LECTURAS SOBRE FINANZAS PUBLICAS

ASPECTOS BASICOS: EL PRESUPUESTO NACIONAL

CONSTITUCION NACIONAL Y LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA DEL

ESTADO (24.156)
1
El ordenamiento legal actual en materia de administración financiera y presupuesto
descansa primero en las normas constitucionales, luego en la ley de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público (24.156), en la ley
complementaria de presupuesto (11.762) y en una serie de decretos y normas
reglamentarias que atienden las distintas circunstancias que se presentan.
La nueva constitución señala la responsabilidad del poder ejecutivo de presentar
anualmente el presupuesto de recursos y gastos a través del jefe de gabinete, previo
acuerdo de este cuerpo. Ese cargo, que constituye una nueva figura constitucional
introducida en la reforma de 1994, incluye responsabilidades en las áreas de la
administración general del país, la recaudación de rentas generales, la ejecución del
presupuesto y el deber de informar, junto con los otros ministros, anualmente y en
forma detallada, sobre la labor cumplida por el gobierno.
La ley 24.156 ha instituido un sistema moderno de presupuesto, ejecución y
control. Esta norma específica el funcionamiento de varios sistemas independientes,
pero que se armonizan entre sí generando una información integrada en las áreas de
presupuesto, tesorería, crédito público y contabilidad.
La ley complementaria permanente es una ley de vieja data que incorpora, a través
de leyes anuales de presupuesto, una serie de disposiciones relativas a la ejecución
presupuestaria. Esta ley fue parcialmente derogada al sancionarse la ley de
administración financiera y con los artículos restantes se hizo un texto ordenado,
conservando su carácter original en cuanto sirve para mantener actualizado un
ordenamiento presupuestario.

La Constitución Nacional
2
Con respecto al presupuesto, la reforma constitucional perfeccionó su modo de
ordenarlo, fijarlo y controlarlo. De esta forma:
1- Debe ser establecido anualmente.
2- Conforme a las siguientes pautas:
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires se
realizará en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada una de
ellas, teniendo en cuenta criterios y pautas objetivas de reparto.

Esta distribución será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado

equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio argentino.

1
Se sigue a Petrei, Humberto: “Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para América Latina”. Banco Interamericano de
Desarrollo. 1997.
2
Se sigue a Dromi, Roberto: “Presupuesto y Cuenta de Inversión”. Ediciones Ciudad Argentina. 1997.
3-Fijado en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas.
4-Se crea a nivel constitucional la Auditoría General de la Nación, organismo de
asistencia técnica del Congreso.
5-El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos es del exclusivo resorte del Poder Legislativo.
6-Al jefe de gabinete de ministros, en su carácter de responsable político ante el
Congreso, le corresponde enviarle el proyecto de ley del presupuesto, previo tratamiento
en acuerdo de gabinete y aprobación del presidente de la Nación. A su vez ejecuta la
ley de presupuesto.
7-El presidente de la Nación, como jefe supremo de la misma, jefe de gobierno y
responsable político de la administración general del país, supervisa al jefe de gabinete
en lo referente a la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo
a la ley de presupuesto.
8-Al Poder Ejecutivo le está prohibido dictar decretos que regulen materia
tributaria.
9-Los ciudadanos no tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley
de presupuesto en la Cámara de Diputados.
10-A la Cámara de Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de las
leyes sobre contribuciones y la de Senadores es la Cámara de origen de la ley-convenio
de régimen de coparticipación sobre la base de acuerdos entre la Nación y las
provincias.

La ley 24.156. Aspectos metodológicos

3
La sanción de esta norma, que rige a partir del 1° de enero de 1993, dio el marco
legal para el establecimiento de un sistema de administración financiera. El principio
que orientó la reforma es el de la centralización normativa, es decir, de las políticas,
metodologías y procedimientos que regulan las operaciones, junto con una
descentralización operativa según la cual, cada sistema es administrado por las propias
instituciones.
Existe un sistema de información denominado Sistema Integrado de Información
Financiera (SIDIF) que es administrado por la Contaduría General de la Nación y por
medio del cual se procesan prácticamente todas las operaciones originadas por el
presupuesto, la tesorería y el crédito público. Este sistema opera como un conjunto de
subsistemas que interactúan sobre una base de datos común a la cual tienen acceso todas
las áreas intervinientes. El SIDIF central ha organizado su operatoria en los cuatro
organismos centrales involucrados, es decir, la Oficina Nacional de Presupuesto, la
Contaduría General, la Tesorería General y la Oficina Nacional de Crédito Público.
A través del SIDIF se prepara el presupuesto, se efectúan los cambios requeridos,
se programa la ejecución a partir de necesidades definidas por cada ente, y se pueden
comparar metas con ejecución. Se registran los distintos momentos del gasto
(compromiso, devengamiento y pago) y se hace la transferencia de fondos a los
acreedores usando la red bancaria autorizada.
La ley 24.156 ha solucionado el problema derivado de un catálogo de cuentas en la
tesorería que era incompatible con el plan de cuentas de la Contaduría General del
gobierno. La centralización del registro contable del movimiento de fondos se concreta
a partir de la información procesada en una base central de datos, y en ésta la Tesorería
General es uno de los centros primarios del registro. La Tesorería General, en su
3
Se sigue a Petrei, Humberto: “Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para América Latina”. Banco
Interamericano de Desarrollo. 1997.

