La reforma del 2 de julio de 2015 homologó el Sistema Integral de Justicia para

Adolescentes al Sistema de Justicia Penal Acusatorio, al referirse que el proceso en

materia de justicia para adolescentes será acusatorio y oral; además, facultó en
exclusiva al Congreso de Unión para legislar en la materia. Reformó los párrafos
cuarto y sexto del artículo 18 constitucional, homologó el lenguaje utilizado por el
constituyente en la reforma de 2008 en materia del Sistema Penal
Acusatorio, al referirse a la comisión o participación en un hecho que la ley señale
como delito; lo que dejó en claro que este sistema es de naturaleza penal
En cuanto a la reforma al artículo 18 de nuestra Carta Magna, respecto a la finalidad
de las medidas, suprimió la palabra rehabilitación como modelo de intervención para
las personas menores de 12 años de edad a las que se les atribuya la comisión o
participación en un delito, y la suplió por asistencia social, manteniendo el enfoque
tutelarista del paradigma superado.
Además, se agregó como finalidad de las medidas, la reinserción social, y siguió
estableciendo el internamiento como medida extrema, por el menor tiempo posible,
para las personas mayores de 14 años de edad, sin el supuesto de delitos graves, por
lo cual, a partir de la reforma, queda a criterio de la o el juez la aplicación de
medidas de internamiento sin esta condicionante. Por su parte, la reforma al artículo
73, fracción xxi, inciso c), consistió en homologar la materia de justicia para
adolescentes en el país, mediante la creación de la Ley Nacional del Sistema Integral
de Justicia para Adolescentes.

El decreto en cuestión reforma los artículos 2, Apartado A, fracción III y Apartado

B, párrafo primero, y párrafo segundo, fracción IX; 3, párrafo primero y las
fracciones III y VIII; 5, párrafo segundo; 6, Apartado A, párrafo primero y fracción
VIII, párrafos cuarto, quinto y décimo sexto; 17, párrafo séptimo; 18, párrafos
tercero y cuarto; 21, párrafo noveno y párrafo décimo, inciso a); 26, Apartado B,
párrafo primero; 27, párrafo quinto y párrafo décimo, fracción VI, párrafos primero
y segundo; 28, párrafos noveno y vigésimo tercero, fracción VII; 31, fracción IV;
36, fracción IV; 40; 41, párrafo primero, así como la Base II, párrafo segundo, inciso
a), y la Base III, Apartado A, párrafo cuarto, y Apartado C, párrafo segundo; 43; 44;
53, párrafo primero; 55, párrafo primero, fracciones III y V párrafos tercero y
cuarto; 56, párrafo primero; 62; 71, fracción III; 73, fracciones III, numerales 3., 6. y
7., IX, XV, XXI, inciso a), párrafo segundo, XXIII, XXV, XXVIII, XXIX-C,
XXIX-G, XXIX-I, XXIX-J, XXIX-K, XXIX-N, XXIX-Ñ, XXIX-P y XXIX-T; 76,
fracciones IV, V y VI; 79, párrafo tercero, fracción I, segundo párrafo; 82, fracción
VI; 89, fracción XIV; 95, fracción VI; 101, párrafo primero; 102, Apartado A,
párrafos primero y cuarto, y Apartado B, párrafos quinto y décimo primero; 103,
fracciones II y III; 104, fracciones III y VII; 105, párrafo primero, fracción I, inciso
a), c), d), h), j), l) y párrafo segundo y fracción II, párrafo segundo, incisos a), b), d),
f), g) y h); 106; 107, fracción XI; 108, párrafos primero, tercero y cuarto; 110,
párrafos primero y segundo; 111, párrafos primero y quinto; la denominación del
Título Quinto; 115, fracción IV, párrafo segundo y fracción V, párrafo segundo;
117, fracción IX, párrafo segundo; 119, párrafo primero; 120; 121, párrafo primero y
fracciones I, III, IV y V; 122; 123, párrafo segundo, Apartado A, fracción XXXI y
Apartado B, primer párrafo y fracciones IV párrafo segundo, y XIII párrafos
segundo y tercero; 124; 125; 127, párrafo primero y fracción VI del párrafo
segundo; 130, párrafo séptimo; 131, párrafo primero; 133; 134, párrafos primero,
segundo, quinto y séptimo; y 135, párrafo primero; y deroga la fracción IX del
artículo 76; y los incisos e), f) y k) de la fracción I del párrafo segundo, y el inciso e)
de la fracción II del párrafo segundo, ambas del artículo 105, todos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entre otras cosas, amplía
los derechos de los pueblos indígenas, garantiza el derecho de todas las personas a
recibir educación, establece los principios y bases para el ejercicio del derecho de
acceso a la información, promueve el establecimiento de un sistema integral de
justicia para los adolescentes, establece nuevos requisitos para ser diputado, así
como el número de senadores que integrarán la Cámara respectiva, y dispone en lo
concerniente a la reforma política de la Ciudad de México.

