Tema 1

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

Tema 1. El procedimiento
administrativo. Fases, plazos
y formas de terminación.
Recursos en vía
administrativa
Índice
Esquema

Ideas clave

1.1. Introducción y objetivos

1.2. Procedimiento administrativo común: fases, plazos y

formas de terminación

1.3. Los recursos administrativos

1.4. Revisión de oficio

1.5. Jurisprudencia

A fondo

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Tema 1. Esquema
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1.1. Introducción y objetivos

En este tema analizaremos el procedimiento administrativo que es el medio por el

que ejerce la Administración Pública su actividad formal. El procedimiento

administrativo evita que el poder público actúe libremente, por lo que es una garantía

de los derechos del ciudadano que asegura la idoneidad y legalidad del acto

administrativo (art. 34 de la Ley 29/2015).

Por lo tanto, los objetivos de este tema son los siguientes:

▸ Estudiar el procedimiento administrativo.

▸ Analizar y determinar en qué fase se encuentra cualquier tipo de procedimiento

administrativo.

▸ Obtener las herramientas necesarias para poder oponerse en el transcurso del

cualquier procedimiento, es decir, adquirir los recursos administrativos.

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Tema 1. Ideas clave
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A continuación te recomendamos la visualización de este vídeo que consideramos

indispensable para el estudio del tema y que lleva por título Procedimiento

administrativo.

El procedimiento administrativo.

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4f0f-ad75-b00500c449e0&start=0

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Tema 1. Ideas clave
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1.2. Procedimiento administrativo común: fases,

plazos y formas de terminación

El procedimiento administrativo no tiene únicamente una naturaleza rituaria como

frecuentemente se afirma, sino que constituye una técnica esencial del Estado de

derecho.

En este sentido, la obligación de someterse a un procedimiento limita la

arbitrariedad administrativa, sirve de cauce de participación ciudadana y

configura diferentes fórmulas de coordinación entre Administraciones.

Esa es la razón por la que en nuestra Constitución se da carta de naturaleza al

procedimiento administrativo en su artículo 105, en una decisión del constituyente

con poquísimos precedentes en el derecho comparado. Los datos esenciales de esa

configuración constitucional del procedimiento administrativo son los siguientes:

▸ Impone al legislador la obligación de regular el procedimiento a través del cual

deben producirse los actos administrativos lo que presupone, evidentemente, que no

puede haber acto sin procedimiento.

▸ Además del derecho al proceso administrativo para la resolución de las

pretensiones de los particulares, se constitucionalizan tres derechos concretos:

• El genérico derecho de audiencia de los interesados.

• El más concreto derecho de audiencia a los ciudadanos directamente o a través

de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de

elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

• El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.

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No obstante, los derechos reconocidos en ese precepto están fuera del

Título I de la Constitución, dedicado a los Derechos y Deberes

Fundamentales, por lo que carecen de la protección que otorga el

artículo 53: procedimiento preferente y sumario, amparo constitucional

y reserva de ley orgánica (art. 81 CE).

La normativa vigente sobre procedimiento administrativo común es:

▸ Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas: regulación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los

administrados: potestad de autotutela en cuya virtud se dictan actos administrativos
que inciden en los administrados, ejercicio de la potestad reglamentaria e iniciativa
legislativa.

▸ Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: relaciones ad intra.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 39/2015, sus previsiones son

de aplicación:

▸ A todas las Administraciones territoriales (es decir, Administración General del

Estado, Administración de las comunidades autónomas y corporaciones locales),

pero conviene hacer las siguientes matizaciones:

• Con respecto a las Administraciones autonómicas, el artículo 148.1.18ª de la

Constitución Española (en adelante CE) prevé que la aplicabilidad de las normas

comunes es «sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia

de las comunidades autónomas», de hecho existen normas procedimentales en
todas ellas.

• Las corporaciones locales han visto regulado su procedimiento administrativo en los

artículos 146 a 225 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, aunque
siempre en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (en adelante
LPACAP).

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▸ Al sector público institucional, es decir:

• A cualquier organismo público y entidad de derecho público vinculados o

dependientes de las administraciones públicas.

• Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones

públicas que quedan sujetas a las disposiciones de la ley que se refieran a las

mismas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

• Las universidades públicas que se rigen por su normativa específica y

supletoriamente por las previsiones de la ley.

▸ Las corporaciones de derecho público. Se rigen por su normativa específica en el

ejercicio de funciones públicas que tengan atribuidas y, supletoriamente por la Ley

39/2015. Sin embargo, las normas procedimentales de la ley no resultan de
aplicación directa, sino supletoria en determinados ámbitos por razón de la materia
(D. A. 1ª):

• Materia tributaria.

• A los actos en materia de Seguridad Social y desempleo.

• Extranjería, asilo, actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria.