2
vinculación con el sistema contable, debe informar a la base central de datos la totalidad
de los movimientos de fondos así como las conciliaciones bancarias. De ese modo, se
garantiza el suministro oportuno de la información sobre ingresos y gastos, para que
cualquier ajuste que corresponda efectuar se lleve a cabo en forma rápida y eficiente.
La Oficina Nacional de Crédito Público tiene a su cargo la programación, gestión y
control de los recursos financieros que se obtienen por vía del endeudamiento público.
En septiembre de 1993 se puso en marcha el Sistema de Gestión y Administración de la
Deuda (SIGADE), que debe llevar el registro informático y efectuar el cálculo de los
servicios de la deuda, emitir las órdenes de pago y coordinar las operaciones con los
organismos intermediarios encargados de la colocación de títulos y bonos del gobierno.
A través del SIGADE se procesan las operaciones de endeudamiento como emisión,
colocación y rescate de títulos públicos, se registran las tasas de interés y los tipos de
cambio, y se efectúan las proyecciones sobre desembolsos y necesidades de
financiamiento. En la actualidad el SIGADE está siendo integrado con el SIDIF para
lograr el registro simultáneo de las operaciones.
Finalmente, se debe mencionar que la existencia, a partir de 1995, del sistema de la
Cuenta Unica del Tesoro (CUT) hace posible que: a) todos los recursos ingresen
directamente permitiendo su rápida disposición; b) se adopten criterios adecuados sobre
las prioridades de los pagos en forma rápida y los fondos se transfieran directamente a
los proveedores y contratistas; c) se evite la dispersión de los fondos del tesoro y se
obtenga una información oportuna sobre las disponibilidades en efectivo; y d) se
coordinen de forma estrecha las políticas fiscal, monetaria y crediticia.

TERMINOLOGIA Y CONCEPTO
4
El conjunto de las actividades financieras del Estado se concreta en el documento
llamado “Presupuesto”.
Formalmente, el Presupuesto constituye una ley cuyo contenido se divide en dos
partes: autorización de gastos y previsión de recursos.
Para realizar sus fines, el Estado necesita realizar gastos y obtener recursos,
manejando importantes cantidades de dinero, que por un principio ineludible de orden
deben ser calculadas y autorizadas de antemano.
La actividad financiera de los estados modernos debe estar planificada de una
forma precisa; el conjunto de sus gastos y recursos es previsto con adelanto,
generalmente para un año, según un cuadro detallado que tiene carácter obligatorio. En
principio, ningún gasto puede ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los
incluidos en el plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.
5
Puede decirse, entonces, que esencialmente el presupuesto es un acto de gobierno
mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos
para un período futuro determinado, que generalmente es de un año.

NATURALEZA JURIDICA Y POLITICO-ECONOMICA

En los países donde rigen los principios del Estado de Derecho, siguiendo la senda
de Gran Bretaña, se considera como un punto fundamental y cumbre del proceso

4
Salvo en los casos en que específicamente se cite otra fuente, en los próximos títulos se sigue a: Jarach,
Dino: “Finanzas Públicas. Esbozo de una Teoría General”. Editorial Cangallo. 1978.
5
Villegas, Héctor B.: “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”. Editorial Depalma. 1998.

