década ganada” se
encuentra entre las de mayor crecimiento de la historia argentina, y si bien no ha sido única y
excepcional, si es acertado destacar su importancia dados los antecedentes de inestabilidad y
las dificultades para sostener etapas de alto crecimiento que ha mostrado la economía
argentina, sobre todo durante las últimas décadas del siglo XX.
LA CONTROVERSIA SOBRE EL CRECIMIENTO: CONTEXTO EXTERNO VERSUS POLÍTICAS
INTERNAS
La discusión acerca de la naturaleza del crecimiento y sus causas y factores determinantes ha
tendido a polarizarse en torno a dos enfoques. Uno de ellos enfatiza el impulso proveniente
del escenario internacional, originado en el crecimiento de los precios internacionales de los
productos primarios. Eso posibilitó una abundancia de divisas que permitió financiar una mejor
situación externa y estimuló el crecimiento doméstico.
Este enfoque caracteriza al crecimiento de esta fase bajo el envión del denominado “viento de
cola”, entendiendo que la Argentina creció sustentada en factores externos y con una
considerable dosis de buena suerte. De allí que la década ganada se parezca más a una
“década desperdiciada”, en tanto equivocadas políticas internas no habrían permitido
desplazar las trabas estructurales que limitan el crecimiento del país y habrían agotado sus
beneficios con un enfoque cortoplacista.
Si bien es cierto que todas las economías de América del Sur se beneficiaron con este auge de
commodities, el beneficio fue mayor para aquellos países especializados en minerales e
hidrocarburos. En efecto, el precio internacional de los metales y el petróleo creció muchísimo
más que el de los productos agropecuarios, y los términos del intercambio fueron mucho más
favorables para otros países de la región. Desde un enfoque distinto, se puede argumentar
que, si la tesis del viento de cola fuera cierta, Chile, Perú, Venezuela, Ecuador o Bolivia
deberían haber crecido mucho más que Argentina y mostrado un desempeño superior. Pero
no fue así: entre 2003 y 2011 Argentina estuvo a la cabeza de los países de mayor crecimiento
en la región. Asimismo, la mayoría de estos acentuaron sus rasgos tendenciales hacia una
mayor primarización de su economía y sus exportaciones, aspectos que no se verificó en el
caso argentino, y tampoco muestran un mejor desempeño en materia de inclusión social o
dinámica del mercado laboral.
Cuando comenzó el periodo de desaceleración del crecimiento económico regional, a partir de
2012, la Argentina pasó a ser una de las peores economías en materia de crecimiento, lo cual
revela que existen importantes factores internos que influyen decisivamente en el
crecimiento. No obstante, desde la perspectiva gubernamental y la tesis contraria al viento de
cola, la desaceleración posterior a 2011 se debería, en gran medida, a factores externos y
coletazos de la crisis internacional.
En todo caso, resulta tan desacertado atribuir el buen desempeño económico a un escenario
externo favorable como asociar la reversión del ciclo positivo a un contexto internacional
desfavorable.
LA NATURALEZA POLITICA DE LA GESTIÓN ECONÓMICA
La historia previa a los gobiernos kirchneristas estuvo signada por los fracasos del último
cuarto del siglo XX, etapa en la que primó cierta tendencia a la “tercerización” de la gestión
económica. La idea de que los políticos tienen el gen de la demagogia y el populismo y que,
por ende, lo más sano para el país y para el éxito de los políticos es que deleguen las
decisiones económicas y financieras en un cuerpo de tecnócratas debidamente capacitados y
dotados de un saber científico que está fuera del alcance de la política se había instalado de
manera contundente en la escena nacional de los últimos veinticinco años del siglo pasado.
El origen más evidente de este cambio no estuvo relacionado con la vida democrática sino que
el último gobierno militar, que delegó por completo la política económica en la figura de
Martínez de Hoz. La idea inherente a la conformación de un cuerpo de tecnócratas
debidamente formados que constituyen un “equipo económico” proviene de aquel periodo.
Lo llamativo es que, ya restaurada la democracia, esa idea continuó presente en la vida
política, con toda claridad en la década de 1990. Los principales think tanks de orientación
liberal emergieron como usinas de cuadros técnicos y funcionarios de gestión en las áreas
económicas.
En este marco, la figura de los economistas creció en importancia dentro de la vida política
nacional. Pero esta nueva convivencia introdujo tensiones dentro del espacio político. Las vivió
el propio Carlos Menem, cuando le tocó discutir con Cavallo por la “paternidad del modelo”.
Algo similar ocurriría con Lopez Murphy. La tercera experiencia, que presenta analogías con la
dupla Menem-Cavallo, tuvo lugar durante el kirchnerismo. Lavagna, ministro de economía de
Duhalde, fue ratificado en su puesto por Kirchner y los logros iniciales apuntalaron la figura de
ambos. El país ya parecía acostumbrado a convivir con un ministro de economía fuerte, algo
que se mostraba como inevitable en una etapa de crisis. Pero Kirchner no estaba dispuesto a
compartir el liderazgo y, menos aún, a apuntalar a su ministro hacia una candidatura
presidencial. A fines de 2005, tras una fase muy exitosa para ambos, desplazó a Lavagna del
gobierno y a partir de entonces no solo busco borrar su huella, sino también desterrar por
completo la idea del “superministro” de Economía. En adelante, tanto Kirchner como CFK
dejarían en claro que las decisiones económicas quedaban en manos de la figura presidencial.
La idea de que la política había cedido demasiado espació a agentes ajenos a ella es un sello de
los tiempos kirchneristas. Este cambio representó una recuperación de capacidades de la
política para forjar su propio destino y asociarlo a proyectos de carácter popular. Pero también
trajo nuevas complicaciones y, en ocasiones, ciertos excesos de voluntarismo y la fantasía del
Poder Ejecutivo de una gestión sin restricciones económicas objetivas, aspecto que se vio con
mayor claridad durante el tercer kirchnerismo.
LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE LA POLITICA ECONÓMICA: DE LA RECUPERACIÓN
MACROECONÓMICA A LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO Y LA REAPARICIÓN DE LA INFLACIÓN
La gestión de la política económica también fue mutando a lo largo de los periodos
kirchneristas. En los inicios predominó una agenda macroeconómica concentrada en pocos
temas, con la prioridad puesta en consolidar el incipiente crecimiento económico que venía
registrándose tras el shock de larga crisis de la convertibilidad.
El fin de la convertibilidad trajo consigo la necesidad de elegir un esquema de política
monetaria: así se avanzó hacia un régimen más heterodoxo y centrado en la preservación de
un tipo de cambio competitivo, antes que uno basado en metas de inflación.
Una vez consolidada la recuperación económica y encaminada la resolución de los problemas
más acuciantes de la crisis (reestructuración de la deuda, desdolarización, rescate de
cuasimonedas, saneamiento del sistema financiero), la agenda económica se multiplicó para
incluir nuevos desafíos. La reaparición de la inflación en 2005 (cuando alzó el 12,3%) suscitó
nuevos debates y el gobierno se inclinó hacia una resolución basada en acuerdos de precios
antes que en esquemas tradicionales de política monetaria y fiscal. Esto conllevo un
conjunto de intervenciones de mercado.
El desafío de promover una expansión de la oferta de bienes y servicios acorde con una
demanda que se recuperaba a pasos acelerados – aspecto central para un control efectivo de
la inflación en el largo plazo – chocó con las debilidades del sistema financiero doméstico,
castigado tanto por los problemas heredados de la crisis como por cuestiones estructurales de
largo alcance (baja propensión al ahorro doméstico canalizado a través del sistema
financiero y mayor tendencia a la acumulación de activos financieros externos, en particular
de dólares billete).
El primer kirchnerismo finalizaría con un éxito rotundo en resultados económicos, pero
también con la aparición del problema de la inflación sin un abordaje claro. Habría que
afrontar algunos desafíos que requerían algo más que una buena macro. El segundo
kirchnerismo pareció tomar nota de estas necesidades con la creación del Ministerio de
Producción, luego subdividido en tres carteras: Industria; agricultura, ganadería, pesca y
alimentario; y turismo. No obstante, no hubo innovaciones institucionales y programáticas de
relevancia.
La política comercial procuró, mediante herramientas como las licencias no automáticas de
importación, incrementar la producción local y sustituir algunas importaciones. Pero ya
durante el segundo y el tercer kirchnerismo comenzaría a chocar contra la lógica de objetivos
múltiples: a veces se facilitaba el ingreso de algunas importaciones para contener el nuevo de
los precios domésticos, otras se buscaba promover una mayor producción nacional, y en
determinadas situaciones el objetivo excluyente era generar mayores ingresos o menores
salidas de divisas.
El segundo kirchnerismo también seria un periodo de mayor expansión de la política fiscal,
fundamentalmente orientada a generar nuevos programas de política social que tuvieron un
éxito importante en términos de inclusión social. La expansión fiscal en tiempo de crisis
internacional fue notable, sin embargo, no se modificó cuando fue superada. En otras palabras
se tendió a gastar mucho en tiempos de desaceleración económica y crisis, pero no se
generaron ahorros fiscales importantes durante el auge del segundo kirchnerismo.
La economía del tercer kirchnerismo aparece atravesada por el fin de la holgura externa. El
sector energético comenzó a generar un abultado y creciente saldo comercial externo
negativo y el sector industrial acentuó su estructural rasgo deficitario. Las respuestas de
política económica se orientaron a administrar la escasez de divisas, lo cual condujo a
implementar restricciones a su adquisición y propició una mayor intervención en los sectores
productivos expuestos al mercado externo.
Una vez más, estas intervenciones presentaron elementos de frustración debido a la búsqueda
de objetivos múltiples: la administración del balance de divisas llevó a restringir las
importaciones, medida que en unas ocasiones tuvo efectos positivos sobre las dinámicas
productivas y en otras causo el efecto contrario, dada la alta dependencia de insumos y bienes
de capital de numerosas ramas industriales. Sustentadas en objetivos de corto plazo
tendientes a morigerar el drenaje de divisas, o bien sosteniendo a sectores netamente
deficitarios, la política económica quedó envuelta en situaciones contradictorias.
Los gobiernos kirchneristas fueron ampliando poco a poco los márgenes de intervención, pero
la búsqueda del mix entre la intervención estatal y el accionar del mercado quedó siempre
sujeta a parámetros rígidos que dificultaron una adecuada calibración. El primer kirchnerismo,
una vez superado lo peor de la crisis, necesitaba una mayor orientación de política industrial y
productiva, pero se contentó con los buenos resultados de la recuperación macroeconómica y
el renovado impulso de la demanda interna, protegida por un tipo de cambio real alto. El
segundo kirchnerismo pareció tomar nota de este déficit, pero sus herramientas no movieron
el amperímetro y además se vieron limitadas por la conflictividad iniciada con el sector agrario
y la emergencia de la crisis internacional. Por último, el tercer kirchnerismo chocó contra estas
restricciones y se ocupó de gestionar la escasez conservando numerosos logros de los periodos
anteriores, y, si bien pudo evitar los daños de las cíclicas y tradicionales crisis que afectaron
históricamente a la Argentina, lo hizo a costa del estancamiento económico.
El rumbo siempre tuvo una orientación clara ya decidida, pero es inevitable señalar cierta
rigidez en el uso de las herramientas. A modo de ejemplo: la reestructuración de la deuda
representó un cambio fundamental en el historial de sobreendeudamiento que registraba la
Argentina, materializado durante el último cuarto del siglo XX. La reducción de la deuda
externa y de su peso relativo significó recuperar grados de libertad para la política pública.
Pero una vez alcanzado cierto nivel de desendeudamiento e iniciada la fase de escasez de
divisas, era evidente que resultaba oneroso continuar con ese proceso y que era
recomendable estabilizar los niveles de endeudamiento antes que continuar reduciéndolos a
costa de sacrificar divisas cada vez más escasas. Sin embargo, en lugar de retomar las
relaciones con los mercados de capitales a fines de 2011 y durante 2012, recién se hizo en
2014, cuando la situación financiera ya mostraba una clara desmejora y las condiciones de
acceso eran mucho más complejas.
CRECIMIENTO Y DISTRIBUCIÓN: ¿UNA ECONOMÍA MAS O MENOS CONCENTRADA?
Los gobiernos kirchneristas marcaron un punto de quiebre en términos de la dinámica
distributiva que venía registrándose durante el último cuarto del siglo XX.
La economía del último cuarto del siglo XX mostraba la consolidación de un creciente divorcio
entre el desempeño económico nacional y la distribución de sus frutos. Así, por ejemplo,
durante la “crisis del tequila”, que afectó a las economías latinoamericanas y provocó al año
siguiente, en la Argentina, una caída del 2,8% del PBI, las ganancias de las formas privatizadas
de servicio públicos y otras ramas de alto peso en la cúpula empresaria continuaron sus
trayectoria alcista.
Los sectores del trabajo sufrieron consecuencias del achicamiento del aparato productivo, el
aumento del desempleo, la reducción del salario real promedio de la economía y la tendencia
a una mayor concentración y segmentación de ingreso en el mundo laboral. La década de 1990
aportaría mutaciones notables: la disolución de algunos grupos económicos, la pérdida de
relevancia relativa de otros y una mayor presencia de conglomerados trasnacionales, sobre
todo en los servicios públicos privatizados, el petróleo, la minería y la gran industria
manufacturera. Pero más allá de esas mutaciones, cabe destacar la consolidación de un
régimen de alta concentración económica, la mayor presencia de capital extranjero y la
pérdida de cierta trascendencia de actores pequeños y medianos, y la disminución del peso
relativo del mundo del trabajo en la puja distributiva.
En otras palabras, el conflicto distributivo mutó considerablemente, con predominio de los
choques de intereses interempresariales antes que los clásicos conflictos entre el sector
empresarial y los trabajadores. El crecimiento de los niveles de desempleo restó fortaleza al
movimiento sindical y la conflictividad salarial cedió espacio a la preservación de los puestos
laborales.
¿Con que aspectos diferentes nos encontramos en la etapa de gobierno Kirchnerista? En
primer lugar, con el cambio en el mercado laboral. El desempleo no sólo descendió desde el
récord histórico de 22% en 2002, sino que además perforó los niveles de la década de 1990 y
llegó a valores más parecidos a las trayectorias históricas del país. El salario real se recuperó,
creciendo a una tasa del 7% anual durante el primer kirchnerismo y del 4,9% anual durante el
segundo (en ambos casos, para los trabajadores del sector privado registrado). El empleo
formal creció notablemente, sobre todo durante los primeros años, y el consumo de sector
laboral volvió a pesar en la economía. A estos avances se sumaron los planes de inclusión
previsional, que estimularon la incorporación de numerosas personas que se encontraban
fuera de los beneficios de la seguridad social por no haber completado sus aportes, debido,
entre otros aspectos, a la crisis del mercado laboral.
Cuando la recuperación de empleo comenzó a mostrar limitaciones, allá por 2009, el gobierno
instrumentó una de sus medidas más importantes en política social: AUH. Así se observó una
fuerte expansión del consumo interno, producto indirecto de la expansión de la masa de
salarios.
Ahora bien, esta clara mejora en los salarios y recursos que recibieron los trabajadores y los
sectores más vulnerables no se produjo a expensas de los sectores propietarios del capital. Por
el contrario: lo que se observó durante el periodo fue un significativo incremento de las
ganancias empresariales. El sector empresario vivió una etapa de notable expansión que
benefició a la mayoría de sus segmentos. Las grandes firmas pudieron aprovechar mejor ese
impulso inicial, pero las estadísticas también dan cuenta del buen desempeño y la
recuperación de la rentabilidad en el mundo de las pymes.
Tres aspectos destacan en el análisis sobre la distribución de ingresos en la Argentina durante
los gobiernos kirchneristas. La economía no tuvo un proceso de desconcentración. Pero es
una economía en la cual, a diferencia de lo registrado durante la convertibilidad, el segmento
pyme tuvo un extraordinario crecimiento: aumento en un 50% el número de empresas en el
mercado. Por otra parte, las estadísticas extraídas de la información impositiva provista por la
AFIP indican que las ventas de las empresas de menor porte sostuvieron un ritmo de
crecimiento y conservador cierta presencia a lo largo de la década.
Por otra parte, cabe recordar que nos referimos a una fase de fuerte crecimiento en el mundo
laboral. La masa de salarios pagados en la economía creció de manera sustancial, impulsada
por el crecimiento del empleo y la paulatina recuperación del salario real.
Ahora bien, ¿pueden producirse en forma simultánea estos tres fenómenos: mayor
concentración económica en torno a las grandes empresas, crecimiento de peso de la
pequeña y mediana empresa, y mayor participación salarial en el ingreso nacional? La
respuesta es negativa si analizamos la situación en términos de sus participaciones relativas,
pero sí positiva si la remitimos al aumento en la mejora absoluta de cada uno de estos
segmentos. En una economía en fuerte crecimiento, como se verificó hasta 2011, el
crecimiento del ingreso de las pymes no se produce a expensas de las grandes empresas, y el
de los trabajadores no implica menos ingresos para las grandes y pequeñas empresas. Todos
pudieron crecer sin que algún sector específico se viera obligado a perder.

La evidencia apunta a caracterizar la trayectoria distributiva de la economía a partir de una

tendencia a la desconcentración hasta 2009 y 2010, con un comportamiento muy dinámico y
en recuperación en el mundo pyme y los sectores del trabajo. Esta situación comenzó a
cambiar tras la salida de la crisis internacional y, si bien hubo mecanismos que impidieron
fuertes redistribuciones regresivas – particularmente mediante el gasto público social -, la
tendencia hacia una mayor concentración volvió a presentarse. Resulta evidente que algunas
tendencias estructurales se mantuvieron, aunque fue posible, en fases de crecimiento,
estimula una mayor participación de los trabajadores y de las empresas de menor porte en el
distribución del ingreso, y, en las fases de menor crecimiento, la política económica, sobre
todo la fiscal, generó mecanismos que evitaron una reversión significativa de estos procesos.
Los cambios más importantes del periodo no se produjeron dentro de la cúpula empresarial,
como en la década de 1990, sino fuera de esta, por lo que se observó la recuperación del tejido
pyme y el incremento de ingresos en el mundo laboral. El crecimiento económico permitió una
mayor inclusión social y una distribución más equitativa del ingreso sin afectar las ganancias
empresarias, muchas de las cuales se vieron reforzadas por las ganancias en mercados
externos y la ampliación del mercado interno. Este fenómeno fue claro durante el primer y
segundo kirchnerismo y más difuso en el tercero.
LOS SECTORES ECONÓMICOS Y EL DEBATE SOBRE EL CAMBIO ESTRUCTURAL
Los sectores productivos tuvieron un crecimiento muy significativo a partir de 2003, sobre todo
hasta 2011. La industria manufacturera tuvo una fuerte recuperación. El sector agrario disfrutó
elevados precios internacionales que le permitieron rentabilizar la producción, aprovechar el
alza de productividad que generó la introducción de nuevos paquetes tecnológicos, y expandir
la frontera agropecuaria llevando a la producción a regiones donde antes no era viable debido
a su baja rentabilidad. La construcción también tuvo su auge.
La información disponible es contundente en cuanto al excelente desempeño industrial entre
2003 y 2008, etapa de recuperación de la producción acompañada por la expansión del
empleo, el surgimiento de nuevas firmas pequeñas y medianas, y el alza de la productividad,
entre otros fenómenos virtuosos. Lo que vino con posterioridad fue primero un freno, un
evidente coletazo de la crisis internacional, seguido por una fuerte recuperación entre 2010 y
2011, aunque ya sin las características virtuosas del periodo 2003-2008. Por último, a partir de
2012 el sector ingresó en una etapa más compleja, con dificultades crecientes, y ya desde 2014
entró en una franca recesión.
Ahora bien, ¿es posible afirmar que todo lo bueno que ocurrió en materia productiva se debió
pura y exclusivamente al contexto macroeconómico, local e internacional? La información
disponible no parece sustentar esta hipótesis. Si bien durante la presidencia de Néstor se
observaron pocas iniciativas específicas, a partir del primer gobierno de CFK las iniciativas se
multiplicaron, a saber: la creación del ministerio de la producción, luego dividido en industria,
agricultura ganadería, pesca y alimentación, y turismo; el lanzamiento de líneas de
financiamiento a tasas de fomento por parte del banco nación y del banco de inversión y
comercio y exterior; el mayor direccionamiento de recursos del ahorro jubilatorio a
financiamiento de proyectos productivos y de infraestructura a partir de la estatización del
sistema previsional a fines de 2008; la creación del ministerio de ciencia y tecnología y las
específicas en el área estatal, con arsat, invap, y el complejo de defensa y área militar; las
estatizaciones de aerolíneas e YPF; el cambio en la politica regulatoria del BCRA, que introdujo
la obligación de los bancos más importantes de destinar una proporción de sus recursos a
prestamos ara inversión productiva, con un porcentaje especifico para pequeñas y medianas
empresas.
Ahora bien, este proceso no mostró resultados de gran relevancia en términos del surgimiento
de nuevos sectores o actores, ni tampoco un redimensionamiento estratégico. Se observa, en
cambio, que destaca la reaparición de los viejos problemas de restricción externa, cuyo
correlato material es una industria con altos componentes importados inducido por dos
sectores apoyados institucionalmente mediante políticas públicas (automotriz y electrónico) y
un sector energético que comienza a ser cada vez más deficitario. En suma, antes que de una
carencia de políticas industriales, energéticas y de desarrollo productivo, tal vez se trata de sus
falencias y de las dificultades para la coordinación de acciones estratégicas.
El problema, entonces, no es la falta de políticas o iniciativas de desarrollo sectorial, sino la
limitaciones y falencias en su implementación. Es posible concluir que, durante los períodos
de gobiernos kirchneristas, el Estado recuperó un papel relevante en la definición del rumbo
económico y su vocación industrializadora. No obstante, las iniciativas, las medidas y los
formatos institucionales no tuvieron la efectividad necesaria, por lo que se vuelve necesario en
el futuro poner el foco en estos aspectos.
LOGROS AVANCES Y LIMITACIONES: ¿LOS RESULTADOS PODRÍAN HABER SIDO DIFERENTES?