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Lo referido a la Iniciativa legislativa y a la potestad normativa se regula en los

arts. 127 a 133 de la Ley 39/2015, cuya lectura te recomendamos. En esta

página de la AGE (Administración General del Estado), los ciudadanos pueden

participar activamente en los trámites de consulta pública o de audiencia entre

otros:
https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/Participac

ionCiudadana/ParticipacionProyectosNormativos.html

Las partes en el procedimiento administrativo

Con carácter general, las partes en un procedimiento administrativo son dos:

▸ Administración.

▸ Los interesados.

Cada una de las Administraciones actuará con personalidad jurídica única,

pero a través de un órgano concreto de la misma que es quien debe resolver

dicho procedimiento (es decir, son órganos administrativos las unidades

administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efecto frente a

terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo) y mediante una tramitación

procedimental de la que se encarga una unidad administrativa, que no tiene por

qué revestir las características de órgano.

Los interesados, es decir aquellos que tienen el derecho de intervenir en el

procedimiento de una forma u otra son los siguientes (art. 4 y concord. Ley 39/2015):

▸ Quienes lo promuevan como titulares de derechos e intereses legítimos

individuales o colectivos.

• Basta con que el interés sea legítimo, es decir, no es necesario que se trate de un

interés directo como sucedía en el ordenamiento jurídico preconstitucional. Es

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suficiente con que pueda obtener una ventaja o sufrir un perjuicio como resultado de
la acción administrativa.

▸ Quienes, sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan

resultar afectados por la decisión que el mismo se adopte. Aquellos cuyos

intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva.

• Es decir, en este caso, la Administración no está obligada a emplazar a quienes

únicamente ostenten un interés, pero no un derecho, aunque ellos pueden

personarse en el procedimiento.

Los interesados en el procedimiento administrativo pueden actuar por sí

mismos o mediante un representante que podrá ser «cualquier persona con

capacidad de obrar» (art. 5 de la Ley 39/2015). La Ley extiende la capacidad de

obrar a grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y

patrimonios independientes o autónomos si lo prevé una ley.

La representación se presume para la realización de actos de mero trámite. Solo

habrá de constar expresamente para actos especialmente relevantes como

presentación de solicitudes o renuncia a derechos.

La intervención de los interesados en el procedimiento no exige asistencia jurídica, a

diferencia de lo que sucede en la mayor parte de los procedimientos judiciales. Las

Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a

personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas

transacciones electrónicas en representación de los interesados.

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Fases y plazos del procedimiento administrativo

La Ley 39/2015 reconoce la aplicación de mecanismos electrónicos de firma,

registro, apoderamientos, tramitación, notificaciones, etc. También resulta pertinente

destacar que se reproducen los derechos de las personas en sus relaciones con las

AAPP, recogidos en los arts. 13, 53 y concordantes de la Ley 39/2015 y se añaden

derechos y obligaciones de relaciones electrónicas con las AAPP: obligación para

personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan actividad

profesional colegiada en ejercicio de esa actividad, y también notarios y

registradores. Los procedimientos sancionador y de responsabilidad patrimonial son

ahora meras especialidades procedimentales, no procedimientos especiales.

El expediente administrativo (art. 70 de la Ley 39/2015) es el conjunto ordenado de

documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución

administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. No forma parte del

mismo la información de apoyo:

▸ Aplicaciones.

▸ Ficheros.

▸ Bases de datos.

▸ Notas.

▸ Borradores.

▸ Opiniones.

▸ Resúmenes.

▸ Comunicaciones e informes internos.

▸ Juicios de valor, salvo informes previos a la resolución.

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Es posible acordar la tramitación simplificada del procedimiento cuando concurran

razones de orden público o falta de complejidad (art. 96, Ley 39/2015). Si ante la

decisión de la Administración de seguir la tramitación simplificada, algún interesado

se opone expresamente, entonces ha de seguirse la ordinaria. Los interesados

tienen derecho a proponer que se siga el trámite del art. 96 en su caso; transcurridos

5 días desde esa solicitud, el eventual silencio administrativo es de carácter negativo.

Si la Administración resolviera esa petición en el sentido de que no procede la

tramitación simplificada, esa resolución no admite recurso.

Salvo que quedara menos de 30 días para su tramitación ordinaria, el procedimiento

seguido por la tramitación simplificada ha de quedar resuelto en 30 días a contar

desde el siguiente a aquel en que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación

simplificada. Consta de menos trámites que el procedimiento común y presenta

peculiaridades en materia sancionadora y de responsabilidad patrimonial.

Iniciación

La iniciación del procedimiento puede efectuarse de oficio o a solicitud de persona

interesada. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá

abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las

circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento

(art. 55.1 de la Ley 39/2015).

La iniciación de oficio puede tener como origen la propia iniciativa del órgano

competente, para ello, la orden superior, la petición razonada de otros órganos

o la denuncia, se entiende por denuncia en este ámbito la puesta en conocimiento

de la Administración de determinados hechos susceptibles de dar lugar a un

procedimiento.