Comentario sobre la reforma política de la Ciudad de

México
Jaime Fernando Cárdenas Gracia*

*
Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM.

Sumario: I. Descripción de la reforma. Los artículos sustantivos. II. Los artículos

transitorios de la reforma. III. Críticas a la reforma política de la Ciudad.
IV. Conclusiones.

I. Descripción de la reforma. Los artículos sustantivos

La reforma constitucional que modifica la naturaleza jurídico-política de la Ciudad de
México se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 29 de enero de 2016. Se
reformaron 52 artículos constitucionales, la mayoría de ellos para cambiar la antigua
denominación Distrito Federal por Ciudad de México o, para emplear el genérico,
entidades federativas en lugar de estados, pero, por errores de técnica constitucional,
hubo preceptos que mantienen la anterior designación de Distrito Federal (los artículos
26 apartado B, sexto párrafo; el artículo 73, fracción VIII, 2; el artículo 73, fracción
VIII, 3; el artículo 73, fracción XXIX-W; el artículo 79 fracción IV; y el artículo 109,
fracción III, párrafo sexto).

El Distrito Federal y los territorios federales fueron regulados por el Constituyente de

Querétaro en el artículo 73, fracción VI de la Constitución de 1917 —aunque su origen
en el México independiente se remonta a la Constitución de 1824 y desde entonces con
diversas variantes—. En ese precepto se contempló que los habitantes del Distrito
Federal serían gobernados por leyes emanadas del Congreso de la Unión que fungiría
como Poder Legislativo local. Los ciudadanos residentes en el Distrito Federal contarían
con un Poder Judicial encargado de la aplicación de las leyes locales, cuyos integrantes
serían nombrados por el Congreso de la Unión. El Poder Ejecutivo se encomendaba a
un gobernador nombrado y removido libremente por el presidente de la República. Sin
embargo, se reconocía a los ciudadanos, la facultad de elegir a los miembros de los
ayuntamientos de los municipios del Distrito Federal.1

Las razones por las que en 1917, el Distrito Federal no fue contemplado como estado
fueron —al menos así ha sido explicado— de carácter militar y político. No se quiso un
gobernador electo por los ciudadanos ni poderes electos por ellos, para que esas
instancias elegidas no tuvieran el mando de la policía, ni de la guardia nacional y,
mucho menos, de cualquier fuerza armada que pudiera oponerse a los poderes
federales. Estaba reciente en la memoria de los constituyentes de Querétaro la
sublevación de Victoriano Huerta contra el gobierno legítimo de Francisco I. Madero.2

Desde 1917 se han producido distintas reformas que han incidido en la naturaleza
jurídica de la ciudad de México. Éstas son las principales: a) en 1928 se establece
constitucionalmente el Departamento del Distrito Federal, que privó al Distrito Federal
de sus municipios, y se expidió la Ley Orgánica del Distrito Federal; b) en 1941, se
promulga una segunda Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal; c) en
1970, se promulgó una tercera Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal; d)
en 1978 se promulga una nueva Ley Orgánica del Distrito Federal; e) a partir de 1988
se crea la Asamblea de Representantes del Distrito Federal con miembros electos pero
con facultades limitadas de carácter reglamentario; f) en 1993 se modifica la
Constitución para redefinir al Distrito Federal e instituir la Asamblea Legislativa que ha
funcionado desde 1994; g) en 1994 se promulga el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal; h) en 1996, se reforma la Constitución para reconocer la elección ciudadana
del jefe de gobierno —lo que ocurrió en 1997— y a partir del año 2000 de los jefes
delegacionales, además de establecerse los consejos ciudadanos; i) en 2014 se
modifica el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en materia político-electoral; y j)
en 2016, se publica la reforma constitucional y política de la Ciudad de México para
facultar la instalación de un Constituyente local.