Si bien es posible realizar un inventario de los logros del periodo, el replanteo del papel del
Estado y el cuestionamiento de los estrechos márgenes de maniobra heredados del periodo
neoliberal y sus teoremas de imposibilidad vienen a la mente. Los grados de libertad y
posibilidad de maniobra en relación con las políticas públicas logrados por el kirchnerismo son
un legado importantísimo. Basta recordar las limitaciones y los cerrojos a los que se vio
sometida la política económica durante la década de 1990 para visualizar un claro contraste.
No obstante, disponer de mayores grados de libertad también pone de manifiesto los errores y
las limitaciones de las políticas económicas.
También ha quedado en evidencia, a la luz de las dificultades del tercer kirchnerismo, que
muchos de los logros son sumamente vulnerables y pueden revertirse. Las mayores
limitaciones están asociadas a dificultades para pensar a mediano y largo plazo y estimular
cambios estructurales que aporten un desplazamiento consistente de las restricciones
imperantes. El sector industrial creció como no lo hacía desde los últimos años de la etapa de
industrialización sustituida, pero lo hizo sobre la base de su propia estructura, sin mayores
alteraciones y chocando contra sus propios límites. Un problema aún más complejo se
produjo en el sector energético. En ambos casos, los errores y las limitaciones deben ser
atribuidos, sobre todo, a las decisiones adoptadas por el gobierno.
La definición de un estilo de desarrollo para la Argentina es un tema pendiente. Los proyectos
distribucionistas suelen poner énfasis en la expansión del consumo y el fortalecimiento de la
relación salarial, aspectos que por su propia dinámica terminan desembocando en procesos de
apreciación cambiaria, pérdida de competitividad, sesgo hacia el mercado interno y tensiones
inflacionarias. ¿Significa que este sendero no es viable? No, pero implica la necesidad de
estimular cambios en la estructura productiva que sean compatibles con los objetivos
planteados. Es un proceso dialéctico, que no debe ser entendido como un conjunto de
iniciativas mutuamente excluyentes, sino implementado de manera paulatina, con un debido
monitoreo y adecuadas respuestas de corto y mediano plazo. Implica también repensar
muchos ángulos del estilo de desarrollo que la sociedad desea y las pautas de consumo que
eso conlleva y que pueden ser reformulados. El énfasis en el consumo postergó otros
proyectos que podrían haber estimulado una lógica inclusiva con mayores grados de
consistencia económica (por ejemplo, una mejora en los servicios públicos de educación, salud
y transporte). El desarrollo del mercado interno puede estar basado en el estímulo al consumo
individual, pero también en una mejor provisión de bienes públicos. Ambas cuestiones hacen
al desarrollo del mercado interno, a una distribución del ingreso más progresiva y al
mejoramiento de las condiciones de vida de la población, pero tienen diferentes grados de
compatibilidad con el marco de consistencia macroeconómica. En otras palabras, es posible
calibrar una estrategia distributiva y de expansión del mercado interno sin caer en la trillada
(pero vigente) polémica entre populismo versus teoría del derrame
CLARA MARTICORENA / “REVITALIZACIÓN” SINDICAL Y NEGOCIACIÓN EN ARGENTINA (2003-
2011)
INTRODUCCIÓN
El fin del régimen de convertibilidad en Argentina abrió una etapa cuyas características
económicas, sociales y políticas plantearon diversos contrapuntos respecto a la dinámica
presentada durante los años noventa, cuando se consolidaron las políticas neoliberales. Luego
de la profundización de la crisis económica y del deterioro en las condiciones de vida y de
trabajo de las clases subalternas que siguieron a la devaluación del peso en enero de 2002,
desde 2003 el crecimiento económico y el del empleo establecieron condiciones objetivas para
la reemergencia de la conflictividad laboral, lo que se manifestó en una pérdida de gravitación
de los movimientos de trabajadores desocupados frente a las organizaciones sindicales en la
escena política.
En este marco se abrió un debate sobre la “revitalización” sindical que centró la mirada en los
determinantes de la presencia sindical en la escena política. Uno de los indicadores estudiados
para dar cuenta de ello ha sido la evolución de la negociación colectiva.
El propósito de este artículo es intervenir en la discusión sobre la “revitalización” sindical a
partir del estudio de las características de la negociación colectiva y de los contenidos
negociados.
LA “REVITALIZACIÓN” SINDICAL EN LA ARGENTINA RECIENTE: CONDICIONES Y
CARACTERÍSTICAS
¿RETORNO SINDICAL?
En los años 2004 y 2005 se observa un incremento de la conflictividad laboral caracterizada
por un desplazamiento de los trabajadores desocupados y de los movimientos de desocupados
como principales protagonistas, y de los reclamos por puestos de trabajo y planes sociales
como demandas preponderantes. Los conflictos son crecientemente protagonizados por
trabajadores ocupados, asumen una mayor centralidad las organizaciones sindicales, y
predominan las reivindicaciones y demandas salariales.
Ahora bien, los estudios que resaltan el recobrado protagonismo sindical corren el riesgo de
invisibilizar su centralidad durante la década de 1990. Es preciso señalar que los sindicatos no
estuvieron ausentes del conflicto laboral en aquellos años, aunque la articulación de las luchas
en torno a los movimientos de trabajadores desocupados tuvo una mayor importancia. En la
segunda mitad de esa década, distintas expresiones sindicales que combatían el
neoliberalismo participaron activamente del conflicto social y laboral, como la Central de los
Trabajadores Argentinos (CTA), la Corriente Clasista y Combativa (CCC) y el Movimiento de
Trabajadores Argentinos (MTA), mientras la dirigencia de la Confederación General de
Trabajadores (CGT), que negoció con los gobiernos menemista y aliancista las políticas de
flexibilización laboral, optó por permanecer alejada de las calles, aunque no de la escena
política y laboral.
En este sentido, consideramos que el punto a destacar sobre el protagonismo sindical durante
los años de la posconvertibilidad radica en que la CGT recupera un rol de disputa en el plano
económico-corporativo. Más que retorno de los sindicatos, se observa una recobrada
centralidad de la lucha sindical, es decir, de la lucha por las condiciones de compra-venta de la
fuerza de trabajo.
Esta orientación se expresa en la corriente interna que asume la conducción de la central
sindical hasta el año 2012, liderada por Hugo Moyano.
LAS CONDICIONES ECONÓMICAS Y POLÍTICAS DE LA LUCHA SINDICAL
El protagonismo sindical en los años recientes se despliega sobre la base de un conjunto de
condiciones objetivas, como el aumento del empleo en un ciclo de crecimiento económico, la
profunda caída del salario real posterior a la devaluación de enero de 2002, y la configuración
de una dinámica inflacionaria, pronunciada a partir de 2007. Sin embargo, estas condiciones
objetivas no permiten explicar por sí mismas la dinámica de la conflictividad en el periodo.
Para ello es preciso integrar las transformaciones políticas expresadas en la insurrección
popular de diciembre de 2001 y el modo en que la resistencia a una profundización del ajuste
neoliberal permitió horadar el consenso que las reformas neoliberales habían logrado en
amplias capas de la población durante la década de 1990.
En un nuevo escenario político y con la necesidad de construir un proyecto político
hegemónico, el gobierno de Néstor Kirchner, iniciado en 2003, desplegó una política laboral
orientada a contener y encauzar institucionalmente la conflictividad social que estalló en la
crisis de 2001, con lo que favoreció la relegitimación de la CGT. Como indican Atzeni, y
Ghigliani (2008), la reunificación de la CGT en 2004 expresó la apuesta gubernamental por el re
empoderamiento de la tradicional central sindical frente a las organizaciones de trabajadores
desocupados.
Entre las políticas salariales más significativas puede mencionarse la convocatoria al Consejo
Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil para regular el salario
mínimo, vital y móvil a partir de julio de 2003.
Cabe apuntar, a su vez, el fortalecimiento de la negociación colectiva, con el fin de impulsar la
canalización de las demandas salariales a través de mecanismos institucionalizados de las
relaciones laborales. Si bien estas medidas propiciaron cierta recuperación salarial, los ingresos
reales de los trabajadores permanecieron retrasados, mostrando significativas diferencias
entre trabajadores registrados y no registrados en la seguridad social.
Además de las condiciones económicas, laborales y políticas favorables a la “revitalización”
sindical, los estudios destacan un conjunto de condiciones institucionales que habrían
sobrevivido pese a las transformaciones operadas en los años noventa en las relaciones
laborales y en la composición de la clase trabajadora, permaneciendo los elementos centrales
del modelo sindical argentino configurado en el marco del ascenso del peronismo. Se
destacan, al respecto, la Ley de Asociaciones Sindicales (Ley 23.551) y la Ley de Convenciones
Colectivas de Trabajo (Ley 14.250). La primera establece la existencia de un monopolio de la
representación a través del otorgamiento por parte del Estado de la personería gremial al
sindicato con la mayor cantidad de afiliados en la actividad. A su vez, el sindicato con
personería es el que recauda las cuotas sindicales a través de las retenciones de los
empleadores y el que administra las obras sociales. El sindicato con personería gremial,
además, puede contar con delegados sindicales en el lugar de trabajo, quienes están cubiertos
por la tutela sindical.
La Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo establece, por su parte, la atribución estatal —
en tanto autoridad de aplicación— de la homologación de convenios y acuerdos para que
entren en vigencia; el principio de ultraactividad, es decir, que una vez vencida la convención
colectiva sus cláusulas siguen vigentes hasta que las partes acuerden la celebración de otro
convenio; y la cobertura “extensa” (erga omnes) de la negociación colectiva, es decir, que los
convenios y acuerdos rigen para todos los trabajadores de la(s) actividad(es) para la(s) cual(es)
rige la convención independientemente de su afiliación al sindicato firmante del convenio o
acuerdo.
Si bien los sindicatos lograron evitar con éxito la modificación del monopolio de la
representación y mantener el control de las obras sociales sindicales en los años noventa, en el
año 2000, a través de la Ley 25.250 (Ley Banelco), se legalizó un grave retroceso en el derecho
colectivo del trabajo.
Estas condiciones fueron modificadas durante el gobierno kirchnerista. Estos dos aspectos
fueron importantes en relación con la mayor centralidad y gravitación de la CGT en la
regulación de las condiciones salariales y laborales ya que restituyeron dos factores de poder
para la tradicional organización sindical.
ALCANCES Y LIMITES DE LA ORGANIZACIÓN SINDICAL
El protagonismo sindical reciente se explicaría, asimismo, por el mantenimiento de una
relativamente elevada tasa de sindicalización.
Los niveles de sindicalización en Argentina han sido históricamente elevados e incluso hoy
pueden valorarse como altos en un análisis comparativo a nivel internacional. Marshall (2006)
señala entre los principales aspectos que explican los niveles de afiliación en Argentina la
presencia de delegados sindicales en los lugares de trabajo y la prestación de servicios de salud
por la administración de las obras sociales. También destaca la generalización de los aportes al
sindicato para los trabajadores beneficiarios del convenio colectivo, aún sin encontrarse
afiliados.
CLIVAJES INTER E INTRASINDICALES
Las características asumidas por algunos conflictos laborales de significativa repercusión y
resonancia presentaron distintas grietas en la representación sindical, lo cual puso de
manifiesto diversas divisiones internas. Si bien una gran mayoría de los conflictos fue dirigida
por la CGT y CTA, se aprecian elementos que expresan un cuestionamiento a estas direcciones
sindicales y que se orientan a la búsqueda de conducciones alternativas, antiburocráticas y
clasistas. El “retorno de la cuestión sindical” en los años de la posconvertibilidad asumió una
doble forma, que involucra no solo la centralidad de las cúpulas sindicales tradicionales sino
también un surgimiento y una dinamización de comisiones internas y cuerpos de delegados en
los lugares de trabajo, con lo que experiencias de sindicalismo de base fueron conformadas.
También asistimos, en estos años, al desarrollo de distintos conflictos intersindicales por el
encuadramiento de los trabajadores, los cuales poseen diversas aristas. Por un lado, en el
reclamo por encuadramiento, los trabajadores cubiertos por convenios reivindican un
convenio colectivo que regula mejores condiciones salariales y de trabajo que las propias. Por
otro lado, los conflictos por encuadramiento suponen un conflicto por la administración de
recursos entre distintas organizaciones sindicales, en tanto la ampliación de las categorías de
trabajadores representados por un sindicato implica un incremento en las cuotas por obra
social, aportes solidarios y, potencialmente, por afiliación. Por último, en estos conflictos
interviene el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el cual determina el
encuadramiento.
De este modo, en el periodo, la recobrada centralidad de la lucha sindical está liderada por las
organizaciones sindicales tradicionales, pero se encuentra atravesada por disputas
intrasindicales (entre organizaciones de base y dirigentes gremiales) e intersindicales (entre
distintas dirigencias sindicales).
LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN TIEMPOS DE “REVITALIZACIÓN” SINDICAL
CARACTERÍSTICAS GENERALES
Considerando convenios colectivos de trabajo y acuerdos, la evolución de la cantidad de
negociaciones se incrementó sustancialmente en el periodo 2004- 2011 en relación con los
niveles de la década de 1990. La discusión paritaria estuvo enfocada en la negociación de
salarios nominales, con lo que otras condiciones de trabajo fueron desplazadas. Los datos
permiten observar que esta dinámica se pronunció a partir de 2008, justamente cuando se
produjo una aceleración del ritmo inflacionario.

El aumento de la negociación colectiva estuvo acompañado, por cierto, por un incremento del
personal comprendido, que ascendió de 1 222 000 asalariados en 2004 a 4 235 000 en 2011
(cuadro 2). Ahora bien, para poder hablar de un aumento de la cobertura de la negociación
colectiva es preciso analizarla en relación con la evolución del empleo. Si consideramos los
datos absolutos del empleo asalariado correspondientes al total urbano, es posible apreciar
que el personal comprendido en la negociación colectiva aumenta más que el empleo
asalariado total y que el empleo asalariado registrado entre 2004 y 2007. Sin embargo, la
evolución se desacelera a partir de 2007, incluso más que la desaceleración observable en el
aumento del empleo asalariado y, fundamentalmente, del empleo registrado, con la excepción
del año 2010.
En el gráfico 1 se aprecia que la cobertura de la negociación colectiva presenta un
amesetamiento en lo que se refiere a empleo asalariado total desde 2007, mientras que en el
empleo asalariado registrado se observa una disminución de la cobertura respecto al
porcentaje alcanzado en dicho año.
Analicemos qué sucede en cuanto al nivel de negociación: comparemos su evolución reciente
con anteriores rondas de negociación colectiva (cuadro 3). Avalando las tesis sobre el retorno
de la negociación centralizada, puede apreciarse un aumento de las negociaciones a nivel de
actividad. Sin embargo, este aumento no revierte el predominio de negociaciones celebradas a
nivel de empresa, lo que marca una línea de continuidad en las tendencias inauguradas con el
avance de las políticas neoliberales en los años noventa y consolida una fuente de
heterogeneidad en las condiciones laborales y salariales.
El peso de la negociación por empresa y la convivencia en un mismo establecimiento de
trabajadores de planta, contratados y tercerizados profundiza la fragmentación de la clase a
partir de la heterogeneidad de situaciones entre trabajadores cubiertos por distintos
convenios. A ello es preciso sumar, por cierto, la heterogeneidad y la dispersión que supone la
persistencia de un alto porcentaje de trabajadores no registrados en la seguridad social.
LOS CONTENIDOS NEGOCIADOS
Según la hipótesis de la emergencia de un nuevo régimen de empleo en la Argentina de la
posconvertibilidad, , se esperaría que el “resurgimiento” sindical en la última década se
expresara en una reversión de los contenidos de flexibilización laboral incorporados en la
negociación colectiva durante los años noventa, como consecuencia del disciplinamiento
operado sobre los trabajadores y sus organizaciones. A pesar de la importancia que reviste, el
análisis del contenido de la negociación colectiva durante el periodo reciente tendió a
permanecer ausente de los debates sobre revitalización sindical y negociación colectiva.
Diversos estudios han señalado la permanencia de contenidos ligados a la flexibilidad laboral
en la negociación colectiva del periodo. Por flexibilización laboral entendemos todos aquellos
aspectos que permitan un mayor control patronal de las formas de compra-venta y uso de la
fuerza de trabajo: la posibilidad de modificar la organización del tiempo de trabajo y la
asignación de tareas; flexibilizar las condiciones salariales articulándolas con distintos
incentivos por “desempeño”, productividad y cumplimiento de objetivos; formas de
contratación por tiempo determinado, personal tercerizado o contratado por agencias como
estrategia permanente de “regulación” del plantel de trabajadores en función de la demanda,
entre otras.
Cabe detenernos en el estudio de las condiciones salariales. A partir del análisis realizado, es
posible observar que inicialmente los aumentos del salario nominal incorporaron las sumas no
remunerativas establecidas por los decretos estatales que formaron parte de la política salarial
desplegada desde 2002, incorporándose al salario básico a partir del decreto. Si bien el
aumento de los salarios básicos fue determinando progresivamente los niveles salariales de los
trabajadores registrados, el otorgamiento de sumas no remunerativas mantuvo una
importante vigencia. Incluso, en diversos casos se conceden sumas de carácter remunerativo
que no se incorporan al básico de convenio, quedando así fuera de la base de cálculo de
distintos premios o beneficios que se estiman como porcentaje de dicho salario (por ejemplo,
la antigüedad). También, entre los contenidos salariales, se destacan los premios o
gratificaciones extraordinarias o sumas dadas “por única vez”.

Es preciso señalar que la negociación salarial no estuvo ajena a (e incluso muchas veces se
basó en) procesos de intensificación del tiempo de trabajo y de reorganización de tareas,
implicando una mayor carga laboral.
Efectivamente, si bien la negociación salarial permitió a los trabajadores registrados recuperar
—aunque tardíamente— los niveles adquisitivos previos a la devaluación, la evolución del
costo laboral real vis à vis la evolución de la productividad ha quedado retrasada, indicando un
margen de ganancias superior al de los años de la convertibilidad.
Cabe señalar que, a medida que fue consolidándose la tendencia descendente del desempleo y
relajándose su efecto disciplinador sobre los trabajadores ocupados, se observa una
dinamización de la puja distributiva entre capital y trabajo que ha configurado una disputa por
estrechar-ensanchar los límites de la explotación. Es en este contexto que la clase trabajadora
logró instalar determinados temas en la agenda de discusión como la tercerización laboral y la
composición salarial.
Al respecto, fue posible apreciar cambios puntuales en algunas negociaciones, por ejemplo,
sobre condiciones de contratación y en el uso del tiempo de trabajo. Si bien se despliegan
sobre la base del profundo disciplinamiento operado en las últimas décadas del siglo XX sobre
los trabajadores, también indican la conquista de límites a la disponibilidad de la fuerza de
trabajo por parte del capital.
Cabe apuntar aquí que si bien los contenidos de la negociación colectiva, sus cambios y
continuidades, pueden constituir indicadores de la relación de fuerzas entre capital y trabajo,
los temas en discusión en el marco de los conflictos laborales y de la negociación colectiva
también pueden dar cuenta de la posición relativa de “los contendientes”.
Los reclamos sindicales tendieron a organizarse en torno a la centralidad de la problemática
salarial y los beneficios por antigüedad, presentismo, o bien, se concentraron en
reivindicaciones relativas a la definición de categorías, la carrera y la capacitación. Entre los
empresarios, se observa una mayor preocupación por la productividad y diversas formas de
flexibilidad. A su vez, las entrevistas realizadas revelaron la alerta del empresariado frente a la
conflictividad laboral y la organización de los trabajadores, alerta que expresa la resistencia
patronal a la pérdida —por menor que sea— del amplio poder de disciplinamiento laboral
consolidado durante los años noventa.
REFLEXIONES FINALES
Como ya quedó dicho, los estudios centrados en el análisis de la negociación colectiva como
indicador de un “renovado” protagonismo sindical priorizaron su evolución cuantitativa sin
indagarla detalladamente a partir del tipo y nivel de negociación. La incorporación de estas
dimensiones demuestra el carácter eminentemente salarial de las negociaciones y la
consolidación de estas a nivel de empresa desde los años noventa, pese a su aumento a nivel
de actividad, con las consecuencias que ello representa para la heterogeneidad en las
condiciones de trabajo y salario. Asimismo, el análisis de la cobertura de la negociación
colectiva en relación con el nivel de empleo constata un aumento hasta el año 2007, al cual
siguió una significativa desaceleración en la variación del personal comprendido en la
negociación.
A su vez, este trabajo introdujo un aspecto central que ha sido desplazado en el debate sobre
el “resurgimiento” o “revitalización” sindical, particularmente, en el análisis de los contenidos
negociados y de las características de la negociación salarial. El estudio del contenido de la
negociación colectiva descubre el carácter centralmente económico de las reivindicaciones
sindicales y la permanencia de diversos puntos centrales de la flexibilización laboral que
avanzó en los años noventa.
La principal diferencia con relación a aquellos años radica en la negociación dinámica de
salarios. El “retorno” de la negociación de salarios responde a tres procesos, específicos y
articulados, abiertos a partir de la devaluación del peso en enero de 2002. Por un lado, dos
condiciones objetivas: la profunda caída del salario real posterior a la modificación del tipo de
cambio en virtud del proceso inflacionario posterior, acelerado a partir de 2007, y la
significativa reducción de la tasa de desempleo abierto entre 2003 y 2007 y su mantenimiento
por debajo del 10% en los años siguientes. Por otro lado, estas condiciones objetivas
permitieron al kirchnerismo canalizar e institucionalizar la impugnación al neoliberalismo
expresada en las movilizaciones sociales de diciembre de 2001. En este proceso, los
trabajadores ocupados y sus sindicatos, que mantuvieron una estructura no competitiva y
centralizada, pasaron a ser los principales protagonistas del conflicto laboral centrado en las
demandas para conquistar mejoras en el salario real y en la distribución del ingreso. Como
señalamos al comienzo, este proceso se caracteriza más por una recobrada centralidad de la
lucha sindical que por un “retorno” de los sindicatos a la escena política y laboral, de la cual
nunca estuvieron ausentes.
Ahora bien, las características de la negociación salarial no dejan de poner de manifiesto las
dificultades que enfrentan los trabajadores en la lucha económica. Ello se aprecia a partir del
estudio de la composición de los salarios y de las características de los aumentos negociados
en paritarias. En este sentido —así como la recuperación del salario real fue posible a partir de
la significativa reducción del desempleo—, es preciso señalar que la magnitud del empleo no
registrado constituye una condición clave para comprender los bajos niveles salariales en
términos históricos y las condiciones de la recuperación salarial reciente.