El procedimiento se inicia a instancia de parte mediante una solicitud, sin

formalismos especiales según el art. 66 y sig. de la Ley 39/2015. Así, en la Ley se

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prevé únicamente a este respecto que en el escrito de inicio ha de figurar:

Tabla 1. Iniciación del procedimiento. Fuente: elaboración propia.

Si el escrito carece de algún requisito de los mencionados, por ejemplo,

no está firmado, la ley obliga a conceder un plazo de diez días para

subsanación de defectos, ampliable hasta otros cinco días más salvo en

los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Solo si no

se efectúa esa subsanación se podrá acordar el archivo de las

actuaciones.

Los efectos de la iniciación de un procedimiento son básicamente tres:

▸ A partir del momento de inicio, nace la obligación de tramitar (por el orden de

incoación en asuntos de naturaleza homogénea), resolver y notificar en plazo. En

caso de incumplimiento de esta obligación, el ordenamiento anuda unos efectos
estimatorios o desestimatorios de la pretensión, el conocido como silencio positivo
o negativo.

▸ A partir del momento de inicio, la Administración puede adoptar medidas

provisionales para asegurar la eficacia de la resolución que se pueda adoptar

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(también se pueden adoptar antes de la iniciación del procedimiento en casos de

urgencia, pero solo cuando esté previsto legalmente en la norma sectorial, art. 56 de
la Ley 39/2015).

▸ Nace la obligación de comunicar al solicitante que se ha iniciado el procedimiento y

cuáles son los plazos de tramitación y los efectos (estimatorios o desestimatorios) de

la falta de resolución en plazo.

La instrucción del procedimiento

En realidad, la Ley no regula de manera detallada y orgánica los distintos trámites

del procedimiento administrativo, pues deja una gran libertad a los órganos

tramitadores para diseñar el procedimiento de acuerdo a las necesidades, indicando,

eso sí, que realizarán de oficio a través de medios electrónicos (art. 75 de la Ley

39/2015). Solo regula algunos trámites principales a los que dota de sustantividad

propia y configura los contornos legales de los mismos. Dichos trámites son los

siguientes:

▸ El trámite de alegaciones (art. 76 de la Ley 39/2015). No existe un momento

concreto en la vida del procedimiento al que los interesados hayan de circunscribir la

presentación de alegaciones. Por el contrario, pueden hacerlo hasta el momento en
el que se abra formalmente el trámite de audiencia.

• No obstante, en algunos procedimientos especiales, sí que está prevista la

obligatoriedad de este trámite en un momento determinado de la tramitación (por

ejemplo, el trámite de información pública en el procedimiento de expropiación
forzosa que alcanza no solo a los interesados en el procedimiento, sino a cualquier

ciudadano).

• Las alegaciones formuladas por los interesados no han de ser respondidas de forma

autónoma, pero sí han de ser tenidas en cuenta en la elaboración de la propuesta de

resolución.

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▸ Informes (art. 79 y sig. de la Ley 39/2015). Pueden ser preceptivos cuando es

obligado solicitarlos, o facultativos. La regla general es la facultatividad, salvo que
la norma disponga otra cosa, en cuyo caso la sanción para su omisión es la nulidad
de la resolución que se adopte.

• Desde otra perspectiva, los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes. Es

muy excepcional que un informe tenga carácter vinculante. El caso típico es el de los
informes del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico en el ámbito de la

revisión de oficio de actos administrativos.

• El plazo ordinario de emisión de informes es de diez días, salvo que se disponga

otra cosa en una norma sectorial. Puede suspenderse el procedimiento con la

finalidad de evitar su caducidad desde que se solicite la emisión del informe hasta
que se emita y proseguirse las actuaciones cuando estemos ante un informe
facultativo o que deba ser emitido por una Administración Pública en relación con el
ejercicio de sus competencias.

▸ La prueba (arts. 77 y 78 de la Ley 39/2015). Siguiendo a Santamaría Pastor, el

régimen de las actividades probatorias en el procedimiento administrativo se rige por

los siguientes principios:

Tabla 2. Principios por los que se rigen las actividades probatorias. Fuente: basado en Santamaría Pastor.

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▸ El trámite de audiencia y vista de las actuaciones. Este trámite es distinto del de

alegaciones puesto que se configura como un momento procesal de obligado

cumplimiento, el momento inmediatamente anterior a la propuesta de resolución, en
el que se ha de poner todo lo actuado a disposición del interesado para que, a su
vista, pueda efectuar las consideraciones que tenga por conveniente según prevé el
art. 82 de la Ley 39/2015.

• Es un trámite muy importante. No obstante, la jurisprudencia ha matizado que la

omisión del trámite solo es causante de nulidad cuando se ha producido una

verdadera indefensión material, no meramente formal.