Dentro de los preceptos que en 2016 se modificaron y que tienen trascendencia para
este comentario, mencionamos a los siguientes:

El artículo 44 que señala:

La Ciudad de México es la entidad federativa sede de los poderes de la Unión y capital
de los Estados Unidos Mexicanos; se compondrá del territorio que actualmente tiene y,
en caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en un estado
de la Unión con la denominación de Ciudad de México.

En el anterior artículo 44, se designaba al estado que se creara, en caso del traslado
de los poderes federales a otro lugar, Estado del Valle de México, y se indicaba, que
sus límites territoriales los asignaría el Congreso General. En la reforma constitucional
de 2016, el nuevo estado se llamaría, en caso de traslado de los poderes federales a
otro sitio, Ciudad de México y se compondría con el territorio que actualmente tiene.

Sin embargo, el artículo más trascendente de la reforma, amén de lo que disponen sus
artículos transitorios, es el 122. La norma modificada, comienza señalando que la
Ciudad de México es una entidad federativa, pero no un Estado, que goza de
autonomía y no de soberanía, en todo lo concerniente a su régimen interior y a su
organización política y administrativa.

Su apartado A indica que el gobierno de la Ciudad está a cargo de los poderes locales
—ya no órganos de gobierno— que establezca la Constitución de la Ciudad, la que se
ajustará a la Constitución General de la República, y a las bases que prevé el propio
artículo 122 de la carta magna.

La base I señala, como en parte lo dice el artículo 40 de la Constitución de la

República, que la Ciudad de México adoptará para su régimen interior la forma de
gobierno republicano, representativo, democrático y laico. El poder público se dividirá
en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y, en repetición del artículo 49 constitucional, se
precisa que no podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación
ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

En materia de derechos humanos, se dispone expresamente que la Constitución de la

Ciudad establecerá normas y garantías para el goce y protección de los derechos
humanos en los ámbitos de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o.
de la Constitución de la República. Esto es, se pueden incorporar nuevos derechos y
garantías de protección a favor de los mismos, siempre y cuando no se invadan las
competencias de la Federación.

La base II del artículo 122 determina que el ejercicio del Poder Legislativo se deposita
en la Legislatura de la Ciudad de México, la que se integrará en los términos que
establezca la Constitución de la Ciudad. Las diputadas y diputados deberán cumplir con
los requisitos que la Constitución establezca, y serán electos mediante sufragio
universal, libre, secreto y directo, según los principios de mayoría relativa y de
representación proporcional, por un periodo de tres años.

Se contempla una cláusula de sobrerrepresentación, que permite que un partido

político tenga hasta 8% más de escaños. Esta cláusula no se aplica al partido político
que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del
total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el
8%. En ningún caso —cláusula para impedir la excesiva subrrepresentación— el
porcentaje de representación de un partido podrá ser menor al porcentaje de votación
que hubiese recibido menos ocho puntos porcentuales.
En consonancia con la reforma constitucional electoral de 2014, se establece que los
diputados podrán reelegirse hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación
debe realizarse por el mismo partido o por un partido de la coalición que los haya
postulado, salvo que hayan renunciado o perdido la militancia antes de la mitad de su
mandato. Esta norma deja claramente en manos de las nomenclaturas de los partidos
la decisión sobre la reelección de cualquier legislador local.