La centralidad y las características de la negociación salarial y las continuidades en materia de
flexibilización laboral plantean la importancia de indagar cómo interviene la estrategia y
orientación política de la dirigencia sindical en la definición de los contenidos negociados y de
qué modo delimita el horizonte de reivindicaciones. Particularmente, cabe interrogarnos cómo
se relacionan dichos contenidos con la estrategia del sindicalismo tradicional que recobró
protagonismo en la disputa económico-corporativa en los años recientes. A su vez,
considerando la conformación de las expresiones del sindicalismo de base, resulta necesario
analizar cómo inciden las divisiones intra sindicales en la negociación colectiva. Por último,
resulta significativo pensar las características y contenidos de la negociación colectiva en
relación con disputas intersindicales. Estas problemáticas quedan planteadas para futuras
investigaciones.

GABRIEL KESSLER / CONTROVERSIAS SOBRE LA DESIGUALDAD

DISTRIBUCION DEL INGRESO Y EL TRABAJO
¿Qué ha sucedido con la distribución del ingreso desde 2003 al presente?
EL COEFICIENTE DE GINI DISMINUYE
El coeficiente de Gini es el indicador más utilizado tanto para graficar el decurso de un país en
el tiempo como para establecer rankings de inequidad entre naciones. Puede definirse como la
diferencia absoluta promedio de niveles de ingresos entre dos individuos tomados al azar en la
población, relacionándolos con el promedio del conjunto de esta. Un hipotética sociedad
totalmente igualitaria, el valor debería ser igual a cero. Las sociedades más justas, como ciertas
de Europa Occidental, exhiben guarismos en torno a 0,3. De su lado, América Latina había
alcanzado en años pasados valores mayores a 0,5.
Las relaciones entre este indicador, bienestar, crecimiento y pobreza no son unívocas. Una
nación puede ser homogéneamente pobre, y, por ende, exhibir un coeficiente de Gini Bajo.
Asimismo, hay países con bajo crecimiento y relativa igualdad, y otros desiguales pero con
incremento de la riqueza, que combinan alta inequidad con disminución de la pobreza
absoluta.
¿Qué ha pasado con el coeficiente de Gini en Argentina en las últimas décadas? Mientras en
1974 el coeficiente de Gini para GBA era de 0,344, en 2006 fue de 0,487, luego de un pico de
más de 0,5 en 2002. En la misma dirección, la participación del 20% más pobre de la población
en el ingreso desciende en esos treinta años del 7,1% al 3,7%, mientras que el 20% superior
pasa de apropiarse el 41,8% al 53,2%.
En 2003 comienza un proceso de signo opuesto. Cruces y Gasparini indican una caída de la
desigualdad hasta 2007 – fin de su recorrido -, con lo que coinciden todos los investigadores, y
en general prima la idea de que se desacelera la disminución del coeficiente de Gini, es decir
que la desigualdad se mantiene en niveles más o menos similares desde 2008 hasta hoy. En
todo caso, la desigualdad vuele a niveles previos a la crisis de 2001. Si el aumento de la
desigualdad fue un rasgo compartido por la región en los años noventa, su baja lo es también
en el nuevo milenio.
¿Qué explica la desigualdad de las remuneraciones? En la Argentina de los años noventa, se
debió sobre todo al incremento de los retornos de ingresos por educación a favor de los que
contaban con mayor calificación y en contra de los menos calificados, quienes también ven
caer el número de horas trabajadas y sufren el aumento de la desocupación. La reversión del
proceso después del 2003 se explica por la reactivación económica, la recuperación del poder
de compra de los salarios y la mayor demanda del mercado laboral, con su consiguiente caída
del desempleo. El cambio de precios relativos posterior a la devaluación favoreció a las
empresas intensivas en el trabajo no calificado, que habían enfrentado una dura competencia
en la liberalización, por lo que el crecimiento de la actividad industrial mejoró los ingresos de
los menos formados y las políticas de salario mínimo, de convenios colectivos, entre otras,
favorecieron a estos trabajadores.
El patrón de cambio tecnológico que produjo más desigualdad por sustitución de personal en
los años noventa se desaceleró. Asimismo, el gasto social aumentó considerablemente y la
política fiscal fue más progresiva, por el tipo de impuestos, como las retenciones a las
exportaciones.
Ahora bien, más allá de las mejoras señaladas, en 2006 la desigualdad fue similar a la de 1998,
pero con una tendencia a estabilizarse. La pérdida de ingresos que implicó la crisis de 2001-
2002 fue de tal magnitud que la importante recuperación de las remuneraciones entre 2003 y
2010 fue similar a la pérdida de ingresos durante solo en año 2003: el 30 por ciento.
Cabe preguntarse que conclusiones se pueden sacar de la evolución del coeficiente de Gini
para la desigualdad en la estructura social en su conjunto. La encuesta permanente de hogares
brinda sobre todo un panorama de los asalariados y, más en general, de los estratos medios de
ingresos. ¿Por qué sucede esto? En primer lugar , por la clásica subdeclaración de los sectores
más altos, que informan sólo una parte de sus ingresos. A esto se suma el subregistro que
surge de las características de las encuestas de hogares en general: están mejor diseñadas para
captar ingresos de flujos regulares (salario, jubilaciones) que los provenientes de flujos
variables (por ejemplo, ingresos por operaciones financieras), propios de los sectores altos. En
segundo lugar, por el alcance de la muestra: están excluidas las zonas rurales y pequeñas
poblaciones, donde se concentran núcleos de exclusión profunda. En tercer lugar, se han
reportado problemas de acceso en las zonas más relegadas del conurbano, como villas y
asentamientos. Por último, habría dificultades en la captación de ingresos de los trabajadores
informales y/o intermitentes.En consecuencia, cabe preguntarse si no nos está mostrando una
sociedad menos desigual de lo que realmente es y el panorama que nos brinda no es suficiente
para deducir un juicio sobre la estructura social en general.
En resumen, en un contexto de reactivación del empleo, hay acuerdo en que la desigualdad
familiar e individual ha mejorado en el periodo 2003-2008 y luego ha tendido a estancarse.
También, como el país ha crecido, se mantiene una franja significativa en situación de pobreza
relativa, porque el nivel medio de ingreso es mayor y los sectores más altos también han
mejorado. Si se trata de un ciclo de recuperación estacionario o un cambio de tendencia es un
interrogante compartido por todos los expertos y, sin duda, no hay un destino manifiesto ni en
uno ni en otro sentido.
POLÍTICAS LABORALES Y COBERTURAS SOCIALES
En este apartado nos proponemos ahondar en las políticas que explicarían la disminución de la
desigualdad en la última década.
Gran parte de los investigadores del tema acuerdan con que se debería a cuatro pilares:
1. Las políticas laborales y de recomposición salarial
2. La creación de puestos de trabajo por la reactivación económica
3. La disminución del empleo no registrado y el aumento de la cobertura previsional
4. Las medidas de transferencia de ingresos.
En cuanto a lo primero, se destaca la revitalización del valor institucional del salario mínimo
para mejorar la distribución, determinado por el Consejo Nacional del Salario Mínimo,
convocado en 2004 después de once años de inactividad, en el cual empleadores y
trabajadores fijan un piso de ingresos laborales con el árbitro del Estado. En el último aumento
de 2010, el salario mínimo habría crecido el 820% respecto del valor que rigió en la mayor
parte de los años noventa. Se habrían multiplicado las negociaciones colectivas por rama de
actividad o por sector, con un impacto positivo como parámetro de referencia para los salarios
más bajos. Esto ha mejorado las remuneraciones de los asalariados registrados, pero también
parece haber influido positivamente en la de los no registrados y en los trabajadores por
cuenta propia.
Respecto al empleo, entre 2003 y 2009 se habrían creado 4,9 millones de puestos de trabajo
en las áreas urbanas, con lo que se incorporaron 4 millones de personas al mundo laboral. Su
consecuencia directa fue la disminución del desempleo: de la tasa de 2002, del 21,5%, la más
alta que se tiene registro en la historia, el segundo trimestre de 2010 desciende al 7,9%,
volviendo así a los niveles “normales” para el país. Esto ha tenido un efecto directo en la
disminución de la desigualdad, al incrementarse el número de personas que reciben ingresos
y, de modo indirecto, al favorecer el poder de negociación de los trabajadores.
El tercer pilar seria el incremento del trabajo registrado. En 2010 el número de asalariados
registrados en el sector privado es superior en el 43% al mejor momento de los años noventa .
A su vez, del total de trabajadores que se incorporaron al trabajo registrado, alrededor del 60%
provenía de puestos asalariados no registrados y el 20% se encontraron desempleados, a lo
que se sumaría también una incorporación de beneficiarios del plan jefes y jefas de hogar.
Finalmente desde 2002 hasta 2009 se otorgaron 7 millones de nuevas protecciones sociales,
que representarían un crecimiento del 63% en la cantidad de presentaciones distribuidas por
el sistema. Se debe sobre todo a la extensión de la jubilación, de pensiones no contributivas,
asistenciales y especiales, y de la Asignación Universal por Hijo. En conjunto, el número de
prestaciones se ha duplicado con respecto a las de 1997.
¿Qué sucedió con los salarios y la distribución del ingreso? Entre 2002 y 2009, la remuneración
media real de los asalariados registrados habría crecido como mínimo el 56%. De 1994 a 2002
se produjo un incremento del coeficiente de Gini del 18,5% alcanzando los niveles más
elevados que se hayan registrado. En contraposición, entre 2002 y 2009, mejoró el 16%,
conformándose la situación más equitativa en dieciséis años, con valores previos a la reforma
neoliberal.
Es necesario dar lugar a los debates en torno al cuadro hasta aquí esbozado.
CONTROVERSIAS SOBRE LA DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL
Si bien hay consenso en la recuperación de la participación de los asalariados en los ingresos
en nuestro periodo de interés, subsisten controversias sobre la magnitud de dicha
recuperación y, más allá de las cifras, hay un debate necesario sobre la eventual persistencia
de los procesos de transferencia de ingresos de los asalariados al capital, variable explicativa
central de la inequidad de la distribución funcional en las últimas décadas.
MIRADAS CRÍTICAS I: LA HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL
Es el tiempo de presentar las posturas más críticas.
Un primer grupo acepta que los asalariados más protegidos, en particular los registrados y con
sindicatos más fuertes, han mejorado su situación relativa. La piedra de toque del diferendo es
la magnitud y las características de las poblaciones que quedan fuera de estos cambios. Las
críticas se centran en el incremento de un polo marginal y el ensanchamiento - o al menos la
perdurabilidad – de las diferencias entre los ingresos de los trabajadores protegidos y los
precarios.
Es necesario señalar que estas posiciones mapean un territorio distinto al que sostienen las
miradas más optimistas, al construir indicadores diferentes. De este modo, el debate teórico
metodológico y sus derivaciones más políticas están ligados. Eugenio Actis di Pasquale
construye con datos de la EPH variables complementarias a la tasa de desempleo, entre las
que nos interesan dos: un indicador de “tasa de ingresos inferiores al mínimo y desocupación”
y la llamada “tasa de condiciones críticas de ocupación”. Respecto al primero, que reúne
desocupados y ocupados con ingresos por debajo del salario mínimo, si bien hubo una
disminución en el periodo analizado- del 43% de la población económicamente activa en 2005
al 35% en 2009 -, en ese último año alcanzaría a 4,2 millones de personas.
En cuanto al segundo indicador, se trata de aquellos que trabajan menos de treinta y cinco
horas de forma involuntaria, quienes lo hacen más pero con ingresos menores al salario
mínimo y los que trabajan por encima de cuarenta y ocho horas con menos de dos de dichos
ingresos. De tal forma, mientras en el tercer trimestre de 2003 trabajaban en condiciones
críticas 3 millones de personas, seis años más tarde eran 4.370.000, pasando del 34% al 42%
de la población ocupada. Este crecimiento se explica en parte por el aumento del número de
trabajadores en general, con disminución de los desocupados, pero con crecimiento de
aquellos ocupados en una situación considerada critica. En resumen, puede decirse que en
paralelo a la reactivación económica, se habrían incrementado situaciones distintas entre sí
que tienen en común condiciones de ingresos y de trabajo muy deficitarias.
En consecuencia, se plantea como caracterizar que perfiles incluir y, por ende, que magnitud
cobra el grupo de quienes quedan por fuera de la mejora distributiva. Este será el núcleo de la
critica de Agustin Salvia y su equipo. Su mayor aporte al debate es la hipótesis de la
heterogeneidad estructural. En términos generales, no desconocen el crecimiento producido
desde 2003. En contraposición, sostienen que el tipo de crecimiento no ha podido absorber a
una creciente masa marginal de trabajadores. Este es el punto de mayor controversia con la
versión oficial, pues para ellos se habrían profundizado también las diferencias de ingresos
entre los trabajadores protegidos y los más precarios y, sobre todo, se habría incrementado la
dimensión del polo marginal.
Parte de estas controversias se basan en una forma particular de medir y, por ende, cuantificar
a quienes se ubicarían dentro del polo marginal. Su trabajo retoma una escuela teórica que
sostiene la segmentación del mundo del trabajo entre un mercado primario, con empleos
protegidos y salarios más altos, y uno secundario, que incluye asalariados y trabajadores
independientes no protegidos y con ingresos muy bajos. A esos dos grupos, este equipo le
sumaría un tercero: el polo marginal, conformado sobre todo por trabajos precarios por
debajo de la línea de indigencia y beneficiarios del programas de empleo.
Los trabajos muestran que, en comparación con el periodo previo a la crisis de 2001, la
estructura del empleo no conoció grandes cambios: el peso del sector formal y el informal no
varió mucho, como tampoco las brechas salariales: los empleos marginales siguen teniendo
como ingreso promedio un tercio del nivel de los registrados. En un trabajo que compara el
año 2006 con 1998 se detecta un aumento del trabajo de subsistencia, que pasa a ser la opción
para el 19% de los ocupados, casi el doble que en 1998, el 11%. A esto se suma que la brecha
de ingresos entre el segmento primario y el ingreso medio se ensancho del 39,5% al 46,6%
entre tales años. Es decir que habría un retroceso del mercado secundario y un incremento de
las posiciones precarias mayor que en el periodo de convertibilidad, así como una
profundización de las brechas salariales entre los sectores primarios y los otros.
Un trabajo de Agustin Salvia y Julieta Vera cuestiona también otra hipótesis central de las
miradas optimistas sobre los últimos años: la idea de que una mejora en el capital humano,
medida por mayores años de educación promedio entre la fuerza de trabajo , ha influido en la
mejora de la calidad de los empleos. Presentan datos que intentan demostrar que, si bien
ambos procesos se han producido en paralelo, no necesariamente estarían vinculados. Esto les
sirve para reafirmar que la mayor dotación de capital humano en una sociedad nos sería
suficiente para derribar las limitaciones estructurales del modelo de acumulación.
Amen de estas tendencias, producidas durante el periodo de mayor crecimiento de la
posconvertibilidad, otros trabajos críticos se focalizan en lo sucedido de 2007 a 2010. Un
grupo de investigadores comparte con otros el acuerdo acerca de un ensanchamiento de las
brechas entre trabajadores protegidos y precarios, en contraposición con la postura del
Ministerio de Trabajo, para el que las mejoras salariales debido a las negociaciones colectivas
han mejorado la condición de todos los trabajadores, registrados o no.
Entre los grupos que aparecen como menos beneficiados por las mejoras del empleo en la
década, se descuentan los jóvenes. Así, por ejemplo, mientras la tasa de desocupación general
en 2012 se ubicaba en torno al 7,9%, en el grupo de 15 a 24 años trepaba casi al 20%, aunque
en 2003 era del 36,9%. Esta tasas son aun mayores en los jóvenes de estratos sociales mas
bajos y menor nivel educativo, y sobre todo si viven en las zonas mas estigmatizadas, como
villas y asentamientos.
Se destaca que, a pesar de la reactivación, el porcentaje de los jóvenes que no estudian ni
trabajan paso del 13,1% en 2003 a más del 15% en 2012. La imagen de los “jóvenes ni-ni”, que
no estudian ni trabajan, tiene mucha presencia mediática e impacto político en varios países,
pero suele dar lugar a conclusiones erróneas. La categoría reúne situaciones muy distintas
entre sí. De lo que se trata es de no olvidar que no es un grupo real, es decir, un colectivo que
tenga existencia e identidad, sino una categoría construida estadísticamente que reúne
perfiles heterogéneos, en muchos casos atravesando una situación temporaria y, sobre todo,
que no se trata de un contingente de desocupados y desescolarizados.
En resumen, cuando se mira desde la perspectiva de la heterogeneidad estructural, se delinea
un grupo heterogéneo compuesto por trabajadores precarios, informales, con ingresos bajos,
desocupados, sub ocupados, beneficiario de planes sociales, sobreocupados con bajos
ingresos, entre los cuales los jóvenes de menor nivel educativo están sobrerrepresentados
junto a otras categorías que en conjunto llegan a, cuando menos, la mitad de la población
ocupada. El eje del debate es que categorías y grupos incluir dentro de estos sectores menos
favorecidos, pero, aun en las posturas mas optimistas, estamos frente a una porción
significativa de la población económicamente activa. El punto de discusión conceptual es si
realmente se ha producido una consolidación o incluso un incremento de ese polo marginal. Si
así fuera, estaríamos frente a un modelo que genera empleos protegidos y relativamente bien
pagos en un polo y ocupaciones precarias, con bajos ingresos, desprotegidos en el otro. Si esto
fuera así, se trata de un cuestionamiento importante al balance positivo que se pueda hacer de
estos años.
MIRADAS CRITICAS II: INFLACIÓN E IMPUESTO A LAS GANANCIAS
Las criticas anteriores se dirigían sobre todo a las limitaciones del modelo económico actual
para absorber a los trabajadores marginales. Sin embargo, esta mirada no cuestionaba
necesariamente las ganancias salariales de los trabajadores registrados en el sector formal, en
el segmento primario. Aquí entra la segunda línea crítica, que impugna la real magnitud de
tales mejoras. Se centran sobre todo en lo sucedido a partir de 2007 por el peso de la inflación
y del impuesto a las ganancias, debido a la insuficiente actualización del mínimo no imponible.
Un estudio del Instituto de pensamiento de y políticas públicas, publicado en 2014, estima, con
una medida alternativa a la oficial, que el índice de precios al consumidor, parámetro de la
inflación, habría crecido el 337,6% entre 2007 y 2013, cuatro veces más que la cifra del INDEC.
En términos generales las estimaciones primarias coinciden en señalar que se ha producido
una depreciación de los salarios desde 2007 o 2008. Otro trabajo del mismo centro concluye
que, entre 2001 y 2011, la débil actualización del mínimo no imponible ha producido una caída
del poder adquisitivo del trabajador, es decir que, en la posconvertibilidad, la evolución del
mínimo no imponible ha ido erosionando la recuperación del salario. También cuestiona el
impacto de la inflación en los montos de las transferencias sociales, que va generando una
mayor distancia entre los trabajadores y los beneficiarios de planes sociales, una critica que
otros analistas comparten.
El peso creciente del impuesto a las ganancias en los salarios es motivo de un estudio realizado
por el IERAL, centrado en ingresos medios y altos. Se estima que desde 2003 a 2012 el
porcentaje del salario que se lleva el impuesto a las ganancias se ha duplicado, con alzas del
150% en ciertas franjas de ingresos y, entre otros, de entre el 30% y el 75%, aún considerando
la suba del 20% a la base imponible decretada a comienzo de 2013. Siempre según el mismo
trabajo, mientras que desde 1998 y durante quince años los precios acumulan una alza del
522%, las deducciones permitidas habrían aumentado solo el 352% para los casados con dos
hijos y el 296% para los solteros. Así, en los últimos años, la inflación y el impuesto a las
ganancias han sido otro puntual de críticas a las mejoras de la situación.
Ahora bien, ¿cómo impacta la inflación y el impuesto a las ganancias en la desigualdad,
nuestro eje de análisis? En términos estrictos, la desigualdad se calcula a partir de los ingresos
percibidos. Si medimos el bienestar de los hogares, la inflación afecta sobre todo a quienes
destinan más porción de su ingreso al consumo cotidiano, proporción que aumenta a medida
que se desciende en la estructura social. En consecuencia, sin duda podemos concluir que la
inflación incrementa la desigualdad en cuanto afecta en particular el bienestar de los sectores
menos favorecidos, que destinan todo o gran parte de su ingreso al pago de bienes y servicios.
Por otro lado, la inflación tiene una consecuencia directa en el aumento de la población bajo la
línea de la pobreza. Respecto al impuesto a las ganancias, el rezago en la actualización del
mínimo no imponible implica una perdida de poder adquisitivo para un numero importante de
trabajadores. Ahora bien, en la medida en que no afecta a los peor pagados, en términos
estrictos, no tendría un impacto en un aumento de la desigualdad. La inequidad actual de
dicho impuesto se sostiene señalando que los salarios sufren más presión tributaria que, por
ejemplo, las ganancias financieras y otras rentas apropiadas por la cúpula social.
MIRADAS CRITICAS III: LOS DESACUERDOS SOBRE LA POBREZA
Uno de los puntos de mayor controversia es la evolución de la pobreza y la indigencia. En la
medida en que se calcula a partir de una canasta básica de alimentos y servicios a la que un
hogar o una persona debe acceder para no ser considerado indigente (si es solo la canasta
alimentaria) o pobre ( si también se incluyen los otros bienes y servicios), cualquier cambio en
el valor o la manera de calcular dicha canasta influirá en la magnitud de la pobreza de un país.
La intervención en el INDEC a partir de 2007 ha afectado la fijación del valor de la canasta
básica de alimentos y, por ende, el cálculo de la pobreza desde entonces. A parir de esto han
surgido miradas alternativas que llevan a una situación de profusión de indicadores sobre la
pobreza. Es entonces imposible llegar a un consenso, por lo que, de los existentes,
presentaremos tres indicadores: el oficial, el que elabora el observatorio de la deuda social
argentina, y el generado por el centro de estudios distributivos laborales y sociales (CEDLAS)
de la facultad de economía de la universidad nacional de La Plata.