• Desde otra perspectiva, puede omitirse dicho trámite cuando no figuren en el

procedimiento ni sean tenidos en consideración en la resolución que se adopte en

otros hechos ni otras alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado, y
ello porque en este caso, no hay indefensión en sentido material ya que el
interesado conoce ya todo cuando hay en el expediente. Así se desprende del
artículo 82.4. El plazo de vista y alegaciones es de diez a quince días. También

existe un trámite de información pública, regulado en el art. 83 de la ley.

▸ Términos y plazos (art. 29 y sig., Ley 39/2015). Tanto la Administración Pública

como los ciudadanos están obligados a respetar los términos y plazos según prevé
la ley. La norma general (salvo que una ley o el Derecho de la UE indique otra cosa)
consiste en que, si un plazo se señala por horas, se refiera solo a las hábiles, que
son todas aquellas incluidas dentro de un día hábil. Se cuentan de hora en hora y de
minuto en minuto. Si el plazo excediera las 24 h., ya se computaría en días, no en

horas.

• La norma general (salvo que una ley o el Derecho de la UE indique otra cosa) prevé

que en aquellos supuestos en que un plazo se señale por días, solo se consideran
los hábiles, es decir, quedan fuera los sábados, domingos y los declarados festivos.
Si por preverlo una ley, o el Derecho de la UE, en un procedimiento los plazos se

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contaran por días naturales, esta circunstancia debe constar de forma expresa en la

notificación que se haga llegar al interesado. El cómputo se inicia, no el mismo día

en que se recibe la notificación, sino:

• En caso de haber una notificación o una publicación del acto correspondiente, a

partir del día siguiente a esa notificación o publicación.

• En caso de que opere el silencio administrativo por ausencia de resolución expresa,

a partir del día siguiente a que, según ley, haya operado el silencio administrativo.

• En aquellos supuestos en que el plazo se fije en meses, o en años, el cómputo se

inicia, en línea con lo anteriormente indicado, a partir del día siguiente a aquel en
que tenga lugar la notificación o publicación del acto en cuestión. En estos casos, el
plazo termina el mismo día en que se produjo la notificación o publicación, si bien

obviamente, referido al mes o al año de su vencimiento. Si en el mes de vencimiento

no hubiera día equivalente a aquel, se interpreta de forma que el plazo realmente
termina el último día del mes.

• En todo caso, cuando el último día de un plazo sea inhábil, se prorroga hasta el
primer día hábil siguiente. Si un día es hábil en el municipio o comunidad autónoma
donde reside el interesado y, coetáneamente, es inhábil en la sede del órgano

administrativo de cuyo procedimiento administrativo se trata, o bien sucediera a la

inversa, en todo caso, ese día se considera como inhábil.

• Tanto la AGE como la Administración de las comunidades autónomas fijan, para su

ámbito territorial, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputo de plazos. En
concreto, el de las comunidades autónomas comprende expresamente el de los días
inhábiles de las entidades locales que corresponden a ese territorio autonómico.
Esos calendarios se publican, antes del comienzo de cada año natural en el diario

oficial que corresponda, sin perjuicio de que la Administración los divulgue para su
general conocimiento. La mera declaración, como hábil o inhábil de un día por sí, no
condiciona el funcionamiento de los centros de trabajo de la Administración.

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▸ Finalización del procedimiento. El procedimiento finaliza de una de las siguientes

formas (art. 84 y sig. de la Ley 39/2015):

• Por resolución expresa o tácita: la forma habitual de finalización del procedimiento es

el dictado de una resolución expresa en la que se ha de dar respuesta a todas las

pretensiones de los interesados; a ello responde el principio de congruencia.

• En la expresión de la ley, «la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá

todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
mismo hayan sido o no alegadas por los interesados».

• Es decir, el principio de congruencia en el procedimiento administrativo reviste un

sentido distinto al que tiene en el procedimiento judicial, puesto que en aquel no solo

se ha de tener en cuenta lo alegado por los interesados y lo solicitado por ellos, sino
también lo que vaya resultando del expediente, aunque no esté incluido en las
pretensiones de las partes.

• Eso sí, cuando la resolución vaya a incluir alguna cuestión no planteada por los

interesados, habrá de darles audiencia. En caso contrario, se vulneraría el principio

de contradicción que es propio también del procedimiento administrativo.

• La resolución no tiene un contenido formal predeterminado, las únicas exigencias

impuestas normativamente se refieren a:

• La necesidad de que contenga la decisión motivada, pudiendo contenerse en el

propio texto de la resolución o bien la referencia a informes o dictámenes que se

acompañen a la misma y la expresión de los «recursos que contra la misma

procedan, órganos administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y
plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar
cualquier otro que estimen oportuno».

• La resolución tácita es aquella que se produce cuando habiendo transcurrido el plazo

legal para notificar al interesado, o resolver el procedimiento, no existe una

resolución expresa.

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• Si bien el plazo máximo para resolver cada procedimiento va regulado en su

normativa específica, este no debe exceder de 6 meses como norma general (art.