3
político de la democracia, la aprobación del Presupuesto por parte del Poder Legislativo,
sin perjuicio del control ulterior de su ejecución por otras autoridades o por organismos
específicos de control, y por el mismo Parlamento.
Se disiente, en el orden jurídico, sobre la naturaleza de esta ley de Presupuesto. No
se pone en duda el carácter formal de la ley, por cuanto -precisamente- la evolución
histórica de esta institución culmina con la afirmación de la necesidad del acto formal
de la aprobación por el Parlamento, o sea, de la ley.
Algunos opinan que en la parte correspondiente a los gastos la ley de Presupuesto
es simplemente una autorización, que no contiene normas materiales, un acto
administrativo que no obliga al Ejecutivo sino que sólo lo autoriza a efectuar gastos
hasta los límites de lo autorizado.
En la parte referente a los recursos, ni siquiera es un acto de autorización sino que
-simplemente- es una previsión carente de importancia jurídica, salvo cuando sea
necesaria para habilitar al Poder Ejecutivo para recaudar los recursos, aunque éstos
dependan del cumplimiento de leyes vigentes.
Aún en la forma más restringida de las finanzas liberales, el Presupuesto es el plan
de la economía del sector público. Su significación se descubre a través de su conjunto;
no hay una simple yuxtaposición de una serie de gastos y una nómina de recursos, sino
un plan de erogaciones tendientes a lograr determinados fines con la indicación de los
recursos correspondientes. De ahí su carácter obligatorio para todos los poderes
públicos que deben cumplir con dicho plan. Esta obligatoriedad no excluye las
economías, o sea la diferencia en menos de lo gastado en comparación con lo
presupuestado, siempre que esa diferencia no implique un incumplimiento del plan
económico del sector público; tampoco excluye el exceso de recaudación de ciertos
recursos por circunstancias contingentes, exceso que deberá compensarse con mermas
en otros recursos, si las hubiere, o bien destinarse a los fines que el Parlamento
establezca.
Como plan económico del sector público, el Presupuesto constituye una Ley con
eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los que se encomienda su ejecución.
Su contenido normativo es diferente de la mayoría de las leyes, pero su esencia es la de
un marco legal dentro del cual debe desarrollarse la acción del gobierno. Es ésta la
naturaleza político-económica del Presupuesto que se proyecta también en el ámbito
jurídico; no habría pues, contradicción alguna entre el enfoque político-económico y el
punto de vista jurídico del Presupuesto.

FUNCIONES DEL PRESUPUESTO

Las funciones que cumple el Presupuesto son -fundamentalmente- las siguientes:

a) Determinar en cifras y por un período de tiempo la futura actividad del
estado para el cumplimiento de los cometidos que ha asumido;
b) Permitir el conocimiento y el control, por parte de la opinión pública y
del Poder Legislativo, de la actividad financiera del gobierno;
c) Evidenciar el cálculo económico de la actividad financiera del Estado a
través del cotejo de los gastos y de los recursos aprobados por el Parlamento;
d) Coordinar el Plan Económico del sector público con el plan económico
general. Esta función no se puede excluir en el esquema de las finanzas clásicas, por
las limitaciones que se imponen al Estado en cuanto a la asignación óptima de los
recursos y a la neutralidad del plan presupuestario.

4
 Presupuesto, control y planificación
6
El instrumento que posibilita al Congreso el ejercicio del control es el
Presupuesto Nacional. Este resulta indispensable para asegurar el funcionamiento del
sistema republicano, dado que en las haciendas públicas, a diferencia de las haciendas
privadas, en las que sólo es un instrumento de previsión dirigido al logro de los
objetivos empresarios, además de prever los gastos tendientes a la satisfacción de las
necesidades públicas y el cálculo de recursos para financiarlos, representa un
instrumento político que sirve a distintos objetivos del gobierno. Esta noción nos
permite apreciarlo desde las siguientes perspectivas:

*Como instrumento institucional: la organización estatal democrática y

representativa, al asignar atribuciones a los poderes que la integran establece un
equilibrio para su funcionamiento, de manera tal que las atribuciones de cada uno
sirven de límite a las de los demás, manifestándose de esta manera un reparto
equilibrado y efectivo del poder. El órgano volitivo de la Nación, al votar anualmente
el presupuesto, expresa un mandato de hacer al Poder Ejecutivo y a la vez un límite; se
trata de un acto de control preventivo de la gestión de gobierno. En esa dirección, el
control es una de las manifestaciones de la función administrativa. En este sentido, el
contralor por el Poder Legislativo de los actos del Ejecutivo, manejo y destino dado a
los fondos públicos, es en cumplimiento del cometido estatal encomendado por
imperativo constitucional, recreando el equilibrio institucional de tripartición funcional
de competencias.