Sobre la reelección, nosotros pensamos, que sin establecer al mismo tiempo la

revocación del mandato y fortalecer la democracia interna en los partidos,3 la
institución conducirá a un mayor elitismo político de la vida política de la Ciudad. No
obstante, será decisión de la Asamblea Constituyente de la Ciudad determinar cuántos
mandatos podrán permitirse.

La Constitución Política de la Ciudad debe garantizar a todos los grupos parlamentarios

el acceso a los órganos de gobierno del Congreso local y, a los de mayor
representación, a la Presidencia de los mismos.

En cuanto a las reformas a la Constitución de la Ciudad, se indica que éstas

corresponden al futuro Congreso local, por aprobación de las 2/3 partes de los
diputados presentes. Se excluye a las futuras alcaldías del proceso de reforma
constitucional local, y no existe mención a la participación de los ciudadanos en la
aprobación de las modificaciones constitucionales locales mediante el referéndum.

A la legislatura local corresponderá anualmente la aprobación de la cuenta pública del

año anterior —el local debe enviarla a más tardar el 30 de abril del año siguiente—,
por conducto de la entidad de fiscalización, que será un órgano con autonomía técnica
y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización
interna, funcionamiento y resoluciones en los términos que disponga la ley. La función
de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y
confiabilidad. Los informes de auditoría de la entidad de fiscalización tendrán carácter
público y su titular será electo por las 2/3 partes de los diputados presentes por un
periodo no menor a siete años. El auditor superior debe contar con experiencia de
cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades.

Como en otros trabajos hemos indicado, el órgano de fiscalización externa debiera ser
autónomo y su titular electo por los ciudadanos. Además de contar con suficientes
atribuciones para combatir la corrupción.4

La base III indica que el titular del Poder Ejecutivo se denominará jefe de gobierno de
la Ciudad y tendrá a su cargo la administración pública de la entidad. No puede durar
en el encargo más de seis años. Se indica que quien haya ocupado ese cargo con
anterioridad, con esa denominación u otra, puede volver a ocuparlo. La Constitución de
la Ciudad debe contemplar las facultades del jefe de gobierno y los requisitos que
deben reunir los aspirantes al cargo.

El Poder Judicial local se encuentra contemplado en la base IV del artículo 122 de la

carta magna. Se anota que el Poder Judicial se deposita en el Tribunal Superior de
Justicia, en el Consejo de la Judicatura, en los juzgados y tribunales que establezca la
Constitución de la Ciudad, la que debe garantizar la independencia de magistrados y
jueces. Las leyes locales establecerán las condiciones de ingreso, formación,
permanencia y especialización de quienes integren el Poder Judicial.
Los magistrados del Tribunal Superior deben reunir como mínimo los requisitos que se
exigen en las fracciones I a V del artículo 95 para los ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Están impedidos para ser magistrados, los secretarios del
gobierno de la ciudad, el procurador y los integrantes del Poder Judicial local, a menos
que se hayan separado del cargo durante el año previo al día de la designación.

Se estipula que los magistrados durarán en el encargo el tiempo que establezca la

Constitución y podrán ser reelectos. Si esta última hipótesis se verifica, serán
inamovibles hasta la edad de jubilación que disponga la Constitución de la Ciudad y las
leyes —a menos que incurran en las responsabilidades que establece la Constitución
General, la Constitución de la Ciudad y las leyes—. Los magistrados percibirán una
remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su
encargo.

La base V señala que la administración pública de la Ciudad será centralizada y

paraestatal. La hacienda pública de la Ciudad y su administración serán unitarias, lo
que incluye los tabuladores de remuneraciones y percepciones de los servidores
públicos. El régimen patrimonial de la administración pública centralizada también
tendrá carácter unitario. La hacienda pública de la Ciudad de México se organizará
conforme a criterios de unidad presupuestaria y financiera.

Según la base V, el presupuesto de egresos lo aprueba la Legislatura y el régimen de

remuneraciones debe sujetarse a lo previsto en el artículo 127 de la Constitución.
Todos los poderes y órganos autónomos deben incluir tabuladores desglosados de los
servidores públicos en el proyecto presupuestal respectivo.