21.2, Ley 39/2015). En caso de no fijarse ese plazo máximo en el procedimiento

específico de que se trate, tal plazo será de 3 meses (art. 21.3, Ley 39/2015).

• En las circunstancias que la Ley 39/2015 prevé, el plazo legal para resolver se

puede suspender y el plazo máximo para resolver y notificar se puede ampliar.

• Las resoluciones tácitas, que son aquellas que operan en virtud del denominado

silencio administrativo, pueden tener distintas consecuencias en atención a si se

trata de un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, o bien si se trata de otro
que se haya iniciado de oficio.

• En todo caso, la Administración tiene siempre obligación de resolver de forma

expresa (art. 21, Ley 39/2015). Ante un caso en el que opere la estimación por
silencio administrativo, si la Administración resuelve expresamente después de
haber operado el silencio, esa resolución solo puede tener contenido confirmatorio
del silencio positivo. Ante un supuesto en el que opere el silencio negativo, si la
Administración resolviera de forma expresa después de ello, no queda vinculada por
el hecho de que el sentido del silencio sea negativo; es decir, puede resolver a favor

del interesado.

• Cuando la persona interesada inicia un procedimiento administrativo en el que

faltando una resolución expresa, opera el silencio administrativo, ese silencio legitima
al interesado a entender su solicitud estimada, excepto si una norma con rango de
ley, o bien el Derecho de la UE, o bien el Derecho internacional aplicable en España
estableciera lo contrario. Si ese procedimiento se refería al acceso a actividades o su
ejercicio, aquella ley que dispusiera que el silencio sea de carácter negativo, habría

de fundarse en razones imperiosas de interés general.

• Ahora bien, el silencio tendrá carácter desestimatorio si, aun habiéndose iniciado a

instancia del solicitante, se tratara de alguno de estos procedimientos:

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• (1) Referidos al derecho de petición (art. 29 CE).

• (2) Otros cuya estimación conllevara transferir al solicitante (o a terceros)

facultades sobre el dominio o el servicio públicos.

• (3) O bien implicara ejercer actividades que puedan generar un daño ambiental.

• (4) O bien se trate de responsabilidad patrimonial.

• (5) Impugnación de actos y disposiciones.

• (6) Revisión de oficio, instada por un ciudadano.

▸ Hay un caso especial: si habiendo sido desestimada una solicitud, por silencio
negativo, se plantea un recurso de alzada frente a esa resolución tácita, transcurre el

plazo para resolver ese recurso de alzada, sin que se haya resuelto y notificado su
resolución expresamente, entonces, siempre y cuando no refiera a las materias
antes señaladas (silencio negativo), se entenderá que ese recurso de alzada ha sido
estimado favorablemente.

▸ La estimación por silencio se considera acto administrativo finalizador del

procedimiento. La desestimación permite al interesado interponer el recurso que

proceda, ya sea en vía administrativa o judicial.

▸ Por desistimiento o renuncia (arts. 93, 94, Ley 39/2015).

La diferencia entre uno y otro se centra en que el desistimiento

produce un apartamiento voluntario del procedimiento, pero no un

abandono de los derechos o intereses pretendidos que se podrán hacer

valer en otro procedimiento, mientras que la renuncia se refiere a los

derechos mismos que no podrán ser reclamados en el futuro.

▸ El desistimiento y la renuncia no tienen un momento procesal marcado, de forma

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que en cualquier fase pueden ser formulados. Es necesaria la aceptación de la

Administración, que puede negarla cuando existan derechos de terceros interesados

que soliciten en un plazo de diez días la continuación del procedimiento. También se

podrá limitar los efectos del desistimiento o renuncia si la cuestión suscitada tuviera
interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

▸ Por imposibilidad material de continuación del procedimiento. Se refiere este

supuesto a una pluralidad de casos heterogéneos: muerte del interesado, pérdida

sobrevenida de objeto, ya sea física, por ejemplo: destrucción de un inmueble cuya
utilización se pretendía, o jurídica: solicitud de licencia para realizar una actividad

que se liberaliza durante la tramitación del procedimiento, pérdida de competencia

de la Administración ante la que se solicita, traspaso a una comunidad autónoma.

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▸ Por convenio. El artículo 86 de la Ley 39/2015 establece la posible terminación

convencional de los procedimientos, concretando que las Administraciones podrán

celebrar:

«acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público

como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre

materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público

que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en
cada caso prevea la disposición que lo regule».

Como puede comprobarse, se trata de una disposición habilitante, abierta que exige

para su aplicación que una norma sectorial desarrolle aspectos tan importantes como

los efectos del fin convencional o su régimen jurídico. Por lo tanto, para que esta

forma de terminación del procedimiento pueda producirse es preciso que exista una

disposición que la desarrolle para el caso concreto.