Por otra parte, “el presupuesto es una herramienta de la república. Su discusión y

aprobación en término, conforme lo ordena la Constitución, hacen a la transparencia
pública y a la seguridad jurídica. Lograr la diafanidad en el obrar estatal es fundamental
para el manejo de los fondos y del patrimonio públicos.
El presupuesto, como instrumento del poder político, se basa en:
a) la legalidad, es decir la sujeción del ejercicio del poder a la Constitución
y demás normas dictadas en su consecuencia.
b) la publicidad, vale decir dar a conocer los actos de gobierno, procurando
garantizar la transparencia de la gestión gubernamental y de control.
c) la razonabilidad en la elección de las alternativas, con el propósito de
cumplir con el interés público comprometido.
d) el control, que no se agota en el autocontrol de la administración
ejecutiva, sino que es imprescindible la fiscalización del estado legislador, y la
responsabilidad de los agentes y funcionarios involucrados en su elaboración,
ejecución y rendición.” 7

*Como instrumento de solidaridad social: permite en conjunto con un equitativo

sistema tributario producir una redistribución del ingreso, para que la comunidad social
tenga acceso, con igualdad de oportunidades, a un desarrollo económico, intelectual y
espiritual. “En nuestros días, no se cree ya, ni aún en los Estados llamados ´capitalistas
´, en la superioridad incondicional de la iniciativa privada en el campo económico. Se
comprueba que la libre concurrencia, abandonada a sí misma, tiende a destruirse a

6
Se sigue a Pizzuto, Felipe: “El Programa de Acción Anual de Control Externo. Un enfoque integrador”.
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata. 2001.
7
Roberto Dromi, “Presupuesto y Cuenta de Inversión”. Ediciones Ciudad Argentina, 1997.

5
través de la constitución de convenios corporativos y a evolucionar así hacia una
restricción consciente de la producción (malthusianismo). Se reconoce que la
distribución de las riquezas y de los riesgos resultante de las leyes económicas liberales,
es profundamente injusta y que la opinión pública no tolera ya esta injusticia. Incluso
en los países que proclaman aún su fe en el capitalismo liberal (como los E.E. U.U.), el
estado no se limita ya a sus funciones militares y de orden tradicionales. Interviene en
la vida social, para estimular la producción en los períodos de crisis, para evitar el alza
de los precios y mantener el poder de adquisición del dinero en los períodos de
inflación, para asegurar en todo momento una mejor utilización de las riquezas del país
y una mejor distribución de la renta nacional...para este Estado moderno, la hacienda
pública no es solamente un medio de asegurar la cobertura de sus gastos de
administración, sino también, y sobre todo, un medio de intervenir en la vida social, de
ejercer una presión sobre los ciudadanos para organizar el conjunto de la nación.” 8

*Como instrumento de la política económica: su ejecución actúa directamente

sobre la actividad económica en general y a partir de las decisiones políticas que
contiene su distribución, puede incidir en forma efectiva en el nivel de empleo, precios,
etc.
De esta forma, el presupuesto se erige en un instrumento vital para la política
económica y refleja en esta materia la orientación del gobierno. Deja de ser, entonces,
un mero plan de previsiones o un balance contable de lo actuado por el estado para
convertirse en instrumento idóneo de la política económica.
Como herramienta o caja de recaudación y caja de erogación el presupuesto, en
el texto constitucional, ha mantenido su carácter anual. El establecimiento anual del
presupuesto le permite ser un instrumento activo y positivo de la política económica. Es
una herramienta de reactivación para recuperar el pleno empleo y asegurar y mantener
la estabilidad económica.
Con sólo tener en cuenta las características referidas, nada nos hace dudar que
nos encontramos frente a un instrumento esencialmente político y en su elaboración, el
destino que el gobierno da a los recursos, que se manifiesta a través de las partidas
presupuestarias (autorizaciones para gastar) su asignación y distribución, representan
un criterio político subjetivo, un juicio de valor donde se ponen de manifiesto los
objetivos económicos y sociales del accionar del gobierno.

*Como instrumento de la planificación. El proceso de crecimiento de una

sociedad requiere de la participación estatal, que desde una visión integradora permite
desarrollar políticas de mediano y largo plazo para el logro de objetivos tendientes al
bien común.
La elaboración de esos planes responde a un proceso de decisión política que en
forma cualitativa define en el tiempo los distintos objetivos a alcanzar; el presupuesto se
convierte en la expresión financiera de un año dado, tendiente a concretar los objetivos
parciales de la planificación, permitiendo especificar los objetivos trazados para cada
jurisdicción.
La planificación “no es sólo una operación técnica. Es esencialmente un proceso
político a través del cual se define prospectivamente lo que se quiere y cómo se logra.
Desde la perspectiva económica el presupuesto se erige en instrumento de la
planificación. Es más, el presupuesto es planificación económica, pues permite

8
Maurice Duverger, “Instituciones Financieras”. Editorial Bosch, 1960.

6
particularizar y puntualizar para cada sector del Estado las metas a alcanzar y los
recursos a asignar.” 9

Las atribuciones constitucionales de fijar anualmente el presupuesto general de

gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, sobre la base del programa
general de gobierno y el plan de inversiones públicas; y de aprobar o desechar la cuenta
de inversión, configuran el circuito de control que ejerce el Congreso de la Nación sobre
los actos de administración del Poder Ejecutivo (preventivo y ulterior).