Comenzado con los datos oficiales, el comparar 2003 con 2011, la pobreza habría descendido
del 42,7% de los hogares y el 54% de la población a 4,8% y el 6,5% respectivamente. Una
estimación alternativa de CEDLAS, que toma como pobreza 4 dólares diarios por persona,
estimaría esta evolución del 39,8% al 12,9% de la población. Finalmente, el ODSA encuentra el
15,5% de hogares y el 24,7% de la población en 2011 y el 16,0% y el 26,9% respectivamente en
2012. La diferencia radica en la canasta básica. En resumen, las distancia entre la medición
oficial y las restantes muestran una verdadera situación de desconcierto a la hora de intentar
medir la realidad de la pobreza del país.
La relación entre desigualdad y cuestión impositiva tiene múltiples aristas, de las cuales nos
interesan dos interrogantes: el primero, sobre el carácter regresivo o progresivo de la
estructura impositiva actual; el segundo apunta a que sucede con la distribución del ingreso
una vez que se incluyen los impuestos cobrados a cada grupo y la forma en que se distribuye el
gasto público. De hecho, el coeficiente de Gini de los países más desarrollados y de América
Latina antes de estas dos operaciones es bastante similar; son los impuestos y el gasto público
los que generan más igualdad en los primeros y más desigualdad en los segundos.
En cuanto a la primera pregunta, el primero y segundo gobierno peronista configuraron una
estructura impositiva que sobrevivió veinte años con una cierta progresividad y que se
derrumbó en 1975. El gobierno de Alfonsín trató de restablecer cierta progresividad tributaria,
pero esto fue frustrado y revertido por la administración siguiente, de modo tal que en 2011 el
sistema tributario mostraba un patético contraste con el que imperó entre 1945 y 1960. Esta
regresividad estructural del sistema tributario perdura, a pesar de cambios recientes.
Los especialistas acuerdan en que la regresividad se debe al predominio del IVA, de altísima
alícuota. En contraste, un débil impuesto a las ganancias se aplicaba (y sigue sin grandes
cambios) en gran medida a las empresas, con un impacto muy limitado sobre las personas y sin
incidencia significativa sobre los ricos. Al imputarse a las empresas, estas tienen la posibilidad
de descargar el valor del impuesto sobre los costos, que terminan pagando los consumidores,
por lo que es un tributo con sesgo regresivo.
Por distintas razones, la base de tributación es limitada, las extensiones a los más ricos son
muchas y la evasión sigue siendo importante. En consecuencia, el impuesto a las ganancias es
en gran parte pagado por los asalariados. En contraposición, el peso del impuesto sobre los
patrimonios sigue siendo relativamente bajo. Se critica, asimismo, que en Argentina
actualmente no están gravadas las “ganancias de capital” que obtienen las personas físicas, ni
la herencia.
¿Qué sucedió en estos diez años? Las retenciones sobre las exportaciones aportan
progresividad al gravar ganancias muy elevadas. Se suma a esto aumentos de la recaudación
del impuesto a las ganancias por el crecimiento. Por ello, algunos autores , afirman que esto ha
dado un sesgo de progresividad al sistema. De todos modos, coinciden con aquellos que siguen
sosteniendo la regresividad estructural dado que la situación actual se basa en impuestos
extraordinarios, que dependen de precios internaciones o tipos de cambio, por lo que no
modifica el cariz del sistema.
En cuanto a la segunda pregunta, el coeficiente de Gini post impuestos y gastos sociales
muestra una reducción importante de la desigualdad. Por ejemplo, para 2010, la desigualdad
entre externos baja de treinta veces a cinco y el coeficiente de Gini de 2010 de 0,479
desciende a 0,277 posteriormente a la acción fiscal. Pero si nos guiamos por estos trabajos,
habría un intento de mayor progresividad en el sistema, que se produce por la distribución del
gasto público y en particular el gasto social; pero perdura una tributación que tiene elementos
estructurales regresivos.
Finalmente, el sistema de coparticipación federal y las transferencias de la Nación por fuera de
la coparticipación es objeto de grandes debates y también impacta en la desigualdad entre las
provincias. En los últimos diez años, ha disminuido el peso relativo de la coparticipación en los
gastos del Estado y han aumentado los fondos de otras fuentes, más discrecionales. Creció el
peso de tributos no plenamente coparticipables (como las retenciones a las exportaciones y el
impuesto al cheque), que le da mayor margen de decisión al Estado central. También cabe
destacar la diferente capacidad tributaria de las provincias, con un degrade de norte a sur con
una capacidad de recaudación diferencial.
Hay consenso en que el conjunto de las transferencias sigue generando asimetrías en contra
de las provincias más pobladas y con mayor retraso relativo. Marcelo Leiras señala con
agudeza la lógica política de esa aparente discrecionalidad. Nos recuerda que el objetivo del
federalismo es evitar la secesión, no generar igualdad. Así las cosas, el gobierno central tiene
suficientes incentivos para privilegiar transferencias a provincias con menor población y a
menudo con mayor producto bruto geográfico por persona. Se debe a que menos dinero
tendrá más impacto local que en las grandes provincias, y por ende, el beneficio político
esperado (en cuanto al apoyo legislativo, dado que todas las provincias tienen igual número de
senadores y en diputados están sobrerrepresentadas las menos pobladas) le otorga un mayor
retorno por sus erogaciones que si quisiera obtener lo mismo de parte de provincias más
habitadas. En resumen, cuando se observa el sistema tributario, puede decirse que, al mismo
tiempo que habría un sesgo progresivo actual, sobre todo cuando se considera el gasto
público por estratos, perduran elementos estructurales regresivos en la base tributaria, y las
transferencias a las provincias no guardan como objetivo contribuir a una mayor equidad
territorial.
DESIGUALDADES DE GÉNERO
En líneas generales, se han realizado avances en la igualdad de género; sin embargo, perduran
las desigualdades, en particular en el mundo del trabajo.
En casi todas las provincias, los ingresos anuales de los hombres se ubican entre el 5% y el 55%
por arriba de los de las mujeres.
Ha habido un aumento de la tasa de participación femenina, pero las mujeres de bajos
ingresos tienen sobrecarga por las demandas de cuidado y protección que siguen pesando
sobre ellas. Por tal motivo, deben elegir trabajos mas flexibles, de menos horas e ingresos.
Dos ejes de desigualdad en el mercado de trabajo: la segregación ocupacional y la
discriminación de ingresos. La segregación horizontal refiere a la concentración de mujeres en
sectores específicos, por lo general peor pagos, de ocupaciones consideradas femeninas, como
una extensión de sus roles “naturales”: cuidado, enseñanza, enfermería y limpieza. Por su
parte, la incorporación de las mujeres al mercado de trabajo no implicó una mayor equidad en
la distribución del trabajo doméstico. El cuidado infantil sigue siendo responsabilidad
primordial de las mujeres.
En síntesis, se han registrado avances en salud y en educación, pero las desigualdades en
distintas dimensiones laborales todavía se presentan: desigualdades de ingreso, de empleos
protegidos, de sacrificar carreras por el cuidado de los hijos, de horas de trabajo doméstico
sumado al trabajo extradoméstico; situaciones que afectan en participar a las mujeres más
pobres.
EN RESUMIDAS CUENTAS
Hay acuerdo sobre lo sucedido en los años previos a nuestro estudio: aumento de la
desigualdad personal y funcional durante los años noventa, y en particular luego de la crisis de
2001. También hay consenso sobre las mejoras de 2003 hasta 2007, pero luego los diferendos
se plantean. Se han presentado las políticas que han producido las mejoras distributivas: la
llamada “regulación de las relaciones de trabajo”, es decir, el protagonismo del Estado en
relación con las negociaciones colectivas, el Consejo del Salario Mínimo, el aumento del
trabajo registrado y las leyes y medidas reparadoras, como las relativas al servicio doméstico.
En un contexto de creación de empleo y de extensión de coberturas sociales mejoraron las
condiciones de vida de los asalariados registrados y disminuyo la desigualdad entre ellos.
Se presentan cuatro controversias. La primera se vincula con la mirada desde la distribución
funcional del ingreso, es decir, la apropiación diferencial entre capital y asalariados, que, pese
las mejoras recientes, según algunos autores, no encuentra un quiebre de la tendencia de
largo plazo al deterioro del salario real y la apropiación de las ganancias por productividad por
parte del capital. La segunda tiene que ver con los trabajos que afirman el mantenimiento o el
incremento de las brechas salariales entre los trabajadores protegidos y los no protegidos.
Para esta postura, la “regulación” de las relaciones de trabajo, en lugar de acercar a los
distintos grupos de trabajadores, habría profundizado o mantenido las históricas diferencias.
En tercer lugar, la inflación es un factor central que cuestiona las mejoras aparentes.
Por último, el punto de debate más álgido por sus implicancias políticas y sociales es la
hipótesis de la heterogeneidad estructural. Los trabajos que sostiene este argumento señalan
el incremento de un polo marginal que ha crecido en paralelo a la mejora de los trabajadores
más protegidos. A diferencia de un modelo de crecimiento inclusivo, se esboza uno polarizado
entre las mejoras de un sector de trabajadores y la exclusión creciente de otro. Disputas
políticas y diferendos metodológicos se conjugan, puesto que tal postura se basa en la
construcción de indicadores diferentes a los usados en la mirada oficial. Sin duda, el
interrogante sobre la consolidación de un polo marginal a la par de la reactivación de la última
década nos parece la critica mas profunda y la que debe tomarse mas en consideración. Si esto
es así, quizás el mayor logro de estos ultimo años en materia de reducción de la desigualdad –
la creación de empleo y la disminución del trabajo no registrado – tendría como tendencia
contrapuesta la consolidación de un polo marginal de profunda excusión.
En cuanto a las controversias sobre los datos, alcanzan un punto pocas veces visto antes a la
hora de medir la pobreza. Se trata de un tema tan sensible como influido por las decisiones
técnicas que se tomen, en particular por el valor de ingresos que define un hogar pobre. Las
diferencias entre fuentes llevan a una situación inédita con un rango del 5% al 26% de la
población para 2012 según la fuente que se considere.
Otro debate concierne a la relación entre igualdad y tributación: hay anuencia acerca de la
persistencia de un modelo tributario regresivo en su estructura general, pero también existen
algunos diferendos sobre los cambios recientes y una eventual mayor progresividad que, para
algunos autores, es contundente cuando se incorpora el destino de los gastos públicos, en
particular el social.
Mas allá de todas las diferencias parece indudable que en un momento de reactivación y
crecimiento del empleo haya mejorado la situación de los asalariados, al menos de los
registrados, también es cierto que perduran núcleos de marginalidad extrema y que perdura
una incidencia de la pobreza que posiblemente este por encima del 20% de la población.
El incremento de la desigualdad ha sido menos persistente de lo que muchos suponíamos;
pero su contracara también parece cierta: la recuperación posterior quizás sea mas estable de
lo que desearíamos. Fortalecer esta reversión de las desigualdades y realizar políticas dirigidas
a incluir al polo marginal constituyen los dos ejes de preocupación que quisiéramos dejar
planteados.
1T- MARCELO DIAMAND / DOCTRINAS ECONÓMICAS, DESARROLLO E INDEPENDENCIAS

2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LAS ESTRUCTURAS PRODUCTIVAS DESEQUILIBRADAS

PRODUCTIVIDAD, EFICIENCIA OPERATIVA Y EFICIENCIA DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Definamos la productividad como la producción obtenida por unidad de recursos empleados.
Según el factor de producción que queramos investigar podremos distinguir diferentes
productividades: la del capital, la de la mano de obra, la de la tierra, etc. En adelante, nos
vamos a ocupar fundamentalmente de la productividad de la mano de obra, definiéndola
como el valor en moneda extranjera de la producción, medido según precios internacionales,
que se obtiene por hora hombre; por ejemplo, el valor en dólares por hora hombre.
Las cifras del producto bruto per cápita no son, ni más ni menos, sino la expresión de la
productividad promedio de mano de obra de un país.
En cada etapa de su desarrollo, los países se caracterizan por una cierta productividad de
mano de obra, que depende: a) de la disponibilidad de los recursos naturales; b) del nivel de
capitalización física; c) de la capitalización social; d) de las condiciones de contexto, y e) de la
eficiencia de utilización de los recursos con los que cuenta el país.
Dicha productividad, siempre en el supuesto del pleno empleo de mano de obra, determina
directamente el producto bruto per cápita.
La dependencia de la productividad con respecto a la dotación de recursos naturales es obvia:
existen países cuya única riqueza consiste en yacimientos minerales, petróleo, plantaciones
tropicales, etc.
La capitalización física está dada por la densidad de equipamiento per cápita, en maquinas y
equipos y en la infraestructura del país. La capitalización social consiste en conocimientos,
tecnología, organización productiva y social, capacidad administrativa, grado de evolución
empresaria, etc. Son producto del esfuerzo acumulativo de la sociedad a través del tiempo. Las
condiciones de contexto en las que se desarrollan las actividades están dadas por el marco
político institucional, por la estabilidad de las decisiones administrativas, por la cercanía de las
fuentes externas de información y abastecimiento, por el tamaño del mercado, por la
estabilidad de la demanda, etc.
La productividad se identifica frecuentemente con la eficiencia. Sin embargo, a diferencia de la
primera, que mide una simple relación aritmética entre el resultado y los recursos invertidos,
el concepto de eficiencia implica siempre una comparación con un patrón de referencia ideal.
Las comparaciones de eficiencia entre dos unidades productivas son sencillas si existe
efectivamente una igualdad de condiciones. Pero la comparación se torna imposible si uno de
los obreros trabaja con una pala en tanto el otro maneja una topadora. Aquí el enorme salto
de la productividad del trabajo humano no se origina en una mayor eficiencia por parte del
segundo, sino en la presencia de una máquina, producto de acumulación de capital y
tecnología. Las eventuales disparidades de eficiencia que pudieran existir resultan muy difíciles
de determinar y pierden importancia frente a la incidencia de otros elementos que hacen las
diferencias de productividad. Lo mismo sucede en el caso de unidades productivas más
grandes. El juicio es mucho más difícil cuando abarca rubros enteros de actividades, por
ejemplo, la siderurgia o la petroquímica argentina. El calificativo de eficiencia pierde
definitivamente sentido cuando se lo aplica a sectores enteros de actividad, comparándolos
con sectores iguales de otros países.
La productividad dentro de la sociedad industrial moderna, aunque en lo microeconómico
incluye la eficiencia entre sus elementos, implica por añadidura otros componentes de mayor
peso y mucho más complejos. Además de depender de la capacidad y voluntad de los que
dirigen y ejecutan las tareas, la productividad depende de la organización alcanzada por la
sociedad y por las empresas, de las economías de escala y del grado de incidencia de los gastos
fijos en la producción, de la posibilidad de planificar la producción de antemano, con el fin de
racionalizar los métodos, las tareas y la investigación y, finalmente, del nivel de tecnología que
se ha conseguido.
Depende también de la capacitación, los conocimientos y la cultura general de la población,
que en el nivel macroeconómico no constituyen características voluntarias, sino que son parte
del capital intangible de un país y cuya provisión guarda relación directa con el grado de
desarrollo.
De lo antedicho podemos extraer tres conclusiones importantes:
a. Que la baja productividad relativa de la mano de obra, en los países menos avanzados,
no constituye una demostración de ineficiencia o inferioridad de sus habitantes, sino
que es una característica de la etapa de desarrollo que están atravesando.
b. Que el crecimiento de esta productividad de la mano de obra es equivalente al
crecimiento del producto bruto y no se genera a saltos bruscos ni tampoco se logra por
medio de un acto de voluntad, sino que se obtiene como resultado de un proceso de
formación de capital físico y aptitudes sociales, al cual se da precisamente, el nombre
de desarrollo.
c. Que, por ende, la obtención de una mayor productividad del trabajo humano no es
una precondición del desarrollo, sino una meta de toda condición económica, ya que
la mayor productividad es el desarrollo mismo.
Existe, sin embargo, una tendencia generalizada a calificar como ineficiencia la baja
productividad de los países exportadores primarios en proceso de industrialización. Para
aclarar su origen, debemos distinguir dos tipos de eficiencia: la eficiencia operativa y la
eficiencia de asignación de recursos.
A la eficiencia que califica el desempeño dentro de una determinada actividad, le damos el
nombre de eficiencia operativa. Si consideramos que la productividad no solo depende de la
forma en que se explotan las actividades existentes, sino también de la selección de estas
actividades, aparece un nuevo tipo de eficiencia. Esta eficiencia de asignación de recursos, en
lugar de calificar el desempeño dentro de una determinada actividad, califica el grado de
productividad que implica la existencia de la actividad como tal.
Así, por ejemplo, el cultivo de frutas tropicales en Alaska, aunque se realizara como una
elevada eficiencia operativa, no seria eficiente como asignación de recursos. Inversamente,
aunque desde el punto de vista operativo el agro argentino se lo considera a veces ineficientes,
en virtud de sus ventajas naturales significa una asignación muy eficiente de los recursos del
país.
El termino “eficiencia”, aplicado a un país, cuando se lo utiliza correctamente, no se refiere a la
ejecución de las tareas dentro de una estructura productiva dada, sino que califica el camino
que se siguió para llegar a esta estructura productiva. Así, el juicio: “la industria es ineficiente”,
se debería interpretar en el sentido de que, dado el nivel de productividad que caracteriza a la
industria, hubiese sido más eficiente asignar los recursos a otras actividades.
EL PRINCIPIO DE LAS VENTAJAS COMPARATIVAS Y LAS RAZONES QUE JUSTIFICAN SU
ABANDONO EN LOS PAÍSES EXPORTADORES PRIMARIOS
En los países en desarrollo las actividades primarias surgen a partir de ventajas especiales,
obtenidas merced a ciertas condiciones naturales, que les permiten compensar la baja
productividad de su mano de obra. En cambio, las actividades industriales no gozan de estas
ventajas.
Tanto la ausencia de ventajas ofrecidas por la naturaleza como el efecto más grande de las
desventajas derivadas del desarrollo insuficiente hacen que la productividad industrial resulte
mucho más baja que la del sector primario.
Uno de los pilares de la economía clásica y de la economía tradicional es el principio de la
óptima división del trabajo internacional, vale decir, el de las ventaja comparativas, según el
cual cada país debería seleccionar aquellas actividades en las que su productividad es mayor,
exportar los productos provenientes de esas actividades e importar los demás bienes que
necesitan.
Mientras las actividades primarias puedan dar empleo a toda la población y su expansión sea
capaz de asegurar, por si sola, el crecimiento de la economía y, además, mientras la política
económica se base en consideraciones estáticas y a corto plazo, este tipo de desarrollo puede
considerarse óptimo. Sucede, sin embargo, que en el mundo real no rigen las condiciones
citadas.
La producción primaria se base en la disponibilidad de algún recurso natural. Aun explotados
intensivamente, estos recursos no son por lo general capaces de emplear mas que un cierto
porcentaje de la población, con el agravante de que, a medida que progresa la tecnificación,
ese porcentaje no solo disminuye, sino que incluso la ocupación baja en términos absolutos. A
este fenómeno se le suman las limitaciones de demanda accidentales o permanentes.
Una vez surgen las limitaciones al ingreso de la producción primaria aparece la desocupación
de la mano de obra y de los recursos. Deja de regir así la premisa de pleno aprovechamiento
de recursos, en la cual se base el principio de la optima division del trabajo internacional.
En estas circunstancias se impone una política de industrialización que permita explotar
recursos que, de otra manera, quedarían ociosos. Aunque la utilización de estos recursos se
realice con una productividad comparativa menor que la del sector tradicional, mientras la
producción de este no se vea afectada, la incorporación de las nuevas actividades hace
aumentar el producto del país. Por lo tanto, cuando no existe la posibilidad de usar todos los
recursos en las actividades más productivas, su utilización, aunque sea en actividades de
menor productividad comparativa, significa la asignación de recursos mas eficiente dentro de
las restricciones existentes.
Otra razón en favor de la industrialización es el carácter dinámico de su productividad y, por
consiguiente, de las ventajas comparativas, originado en el crecimiento automático de la
productividad industrial que, con el tiempo viene aparejado a la industrialización. Esta
productividad aumenta con la incorporación de tecnologías, con la capacitación de la
población, con la difusión de técnicas de control empresario y organización; en suma, con el
grado de industrialización del país.
La industrialización es un poderoso factor de transformación de la sociedad, que promueve
una distribución mas equitativa de los ingresos y lleva a la modernización de las costumbres,
instituciones y estructuras políticas. Este carácter creciente de la productividad determina que
el concepto de las ventajas comparativas se torne totalmente dinámico. Muchas de las
actividades que, hace 10 años, representaban un uso ineficiente de recursos, con el tiempo se
pueden considerar eficientes.
Por ello, aun cuando la industrialización de los países exportadores primarios pareciera quizás
ineficiente a la luz de la teoría clásica, es en realidad altamente deseable, aunque para
realizarla haya que apartarse durante algunas décadas del principio de ventajas comparativas.
La menor productividad momentánea no se debe calificar como uso ineficiente de recursos. Se
trata mas bien de una inversión que hace la sociedad, en términos de una menor
productividad presente, para beneficiarse en el futuro.
En resumen, la industrialización de un país exportador primario se justifica por tres razones,
que pueden operar aisladamente o en forma simultánea: las limitaciones que impiden el
empleo de toda la mano de obra disponible en las actividades primarias, aunque cuando estas
trabajen a pleno aprovechamiento de los recursos naturales, las limitaciones de la demanda
mundial de dichas actividades, que les impiden trabajar a plena capacidad y la propiedad que
es inherente a todo proceso de industrialización y consiste en llevar, por el mero transcurso
del tiempo, a un progresivo aumento de productividad, tanto del sector industrial como del
conjunto de la economía.
EL PROCESO DE INDUSTRIALIZACIÓN Y SU EFECTO SOBRE LA ESTRUCTURA DE PRECIOS
La decisión de industrializar implica el desarrollo de un sector de productividad menor que la
del sector exportador primario. En consecuencia, provoca la aparición de una estructura
productiva desequilibrada, caracterizada por la presencia de dos sectores de productividades
relativas diferentes y por una consiguiente estructura de precios relativos, distinta de la
internacional.