▸ Terminación por caducidad del procedimiento. En los procedimientos iniciados

de oficio por la Administración, el transcurso del plazo sin haber notificado la

resolución expresa no da lugar a entender estimado o desestimado una determinada
pretensión, sino a la declaración de caducidad del procedimiento en los términos del
art. 25 de la Ley 39/2015. Otro tipo de caducidad se produce, esta vez en cualquier
tipo de procedimiento, no solo en los iniciados de oficio, por el incumplimiento del
interesado de la obligación de subsanar algún defecto puesto de manifiesto por la

Administración, lo que se prevé en el art. 95 de la Ley 39/2015.

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1.3. Los recursos administrativos

Los recursos administrativos se pueden definir como medios de impugnación de

decisiones administrativas ya adoptadas y sometidas al derecho administrativo que

los interesados pueden utilizar por motivos de legalidad y que se tramitan y resuelven

por la propia Administración.

Se diferencian de la solicitud de revocación de actos desfavorables y de la corrección

de errores materiales o de hecho de los actos administrativos, puesto que en estos

se pretende la sustitución del acto no por razones de legalidad, como en los

recursos, sino de oportunidad o para la rectificación de errores.

Es más difícil, sin embargo, diferenciar los recursos administrativos stricto sensu de

la solicitud de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho que se regula en el

artículo 106 de la Ley 39/2015 LPACAP. Las dos diferencias básicas radican, por un

lado, en los plazos de interposición de unos y otros y por otro, en que la

jurisprudencia ha manifestado que la decisión administrativa denegatoria de la

pretensión de revisión no es susceptible de control jurisdiccional.

Recursos ordinarios: alzada y reposición

Son ordinarios en la medida en que pueden ser interpuestos frente a cualquier acto

administrativo, salvo las excepciones que se establecen legalmente, y por cualquier

motivo de ilegalidad.

Los recurrentes. Pueden interponer los recursos de alzada y reposición los

interesados.

Actos impugnables. Pueden interponerse frente a los actos administrativos que

ponen fin al procedimiento y contra los actos de trámite, si estos deciden directa

o indirectamente sobre el fondo del asunto determinan la imposibilidad de continuar

el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses

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legítimos (art. 112.1 LPACAP). Fuera de estos casos, se puede formular oposición,

pero no será resuelta de manera autónoma, sino en la resolución que ponga fin al

proceso.

Así, son susceptibles de impugnación autónoma los relativos a las medidas

cautelares en el procedimiento administrativo. No son susceptibles de impugnación

las disposiciones de carácter general.

La diferencia entre el recurso de alzada y el de reposición en cuanto a los actos

susceptibles de impugnación radica en que el primero cabe contra actos que no

ponen fin a la vía administrativa y el de reposición contra los que sí la ponen.

Recordemos que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 114 LPACAP, ponen

fin a la vía administrativa:

▸ Las resoluciones de los recursos de alzada.

▸ Las resoluciones de los procedimientos de impugnación que sustituyen al recurso de

alzada de acuerdo con lo previsto en el artículo 112.2 LPACAP.

▸ Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,

salvo que una ley establezca lo contrario.

▸ Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o

reglamentaria así lo establezca.

▸ Los acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la consideración de

finalizadores del procedimiento.

▸ La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

▸ La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los

que se refiere el artículo 90.4 de la LPACAP.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 24

Tema 1. Ideas clave
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 Ideas clave

El recurso de alzada (arts. 121 y 122 de la Ley 39/2015)

Como ya se ha expuesto, puede interponerse recurso de alzada contra

aquellos actos administrativos que no pongan fin a la vía administrativa.

Normalmente dictados por órganos inferiores de la Administración, aunque existe

también la denominada alzada impropia que es la que se puede interponer frente a

actos dictados por órganos superiores de organismos públicos dependientes de una

Administración territorial.

Hay que tener también en cuenta que las resoluciones administrativas que se dicten

por delegación se consideran dictadas por el órgano delegante, es decir, que es el

superior jerárquico del delegante quien ha de resolver el recurso de alzada.

Se puede interponer el recurso de alzada ante el órgano que dictó la

actividad recurrida, o bien ante el superior jerárquico a quien

corresponde su resolución.

En el primer caso, ha de remitirse el recurso al encargado de su resolución en el

plazo de diez días. El plazo para la interposición del recurso de alzada es el de un

mes, si se dirige contra un acto expreso contado a partir de la notificación o

publicación del mismo. Frente a actos que no fueran expresos se podrá interponer
recurso de alzada en cualquier momento, a partir del día siguiente a aquel en que de

acuerdo con su normativa específica se produzcan los efectos del silencio

administrativo.

El plazo de resolución del recurso de alzada es de tres meses. El transcurso de

ese período de tiempo sin que recaiga resolución expresa, implica la desestimación

presunta del recurso (salvo que el recurso de alzada se haya interpuesto contra una

previa desestimación por silencio administrativo, en cuyo caso la falta de resolución

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 25

Tema 1. Ideas clave
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 Ideas clave

en plazo de la alzada tiene efectos estimatorios), y abre el plazo para impugnar esos

efectos negativos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El recurso de reposición (arts. 123 y 124 de la Ley 39/2015)

Es un recurso facultativo en el sentido de que no es obligado interponerlo para acudir

ante la jurisdicción contencioso-administrativa excepto en el ámbito local, como luego

veremos, y puede formularse contra los actos que ponen fin a la vía

administrativa. Se interpone ante el mismo órgano que dicto el acto impugnado, que

será también el encargado de resolverlo.