El Congreso interviene ejerciendo el control en forma directa en tres momentos:

el primero, preventivo, cuando fija el presupuesto, autorizando a gastar; el segundo,
concomitante, a través de pedidos de informes escritos o in voce, o con la formación de
comisiones investigadoras; y el tercero, posterior, cuando aprueba o rechaza la cuenta
de inversión.

9
Roberto Dromi, op. cit.

7
 PRINCIPIO GENERALES DEL PLAN PRESUPUESTARIO

La validez científica de los principios puede determinarse únicamente en relación

con las funciones del Presupuesto, y serán válidos en cuento sean relevantes para el
cumplimiento de dichas funciones.
Los principios generales son los siguientes:

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*PUBLICIDAD
*CLARIDAD EXACTITUD
*EXACTITUDUNIDAD
PRINCIPIOS
GENERALES *INTEGRALIDADESPECIFICACIÓN
O UNIVERSALIDAD
*UNIDAD EQUILIBRIO
*ANTICIPACIÓN
*ESPECIFICACIÓN
*ANUALIDAD
*EQUILIBRIO

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El conocimiento general del Plan Presupuestario es condición fundamental para el

control de la acción del Estado por la opinión pública y para que el sector privado ajuste
sus propias actividades en función de la economía del sector público.

Claridad

Implícito en el principio anterior, puesto que el conocimiento del Presupuesto se

malogra si las previsiones presupuestarias no son claras.

Exactitud

El principio exige que las previsiones del presupuesto sean lo más exactas posibles,
tanto en lo referente a los gastos como a los recursos. Ello no excluye la posibilidad de
error en aquellas cifras que son fruto de estimaciones de eventos futuros.
Los errores cometidos involuntariamente o debido a cambios sobrevenidos en las
circunstancias económicas exigen proponer y sancionar una ley modificatoria del
Presupuesto.

Integralidad o universalidad

8
 Este principio implica que el presupuesto contenga por separado todos los gastos y
todos los recursos, lo que supone el cotejo entre recursos y gastos como base del cálculo
económico de esa actividad.
Los corolarios de este principio son:
a- que los gastos y recursos se registren en bruto, sin deducciones, ni
compensaciones.
b- que no haya afectación directa de uno o más recursos para cubrir ciertos gastos.
c- en caso de que exista un régimen de participación de los recursos del Estado
Federal a los estados miembros o viceversa o análogo régimen entre Estados y
Comunas, o bien de subvenciones entre distintos niveles gubernamentales, puede
adoptarse el método de presupuestar el recurso recaudado por su monto neto, con
deducción del importe participado, o bien por su importe bruto y computar como gasto
el monto de la subvención acordada.
d- Los gastos y recursos de las empresas del estado y de las otras reparticiones
técnicas descentralizadas pueden no figurar por separado en el presupuesto general, sino
sólo por el déficit de explotación o por las nuevas inversiones que el estado toma a su
cargo, o bien, por la utilidad neta que el estado puede apropiarse según las normas de las
leyes respectivas.

Unidad

Este principio expresa la exigencia que todos los gastos y todos los recursos estén
reunidos en un solo presupuesto, fundamentalmente por la razón de que la separación en
dos o más presupuestos, impide el juicio político de valoración de la magnitud global
del sector público y dificulta la adecuación de la actividad financiera a un cálculo
económico.
Las doctrinas financieras modernas han puesto en tela de juicio el principio de
unidad presupuestaria, abogándose por la división en dos presupuestos: 1) como
presupuesto de gestión, abarca todos los gastos inherentes a la administración del
Estado y a la producción de los servicios públicos generales; y 2) como presupuesto de
inversiones o de capital.
Esta dualidad responde a la doctrina según la cual el presupuesto de gestión debe
equilibrarse anualmente mientras que el presupuesto de inversiones debe equilibrarse a
lo largo del ciclo económico. Estas posiciones contrarias a la unidad del presupuesto no
están justificadas por las exigencias de las finanzas de estabilización. En efecto el
presupuesto de capital, -como el de gestión- puede financiarse con endeudamiento y aún
con emisión de moneda en época de recesión y, los recursos genuinos pueden financiar
el presupuesto de capital en épocas de auge para impedir o contrarrestar la inflación.