Dado que los precios primarios expresados en dólares coinciden con los internacionales, los
precios industriales serán mas altos que los internacionales. Para compensar la falta de
capacidad competitiva de la industria, la decisión de industrializarse se cumple por medio de
regímenes restrictivos a la importación, que permiten proteger el sector industrial.
Sin embargo, estos regímenes no constituyen más que una solución parcial. Aunque posibilitan
el surgimiento de la industria, esta se ve impedida de exportar a causa de sus altos precios. En
consecuencia, el sector se convierte en un consumidor neto de divisas sin contribuir a
proveerlas.
La imposibilidad de exportar productos industriales provoca una divergencia entre el
desarrollo interno y la capacidad de generar divisas por parte del país y, si no se la neutraliza
lleva en forma progresiva a la crónica limitación externa.
El proceso culmina con la aparición de un nuevo modelo económico, en el cual la limitación del
crecimiento no está dada por la capacidad de ahorro ni por la eficiencia, como sucede en el
modelo clásico; tampoco obedece a la demanda global (como en el modelo keynesiano) sino
específicamente a la crónica escasez de divisas.
El primer eslabón de esta cadena causal, que culmina con la limitación del crecimiento por los
problemas de la balanza de pagos, es la sobrevaloración de los precios industriales con
respecto a los del mercado internacional.
Normalmente se cree que el precio internacional de un bien depende de la productividad con
la cual es producido aquel. Aunque muy difundida, la ida es totalmente falsa. Un país puede
ser muy poco productivo y, sin embargo, muy competitivo internacionalmente. El precio de un
producto en dólares depende siempre de dos factores simultaneaos: la productividad de la
actividad en cuestión que, dado un salario, determina el precio interno y los mecanismos de
fijación del tipo de cambio en el país, que determinan su traducción al precio internacional.
Por consiguiente, sea cual fuere la productividad que caracterice a la actividad de un país, el
precio de sus productos expresado en dólares debería ajustarse a los internacionales mediante
un adecuado cambio. Esta es, precisamente, la función equilibradora de los tipos de cambio:
posibilitar el comercio internacional entre economías de distintas productividades.
Es obvio que el logro del equilibrio de los precios internaciones no es gratuito y que, de algún
modo el país de menos productividad debe pagar por él. El precio es el nivel de vida mas bajo,
porque cuanto menor es la productividad, tanto mas hay que desvalorizar la moneda y tanto
mas bajo resultan los salarios medidos en dólares. Pero si el sistema cambiario funcionara
correctamente, esta menor productividad no debería afectar a los pecios internacionales ni
impediría exportar al país.
En las economías productivas desequilibradas la paridad única no existe. Dichas estructuras se
definen, precisamente, por la presencia de dos sectores de productividades distintas. Como
consecuencia, aparecen dos paridades distintas, que no pueden ser reflejadas
simultáneamente por el mismo tipo de cambio. Debido a esto, el mecanismo cambiario, cuya
misión debería ser igualar los precios internacionales, no puede funcionar para todos los
productos a la vez. En general el tipo de cambio se fija sobre la base de la estructura de costos
y precios del sector exportador primario, o sea que la paridad cambiaria es, en realidad, la
paridad de sector primario. Dado que la productividad del sector industrial es menor, sus
precios internos, expresados al tipo de cambio adecuado para el sector primario, resultan alto
en comparación los internacionales. El tipo de cambio mas alto que requiere la industria se
reconstruye por vía de derechos a la importación, los cuales generan un sistema paralelo de
tipos de cambio importadores, mas altos que el nominal.
Así, los altos precios industriales en la economía productiva desequilibrada y la consiguiente
imposibilidad de exportar los productos del sector industrial no se originan en la baja
productividad industrial aunque ésta también pueda existir, sino en la menor productividad
relativa de la industria con respecto a la del sector primario que fija el tipo de cambio. Si en
alguno de los países en cuestión desapareciera la actividad primaria, ese país perdería su
sector mas productivo y, por lo tanto, bajaría el nivel de vida. Pero, al mismo tiempo,
desaparecería también el problema de precios que impide exportar a su industria, ya que no
habría ningun obstáculo para que el tipo de cambio se colocase a la altura de la productividad
industrial.
Toda la explicación anterior no se encuentra ni en los textos ni en los tratados de economía. La
razón es simple. A la luz de la teoría económica, según se la enseña, el proceso de
industrialización, cuando significa comprender actividades de una productividad comparativa
menor que la del sector primario, se interpreta como una asignación ineficaz de recursos. Ya
vimos que las diferencias entre las premisas de dicha teoría y las condiciones del mundo real
invalidan esta apreciación. Aunque las economías productivas desequilibradas constituyen un
dato de la realidad en gran parte del “tercer mundo”, la teoría económica tradicional las
desconoce.
Ya vimos que la ruptura con los principios clásicos tiene una consecuencia muy seria: conduce
a una estructura de precios y costos internos diferentes de la internacional. Esto, junto con la
costumbre tradicional de fijar el tipo de cambio sobre la base del sector mas productivo,
encamina hacia la sobrevaloración de los precios del sector industrial, por encima de los
internacionales, e imposibilita las exportaciones industriales. El sector industrial de
crecimiento más rápido se convierte así en el consumidor neto de divisas, y esto lleva a las
periódicas crisis de la balanza de pagos.
Rara vez se inicia la industrialización como consecuencia de una política racional y explicitada
en el nivel teórico. Comienza en cambio a raíz de un acontecimiento que perturba el
funcionamiento habitual del sistema económico. De esta manera, en los países
latinoamericanos, un fuerte impulso a la industrialización interna se origino en la crisis de
1930.
Una vez puesto en marcha el proceso de industrialización, la dinámica misma de los hechos lo
lleva adelante. Cuando comienzan los problemas de la balanza de pagos, este fenómeno de
limitación no previsto, no entendido e incluso negado por la teoría tradicional, no halla
instrumentos conceptuales adecuados que lo pueda subsanar. Las presiones de la realidad
conducen a una solución más sencilla: controles de cambio y protección a ultranza, a cualquier
precio. El crecimiento del sector industrial pasa a obedecer cada vez menos a una decisión
política explicita de desarrollar determinadas industrias y cada vez más a la necesidad de evitar
la limitación externa que la industrialización misma provoca.
Definimos como “grado de desequilibrio” de la estructura productiva el distanciamiento entre
la productividad del sector primario y la del sector industrial. Veamos como opera este
proceso acumulativo de deformación.
3. EL CARÁCTER ACUMULATIVO DEL DESEQUILIBRIO DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA
LA OPCIÓN INICIAL ENTRE EL DESARROLLO EXPORTADOR O EL DESARROLLO SUSTITUTIVO
La industrialización para el consumo interno tiene un precio, que es el aumento en el gasto de
divisas. La actividad industrial insume muchas más divisas que las actividades primarias, tanto
para la adquisición de materias primas como para la importación de bienes de capital. En la
primera etapa de industrialización, esta nueva necesidad no plantea problemas: el proceso
comienza como una sustitución, por parte de la producción interna, de bienes de consumo
final que se importaban; la importación se desplaza a los bienes intermedios. Se efectúa un
cierto ahorro de divisas. Este ahorro se ve reducido por la importación de los bienes de capital
que exige la industrialización, pero aun así, el efecto neto sobre la disponibilidad de divisas es
positivo.
Mientras predomina el efecto de sustitución, se mantiene el ahorro de divisas. Pero cuando el
efecto conjunto sobre la balanza de pagos que ejerce la importación de nuevos insumos y
bienes de capital llega a superar el de la sustitución de importaciones anteriores de bienes
terminados, el ahorro de divisas desaparece y la industrialización ulterior comienza a requerir
un acopio de cantidades crecientes de divisas.
Si, como sucede a menudo, las exportaciones primarias no alcanzan a desarrollarse a la par de
estas nuevas necesidades, la disponibilidad de divisas se convierte en un nuevo tipo de
limitación al crecimiento industrial.
En esta etapa inicial de desarrollo el camino de la sustitución de importaciones resulta mucho
más fácil desde cualquier punto de vista.
El primer obstáculo a la exportación reside en los elevados precios de los productos
industriales y en los diferentes métodos que se necesitan para equipararlos a los
internacionales, según se trate de la sustitución de importaciones o de la exportación.
En el caso de la sustitución de importaciones la equiparación se logra mediante un régimen de
protección aduanera. Este régimen no solo no provoca gastos estatales, sino que incluso en
muchas oportunidades provee ingresos al fisco. La política resulta sencilla de implantar
mediante sucesivas decisiones administrativas sin necesidad de teorías elaboradas para
justificarla.
En cambio, en el caso de las exportaciones la desventaja de costos que experimenta la
industria local puede ser compensada únicamente por medio de un subsidio o de tipos de
cambio especiales. El subsidio se considera una erogación fiscal y entra en conflicto con las
ideas referentes al carácter prioritario del equilibrio del presupuesto. Parece llevar al déficit
fiscal. El uso de tipos de cambio múltiples puede implicar un incremento de gastos fiscales, el
encarecimiento de las transferencias financieras o una combinación de los dos efectos.
Además entra en conflicto con las ideas que abrigan la comunidad financiera y los organismos
de crédito internacional.
En general, la política capaz de equiparar los precios industriales internos con los
internacionales y posibilitar así su exportación implica la adopción de medidas contrarias a la
teoría económica tradicional y a las ideas de la comunidad. Por lo tanto, requiere una sólida
fundamentación teórica que pueda vencer las resistencias fiscales, política y de opinión
pública.
Aun existiendo algunas actividades industriales excepcionalmente productivas, que podrían
competir en el mercado internacional sin necesidad de medidas de estímulo, la exportación
industrial enfrenta otros impedimentos. En primer lugar, la calidad inicial de las manufacturas
rara vez es aceptable para el mercado mundial. Superado ese obstáculo, la corriente
exportadora puede quedar fácilmente frenada por el cierre de los mercados. Esto supone
como única alternativa la de encarar exportaciones muy variadas, cuya suma sea importante
para el país exportador, pero cuyo pequeño volumen individual impida que configuren un
peligro para los países industriales. No obstante, esto exige a su vez un grado de diversificación
difícilmente compatible con las posibilidades de un país subdesarrollado.
LA DEFORMACIÓN CRECIENTE DE LA ESTRUCTURA DE PRECIOS RELATIVOS
Todas estas razones que hacen el desarrollo de las industrias exportadoras se deje de lado,
siguiendo la alternativa del desarrollo autárquico o “hacia adentro”, consistente en la
sustitución e importaciones en profundidad. Si hasta el momento esa sustitución abarcaba
únicamente los bienes de consumo final, en adelante tiene que desplazarse hacia los insumos
de estos bienes finales.
Desde un punto de vista cualitativo, la sustitución de importaciones en el nivel de los insumos
marca el comienzo de una nueva etapa de desarrollo industrial, en la cual comienza a
manifestarse el carácter acumulativo del desequilibrio inicial. Mientras avanza el proceso de
aumento de la calidad y disminución de los costos de producción final, la sustitución de
importaciones de diferentes insumos tiene un efecto opuesto sobre los estos costos de
producción final. La sustitución de la importación de insumos de un nivel de elaboración
inferior al de los productos finales posterga - pero no resuelve - el problema del desequilibrio
interno. Al tener lugar una nueva expansión de la industria interna vuelven a aumentar las
necesidades de divisas y se hace necesario sustituir el nivel siguiente de elaboración, y así
sucesivamente. Cada nueva sustitución significa una onda de aumento de costos que se
propaga a través de toda la estructura productiva.
Con el fin de obviar la limitación externa que amenaza paralizar la expansión interna, el país se
ve forzado a seguir el proceso sustitutivo de importaciones. Pero este proceso tiene también
sus limitaciones, pues a medida que progresa, la sustitución abarca obligadamente etapas
productivas en las cuales el reducido tamaño del mercado frente a la inversión mínima
requerida, la creciente necesidad la tecnología compleja y, muchas veces, la falta de
disponibilidad de recursos naturales hacen que la producción local se torne paulatinamente
más costosa.
Es así como las materias primas y bienes de capital, importados al principio a precios
internaciones, son reemplazados progresivamente por una producción interna protegida y mas
cara. El aumento aparece en le precio de la etapa respectiva multiplicado por un cierto
coeficiente. A su vez, el precio de la primera etapa se incorpora como el costo de la segunda,
donde sufre el proceso similar de multiplicación y así sucesivamente. Por otra parte, el
encarecimiento de ciertas materias primas ejerce un efecto alcista, aun sobre las etapas
industriales que no lo utilizan. A medida que la industrialización avanza en profundidad sufre
progresivos aumentos el nivel general de los costos industriales internos. De este modo, la
dinámica misma del desarrollo industrial aumenta cada vez mas la discrepancia inicial entre los
costos industriales y los primarios, llevando a un proceso acumulativo de deformación de
costos y precios relativos internos. Aumenta el grado de desequilibrio de la estructura
productiva.
Recapitulando: en la primera etapa de sustitución la sobrevaloración del precio de un
determinado producto industrial, con respecto al nivel internacional, surge a raíz de que la
productividad de la etapa industrial que lo fabrica es menor que la del sector primario que fija
el tipo de cambio. A medida que avanza la sustitución, este proceso de sobrevaloración de
precios adquiere componentes adicionales, al abarcar insumos y bienes de capital. Dado que
las etapas industriales que fabrican estos últimos tienen también una productividad
comparativa menor que la del sector primario, el precio de lo que producen resulta, asimismo,
mayor que el internacional. Se provocan aumentos que se agregan al inicial, y así
sucesivamente a medida que se sustituyen mas etapas. Dichos efectos inciden igualmente en
el costo de servicios.
La paradoja de este proceso del distanciamiento de los precios relativos entre sectores
consisten en que, en el ínterin, el afianzamiento de la calidad, la diversificación y la madurez
industrial hacen que desaparezcan muchos de los obstáculos iniciales a la exportación
industrial. Pero, aunque existiera la voluntad de retomar el camino de las exportaciones
industriales, la elevación que se opero en materia de costos internos impide que el propósito
se materialice. A todo esto se suman los efectos de la incidencia desigual de la carga fiscal, de
los derechos aduaneros, de la distribución no equitativa de los impuestos internos y del efecto
descapitalizante diferencial que tiene la percepción del impuesto a los réditos. Finalmente está
el efecto, también diferencial, del alto costo del dinero, que afecta a la industria en mayor
medida que al agro.
Sin embargo, el problema no es intrínsicamente arduo y su dificultad reside tan solo en el
hecho de que el nuevo tipo de desarrollo que se emprendió no fue acompañado por una
modificación paralela de los instrumentos de política económica que lo hubieran hecho viable.
3. LA LIMITACIÓN EXTERNA
EL LLAMADO “CALLEJÓN” DE LA POLÍTICA SUSTITUTIVA
En la etapa de desarrollo que se alcanza mediante los pasos sucesivos que acabamos de
analizar cristaliza definitivamente el nuevo modelo económico, caracterizado por la
divergencia entre el desarrollo industrial interno y la capacidad de generar divisas por parte
del país, y por la tendencia resultante a recaer en limitaciones al crecimiento, que surgen de
los problemas de la balanza de pagos.
Dado que el sector industrial no exporta sus productos, su expansión, a pesar de requerir una
cantidad creciente de divisas, no contribuye a proveerlas. De este modo, la dinámica de
crecimiento dentro de una EPD lleva a una divergencia entre el desarrollo interno y la
capacidad de generar divisas, que origina una tendencia permanente hacia los desequilibrios
de la balanza de pagos. Las exportaciones tradicionales no aumentan con un ritmo
proporcional al producto industrial.
Con vista a evitar que la balanza de pagos se desequilibre, deteniendo el crecimiento, la
alternativa es la política sustitutiva, que permite disminuir el porcentaje de las importaciones.
Si deseamos mantener una identidad entre el concepto de sustitución y el concepto de ahorro
de divisas, la denominación de industrias sustitutivas debe restringirse a las que producen
bienes que antes se importaban y hasta una cantidad que no supere las cantidades que se
importaban. Únicamente la sustitución así definida reduce la proporción de las importaciones
en el producto. En otras palabras, de aquí en adelante reservaremos el nombre de política
sustitutiva a la que permite reducir el coeficiente de las importaciones, que mide la proporción
de estas en el producto.
El proceso se caracteriza por rendimientos decrecientes. A medida que la integración de la
industria local progresa en profundidad, pasa a abarcar etapas para las cuales se vuelve
reducido el mercado disponible y aumenta la necesidad de aportes de tecnologías complejas.
Cobra también mayor volumen la densidad de capital por unidad de producto – en gran
porcentaje de equipamiento importado – lo que significa un costo cada vez mayor, tanto en
términos de inversión de capitales internos como en términos de divisas por cada dólar
sustituido.
Un obstáculo más grande todavía surge del permanente avance tecnológico, que hace
evolucionar continuamente el consumo de bienes industriales hacia productos nuevos. Estos,
por el hecho mismo de su novedad, o no se fabrican localmente o, en el mejor de los casos
exigen un alto porcentaje de insumos importados. Tiene lugar así una continua presión hacia el
incremento del coeficiente de importaciones.
Queda definido así el dilema: el país crece internamente, pero su capacidad de generar divisas
no aumenta en proporción similar, déficit que tampoco alcanza a ser compensado por la
sustitución de importaciones. Como consecuencia, surge una tendencia autónoma al
desequilibrio externo la que se materializa en forma de crisis periódicas de la balanza de
pagos.
LIMITACIÓN EXTERNA MANIFIESTA – CRISIS DE LA BALANZA DE PAGOS
Tomemos como ejemplo un país exportador primario, con una composición del producto
análoga a la argentina y cuya capacidad le permite llegar a un producto equivalente a 20.000
millones de dólares, con un coeficiente de gatos de divisas del 0,10. En consecuencia, para
poder emplear a pleno su capacidad productiva este país necesita 2.000 millones de dólares
anuales, importe que, según suponemos, obtiene fundamentalmente gracias a exportaciones
primarias. Supongamos ahora un crecimiento económico del 6%, el cual lleva la capacidad
productiva interna a una cifra equivalente a 21.200 millones de dólares. Si el coeficiente del
gasto de divisas se mantiene constante, la necesidad de estas se eleva también un 6%. Si no
aumentan las exportaciones, aparece un déficit de 120 millones de dólares en la balanza de
pagos. En tales condiciones, el producto puede mantenerse en su nuevo nivel a costas de
consumir reservas de divisas. Pero si el ritmo de crecimiento económico se mantuviera, su
agotamiento seria cuestión de nos pocos años. Una vez agotadas las reservas, se produce una
limitación del nivel de las actividades, por la disponibilidad de divisas. La esencia es siempre la
misma: insuficiencia de divisas para sostener el funcionamiento normal de la actividad
interna.
Cuando cae la disponibilidad de divisas y ante la necesidad de sostener el nivel de actividad
interna, como primera medida se suspenden importaciones de maquinas y equipos. En esta
situación, aun existiendo ahorro interno, este no puede transformarse en inversión por la falta
de divisas, con lo cual se frena el crecimiento del país. Si la suspensión de las importaciones de
equipos no soluciona el desequilibrio, sobreviene la suspensión de los cupos para la
importación de repuestos, materias primas y productos semielaborados. Se deja así sin
abastecimiento de materia primar importada a muchas fábricas, que dejan de trabajar. La
desocupación consiguiente hace bajar el consumo de otros bienes y servicios; se propaga la
paralización a otras fábricas, y así sucesivamente, hasta que el producto nacional se reduce en
un porcentaje similar a la merma de disponibilidad de divisas.
Cuando en el mercado cambiario la demanda de divisas excede a la oferta, el déficit impulsa la
devaluación. Este tipo de devaluación forzada por el desequilibrio externo, en lugar de
funcionar tal como lo hace en países industriales, proveyendo incentivos a las exportaciones y
a la sustitución de importaciones, conduce a una recesión. La oferta de las exportaciones
primarias no es elástica y, por lo menos a corto plazo, responde poco al tipo de cambio.
Finalmente, las importaciones son en su mayor parte esenciales para el funcionamiento de la
capacidad productiva instalada, de modo que es pequeño su margen de compresión por medio
de una devaluación. Como resultado, la devaluación no incrementa las exportaciones, ni
reduce la proporción de las importaciones en el producto. Esto no significa que la devaluación
deje de funcionar como agente de equilibrio externo. Funciona, sí; pero su mecanismo y
efectos son distintos de los que supone la teoría tradicional.
La elevación del tipo de cambio causa el aumento de los costos de todos los productos
importados, que se propaga a los precios. Al mismo tiempo, el alza de lo precios que recibe en
moneda nacional el exportador de productos agropecuarios provoca, por arrastre, el aumento
de esos productos en el mercado interno, que se traduce en el alza de precios de alimentos. Se
desencadena así un tipo muy especial de proceso inflacionario. Esta inflación, a la que
denominaremos cambiaria, no proviene del exceso de demanda con respecto de la oferta
global, sino que se origina en las devaluaciones, o sea, indirectamente, en el desequilibrio
entre la demanda y la oferta de divisas.
La teoría tradicional define la inflación de demanda como el exceso de la demanda con
respecto de la oferta. Por lo tanto, de acuerdo con esta teoría, la inflación cambiaria sería un
caso particular de inflación de demanda, en la que el rubro más escaso estaría representado
por las divisas. La definición de inflación proporcionada por la economía tradicional parece
especialmente ideada con la finalidad de esconder la existencia de la limitación externa.
Resulta esencial distinguir entre los dos fenómenos inflacionarios dándoles desde el principio
nombres diferentes.
Por lo pronto, la inflación cambiaria es, en esencia, recesiva. La elevación de los precios
producida por la devaluación frente a una masa monetaria que no varía provoca la iliquidez
monetaria. Ante los salarios nominales invariables, provoca el descenso de los salarios reales.
Los dos mecanismos en conjunto – la iliquidez monetaria y la reducción de los salarios reales –
llevan a disminuir la demanda y a la recesión. Por consiguiente, la característica esencial de la
inflación cambiaria es el alza de precios internos, provocado por la devaluación, simultanea
con la insuficiencia de la demanda respecto de la capacidad productiva global. Mientras que el
diagnostico tradicional atribuye cualquier fenómeno inflacionario al exceso de demanda con
respecto a la oferta global, en las EPD aparece una inflación con recesión, un contrasentido en
términos de inflación convencional de demanda, la cual presupone siempre una demanda
mayor que la capacidad productiva disponible para satisfacerla. En Argentina este tipo peculiar
de inflación se desencadena periódicamente a raíz de los desequilibrios de la balanza de pagos,
dando lugar a periodos compensatorios de inflaciones de costos, mediante las cuales los
asalariados tratan de reconquistar su participación en el ingreso.