La Ciudad de México tiene competencia para establecer contribuciones sobre propiedad

inmobiliaria y las derivadas de la prestación de los servicios públicos de la Ciudad. Las
leyes de la Ciudad no pueden establecer, en consonancia con el artículo 13 de la
Constitución General de la República, exenciones o subsidios a favor de institución o
persona alguna. Sólo estarán exentos los bienes del dominio público de la Federación,
de las entidades federativas o de los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados
por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para propósitos
distintos a los de su objeto público.

El jefe de gobierno propone al Ejecutivo local las cuotas y tarifas aplicables a

impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, así como las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones, que sirvan de base para el cobro de las
contribuciones de la propiedad inmobiliaria.

La base VI señala que la Constitución local se ocupará de la división territorial de la

Ciudad de México, así como el número, la denominación y los límites de las
demarcaciones territoriales —hasta después de la elección del 2018 entrarían en vigor
las nuevas demarcaciones según dispone el artículo cuarto transitorio de la reforma—.
El gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad estará a cargo de las
alcaldías. La legislatura local aprueba su presupuesto y éstas lo ejercerán de manera
autónoma en los supuestos y términos que establezca la Constitución local.

Las alcaldías, en cuanto a su integración, organización administrativa y facultades, se

rigen por los siguientes principios:
 a. las alcaldías se integran por el alcalde y el Concejo. Ambos se eligen mediante
el voto ciudadano para un periodo de tres años. Los integrantes de la alcaldía
se eligen por planillas de entre siete y diez candidatos. En ningún caso, el
número de concejales podrá ser menor de diez ni mayor de quince. Los
integrantes de los concejos serán electos según los principios de mayoría
relativa y de representación proporcional, en la proporción de 60% por el
primer principio y 40% por el segundo. Ningún partido o coalición podrá contar
con más del 60% de los concejales;
b. la Constitución de la Ciudad deberá establecer la elección consecutiva para el
cargo de alcalde y los concejales, por un periodo adicional. La postulación debe
realizarse por el mismo partido o coalición que los hubiesen postulado, salvo
que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato;
c. la administración pública corresponde a los alcaldes;
d. el Concejo aprueba el proyecto de presupuesto que se envía al jefe de gobierno
para que éste lo remita al Congreso local para su aprobación;
e. los concejos están facultados para supervisar y evaluar las acciones de
gobierno, además de controlar el ejercicio del gasto público en la respectiva
demarcación;
f. el proyecto de presupuesto de las alcaldías debe sujetarse a lo dispuesto en el
artículo 127 de la Constitución;
g. el presupuesto de las demarcaciones territoriales será asignado en proporción a
los términos que prevea la ley local; a las alcaldías les corresponderán al
menos, los montos de las participaciones federales, impuestos locales e
ingresos derivados de la prestación de servicios a su cargo;
h. las alcaldías no pueden contraer directa o indirectamente deuda, e
i. los alcaldes y concejales deberán reunir los requisitos que establezca la
Constitución de la Ciudad.

La base VII indica que la Ciudad de México contará con los organismos constitucionales
autónomos que dicha Constitución prevé para las entidades federativas.

En la base VIII se atiende al Tribunal de Justicia Administrativa, el que estará dotado

de autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento,
procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Este Tribunal sustituye
al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal y tendrá a su cargo
dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y los
particulares; imponer, en los términos que establezca la ley, las sanciones a los
servidores públicos por responsabilidad administrativa grave y a los particulares que
incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los
responsables el pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los
daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública de la Ciudad de México o al
patrimonio de sus entes públicos.

En cuanto al nombramiento de los magistrados, la reforma constitucional, indica que la

ley establecerá las normas para garantizar la transparencia del proceso de
nombramiento de los magistrados.

En el caso de las responsabilidades de los miembros del Tribunal Superior de Justicia,

conoce de ellas el Consejo de la Judicatura Local, sin perjuicio de las atribuciones que
correspondan a la entidad superior de fiscalización.
La base IX del 122 constitucional reformado, alude al tema electoral. Se establece que
en esta materia deberán ajustarse a las reglas que fija la fracción IV del artículo 116
de la Constitución y las leyes generales correspondientes en la materia.