Anticipación

El presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al comienzo del período para
el cual ha de regir.
Las violaciones al principio de anticipación pueden atribuirse a negligencias o
dificultades incurridas en la etapa de preparación del presupuesto en el seno del Poder
Ejecutivo, o bien en la esfera Parlamentaria, o en ambas etapas.
Los remedios a la falta de sanción del presupuesto a su debido tiempo, previstos -en
general- por las normas permanentes relativas al régimen presupuestario, son la
prórroga automática del presupuesto del año anterior, el sistema de los duodécimos o la

9
adopción provisional del proyecto preparado por el Poder Ejecutivo o alguna otra
variante.

Especificación

Se distinguen tres aspectos de este principio: cualitativo, cuantitativo y temporal.

El aspecto cualitativo es el que propicia la especificación detallada de las diferentes
partidas de gastos y la respectiva asignación de los recursos.
El principio en su aspecto cuantitativo exige que se contraigan o realicen gastos
sólo hasta el importe de los recursos previstos para ellos en el presupuesto. Quedan
prohibido los gastos que excedan las previsiones presupuestarias como los gastos fuera
del presupuesto.
En el aspecto temporal, el principio enuncia que los gastos deben ser contraídos,
asignados y pagados dentro del período para el cual hayan sido votados.
Se puede atenuar el rigor del principio de especificación en su aspecto temporal,
mediante normas presupuestarias que admitan de antemano la transferencia de los
gastos a otros períodos, o por las llamadas autorizaciones permanentes: gastos que
responden por sus montos y naturaleza a objetivos fijos y que se repiten todos los años,
y los fondos consolidados: que comprenden en general sumas destinadas a un fin
determinado y que tienen vigencia plurianual.
Finalmente, se vincula con el principio de especificación en su aspecto temporal, el
método del período suplementario en el sistema de “presupuesto de caja”, en virtud del
cual se admiten las liquidaciones de gastos comprometidos pero no pagados durante el
período presupuestario, en un corto plazo posterior al cierre de dicho período.

Anualidad

Supone la fijación para el presupuesto de un período anual que pueda coincidir o no

con el año calendario. Puede haber desviaciones de este principio, por ejemplo, el
cambio de fecha de iniciación y cierre del período presupuestario. También puede haber
verdaderas excepciones al principio de anualidad: es éste el caso de la adopción de
presupuestos plurianuales en general o con respecto a una parte del presupuesto, y
también el de los gastos de inversión o de capital; o de los presupuestos cíclicos.

Equilibrio

Este principio es fundamental en las finanzas clásicas. El presupuesto en su aspecto

formal o contable ha de estar siempre equilibrado, en el sentido que los gastos
efectuados siempre han de contar con la financiación por algún recurso. En el caso de
que los recursos superen los gastos, también existe el equilibrio presupuestario, en
cuanto el superávit sea utilizado para el pago de las deudas o se destine a la formación
de algún fondo especial o a incrementar los fondos ya creados. También debe
distinguirse el caso del desequilibrio intencional o deliberado o ineludiblemente
previsto, del que surge ocasionalmente en el proceso de ejecución del presupuesto.
Estos desequilibrios circunstanciales no tienen mucha significación desde el punto de
vista de las funciones políticas, financieras y económicas del presupuesto.

PRESUPUESTO EQUILIBRADO

10
 La idea del equilibrio del presupuesto es consustancial con el mismo concepto de
presupuesto: aun en su aspecto formal, el instrumento en que se expone la totalidad de
los gastos y de los recursos que le sirven de cobertura implica que las dos partes deben
ser iguales en sus montos globales. Es éste el fundamento de las normas de derecho
presupuestario, que establece que cualquier nuevo gasto que se agregue al presupuesto
no podrá ser aprobado, sino se aprueba también el correspondiente recurso.

Corrientes doctrinarias

Una primera corriente doctrinaria moderna mantiene el objetivo general del

equilibrio presupuestario, pero lo extiende más allá del período anual para abarcar todo
un período cíclico.
Una segunda corriente, aboga por un déficit permanente del presupuesto, con
excepción de las épocas de inflación o de peligro de inflación, como por ejemplo en
caso de guerra.
Una tercera corriente, aboga por la adopción, en épocas de alto nivel de ocupación
y del ingreso nacional, de cuotas impositivas que permitan la cobertura de los gastos y
también la amortización de una parte determinada de la deuda pública. Se mantienen
los impuestos en ese nivel, en los años venideros, de modo que se cree en épocas de
auge un cierto superávit mediante el método de las llamadas “economías”, que se
compensará automáticamente con la merma de las recaudaciones como consecuencia de
la disminución de los ingresos en las épocas de declinación y con el consiguiente déficit
que puede surgir de dicha merma.