La inflación cambiaria constituye una pieza vital en el mecanismo equilibrador de la
devaluación argentina. La recesión que desencadena hace que baje el nivel de la actividad
interna, disminuya la cantidad de importaciones que requiere el país y se recupere así el
equilibrio externo. De este modo, en la Argentina el “efecto-precio” por el cual se supone que
debería funcionar la devaluación y que consiste en el aumento de las exportaciones y la
reducción de la proporción de importaciones en el producto, queda reemplazado por el
“efecto-ingreso”, que consiste en la reducción de las importaciones a causa del descenso de la
actividad interna, o sea por la vía de una crisis. La incapacidad de la devaluación para actuar
por la vía expansiva lleva forzosamente a la alternativa recesiva.
El desequilibrio en el mercado cambiario, la devaluación, la inflación cambiaria y la recesión
son aspectos parciales de la crisis de la balanza de pagos argentina. Producido el desequilibrio
externo, la devaluación y la correspondiente inflación avanzan precisamente hasta el punto de
provocar una recesión de suficiente intensidad como para que la reducción de las
importaciones vuelva a restablecer el equilibrio en el mercado cambiario.
En una crisis de demanda, la caída de esta última es un fenómeno espontaneo, que puede ser
combatido por medio de una expansión crediticia, un aumento de inversiones o gastos
estatales. En una crisis de balanza de pagos, la reducción de la demanda es un fenómeno
inducido por el sector externo y un instrumento esencial mediante el cual se restablece el
equilibrio externo. La tentativa de expandir el ingreso puede dar resultado únicamente si se
toman medidas paralelas sobre el sector externo, que aseguren una mayor provisión de
divisas, o si se dispone de reservas de divisas acumuladas por el país, durante el periodo de la
caída de actividades.
En resumen, la similitud entre la recesión provocada por el desequilibrio externo y la recesión
keynesiana o de demanda interna reside en que ambas, al provocar el desempleo de los
recursos, reducen la producción del país por debajo del límite que marca la capacidad
productiva potencial.
La diferencia entre los dos tipos de recesión estriba en que, a pesar de que las recesiones
originadas en los desequilibrios externos y en el régimen de cambio libre también implican la
caída de la demanda, esa caída no es autónoma, sino provocada por un factor limitador
anterior, consistente a la falta de disponibilidad de divisas. Se produce la paralización de las
actividades productivas y aparecen recursos ociosos, mano de obra desocupada, y bienes de
capital desaprovechados, por mera causa de la insuficiencia de divisas.
LIMITACIÓN EXTERNA IMPLÍCITA: CONTROLES Y RESTRICCIÓN MONETARIA
En los periodos aparentemente normales que median entre las sucesivas recesiones, aparece
el desequilibrio externo implícito, que se manifiesta en el hecho de que los instrumentos de la
política económica dejan de estar orientados hacia la maximización del crecimiento interno de
la economía y pasan a reconocer como objetivo la necesidad de evitar que se desequilibre
nuevamente el sector externo.
El primer mecanismo restrictivo esta dado por los regímenes selectivos de importaciones.
Conviene establecer una distinción entre los regímenes que por vía de cupos y restricciones
directas limitan la importación y aquellos que actúan por la vía arancelaria. Tanto los controles
directos como los indirectos quedan superados por la creciente necesidad de divisas que atrae
el desarrollo económico. Una vez que esto sucede, el equilibrio externo se suele restablecer
mediante la segunda alternativa, o sea del sacrificio del nivel de la actividad interna y del
crecimiento.
Volviendo a los mecanismos recesivos, uno de los elementos más frecuentes de que se vale el
sector externo para hacer descender el nivel de la actividad interna es la restricción monetaria.
Cuando bajan las reservas de divisas del Banco Central, tiene lugar el descenso de la
circulación monetaria interna, que suele verse agravado por restricciones crediticias
adicionales que aplica el BCRA.
La justificación de la restricción monetaria se hace habitualmente en términos psicológicos,
alegando que es necesario impedir transferencias especulativas de divisas. Aunque no del todo
falso, la explicación es muy parcial, La parte mas importante del egreso de divisas corresponde
a las importaciones de bienes y servicios, mientras que la parte financiera de esos egresos en
general tiene una gravitación menor.
Se supone que el papel de las autoridades monetarias es proveer un volumen de créditos
bancarios que baste exactamente para movilizar a pleno la capacidad productiva sin dejar
recursos ociosos y al mismo tiempo sin excederse, ya que esto llevaría la demanda a niveles
que superan dicha capacidad productiva, provocando un fuerte efecto inflacionario. En la
situación que estoy describiendo, las autoridades monetarias se apartan de esa función. La
política monetaria, en lugar de adecuarse al grado de ocupación de la capacidad productiva –
tal como sucede en las economías normales – se manejan mas bien como un elemento para
preservar el equilibrio del sector externo. En consecuencia, la oferta monetaria se hace menor
que la que existiría en ausencia de las restricciones dadas por el sector externo.
Este fenómeno es el principal responsable de la escasez crónica de créditos bancarios y de las
elevadas tasas de interés extra bancario que configuran el fenómeno de iliquidez monetaria.
Esa iliquidez lleva a la disminución de la demanda interna y, mediante ella, a la caída de las
actividades o por lo menos a la desaceleración del crecimiento.
La política monetaria restrictiva, además de actuar sobre el sector externo por la vía de la
depresión general de la actividad y del desaliento a la salida especulativa de divisas, tiene
también el efecto de atraer nuevos capitales y prestamos del exterior. Salvo que se utilicen
directamente para importar, los fondos obtenidos en el exterior deben ser convertidos a
moneda nacional en el mercado cambiario. Las divisas se utilizan indirectamente para financiar
las importaciones y los demás gastos corrientes del país y compensar así el déficit externo.
El eventual exceso es adquirido por el Banco Central, este por un lado, acrecienta sus reservas,
y, por el otro, hace mas liquida la plaza. En consecuencia, el ingreso de capitales del exterior
permite elimina la iliquidez, elevar la demanda y recobrar el ritmo normal de las actividades.
De modo que otro objetivo de la restricción monetaria interna, complementario del que busca
desalentar las transferencias financieras al exterior, es crear la escasez de capitales monetarios
internos, con el fin de inducir la entrada de los capitales extranjeros. La capacidad de esos
capitales para eliminar las restricciones ejercidas por la balanza de pagos constituye la
verdadera razón de su permanente búsqueda por parte de las EPD y es independiente del
destino específico que, en el país, se da a los fondos que ingresan. Sin embargo,
desafortunadamente la solución que se obtiene por la vía del ingreso de estos capitales no es
mas que un paliativo que, a un plazo más largo, agrava el problema externo.
4. LIMITACIÓN EXTERNA POSTERGADA: ENDEUDAMIENTO EXTERNO
Cuando una estructura productiva equilibrada, o EPE, que no sufre problemas de balanza de
pagos apela a los capitales extranjeros, lo hace para suplir la insuficiencia del ahorro nacional y
acelerar así su crecimiento por encima de las tasas que estarían a su alcance, sobre la base del
propio esfuerzo. En esos casos, los capitales extranjeros se comportan de manera muy
semejante a los capitales locales. La única diferencia entre los dos tipos de capitales consiste
en que, en el caso del extranjero el país, por la vía de dividendos e intereses, pierde una parte
del beneficio derivado del crecimiento de su economía. Pero si la rentabilidad de la inversión
es lo suficientemente alta y no existe capacidad de ahorro que permita realizar el crecimiento
de otro modo, el beneficio remanente que le queda justifica el uso de capital extranjero.
Algo distinto sucede en las EPD, que dejan de crecer no porque su ahorro sea insuficiente, sino
porque la restricción ejercida por el sector externo impide aprovechar ese ahorro, frena el
crecimiento e incluso lleva a la subutilización de la capacidad productiva. En consecuencia, la
necesidad de los capitales extranjeros no se origina tanto en la insuficiencia del ahorro
nacional como en la insuficiencia de divisas.
El hecho de que los capitales extranjeros se usen para compensar los déficit de la balanza de
pagos hace que el aspecto de la convertibilidad de las divisas a moneda nacional – cuando los
capitales ingresan – y de moneda nacional a divisas – cuando se devuelven o se pagan los
intereses y dividendos – pase ahora a primer plano. Para que el endeudamiento se
autofinancie debe generar las divisas necesarias con destino al pago de las cargas financieras y
amortizaciones. Para esto no basta que sea rentable en moneda nacional: debe ser rentable,
además, en términos de divisas.
No obstante, los prestamos e inversiones se destinan normalmente a los sectores que trabajan
para el mercado interno – no olvidemos que en la EPD el sector industrial prácticamente no
exporta – y no ayudan a generar divisas. El desarrollo industrial que tiene lugar en el ínterin
incrementa aun mas el consumo de divisas. Se agrega por otra parte el pago de los nuevos
intereses, agravándose con ello, por partida doble, el déficit externo inicial. Así pues, aunque
los capitales externos suplan divisas al ingresar, no solo no resuelven el déficit de fondo, sino
que lo empeoran. Para mantener el crecimiento y el pleno empleo de la capacidad productiva
hacen falta aportes cada vez mayores de capitales externos: el carácter progresivo del
endeudamiento exige un aporte constante de créditos nuevos, en volumen cada vez mayor.
Cuanto más dura el proceso, mas inestable se vuelve. Basta que se reduzca la entrada de
nuevos créditos o que un problema momentáneo de desconfianza frene el ritmo de las
renovaciones, para provocar el desequilibrio en el mercado cambiario, con el cual el Banco
Central se ve forzado a vender una parte de sus reservas. La entrada de créditos nuevos y
renovaciones se retrae aun más. El proceso culmina en pánico generalizado y en una fuga
masiva de divisas, imposible de frenar. Se desemboca así en una devaluación que, según
vimos, lleva a una inflación cambiaria y a una recesión.
La crisis suele desencadenarse muy bruscamente. Cuando la afluencia de capitales lleva al
incremento de reservas del Banco Central a la correspondiente expansión monetaria interna y
al auge de la actividad económica el país vive un periodo de euforia. El problema externo se da
por superado. Se deja de percibir la necesidad de una acción correctiva sobre la balanza de
pagos. Se atenúan las restricciones a las importaciones y las medidas de estimulo a las
exportaciones. No existe conciencia del peligro que representa el progresivo endeudamiento
externo, ni del tiempo que se esta dejando pasar sin tomar medidas de fondo.
5. INFLACIÓN DE DEMANDA, INFLACIÓN DE COSTOS E INFLACIÓN ESTRUCTURAL
LAS DIFERENTES INFLACIONES, LA DISTRIBUCION DE INGRESO Y EL NIVEL DE EMPLEO
La inflación de demanda se origina en el aumento de los precios de bienes y servicios a causa
del exceso de la demanda global con respecto a la capacidad de oferta del sistema productivo.
La inflación de costos surge a raíz del aumento de precios originado en decisiones o acuerdos,
en rubros donde los precios se fijan al margen de mecanismos de mercado, tal como sucede
con los aumentos salariales o aumentos en los rubros de oferta monopólica. En las EPD
aparece, además, la familia de las inflaciones estructurales que nace – directa o
indirectamente- en la tendencia a los desequilibrios externos que caracterizan a estas
estructuras. Se trata de una inflación que, lo mismo que la de demanda, se origina también en
el exceso de esta ultima con respecto a la oferta, pero restringido a un solo producto escaso o
a un grupo de ellos.
Las diferentes inflaciones se distinguen no solo por su origen sino también por su terapéutica y
por el efecto disímil sobre la distribución de ingresos y el nivel de empleo. Es absolutamente
necesario distinguir las inflaciones estructurales – y en especial la cambiaria – de las inflaciones
de demanda. En estas últimas, la restricción es ejercida por la mano de obra o el capital y es
genuina: marca un nivel limite a la producción que no puede ser sobrepasado a corto plazo. El
exceso de la demanda por encima de este nivel es un exceso verdadero y el único remedio
para contrarrestar la inflación es disminuir la demanda. En una inflación estructural la
limitación se ejerce en un solo rubro y siempre se puede subsanar o, por lo menos, aliviar
mediante políticas económicas.
Lo monetaristas, al utilizar una definición que confunde los dos tipos de inflación, impiden que
se perciba el cuello de botella en la oferta y, en lugar de aplicar políticas especificas para
corregirlo, proceden como en la inflación de demanda: reducen la demanda, tratando que
desaparezca la inflación. En la practica esto equivale a bajar la actividad económica al nivel del
rubro más escaso.
La inflación cambiaria constituye precisamente el nudo central de la controversia entre
monetaristas y estructuralistas. La actitud monetarista es una consecuencia natural del espíritu
clásico, que sigue dominando la teoría tradicional. Los estructuralistas, si bien supieron romper
su dependencia ideológica de la doctrina tradicional, no definieron siquiera la inflación
proveniente del sector externo ni le dieron un nombre, quedaron muy debilitados frente a los
embates monetaristas.
En el nivel de los efectos sobre la distribución del ingreso, los distintos tipos de inflación se
caracteriza por una distribución de ingresos diferentes. En la inflación de demanda el primer
aumento es el que corresponde a los precios internos, cosa que, permaneciendo constantes
los costos, significa el aumento de las utilidades empresarias. En la inflaciones de costos, cuyo
principal motor suelen ser los aumentos salariales, es el sector asalariado el que consigue
adelantarse. En la inflación estructural resultan favorecidos los poseedores del bien escaso en
cuestión. En particular en la inflación cambiaria toma una mayor proporción de ingreso el
sector exportador y, a un plazo algo mayor, el sector producto de bienes exportables, o sea, en
la Argentina, el sector agroexportador.
En cualquiera de estos casos, el sector que recibe el aumento se apropia de una mayor porción
del ingreso nacional a costa de los sectores restantes. Si los demás sectores se niegan a
disminuir su participación en el ingreso y dan pasos para reconquistarla, inician una serie de
aumentos en cadena que van abarcando los demás determinantes de precios, hasta llegar a
una espiral inflacionaria completa. En esta, los incrementos de precios en el mercado interno,
de salarios y del tipo de cambio suceden en forma cíclica.
Pero la diferencia principal entre los tipos de inflación reside en su efecto sobre el nivel general
de empleo. La inflación de demanda siempre trae consigo el auge de la actividad económica.
En la inflación de costos el motor inflacionario de que la impulsa es independiente de la
demanda y el fenómeno es compatible tanto con el pleno empleo como con una recesión,
según la política monetaria y fiscal que lo acompañe. Por último, las inflaciones estructurales
son esencialmente recesivas, aunque se las acompañe de políticas monetarias y fiscales
expansivas.
Vemos entonces que el efecto de la inflación es asimétrico. En inflaciones que no afectan el
pleno empleo, la situación de los sectores rezagados se ve compensada por el auge de la
economía. En cambio, en las que provocan la caída de la actividad, la suerte de los rezagados
es doblemente adversa. En otras palabras, no solo se reduce la porción de la trota que les toca,
sino también el tamaño de esa torta.
INFLACIÓN DE DEMANDA
Este tipo de inflación se produce cuando la demanda global de bienes y servicios es mayor que
la oferta que puede ser proporcionada por la capacidad productiva. Las razones del exceso de
demanda puede ser: un cambio de hábitos de la población, que se traduce en la disminución
del nivel de ahorro acostumbrado; un gran auge en las inversiones; la mejora de los precios
internacionales par las exportaciones del país o, con mayor frecuencia, una expansión
monetaria excesiva.
La inflación de demanda nunca se origina en la expansión crediticia, en el déficit fiscal o en la
emisión de dinero como tales. Se produce únicamente si el aumento de la demanda que se
origina en consecuencia es de una magnitud tal que supera la capacidad de oferta del sistema
productivo. Si dicha capacidad de oferta no esta saturada, la nueva demanda provoca el
incremento automático de la producción y de la correspondiente oferta global, sin causar
inflación. La expansión de la producción por vía de la inyección monetaria y del déficit fiscal es
posible únicamente mientras hay recursos ociosos.
Iniciada la inflación de demanda, puesto que los salarios y el tipo de cambio no varían en el
primer instante, el alza de los precios lleva al incremento de utilidades en los sectores que
producen para el mercado interno. De este modo, la inflación de demanda provoca una
traslación de ingresos a favor de los empresarios que trabajan para el mercado interno, en
perjuicio de los asalariados – aunque este perjuicio queda neutralizado en gran medida por el
auge de la economía – y también del sector exportador, cuyos precios están determinados por
el tipo de cambio.
Estos dos sectores, al perder su participación relativa en el ingreso, tratan de recuperarla. El
primero, mediante el aumento nominal de los salarios; el segundo, presionando al gobierno a
una devaluación, tratando de restablecer así la relación anterior entre el tipo de cambio y los
costos. Una vez que aumentan los salarios y se eleva el tipo de cambio, se cierra la primera
vuelta de la espiral inflacionaria. Si en el ínterin se mantiene el exceso original de la demanda –
el déficit fiscal o la expansión crediticia – vuelven a aumentar los precios, suben nuevamente
las utilidades empresarias en los sectores que trabajan para el mercado interno y comienzan
un nuevo ciclo de inflación.
Resumiendo, las características principales de la inflación de demanda son:
a. Es causada por el déficit del presupuesto o la expansión de los créditos bancarios, que
producen el exceso de demanda global con respecto a la capacidad productiva global.
b. Existe verdaderamente este exceso de la demanda con respecto a la oferta, observable
en los hechos, con un mercado netamente comprador y un empleo super pleno de los
recursos.
c. Tiene lugar una redistribución de ingresos a favor de las empresas que trabajan para el
mercado interno.
Para frenar una inflación de demanda basta equilibrar el presupuesto o, eventualmente,
conseguir el financiamiento genuino del déficit – basado en el ahorro interno – y, si la liquidez
fuera excesiva, contraer la oferta monetaria para el sector privado.
Ninguno de estos procedimientos es recesivo ya que, habiendo inflación de demanda, el
sistema económico se caracteriza precisamente por la sobreabundancia de liquidez y por una
insuficiente presión impositiva. Las dificultades surgen cuando, tal como sucede generalmente,
el aumento de la presión fiscal y la restricción monetaria se aplican en inflaciones de costos o
en las de tipo estructural. En tales casos, el procedimiento se vuelve netamente recesivo.
INFLACIÓN DE COSTOS
Originada en los aumentos de costos por decisión, en forma independiente de los mecanismos
de mercado. Un tipo posible de motor inflacionario, que puede empujar los costos, es el
constituido por los aumentos monopólicos de algunas empresas, fundamentalmente de las
que producen materias primas y bienes semielaborados. Sin embargo, el caso más común de
inflaciones de costos se da a raíz de aumentos salariales masivos, característicos de la mayoría
de los países con un poder sindical fuerte. Cuando las alzas salariales superan el eventual
incremento de productividad de las empresas y el margen de absorción de utilidades que
dichas empresas consideran razonable, los aumentos se trasladan y se produce así una
elevación del nivel general de precios, con la cual se inicia un proceso inflacionario.
Mas tarde o más temprano, igual que lo que sucedía con la inflación de demanda, debe subir
también el tipo de cambio, con el fin de restablecer la paridad y evitar que se desequilibre la
balanza de pagos.
La diferencia entre la inflación de demanda y la de costos de este tipo reside en que en la
primera, el motor del aumento es la demanda y las utilidades empresarias se adelantan a los
salarios, mientras en las segunda el motor es el aumento salarial y los salarios se adelantan a
las utilidades.
Lo mismo que en la inflación de demanda, aquí se hallan presentes los tres tipos de aumentos
nominales: de salarios, de utilidades empresarias nominales (que tratan de recuperar su nivel
real, generalmente sin lograrlo del todo) y del tipo de cambio. No obstante, la secuencia es
diferente, ya que los salarios toman la delantera a costa de los demás sectores.
El fenómeno, una vez desatado, se manifiesta como una espiral ascendente, en la cual
distintos sectores luchan sucesivamente con el propósito de obtener mejoras para si, en
detrimento de los demás. El aumento de cada sector se justifica con el aumento del sector
anterior y, a su vez, sirve de justificativo para el aumento siguiente.
En la práctica resulta más fácil distinguir los dos fenómenos por el nivel de empleo. En la
inflación de demanda, el mercado es totalmente comprador y el sistema productivo queda
exigido al máximo, existiendo un super pleno empleo. En cambio, en la inflación de costos la
demanda no llega a sobrepasar la capacidad de oferta e incluso, si existe una política
monetaria y fiscal restrictiva, puede darse el caso de aumentos de precio en medio de una
recesión.
La inflación de costos provoca el descenso de la liquidez monetaria y casi siempre esta
acompañada por déficit del presupuesto que, en este caso, no constituye una causa sino el
efecto del fenómeno. Aunque con precios constantes el presupuesto estuviese en equilibrio,
se desequilibra a raíz de la inflación, pues, mientras que los gastos fiscales se efectúan a
precios corrientes, las recaudaciones se hacen en gran parte sobre la base de los precios del
periodo anterior.
Las características principales de la inflación de costos son:
a. El déficit del presupuesto es causado por la inflación.
b. No hay exceso de demanda. La demanda global es igual a la capacidad productiva o
incluso mas baja, pudiendo coexistir el aumento de precios con una recesión.
c. Tiene lugar una redistribución de ingresos a favor del sector monopólico cuya decisión
determino el alza de precios. En la Argentina este sector es el asalariado en las
inflaciones pos devaluatorias y la redistribución se opera en favor de él. En las
 espirales inflacionarias salario-salario, la redistribución se hace a favor de distintos
gremios en diferentes épocas del año y se anula durante un periodo anual completo.
Los principales efectos nocivos de la inflación de costos sobre la economía son similares a los
que tiene la inflación de demanda y son: el desaliento de los ahorros, la contribución al
desequilibrio del sector externo y la descapitalización de las empresas.