El plazo de interposición es el mismo que en el del recurso de alzada y ha de

resolverse por la Administración en el plazo de un mes. Transcurrido ese plazo sin

haber resolución expresa, el recurso de reposición se entiende desestimado siempre.

El recurso de reposición tiene dos especialidades en materia tributaria y en el ámbito

local.

En la primera, el recurso de reposición es previo a la vía

económico-administrativa, pero no a la vía contencioso-

administrativa. Sin embargo, en el ámbito local, el recurso de

reposición no es facultativo, sino preceptivo para acudir a la vía

contenciosa.

El recurso extraordinario de revisión

El carácter extraordinario de esta fórmula impugnatoria deriva de dos circunstancias:

solo puede ser interpuesto por motivos tasados, y únicamente contra actos que ya

son firmes. Dichos motivos, recogidos en el artículo 125 LPACAP, son los siguientes:

«a.- Que al dictar el acto recurrido se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de

los propios documentos incorporados al expediente.

b.- Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 26

Tema 1. Ideas clave
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 Ideas clave

aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

c.- Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a dicha resolución.

d.- Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,

violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en

sentencia judicial firme».

El plazo máximo de interposición del recurso es el de cuatro años desde la

resolución impugnada, cuando se trate de la causa a) y de tres meses en el resto de

los casos, contados desde el conocimiento de los documentos o desde que la

sentencia judicial quedó firme.

El órgano encargado de la resolución del recurso es el mismo que ha dictado el acto

y el plazo de resolución es el de tres meses, transcurridos los cuales ha de

entenderse desestimado.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 27

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1.4. Revisión de oficio

Las Administraciones pueden declarar de oficio, en cualquier momento, la nulidad de

aquellos actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o bien

que no hayan sido recurridos en plazo. Y ello puede suceder tanto por iniciativa de la

propia Administración, como por iniciativa del interesado siempre que concurran

estos requisitos:

▸ Que exista un vicio de nulidad de pleno derecho, según prevé el art. 47.1 de la Ley

39/2015.

▸ Que exista un previo dictamen en el sentido de reconocer esa nulidad del acto,

dimanante ya sea del Consejo de Estado, o ya sea del correspondiente consejo

consultivo autonómico.

Una solicitud de un interesado dirigida al órgano competente para efectuar la revisión

de oficio puede inadmitirse a trámite de forma motivada y sin ser preciso el dictamen

del órgano consultivo, si esa solicitud incurre en alguno de estos supuestos:

▸ No se basa realmente en alguna de las acusas del art. 47.1, Ley 39/2015.

▸ Carece manifiestamente de fundamento.

▸ Si hubo solicitudes sustancialmente iguales que ya fueron antes desestimadas.

Este procedimiento administrativo, ante ausencia de resolución expresa, opera de

este modo:

▸ Cuando se inicia de oficio a los 6 meses a contar desde su inicio, si no se dicta

resolución actúa la figura de la caducidad.

▸ Cuando se inicia a solicitud del interesado, se aplica el silencio negativo.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 28

Tema 1. Ideas clave
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 Ideas clave

La Administración también puede realizar una revisión de oficio respecto de las

disposiciones administrativas. Para ello, ha de estarse a los motivos de nulidad

establecidos en el art. 47.2 de la Ley 39/2015, y seguirse el procedimiento de recabar

el informe del órgano consultivo, siendo necesario que este se pronuncia

reconociendo dicha nulidad.

Una vez que se ha declarado la nulidad de una disposición o de un acto, la

Administración puede indicar en la misma resolución que así lo reconoce, aquellas

indemnizaciones que, en su caso y en aplicación de los arts. 32.2 y 34.1 de la Ley

39/2015, pudieran corresponder a los interesados.

Ello es compatible con que, en caso de anularse una disposición, aquellos actos

administrativos firmes que se hubieren dictado aplicando tal disposición, subsisten.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 29

Tema 1. Ideas clave
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 Ideas clave

1.5. Jurisprudencia

Sentencia del Tribunal Supremo 3007/2018

Sentencia núm. 1356/2018, de 24 de julio de 2018. Tribunal Supremo (Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 3a). ECLI ES:TS:2018:3007.

El error en el procedimiento administrativo sancionador. En las sentencias emitidas

por el Tribunal Supremo, puedes considerar los errores de procedimiento. Considera

que la forma, y no el fondo, cuenta a la hora de defender al cliente.