En la base X del artículo 122, se estipula que la Constitución Política garantizará que
las funciones de procuración de justicia se realicen con base en los principios de
autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo,
responsabilidad y respeto a los derechos humanos.

La base XI y última del artículo 122, establece que las relaciones de trabajo entre la
Ciudad de México y sus trabajadores se regirán por la ley que expida la Legislatura
local, con base en lo dispuesto por el artículo 123 constitucional y sus leyes
reglamentarias.

El apartado B, del artículo 122 reformado se ocupa de las competencias que conservan
los poderes federales en la Ciudad de México, lo que jurídicamente prueba que su
nuevo estatus no corresponde a un estado sino a un híbrido jurídico comprendido en el
genérico de “entidad federativa”. Así se señala lo siguiente:

a. que el gobierno de la Ciudad, dado su carácter de capital de la República y sede

de los poderes de la Unión, está obligado a garantizar las condiciones
necesarias para el ejercicio de las facultades constitucionales de éstos;
b. el Congreso de la Unión tiene competencia para expedir las leyes de
coordinación entre los poderes federales y los poderes locales de la Ciudad;
c. la Cámara de Diputados, al dictaminar el proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federación, analizará y determinará el llamado “fondo de capitalidad” y las
condiciones de su ejercicio;
d. el jefe de gobierno tiene facultad para dirigir las instituciones de seguridad
pública, en los términos de la Constitución y las leyes locales, así como para
nombrar y remover libremente al funcionario público que ejerza el mando
directo de la fuerza pública;
e. sin embargo, en la Ciudad de México será aplicable lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 115 fracción VII de la Constitución y el Ejecutivo federal
podrá remover al servidor público que ejerza el mando directo de la policía por
las causas graves que determine la Ley que expida el Congreso de la Unión, y
f. los bienes inmuebles de la Federación ubicados en la Ciudad de México estarán
exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales.

El apartado C del artículo 122 modificado, alude a la coordinación metropolitana. En

ella intervienen la Federación, la Ciudad de México, sus demarcaciones territoriales, y
los estados y municipios conurbados en la zona metropolitana.5 Esta coordinación, dice
la reforma, es para prever los mecanismos de coordinación administrativa en materia
de planeación del desarrollo urbano y ejecución de acciones regionales para la
prestación de servicios públicos, en los términos que emita el Congreso de la Unión a
través de una ley.

Esa ley federal establecerá las bases para la organización y funcionamiento del Consejo
de Desarrollo Metropolitano, al que le corresponde acordar acciones en materia de
asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del
equilibrio ecológico; transporte; tránsito; agua potable y drenaje; recolección,
tratamiento y disposición de desechos sólidos, además de la seguridad pública.
La ley del Congreso de la Unión regulará la forma en la que se tomen las
determinaciones del Consejo de Desarrollo Metropolitano, las que podrán comprender:

a. delimitación de ámbitos territoriales y las acciones de coordinación para la

operación y funcionamiento de obras y servicios públicos de alcance
metropolitano;
b. los compromisos que asuma cada una de las partes para la asignación de
recursos a los proyectos metropolitanos, y
c. la proyección conjunta y coordinada del desarrollo de las zonas conurbadas y de
prestación de servicios públicos.

El apartado C del artículo 122, impone una lógica constitucional invasiva con las
atribuciones de la Ciudad de México, sobre todo si se toma en cuenta lo siguiente: que
la Ciudad de México no tendrá la mayoría en el Consejo de Desarrollo Metropolitano;
que las decisiones no se adoptarán en público y con transparencia; y que las lógicas de
la Federación y del resto de los estados y municipios pueden ser totalmente opuestas a
las de la Ciudad de México. El Consejo de Desarrollo Metropolitano se reviste como un
órgano tecnocrático, carente de legitimidad democrática de origen, adoptará decisiones
en la opacidad, bajo supuestos criterios técnicos que no serán consultados a los
ciudadanos de la Ciudad ni a los del resto de las entidades federativas.