En cuanto al primer efecto, las tasa de interes que el sistema financiero paga a los ahorristas
no compensan la desvalorización de la moneda que trae consigo la inflación, desincentivando
la acumulación de ahorros. El desequilibrio de la balanza de pagos se debe a que los precios
internos tienden a adelantarse al tipo de cambio. Por último, la descapitalización de las
empresas se opera porque, en una inflación, para conservar su capital real, una empresa debe
aumentar su capital nominal, y por lo tanto arroja utilidades ficticias.
Sin embargo, dichos efectos no se originan en la inflación como tal, sino en la falta de
adecuación de los instrumentos económicos a la inflación. Si analizamos el efecto de
desaliento sobre la acumulación de ahorros, vemos que este se produce solo si la tasa de
interes no es lo suficientemente alta como para compensar la perdida de valor de la moneda
que se opera durante la inflación. Basta corregir esta tasa de interes para eliminar el problema.
EL problema del desequilibrio externo es mas complejo. El desajuste del tipo de cambio con
respecto a los costos puede acelerar el advenimiento de la crisis de la balanza de pagos y
agravarla. Esta contribución del atraso del tipo de cambio a los desequilibrios externos se
elimina mediante un tipo de cambio reptante, que acompañe en forma solidaria a los costos
internos. Por último, la descapitalización se resuelve con herramientas impositivas, aplicando
impuestos a utilidades reales.
En consecuencia, los efectos mas graves de la inflación de costos se podrían atenuar
tomándola en cuenta para fijar las tasas de interes, los impuestos y el tipo de cambio.
LOS PROCESOS DE ESTABILIZACIÓN CORRESPONDIENTES A LA INFLACIÓN DE COSTOS
Frente a la inflación de costos el método tradicional de estabilización parte del diagnostico que
la identifica con la inflación de demanda.
Supongamos una inflación de costos originada por aumentos salariales. La reducción de la
demanda desencadena la recesión pero no frena los salarios, porque los sindicatos consiguen
aumentos de salarios con cierta independencia de las condiciones de demanda, aun en medio
de las recesiones. La actitud empresaria frente a las demandas sindicales, aunque depende en
parte del nivel de empleo, también esta determinada por otros factores, fundamentalmente
por el costo posible de una eventual huelga. Por otra parte, una depresión moderada no afecta
a todos los empresarios por igual. Aun dentro del mismo gremio, los productores de artículos
escasos tienen mucho mayor interes en que la producción no se interrumpa por una huelga
que en evitar el aumento. Para conseguir que, por medio de una recesión, se frenen realmente
los aumentos decisionales – de salarios o de precios – aquella debe ser de magnitud suficiente
como para provocar una verdadera catástrofe, no solo económica, sino social y política.
Ya vimos que el aumento de costos siempre afecta la cantidad real de dinero en circulación.
Para conservar la liquidez monetaria y no afectar la demanda, es menester ir expandiendo los
medios de pago a la par del aumento de precios. El mecanismo usual de expansión es el déficit
del presupuesto, inducido por el mismo fenómeno inflacionario. La emisión destinada a
financiarlo, mientras no es mayor que la necesaria para reponer la liquidez anterior, sirve para
evitar que se reduzca la demanda y no es inflacionaria. Para que fuera inflacionaria tendría que
hacer sobrepasar la liquidez anterior y llevar la demanda más allá de la capacidad productiva.
Cuando un gobierno decide frenar la inflación de costos mediante políticas monetarias
restrictivas le basta negarse a “reconocer” la inflación y mantener fija la cantidad de dinero en
circulación, dejando que sobrevenga la liquidez. Para esto tiene que renunciar a financiar el
déficit del presupuesto con métodos expansivos. Sin embargo, la reducción que se opera en las
actividades económicas provoca una fuerte caída en las recaudaciones fiscales, agrava aún más
el déficit del presupuesto original y lleva al fisco a un círculo vicioso. En la practica la decisión
de mantener la restricción monetaria se estrella siempre contra las realidades del déficit del
presupuesto, provocado o agravado por las políticas restrictivas mismas. Por lo tanto, en las
EPD para frenar la inflación de costos ni siquiera basta estar dispuesto a aguantar un
desempleo intenso. Hay que resolverse también a entrar en una cesación de pagos por parte
del fisco.
Hoy en día pocas veces se aplica las estabilizaciones tradicionales frente a la inflación de
costos. Cuando pueden, los países prefieren soportar la elevación de los precios internos. El
uso de los programas de estabilización generalmente esta reservado a aquellos casos en que el
alza de costos internos pone en peligro la balanza de pagos.
Hoy se abre paso cada vez más la convicción de que los precios se fijan solo en parte mediante
mecanismos del mercado y, por lo tanto, únicamente algunos de ellos pueden ser detenidos
con un grado razonable de restricción de demanda. Se comienza a entender que hacen falta
remedios decisionales también independientes del mercado: acuerdos voluntarios de precios y
salarios entre sectores o una intervención gubernamental en la fijación de los valores y
remuneraciones mencionados.
En el año 1967 la Argentina tuvo una experiencia estabilizadora muy interesante. Esa
estabilización se hizo sobre la base de una política decisional de ingresos. La medida principal
fue la congelación de todos los salarios en un valor correspondiente a los salarios reales
promedios percibidos durante la inflación, asumiéndose el compromiso simultaneo de ir
reajustándolo para seguir manteniendo este valor real en el futuro. La medida fue
acompañada de una política de buen éxito, que consistió en un acuerdo de precios con las
grandes empresas lideres del mercado, a los efectos de frenar los aumentos decisionales por
parte de ellas. Eliminados los motores inflacionarios que provenían de los aumentos salariales
y de los principales aumentos decisionales de los precios, se procedió a una fuerte expansión
de los medios de pago que, en vista de la gran capacidad ociosa existente y tal como era de
prever, demostró no ser inflacionaria.
A pesar de su éxito momentáneo, el programa estabilizador tuvo grandes desaciertos. El
principal de ellos fue basar toda la acción sobre el diagnostico de la inflación de costos e
ignorar por completo los problemas estructurales, que en ultima instancia lo hicieron fracasar.
INFLACIONES ESTRUCTURALES ORIGINADAS EN ESTRANGULAMIENTO DEL ABASTECIMIENTO
INTERNO Y SUS CORRESPONDIENTES PROCESOS DE ESTABILIZACIÓN
En los países en desarrollo es común atribuir a la falta de disciplina monetaria y fiscal de
aquellos o a la falta de “responsabilidad” el sector asalariado, que lucha por una mayor
participación en el ingreso. En esos países, muchos fenómenos inflacionarios se inician
efectivamente a raíz del exceso de demanda: déficit fiscales o expansiones crediticias
exageradas. En otros casos, existen presiones reales del sector asalariado, que desencadenan
inflaciones de costos. No obstante, si la ciencia económica tradicional fuese en realidad sincera
indagadora de explicaciones de los fenómenos que encuentra, debería haberle llamado mucho
la atención la mera proliferación de los fenómenos inflacionarios en los países exportadores
primarios en vías de industrialización y la gran dificultad con que tropiezan estos países para
frenar la inflación una vez que esta se desencadena.
Algunos rubros de actividad llegan a saturarse antes que otros. No habiendo llegado aun al
empleo total, ya aparecen ciertos “cuellos de botella” en la capacidad productiva. Descartada,
por falta de divisas, la posibilidad de suplir la insuficiencia de oferta por vía de importaciones,
estos cuellos de botella dan lugar a alzas de precios de los bienes escasos.
Cuando aparece una brusca disminución de oferta es imposible remediarla a corto plazo y para
equilibrar el mercado tiene que reducirse la demanda. Si debido a los problemas del sector
externo se descarta la posibilidad de sacrificar las exportaciones – posibilidad equivalente a
suplir la escasez de cualquier otro producto por vía de importaciones -, todo el procedimiento
de ajuste tiene que recaer sobre el consumo interno.
Un mecanismos de ajuste es a través del precio. Este comienza a subir y sigue en ascenso
mientras la población se resiste a disminuir su consumo habitual. Se llega finalmente a un
precio lo suficientemente alto como para quebrarlos y reducir la demanda al nivel de la oferta.
Pero este mecanismos de ajuste acarrea graves perturbaciones. La suba de precios necesaria
para adecuar la demanda a la oferta provoca una sustancial transferencia de ingresos,
fundamentalmente en perjuicio de los salarios. Frente a esta transferencia de ingresos, el
gobierno tiene varias alternativas posibles. La primera es tratar de que la transferencia quede
compensada por aumentos de salarios. Pero la característica frustrante de los fenómenos
inflacionarios estructurales reside en que la transferencia regresiva de ingresos que ellos
provocan no se puede compensar tan fácilmente. Cuando la causa del proceso inflacionario es
la insuficiencia física de un determinado bien la distribución regresiva de los ingresos
constituye la medida mediante la cual el mercado reduce la demanda, con el fin de adecuarla
al estrangulamiento de la oferta. A menos que se tomen simultáneamente medidas directas
para reducir la demanda en el rubro escaso el aumento de los salarios vuelve a incrementarlas
y desequilibra nuevamente el mercado. Esto lleva a un nuevo aumento del precio, que avanza
hasta un punto en el que la demanda se vuelve a reducir al nivel de la oferta.
Los efectos de esta espiral inflacionaria – el desaliento del ahorro, la descapitalización de las
empresas y el desequilibrio externo - son similares a los de la inflación de costos.
Surge una diferencia muy importante en el análisis de las inflaciones estructurales: el efecto
redistributivo y recesivo no se crea debido a mecanismos decisionales, sino a la presencia de
un estrangulamiento de un rubro critico de la oferta, para el cual no se dio ningun tipo de
enmienda alternativa. Mientras este estrangulamiento no se remedie persistirán las
consecuencias recesivas aunque se apliquen políticas expansivas y se pretenda aumentar los
salarios, ya que la reacción del mercado para igualar la demanda y la oferta del bien escaso se
va a encargar siempre re rebajar nuevamente los salarios reales y reducir una vez mas la
demanda del bien escaso al nivel de la oferta.
La segunda alternativa es emprender un esfuerzo estabilizador genuino que, debe contemplar
siempre una acción sobre el estrangulamiento de la oferta responsable del fenómeno. Si se
cuenta con un superávit de divisas, cualquier estrangulamiento de oferta se puede eliminar de
modo inmediato por la vía de importaciones. Tratándose de un producto exportable, la
insuficiencia de la oferta se puede eliminar dejando de exportarlo. Al no contarse con un
superávit de divisas no queda otro remedio que recurrir a un conjunto de instrumentos a
corto, intermedio y largo plazo.
a. A un plazo inmediato, el único instrumento efectivo es el racionamiento de la
demanda. El remedio, aunque impopular, no hace mas que efectuar la misma
reducción de la demanda que, de otro modo, se hubiese producido mediante el alza
de los precios, y por medio de una mayor caída consiguiente de los salarios reales.
 b. A un plazo intermedio, se deben canalizar máximos esfuerzos destinados a promover
la sustitución del bien escaso por otro producto, cuyo abastecimiento puede
movilizarse rápidamente.
c. Lo anterior esta ligado a una política a mas largo plazo, capaz de estimular a tiempo las
inversiones en los rubros potencialmente vulnerables, donde pueden presentarse
estrangulamientos.
La tercera alternativa frente a las inflaciones de origen estructural es la tradicional. Esta
alternativa no consiste en la acción directa sobre el estrangulamiento, sino en medidas
monetarias restrictivas. La justificación que se esgrime es la necesidad de reducir el exceso de
la demanda global, que presuntamente seria el causante de la inflación. El verdadero propósito
de la restricción monetaria es crear un efecto recesivo y hacer que la demanda global se
reduzca y que disminuya el ingreso hasta ajustarse a la oferta del bien escaso. La recesión
debilita también las demandas sindicales, impidiendo que los salarios recuperen el nivel
perdido, lo cual ayuda, asimismo, a deprimir el consumo.
Destaco una vez mas que el uso de la definición tradicional que identifica la inflación con un
exceso global de la demanda, de hecho impide ejecutar un conjunto de políticas que puedan
proveer un paquete estabilizador genuino, pues no permite visualizar el cuello de botella sobre
el que han de actuar. La importancia particular de la definición tradicional, que lleva a
combatir la inflación estructural mediante el desempleo, se debe a que la ideología que le sirve
de base es compartida por la mayor parte de la clase dirigente argentina, por la opinión
ilustrada nacional e internacional, por el mundo académico en general y por los círculos
financieros internacionales.
Esto es especialmente cierto en el caso de las inflaciones estructurales originadas en la
insuficiencia de divisas. El caso más importante de políticas monetarias restrictivas, aplicadas
con el fin de frenar una inflación estructural, esta dado por los famosos planes de
estabilización del FMI, con los cuales se enfrenta la inflación cambiaria, originada en el
estrangulamiento de la oferta de divisas.

1P- OSCAR BRAUN / DESARROLLO DEL CAPITAL MONOPOLISTA EN ARGENTINA

INTRODUCCIÓN
A partir de marzo de 1967 comienza a aplicarse un programa económico que refleja el dominio
hegemónico que el “capitalismo monopolista dependiente” ha alcanzado sobre la sociedad
argentina.
Por capitalismo monopolista independiente se entiende el predominio en la vida económica
de grandes empresas con acceso a vastos recursos financieros y con el control de una buena
parte del mercado de los artículos que producen, que utilizan en los procesos de producción
modernas tecnologías, y que en general son administradas por burocracias eficientes y
racionalizadoras. El crecimiento armónico de este tipo de capitalismo ha requerido una
creciente intervención estatal, siendo de aplicación universal las políticas keynesianas
tendientes a mantener el pleno empleo y los intentos de planeación global y utilizándose en
distintos países al Estado para regular el crecimiento de los salarios con el objeto de mantener
la estabilidad de los precios, para intervenir en el comercio exterior, apoyar la concentración
industrial en ciertas ramas, subsidiar la investigación científica, desarrollar programas de
reforma agraria, etc..
Simplificando, podemos dividir a los países capitalistas en países imperialistas (generalmente
llamados desarrollados), y países dependientes (llamados en vías de desarrollo). Varias son las
características que se la han adjudicado a los países dependientes en lo que hace a sus
relaciones con las naciones imperialistas; el exportar primordialmente materias primas, el
concentrar sus exportaciones en pocos productos o pocos mercados, el carecer de capacidad
propia para la elaboración de tecnología moderna, el tener bajo control extranjero una parte
sustancial de las más importantes y modernas empresas industriales, el depender de
préstamos extranjeros para equilibrar sus cuentas externas, etc. Estas características son las
que darían origen al fenómeno de la dependencia, el que a su vez se traduce en una
explotación de los países dependientes por parte de los centros imperiales (vía egreso de
utilidades, tendencia decreciente en los términos de intercambio, etc.) y en un freno al
desarrollo de las fuerzas productivas de los países dependientes que no estarían por lo tanto
en condiciones de repetir el proceso de desarrollo capitalista ya transitado por los países
imperialistas.
Sin embargo, deberíamos incluir como característica fundamental de la dependencia, el que:
dadas las relaciones de producción y de distribución capitalista, la tasa de crecimiento global
de la economía está limitada por la tasa general de los recursos externos (divisas)
disponibles. La razón es la siguiente. La tasa de crecimiento del ingreso determina la tasa de
crecimiento de la demanda final. Por otro lado, en la producción de estos bienes entran directa
o indirectamente insumos importados en proporciones más o menos fijas, por lo menos en el
corto plazo. Por lo tanto, dado el vector de demanda final, quedan determinados los
volúmenes de importación de los distintos insumos y, por consiguiente, el volumen de
recursos externos requeridos, y dado el ritmo de aumento del ingreso queda determinado el
ritmo de aumento requerido en los recursos externos. Naturalmente, en el largo plazo, pueden
modificarse mediante la llamada “sustitución de importaciones” los coeficientes de
importación que rigen en el corto plazo. Aún en el largo plazo, para cada tasa de incremento
en la producción, existe una tasa mínima de incremento de los recursos externos disponibles,
sin la cual esa tasa de incremento en la producción no es alcanzable. Naturalmente, cuanto
más alta sea la tasa de crecimiento, mayor deberá ser la tasa de aumento de los recursos
eternos.
Es evidente que el crecimiento de las exportaciones o de alguna otra fuente de recursos
externos es condición necesaria para alcanzar una tasa de desarrollo satisfactoria y para
mantenerla por un largo plazo de años. Pero las exportaciones de los países dependientes
enfrentan en general, en los países imperialistas, una serie de barreras aduaneras. La
existencia de estas barreras aduaneras puede en parte explicarse como ejercicio por parte de
los países imperialistas de su poder monopólico.
La consecuencia de la dependencia es que el desarrollo de las fuerzas productivas se encuentra
trabado, y por otro lado facilita la penetración de los capitales imperialistas en los países
dependientes, ya que estos se ven obligados a recibirlos para compensar en parte, y por un
plazo breve, su carrera de divisas.
Queda entonces claro por qué hablamos de “capitalismo monopolista dependiente” para el
caso argentino: Argentina es un país donde el sector dominante en la producción está
constituido por grandes empresas monopolistas, nacionales y extranjeras, pero cuyo desarrollo
se ve trabado, sino se logra un flujo creciente de recursos externos. El estrangulamiento
externo aparece como el freno “dominante” al desarrollo de las fuerzas productivas.
Quedaría entonces por explicar lo que se entiende por dominio hegemónico monopolista. El
funcionamiento armónico del capitalismo monopolista requiere la intervención sistemática del
Estado en la economía. En Argentina el freno más importante a un mayor y más eficiente
desarrollo de las empresas monopolistas, era probablemente la inflación. Por sus mismas
características, los grandes monopolios requieren planear sus inversiones a largo plazo, lo que
se hace difícil realizar racionalmente en condiciones de inestabilidad de precios. Por otro lado,
las ventajas de que gozan al aplicar métodos modernos de producción que permiten reducir
costos desaparecen, o por lo menos se reducen, cuando estos no pueden ser calculados con
precisión. Por último, e incluso si a pesar de todo consiguen producir a costos más bajos, y
vender sus mercancías a precios inferiores a los de sus competidores, esto no constituye una
ventaja decisiva, ya que en un ambiente de inflación generalizada las diferencias de precios no
muy grandes no son necesariamente percibidas por los consumidores.
El incremento de los salarios nominales constituía una parte esencial de los mecanismos
inflacionarios en la Argentina. Es recién en 1967 que se logra imponer un congelamiento de
salarios que cumple su principal objetivo: eliminar o reducir la tasa de inflación.
Por otro lado, resultaba indispensable devaluar la moneda, para solucionar el problema de
corto plazo de la falta de reservas en poder del BCRA y para promover un crecimiento a largo
plazo de las exportaciones industriales. Pero la devaluación de la moneda implicaba transferir
importantes recursos al sector agrícola, que se beneficiaba por el aumento en los precios de
los productos de exportación, y al ser estos productos también de amplio consumo popular, el
aumento desmesurado de sus precios hubiera puesto en peligro la posibilidad de mantener los
salarios congelados.
La solución fue introducir las retenciones a la exportación de productos tradicionales trigo,
carne, etc.), lo que también tenía la virtud de incrementar en forma sustancial los ingresos del
Estado, política complementada con la introducción de un impuesto a la tierra y una rebaja en
las contribuciones sociales abonadas por los trabajadores.
Así, el control de la inflación fue obtenido a costa de los trabajadores y una reducción en los
ingresos del sector agrícola. El costo de una política destinada a beneficiar a los grandes
monopolios fue salomónicamente distribuido entre la oligarquía agropecuaria y la clase
obrera; ejemplo concluyente del dominio del aparato estatal por parte de la burguesía
industrial monopolista. Este dominio es el que llamo dominio hegemónico del capital
monopolista.
Pero esto no fue todo. La reducción de tarifas aduaneras, la creación de importantes obras
públicas, la creación de un clima atractivo para el capital extranjero y el mantenimiento de un
tipo de cambio libre, una política crediticia expansiva y que favorece en forma selectiva los
monopolios, etc., son todas medidas que directa o indirectamente facilitan la expansión de las
grandes empresas, a expensas de ciertos grupos pequeño burgueses, obreros y empleados y
regiones enteras del país que quedan marginadas del proceso de crecimiento. Si por último
tomamos en cuenta que esta política fue aplicada encontrando una limitada resistencia,
gracias a un cuidadoso perfeccionamiento de los mecanismos represivos; que cada vez más los
medios de comunicación de masas se encuentran en poder de grupos financieros aliados con
el capital monopolista; que sectores potencialmente opositores fueron eliminados; y que
parece estrecharse una alianza entre la burguesía monopolista y militares de alta graduación.
Por dominio hegemónico no entendemos en este trabajo el obtener el “consenso” de los
gobernados, sino simplemente tener el poder de aplicar una política coherente en favor de un
cierto sector a pesar de los perjuicios soportados por una buena parte del resto de la sociedad.

EVOLUCIÓN ECONÓMICA EN ARGENTINA HASTA 1967

Supongamos que, para analizar fenómenos de corto plazo, la economía argentina pueda
representarse por un modelo simple, del cual sus características esenciales son:
a. Un volumen fijo de producción agropecuaria.
 b. Una demanda interna de productos agropecuarios insensible a las variaciones de los
precios relativos, pero de elasticidad mayor que cero respecto a cambios en el ingreso
y sensible a cambios en la distribución del ingreso.
c. Una demanda de importaciones inelástica con respecto a cambios en los precios
relativos, y de elasticidad elevada con respecto a variaciones en el volumen de la
producción industrial.
d. Exportaciones compuestas exclusivamente de productos no industriales.
En una economía de este tipo, la fase ascendente del ciclo económico caracteriza por un
marcado deterioro de la balanza de pagos, que ocurre al incrementarse las importaciones
como consecuencia de un aumento en el volumen de la producción industrial, y reducirse las
exportaciones como consecuencia del aumento de la demanda interna de productos
agropecuarios producida al aumentar el nivel de ingreso e incrementarse el salario real.
Finalmente se llega a una crisis al agotarse las reservas de divisas del BCRA, se hace necesario
aplicar un plan de estabilización que incluye una devaluación del peso y la aplicación de
políticas monetarias y fiscales restrictivas.