Disponible en La Ley Digital a través de la Biblioteca Virtual de UNIR

Sentencia del Tribunal Supremo 1946/2018

Sentencia núm. 857/2018, de 24 de mayo de 2018. Tribunal Supremo (Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 4a). ECLI: ES:TS:2018:1946.

A pesar de que existe un procedimiento administrativo común, nuestro derecho

reconoce diferencias en el procedimiento por razón de la materia. Es el caso del

derecho administrativo sancionador. En la siguiente sentencia, podrás considerar

estas diferencias.

Disponible en La Ley Digital a través de la Biblioteca Virtual de UNIR

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 30

Tema 1. Ideas clave
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 A fondo

Legislación

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas. Boletín Oficial del Estado, 2 de octubre de 2015, núm.

236. Disponible en: https://boe.es/boe/dias/2015/10/02/pdfs/BOE-A-2015-10565.pdf

En la medida que estudies el tema, lee los comentarios a la ley del procedimiento

administrativo común de las Administraciones Públicas. Este te ayudará a

comprender mejor la estructura del tema y esquema del procedimiento.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 31

Tema 1. A fondo
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 A fondo

Lecturas

Procedimiento administrativo

«Guías jurídicas». Procedimiento administrativo. Wolterskluwer.es. 24 de septiembre

de 2021, 8:55. Disponible en:

https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?

params=H4sIAAAAAAAEAE2OQU_DMAyF_00uSGgbDMQhh3XjhhCCCu3qJlZrkcab
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Expone cómo el procedimiento administrativo responde al derecho a una buena

administración. Resume cuáles son los hitos procedimentales, desde la iniciación o

incoación hasta llegar a las diferentes formas de terminación.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 32

Tema 1. A fondo
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 Test

1. Indica la protección otorgada por el ordenamiento al derecho de acceso de los

ciudadanos a los archivos y registros administrativos que consagra el artículo 105

CE.

A. Recurso de amparo constitucional.

B. Recurso preferente y sumario para la protección de los derechos

fundamentales.

C. Sistema general de recursos, pues no es un derecho previsto en el artículo

53 CE.

D. No goza de ningún mecanismo de protección. Estamos ante una mera

declaración programática.

2. Señala en qué casos las Corporaciones de Derecho Público aplican el

procedimiento administrativo previsto en la LPACAP:

A. Nunca, pues no son Administración.

B. Siempre, pues tienen carácter público.

C. Solo cuando ejercen potestades públicas que entrañen el uso de autoridad.

D. Cuando actúan en el tráfico mercantil privado.

3. En un procedimiento administrativo, ¿a quién está obligada a emplazar la

Administración?

A. A quienes promuevan el procedimiento.

B. A quienes no habiéndolo promovido sean titulares de un derecho o interés

legítimo.

C. A quienes no habiéndolo promovido sean titulares de un derecho.

D. En el procedimiento administrativo no existe la obligación de emplazar

solamente en el procedimiento contencioso administrativo.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 33

Tema 1. Test
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 Test

4. ¿Qué plazo de subsanación ha de conceder la Administración si el escrito de

inicio de un procedimiento administrativo formulado por un particular carece de

firma?

A. Diez días.

B. Dos meses.

C. Tres meses.

D. Un mes contando de fecha a fecha.

5. ¿En qué momento puede la Administración adoptar medidas provisionales?

A. Cuando se presente la solicitud de inicio por parte del interesado.

B. Cuando se presente la solicitud de inicio por parte del interesado y antes si

lo prevé una norma sectorial.

C. Solo cuando finalice el procedimiento administrativo.

D. Cuando lo solicite el interesado y preste caución.

6. ¿Los informes de órganos consultivos son vinculantes?

A. Nunca.

B. Siempre, porque para eso se piden.

C. Cuando así lo decida el instructor.

D. Cuando lo prevea una norma.

7. La resolución por la que se acuerda la inadmisión de una prueba en el

procedimiento administrativo…

A. Ha de comunicarse al órgano encargado de la resolución del expediente.

B. Es susceptible de impugnación autónoma ante la jurisdicción contencioso-

administrativa.

C. Ha de ser motivada.

D. No es posible inadmitir pruebas en el procedimiento administrativo.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 34

Tema 1. Test
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 Test

8. El plazo de interposición del recurso de reposición es de…

A. Diez días.

B. Dos meses.

C. Depende del acto impugnado.

D. Un mes.

9. ¿En qué casos la omisión del trámite de audiencia en un procedimiento

administrativo es causante de nulidad de la resolución final?

A. Siempre.

B. Cuando se haya producido una efectiva indefensión en sentido material.

C. Cuando se haya producido indefensión en sentido formal.

D. Nunca.

10. Con carácter general, ¿cuál es el plazo de interposición de un recurso de alzada

frente una resolución presunta?

A. Tres meses.

B. Se puede recurrir en cualquier momento, a partir de que se hayan

producido los efectos del silencio administrativo.

C. No cabe recurso contra resoluciones presuntas.

D. Diez días.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa 35

Tema 1. Test
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