EL PRESUPUESTO DESDOBLADO

Desde el punto de vista de las finanzas clásicas la unidad del Presupuesto es un

principio fundamental, que expresa la exigencia de un instrumento único, como
condición de la racionalidad del cálculo económico. También es requisito esencial el
principio del equilibrio como ya lo vimos.
Desde el nuevo enfoque de la proyección de la actividad financiera sobre la
economía del mercado y de su utilización como arma de política económica para la
redistribución de los ingresos, de estabilidad y de desarrollo, surge una corriente
contraria a la unidad presupuestaria.
A decir verdad, ya anteriormente a la doctrina moderna de las finanzas, se había
planteado una tendencia hacia la escisión del Presupuesto en dos partes: el Presupuesto
ordinario y el Presupuesto extraordinario, especialmente este último, en conexión con la
guerra (finanzas de guerra). La diferenciación de los dos presupuestos estribaba en la
división simétrica entre gastos ordinarios a cubrir con recursos ordinarios y gastos
extraordinarios (por ejemplo, gastos de guerra o derivados de alguna catástrofe) a cubrir
con recursos extraordinarios. Pero la práctica de la actividad financiera no convalidaba
esta división y la conducta de muchos países permitía numerosas excepciones o el
alejamiento temporario de esta doctrina, como por ejemplo, la financiación con
endeudamiento de gastos político-militares en épocas de paz.
Las finanzas modernas tanto en la práctica como en la doctrina han destruido esos
conceptos de gastos ordinarios y extraordinarios, y los correlativos de recursos
ordinarios y extraordinarios, no ya por su incorrección clasificatoria, sino por carecer de
significación funcional en el proceso político-financiero.

11
 En suma, la doctrina financiera moderna desvirtúa la fundamentación científica de
esta clasificación de gastos y recursos, que podría motivar el desdoblamiento del
Presupuesto.
Sin embargo, doctrina y práctica financiera modernas abogan por un doble
Presupuesto, fundando la división en motivos de políticas de estabilización o de
desarrollo. Habría pues, al lado de un presupuesto corriente -para el cual podrían
mantenerse los principios de equilibrio y anualidad- un Presupuesto de capital, cuyos
componentes serían inversiones estatales del lado de los gastos y cuya cobertura podría
consistir en deudas públicas. No regirán para este Presupuesto de capital, ni el principio
de anualidad, ni -obviamente- el de la unidad, ni tampoco el de equilibrio anual,
pudiendo, sin embargo, observarse el equilibrio en el período cíclico.
Pero ello no parece constituir fundamentación suficiente para el desdoblamiento del
Presupuesto, y su formulación sólo encubre una tendencia a justificar mayores gastos
con la más fácil financiación por endeudamiento, sin que se den las circunstancias
coyunturales que dan sustento a ese recurso.
Lo que sí puede hacerse, en lugar del desdoblamiento del presupuesto, es la
clasificación agregada a cada erogación de gasto corriente o de inversión, a los efectos
de la homogeneización con las cuentas nacionales y la armonización del Presupuesto
estatal con el plan económico nacional.

PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Es una nueva forma de redacción del presupuesto, a fin de que este instrumento
ponga en evidencia para qué se utiliza.
El presupuesto por programas viene a llenar un claro de importancia para develar
los objetivos de los gastos e implícitamente de los recursos. Esta técnica supone la
existencia de una planificación pormenorizada en el corto plazo, para la fijación de las
metas a alcanzar y de los medios necesarios para su logro. El costo de los distintos
programas debe ser fijado en modo preciso y se deberá determinar el beneficio de la
actividad del estado en cada uno de los programas, de forma tal de hacer posible una
aproximación al cálculo comparativo de costos-beneficios.
El presupuesto por programas puede absorber o hacer suya la duplicidad del
presupuesto corriente o de gestión, por un lado y del presupuesto de capital, por el otro.
El presupuesto por programas no debe reemplazar el presupuesto tradicional, sino que
debe acompañarlo, constituyendo una suerte de fundamentación o exposición de
motivos del presupuesto tradicional.

PRESUPUESTO FINANCIERO Y PLAN ECONÓMICO NACIONAL

En el esquema de una economía denominada como intervencionista, el presupuesto

financiero se coordina con el plan económico nacional, teniendo como base el análisis
de las previsiones de las cuentas nacionales adaptándose el presupuesto financiero a
dichas previsiones, a fin de amoldar gastos y recursos de dicho presupuesto para el
cumplimiento de sus fines de producción y distribución de bienes y servicios y,
asimismo, para el cumplimiento de los propósitos de redistribución de ingresos, y de
estabilización (reactivación de le economía deprimida, contención y eliminación de la
inflación y promoción del desarrollo). Con el conocimiento de las cifras estimadas del
producto bruto interno y del ingreso nacional, de los consumos, de los ahorros y las

12
inversiones del sector privado en el período anual o plurianual del presupuesto
económico, el presupuesto financiero del estado puede planear la actividad financiera
adecuada para la consecución de sus fines, incluyendo en éstos los de las finanzas
clásicas y los de las finanzas modernas.
Cuanto más amplia sea la intervención estatal en la economía del mercado y más
coercitivos los programas destinados a la acción del sector privado, tanto más se irán
integrando el plan económico nacional y el presupuesto financiero del estado.