La devaluación incrementa el precio de lo productos agropecuarios de exportación en una
proporción similar a la variación el tipo de cambio, y los precios de los productos industriales
que utilizan insumos importados en su proceso de fabricación en una proporción igual al
resultado de multiplicar el porcentaje de devaluación por la proporción en que los insumos
importados forman parte del producto final. El aumento de los precios industriales es
obviamente menor que el aumento de los precios agropecuarios.
La distinta variación en los precios de los productos agrícolas e industriales genera una
traslación de ingresos en favor de los productores de bienes agropecuarios, y en contra de los
asalariados, por ser estos los principales consumidores de bienes de origen agrícola.
Esta traslación de ingresos, que beneficia a los sectores de ingresos más altos y que por lo
tanto ahorran más, genera una caída en el nivel de demanda global que afecta principalmente
al sector industrial. Estos efectos recesivos se ven acentuados por políticas de estabilización
que tienden a reducir el gasto público y la emisión monetaria; especialmente si tenemos en
cuenta que el incremento de precios originado como consecuencia de la variación en el tipo de
cambio, implica una reducción en los saldos monetarios reales, que requeriría un incremento
en la emisión monetaria solo para mantener constante el nivel de liquidez existente antes del
aumento del tipo de cambio.
Los aumentos de precios inducen un cierto aumento en los salarios nominales, con su
consiguiente efecto sobre el nivel de los precios de los productos industriales. Suponemos, sin
embargo, que estos aumentos no son tan grandes como para eliminar totalmente el efecto
inmediato de la devaluación, y por ende, su efecto final sobre la distribución del ingreso y la
demanda global.
La caída de la demanda global reducirá la actividad industrial, y luego de cierto tiempo, el
volumen de inversiones en este sector. Esta recesión a su vez hará caer el volumen de las
importaciones, restableciendo así el equilibrio de la balanza de pago. En la medida en que la
demanda interna de productos agropecuarios sea elástica a cambios en el ingreso y su
distribución, la reducción en el consumo de estos productos por parte de los asalariados,
incrementara los saldos exportables reforzando el efecto positivo para la balanza de pagos
producido por la caída en las importaciones.
Una vez alcanzado el equilibrio de la balanza de pagos, las condiciones están dadas para un
nuevo ciclo ascendente. Una vez iniciado éste, por ejemplo, gracias a una política monetaria
expansiva, como todo ciclo económico será auto reforzado. En la medida en que los obreros
sigan obteniendo aumentos de salarios nominales, tenderá a restablecerse la distribución del
ingreso preexistente, con sus consiguientes efectos expansivos. Pero por otro lado ese
aumento de salarios perpetuará la inflación, y al no haberse alterado las circunstancia en lo
que se refiere a volumen de producción agraria será inevitable una nueva crisis de balanza de
pagos y una repetición del proceso.
Esta caracterización simplificada del ciclo económico argentino, indudablemente deja afuera
del análisis muchas importantes variables. En particular, la situación de la balanza de pagos no
depende solo de la evolución de la balanza comercial, sino también del flujo de capital a corto
y largo plazo. Un flujo sostenido y creciente de capital a largo plazo puede demorar
indefinidamente el momento en que se produce la crisis en la balanza de pagos. Aún más
significativa puede resultar una variación en las condiciones meteorológicas que de origen a
una muy buena o muy mala cosecha, con su consiguiente repercusión sobre el volumen de las
exportaciones. Por último , diferentes políticas económicas pueden alterar sustancialmente el
ritmo del ciclo.
El incremento de precios se verá acelerado o retardado por distintos factores, pero sus causas
últimas deberán buscarse en el desequilibrio de la balanza de pagos, los incrementos de
precios generados por las sucesivas devaluaciones, y los aumentos en los salarios nominales
que, en parte, tratan de compensar las disminuciones del salario real producidas por las
devaluaciones.
Pasamos a analizar el crecimiento secular de la economía Argentina. Si una tasa alta de
desarrollo se mantiene por un periodo largo, la evidencia empírica existente parece indicar
que, a pesar de la sustitución importaciones, aumentará considerablemente la demanda total
de importaciones. Por lo tanto, para evitar que se produzcan recurrentemente déficit en la
balanza de pagos, las exportaciones deberían crecer a una tasa dada. A priori puede pensarse
que países como Argentina requerirán una alta tasa de crecimiento de sus exportaciones para
mantener en equilibrio sus cuentas externas, salvo que, mediante una política proteccionista a
ultranza, se lograra alcanzar un estado próximo al autoabastecimiento en un considerable
número de ramas industriales.
Para hacer frente a esos requerimientos de importaciones no resultaba simple incrementar el
volumen de la producción agropecuaria ni aumentar el valor de las exportaciones de
productos manufacturados. Por lo tanto, es probable que la política económica proteccionista,
tendiente a reducir el coeficiente de elasticidad ingreso de la importaciones, y el estímulo al
ingreso de capital extranjero, requerido para cubrir la brecha aún subsistente en la balanza de
pagos, fuera la más adecuada combinación de políticas elegible dentro de una estructura
capitalista con las características de la Argentina.
Aquí es donde vemos aparecer las interrelaciones entre los movimientos seculares y cíclicos
de la economía. Si es el estancamiento de las exportaciones la causa principal generadora del
ciclo, este a su vez se convierte en un freno al aumento de las exportaciones. En primer lugar,
el proceso inflacionario dificulta la determinación exacta de las inversiones que maduran en un
plazo largo de tiempo, mientras que las variaciones bruscas en los precios relativos aumentan
los riesgos de la mismas; esto debe haber influido a retardar el aumento de las inversiones en
el sector agrícola y contribuido, por lo tanto, al estancamiento de la producción.
En segundo lugar, un razonamiento similar se aplica al caso de las exportaciones de
manufacturas: la apertura de un nuevo mercado tiene muchas de las características de una
inversión a largo plazo, y al resultar casi imposible prever, dado un rápido proceso
inflacionario, cual será la rentabilidad de las exportaciones en el futuro, no se realizan las
tareas requeridas para conocer y penetrar nuevos mercados.
En tercer lugar, el proceso inflacionario traba el funcionamiento de los mercados monetarios, y
reduce el flujo de fondos disponibles para préstamos a largo plazo, los que son necesarios
para financiar inversiones que maduran luego de un periodo largo de años, tales como las que
serían requeridas para incrementar la producción agropecuaria y las exportaciones de
productos manufacturados.
En cuarto lugar, las altas tarifas y otras trabas impuestas a las importaciones a fin de proteger
la balanza de pagos, determinan una disminución en la eficiencia con la que se produce
internamente, y un aumento en los costos relativamente a los costos externos. Esto ocurre no
solo por el efecto directo de las tarifas sobre los precios de los insumos importados, sino
también por el efecto indirecto provocado por la reducción o eliminación de la competencia
internacional, lo que disminuye la eficiencia interna con que las empresas utilizan sus recursos
productivos. Una adecuada devaluación podría hacer competitivas internacionalmente ciertas
industrias a pesar de este mayor nivel de costos, pero a costa de un deterioro del salario real.
Por último, el capital extranjero, al que se ha recurrió para retardar el momento en que se
debe frenar la expansión de la economía, requiere su cuota de beneficios y exige poder girar
más o menos libremente esos beneficios al exterior. A medida que aumenta la proporción del
stock total de capital que se encuentra en manos extranjeras, se agudiza el efecto negativo
que estas remesas de utilidades tiene sobre la balanza de pagos. En síntesis, las medidas
tomadas para solucionar las recurrentes crisis en la balanza de pagos – devaluación, restricción
monetaria, obtención de prestamos e inversiones extranjeras – tienden en muchos casos a
empeorar la situación en el largo plazo.
El relativo estancamiento de la economía tiene efectos importantes sobre el volumen de
empleo. El proceso de progreso técnico, entendido esto por un aumento en la productividad
de todos los factores de la producción y simultáneamente un incremento en la intensidad de
capital usado en el sector manufacturero, con el consiguiente aumento en la productividad por
hombre ocupado.
Estos dos procesos, estrechamente vinculados a la monopolización de importantes sectores de
la economía y al creciente influjo del capital extranjero, reducen la tasa de crecimiento de la
producción industrial de mano de obra para una tasa dada de crecimiento de la producción
industrial. Esto implica una reducida absorción de mano de obra por parte del sector industrial,
y un crecimiento del “ejército de reserva” de trabajadores desocupados. Este aumento del
desempleo reduce el poder negociador de la clase obrera y facilita el establecimiento del
poder hegemónico por parte del gran capital monopolista, que puede por una parte amenazar
a los obrero con el desempleo, mientras que simultáneamente está en condiciones de ofrecer
salarios relativamente elevados a una parte de los obreros empleados, ya que el progreso
técnico y el aumento en el stock de capital utilizado por obrero empleado aumentan la
productividad por persona ocupada.
LA POLÍTICA ECONÓMICA DE KRIEGER VASENA
Se aplicó a partir de marzo de 1967 un programa de “estabilización y desarrollo”. Una correcta
interpretación del plan de gobierno, requiere tener en cuenta lo expresado anteriormente
sobre las posibilidades de contener la inflación, y analizar el momento del ciclo en que el plan
comienza a aplicarse. Según el análisis efectuado, la inflación y el estancamiento están
estrechamente relacionados con la situación “estructuralmente” deficitaria de la balanza de
pagos del país.
El plan no comienza a aplicarse cuando la economía se encontraba en un pico de su evolución
cíclica, sino cuando desde hace más de un año se verifica un casi total estancamiento de la
producción. Por lo que evitar la recesión producida en ocasiones anteriores, no significa en
modo alguno el haber superado el problema del estancamiento, y el auge que tiene lugar en
1969 y su continuación que el gobierno pronostica para este año no ofrece mayor diferencia
con los auges ocurridos en ocasiones anteriores uno o dos años después de la aplicación de un
plan de estabilización. El verdadero test de la eficacia desarrollista del plan de gobierno, tendrá
lugar si, después de uno o dos años de expansión se logra evitar nuevas crisis de balanza de
pagos sin reducir la tasa de aumento de la producción.
En lo que refiere al control de la inflación el éxito del plan es innegable. Pero debe tenerse en
cuenta que el plan se comenzó a aplicar en circunstancias económicas y políticas
especialmente favorables. Se refieren esencialmente a la posibilidad de controlar rígidamente
el aumento en los salarios nominales y a desplazar parte de la carga del ajuste sobre el sector
agrícola.
En cuanto a las circunstancias económicas, el momento del ciclo en que comienza a aplicarse
el plan de estabilización también es importante. Este comienzo tiene lugar cuando, por un
lado, la posición externa del país no es deficitaria y el dólar no se encuentra subvaluado
gracias a las pequeñas y sucesivas evaluaciones efectuadas por el gobierno de Illia y durante
los primeros meses del gobierno de Onganía y, por otra parte, cuando el estancamiento de la
producción ha dejado abundante capacidad ociosa en el sector industrial.
A pesar de todo se realiza una sustancial devaluación del peso, pero en la práctica esta
devaluación sólo tiene repercusiones sobre las transacciones financieras y sobre las
exportaciones de productos no tradicionales. Ya que al introducir retenciones a la exportación,
lo que evita el alza de los precios de los bienes agropecuarios exportables y reducir
sustancialmente las tarifas a la importación, el gobierno elimina la posibilidad de que se
repitan los efectos que devaluaciones anteriores habían tenido sobre el nivel de precios
internos y sobre la distribución del ingreso. Tenemos pues no una devaluación, sino más bien
la introducción de un doble tipo de cambio; relativamente bajo para la exportación de
productos tradicionales e importación de materias primas, y más alto para la importación de
bienes de consumo final, y las transacciones financieras. Los efectos esperados de esta medida
son restablecer la confianza internacional en la moneda local, obteniendo así un ingreso de
capital a corto plazo, y lograr un aumento sustancial en la exportación de artículos no
tradicionales. Se ha logrado el primer objetivo pero es dudoso que se cumpla el segundo.
La introducción de un doble tipo de cambio es, sin duda, una medida acertada, pues evita los
efectos inflacionarios de las devaluaciones efectuadas anteriormente. Además,
simultáneamente, con la devaluación se incrementaron los salarios nominales en forma
moderada para luego congelarlos por un periodo de doce meses (quebrando así la espiral
salarios-precio) y se llevó a cabo una política fiscal y monetaria lo suficientemente restrictiva
como para mantener más o menos constante el volumen de la demanda final (evitando así
posibles presiones inflacionarias), pero manteniendo el estancamiento en que se encontraba
la producción.
El comienzo del auge se desplaza pues hasta fines de 1968, logrando entonces que este
comience cuando se encuentran congelados los salarios y en operación un tipo de cambio
doble. Lo primero evita la inflación, lo segundo debería permitir un aumento en las
exportaciones lo suficientemente grande como para evitar que el necesario aumento de las
importaciones lleve nuevamente a un déficit de la balanza de pagos. Mientras tanto se han
llevado a cabo una serie de medidas racionalizadoras y cuyo objetivo era lograr el
funcionamiento eficiente del sistema, lo que a su vez ayudaría a lograr un aumento en las
exportaciones de productos industriales. Este es el verdaderos éxito del plan de gobierno,
frenar la inflación y aumentar la eficacia del sistema, consolidando así el predominio de los
grandes monopolios, dejando al mismo tiempo sentadas las bases para una eventual
expansión de las exportaciones sin necesidad de nuevas devaluaciones, y de aumento del
producto sin una renovación de las presiones inflacionarias. Pero no puede argumentarse que
se ha solucionado el problema del déficit estructural de la balanza de pagos, y por lo tanto que
se han removido las trabas que impedían un desarrollo sostenido de las fuerzas productivas.
En efecto, las exportaciones no han aumentado en la medida suficiente, y si aumentaran no es
de descartar que los países imperialistas adopten medidas restrictivas contra estas
exportaciones.
PERSPECTIVAS FUTURAS
La ruptura del periodo expansivo de la economía se produce cuando un déficit de la balanza de
pagos obliga al gobierno a devaluar la moneda, con los consiguientes efectos sobre la
distribución del ingreso y el volumen de saldos monetarios reales, que a su vez provocan una
caída en el nivel de la demanda final y por lo tanto del ingreso. La caída del ingreso corrige el
déficit de la balanza de pagos.
Por otra parte, en la fase expansiva, los aumentos de salarios nominales generan un proceso
inflacionario que se agrava al devaluarse la moneda. Este proceso inflacionario hace más o
menos inevitable la devaluación al incrementar los costos monetarios internos hasta niveles
tales que reducen la competitividad de las exportaciones argentinas, incluso la de las
exportaciones tradicionales.
La fase expansiva del ciclo actual se caracteriza por una relativa estabilidad de precios,
obtenida gracias al congelamiento de los salarios, y por una paridad peso/dólar lo
suficientemente elevada como para que se mantengan competitivas las exportaciones del país.
Esto hace posible solucionar los problemas de la balanza de pagos sin necesidad de una nueva
devaluación. En efecto, cuando el incremento de importaciones que seguramente generará el
auge actual, haga sentir sus efectos sobre la balanza de pagos, un aumento en los impuestos o
reducción en los gastos púbico que reduzca la demanda final y modere la expansión, pueden
llevar nuevamente el sistema al equilibrio. La reducción en la demanda final deberá ser lo
suficientemente grande como para reducir las importaciones hasta restablecer el equilibrio de
la balanza de pagos; una vez obtenido ese equilibrio podría adoptarse una política más
expansiva.
Una alteración de políticas fiscales y monetarias expansivas y recesivas, de acuerdo a como
evolucione la posición de la balanza de pagos, podría evitar una situación de déficit que haga
indispensable una devaluación. Sería entonces posible mantener la paridad del peso, evitar
que se reinicie el proceso inflacionario y, suavizando las fluctuaciones cíclicas, evitar una
repetición de las graves recesiones y bruscas recuperaciones de años anteriores. La estabilidad
de precios permitiría a las grandes empresas racionalizar sus procesos productivos e
incrementar su dominio sobre los mercados.
En la práctica no es seguro que pueda regularse tan delicadamente el proceso económico. La
ruptura del equilibrio puede provenir en primer lugar de un aumento en las reivindicaciones
obreras, que hagan indispensable otorgar aumentos en los salarios nominales, con la
consiguiente repercusión en los precios de los productos finales. En segundo lugar la espiral
inflacionaria podría reiniciarse si el gobierno, presionado por los sectores agropecuarios, se ve
obligado a reducir las retenciones a la exportación, con el consiguiente aumento de precios de
los alimentos, su repercusión sobre el salario real, y por lo tanto el aumento en las presiones
para que se otorguen aumentos en los salarios nominales.
Por último se requiere un sistema impositivo flexible, y la voluntad política de utilizarlo, para
incrementar rápidamente los impuestos cuando la expansión económica comienza a generar
presiones sobre la balanza de pagos. Fallas en el diagnóstico correcto de la coyuntura
económica o dilaciones en la aplicación de las medidas apropiadas para corregir un auge
excesivo, pueden hacer que se mantenga por un tiempo relativamente largo un déficit en la
balanza de pagos. Esto, a su vez, provoca una pérdida de confianza en el peso, y por lo tanto,
puede dar lugar a salidas masivas de capital a corto plazo. Si se llegara a una situación de este
tipo, la devaluación puede hacerse inevitable al reducirse rápidamente las reservas con que
cuenta el país.
Aun suponiendo que se logre controlar el ciclo y mantener la estabilidad de precios, no es
probable que esto sea suficiente para asegurar un crecimiento secular satisfactorio de la
economía.
El análisis de las condiciones de equilibrio del sistema para que pueda mantenerse por un
periodo de varios años una tasa de desarrollo alta es bastante complejo. Por un lado, tenemos
el aumento en las importaciones que este crecimiento genera. Por el otro, el incremento en la
producción agropecuaria y el crecimiento de la demanda interna de bienes agrícolas
determinarán los saldos disponibles para la exportación. En tercer lugar, la evolución de los
precios internos y del tipo de cambio determinarán la posibilidad de exportar productos
internacionales. En cuarto lugar, la entrada de capital extranjero beneficiará en una primera
instancia a la balanza de pagos, pero las posteriores salidas de divisas en concepto de
beneficios y dividendos agravarán posteriormente el déficit. En quinto lugar, el nivel de
protección aduanera afecta las posibilidades de sustituir importaciones, siendo estas menores
cuanto más bajas sean las tarifas, pero por otro lado las tarifas altas hace menos competitivas
las exportaciones argentinas. Por último, no es seguro que los mercados de los países
industrializados se abran lo suficiente para que se logre efectivamente un volumen creciente
de exportaciones.
Quiero detallar algunas razones por las cuales me parece muy poco probable que el sistema
pueda generar y mantener en el largo plazo una alta tasa de crecimiento.
Las importaciones de materias primas y de bienes de capital parecen responder elásticamente
a los cambios de producción interna. Es probable que, en la medida que se mantenga el
periodo de auge, las importaciones crezcan muy velozmente. Esta alta elasticidad ingreso de
las importaciones está determinada en el corto plazo por los factores tecnológicos, las
empresas locales necesitan materias primas, productos semi manufacturados y bienes de
capital importados para operar sus fábricas. Indudablemente, a largo plazo, muchos de los
insumos que ahora se importan pueden pasar a ser fabricados localmente, pero también es
cierto que comienzan a fabricarse nuevos bienes, demandados en general por sectores de
altos ingresos, los que a su vez requieren de insumos importados para su fabricación. De esta
forma, a pesar de la política de sustitución de importaciones, se mantiene a lo largo del tiempo
una alta elasticidad ingreso de la demanda de importaciones. Contribuye a esto, además, el
aumento de la demanda de algunos bienes de lujo que deben ser necesariamente importados.
Mientras persista una distribución del ingreso como la actual, continuara la demanda de este
tipo de bienes. La experiencia de los últimos años no hace previsible un rápido aumento de la
producción agropecuaria.
Quizás lo más difícil sea determinar las posibilidades de aumentar las exportación de
productos industriales. En ultima instancia un política de tipo de cambio lo suficientemente
agresiva siempre debe producir algunos frutos. Pero las exportaciones de productos
industriales no depende solo del nivel de precios, también influye la calidad de los productos
que se ofrecen, las condiciones de comercialización, los créditos que se otorgan, etc. y aquí es
donde las empresas argentinas pueden encontrarse en desventaja. Por otro lado, las empresas
extranjeras que operan en el país, mas experimentadas en lo que se refiere a operaciones en el
mercado internacional, se ven impedidas de exportar, en algunos casos, por convenios
celebrados con su casa matriz.
La entrada de capital extranjero es obvio que actúa en una primera instancia como un alivio
para la balanza de pagos. Pero este alivio dura poco.
El problema de las tarifas es lo suficientemente complejo como para no prestarse a ninguna
generalización fácil.
El problema más serio es seguramente el de los mercados. La política actual de los países más
industrializados es discriminatoriamente proteccionista con respecto a las exportaciones de los
países dependientes. Si esta política no se altera, todo lo que se haga internamente para
aumentar las posibilidades de exportación será insuficiente.
Por lo tanto debe llegarse a una conclusión pesimista con respecto a las posibilidades de
nuestro país de incrementar rápidamente el valor de sus exportaciones, sea de productos
industriales o agropecuarios, aun cuando se cumplan internamente todos los requisitos que
harían posible este incremento.
Y como un proceso de desarrollo rápido no es posible sin un aumento sustancial en las
exportaciones, creo que la tasa de desarrollo del país seguirá muy por debajo de la que
potencialmente podría alcanzarse. El desarrollo de las fuerzas productivas seguirá frenado, y
ese freno debe buscarse en la relación en que se encuentra Argentina con los países altamente
industrializados.
Un estancamiento relativo (que no quiere decir crisis catastrófica del sistema) que estará
ligado también a un aumento de la penetración del capital extranjero en el país. En efecto, la
limitación externa, en cuanto a disponibilidad de divisas, exige fabricar localmente numerosos
bienes. La burguesía local prefiere solicitar el apoyo de capital extranjero que aporta no solo
sus capitales, sino lo que es más importante, su “know How”. A medida que este proceso de
penetración del capital extranjero se desarrolla, más difícil se hace iniciar un proceso de
desarrollo independiente.
En definitiva, lo que nos ofrece el proyecto actual de la burguesía dependiente en el poder
puede resumirse en: estancamiento relativo, desarrollo distorsionado, desempleo permanente
o creciente y creciente subordinación al capital extranjero.