LA POLÍTICA FINANCIERA, SUS OBJETIVOS Y COMETIDOS

La actividad financiera es la actividad económica del estado, de doble orientación.

La primera es la actividad interna de la economía del sector público y se
caracteriza por su contenido fundamental sobre: producción de bienes y servicios
públicos mediante el mecanismo recursos y gastos, los primeros para financiar los
segundos y éstos para la obtención de bienes intermedios y factores de producción. La
segunda es la proyección de la actividad económica del estado sobre el sistema
económico del mercado con el propósito y la intención de modificar el equilibrio de
dicha economía y para alcanzar a otro equilibrio más satisfactorio en términos de
bienestar.
Las finanzas constituyen la economía propia del sector público: como tal, tienen
múltiples interferencias con la economía del sector privado; por el lado de los gastos,
dado que estos se efectúan totalmente en la economía del mercado, y por lado de los
recursos, algunos de los cuales surgen de una actividad del estado ejercida en la
economía del mercado; otros recursos son obtenidos por el pago de tributos que los
sujetos del sector privado deben efectuar al estado por normas de ley. Otros se obtienen
por operaciones de créditos público en sus diversas formas, por emisión de moneda de
papel de curso forzoso o por otras operaciones financieras, como la devaluación por ley
del signo monetario y consiguiente valorización de la cobertura en oro y divisas
convertibles, que da lugar a una utilidad del banco de emisión, de la que el estado por
ley se apropia empleándola para el gasto público.
La actividad de producción de bienes y servicios públicos en sus dos partes de
recursos y gastos tiene un gran número de zonas comunes con la economía de mercado,
que van de la completa asimilación de la economía del sector público a la del mercado,
hasta la modificación de la oferta, demanda y precios de bienes y factores en la
economía del mercado por la existencia de gastos y recursos, que, al constituir el
mecanismo propio de la economía del sector público, alteran la situación de todos los
elementos de aquella. La conciencia que tengan los responsables del sector público de
las modificaciones que éste ha de producir con su actividad financiera (economía del
sector público) sobre la economía del mercado, les permite elegir las medidas esenciales
del proceso recursos-gastos en la forma que, modificando el equilibrio de la economía
del mercado, produzca los ajustes más conformes o menos contrastantes con los fines
del Estado. No es ésta sino la compatibilización de la actividad financiera con la
actividad económica general.
En esta tarea se elegirán los recursos que cumplan con los requisitos que las
convicciones predominantes de equidad y justicia imponen; se apuntará además al logro
de los fines que originan las necesidades públicas, sin perturbar o perturbando la
actividad económica lo menos posible, o sea buscando la neutralidad de la actividad
financiera, cuando no sea posible utilizar la conformidad.

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 10
“Dentro de las orientaciones hoy generalmente aceptadas, el Estado debe seguir
una política financiera de coyuntura, para moderar, aun a costa de su propio
desequilibrio financiero, el desequilibrio de la economía nacional. A los efectos de
atenuar las consecuencias de la depresión -particularmente la desocupación de recursos
humanos que comienza durante el receso- ha de resultar evidente la necesidad de contar,
al preparar el presupuesto financiero del sector gubernativo, con los cuadros estadísticos
y contables que pongan de manifiesto la evolución y la situación de la economía
general”.

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Atchabahián, Adolfo: “Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la Hacienda Pública”.
Depalma. 1999.

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FUENTES

*Atchabahián, Adolfo: “Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la

Hacienda Pública”. Depalma. 1999.

*Dromi, Roberto: “Presupuesto y Cuenta de Inversión”. Ediciones Ciudad

Argentina. 1997.

*Duverger, Maurice: “Instituciones Financieras”. Editorial Bosch, 1960.

*Jarach, Dino: “Finanzas Públicas. Esbozo de una Teoría General”. Editorial

Cangallo. 1978.

*Petrei, Humberto: “Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para América

Latina”. Banco Interamericano de Desarrollo. 1997.

*Pizzuto, Felipe: “El Programa de Acción Anual de Control Externo. Un

enfoque integrador”. Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de
La Plata. 2001.

*Villegas, Héctor B.: “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”.

Editorial Depalma. 1998.

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