Finalmente, el apartado D, del artículo 122 reformado señala que las prohibiciones y
limitaciones que la Constitución general establece para los estados se aplicarán a la
Ciudad de México.

Otro artículo modificado muy importante para la Ciudad de México, es el artículo 135
de la carta magna, pues el Congreso local de la Ciudad de México será parte del
Constituyente Permanente.

II. Los artículos transitorios de la Reforma

La reforma constitucional a la Ciudad de México contiene 17 artículos transitorios.

Algunos de ellos muy relevantes. El primero establece la entrada en vigor del Decreto
publicado el 29 de enero de 2016 —la que comenzará al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación—.

El segundo transitorio dispone que las normas de la Constitución General de la

República y los ordenamientos legales aplicables al Distrito Federal que se encuentren
vigentes a la entrada en vigor del Decreto de 29 de diciembre de 2016, continuarán
aplicándose hasta que se inicie la vigencia de aquellos que lo sustituyan.

En el tercero transitorio se señala que las normas relativas a la elección de los poderes
locales se aplicarán a partir del proceso electoral de 2018. Se faculta a la Asamblea
Legislativa de la Ciudad, para que una vez aprobada la Constitución de la Ciudad, ésta
expida las leyes inherentes a la organización, funcionamiento y competencias de los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Estas leyes entrarán en vigor una vez que lo
haga la Constitución de la Ciudad de México. En relación con la reelección de
legisladores, esta disposición no será aplicable a los diputados integrantes de la VII
Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

El cuarto transitorio estipula que las normas relativas a la elección de las alcaldías se
aplicarán a partir del proceso electoral para la elección constitucional de 2018. En ese
año, la elección se realizará con base en las 16 demarcaciones territoriales en vigor. En
2018 las alcaldías se integrarán por el alcalde y diez concejales electos según los
principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en proporción de 60%
por el primer principio y 40% por el segundo. Las autoridades electas en 2015, no
podrán optar por la reelección en sus demarcaciones en 2018. Una vez aprobada y
publicada la Constitución de la Ciudad, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
expedirá las leyes inherentes a la organización, funcionamiento y competencias de las
alcaldías, para que éstas, a partir de 2018, ejerzan sus facultades.

En el artículo quinto transitorio se dispone que las autoridades electas en 2012 y 2015,
permanecerán en funciones hasta la terminación del mandato para el que fueron
electas. Esas autoridades y órganos, se sujetarán a las disposiciones constitucionales y
legales vigentes con antelación a la aprobación de la reforma constitucional de 29 de
diciembre de 2016.

El sexto transitorio señala que el régimen jurídico de las relaciones de trabajo entre la
Ciudad de México y sus trabajadores, entrará en vigor a partir del 1o. de enero de
2020. Los trabajadores al servicio de la Ciudad conservarán sus derechos adquiridos y
permanecerán incorporados al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado. Los que no estén incorporados al ISSSTE mediante convenio
se afiliarán a él.

Sin lugar a duda, el séptimo transitorio es el más importante de ellos. La norma

establece la integración de las 100 diputadas y diputados constituyentes, 40
designados y 60 electos. Los electos se eligen por el principio de representación
proporcional mediante listas de partidos —que deberán respetar el principio de
igualdad de género— votadas en una circunscripción plurinominal. Además, se prevén
candidatos independientes, a quienes se exige, a efectos del registro de la candidatura,
requisitos excesivos, como el de reunir firmas equivalentes al 1% de la lista nominal
de electores del Distrito Federal —más de 70 mil firmas—. Las diputaciones se asignan
a las fórmulas de candidatos independientes que obtengan una votación igual o
superior al cociente natural, que será el que resulte de dividir la votación válida
emitida entre 60. En el caso de los partidos se observarán las reglas del artículo 54 de
la Constitución y de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; para
esta asignación se establecerá un nuevo cociente que será el resultado de dividir la
votación emitida, una vez deducidos los votos obtenidos por los candidatos
independientes, entre el número de diputaciones restantes por asignar.

Los partidos políticos no pueden participar a través de coaliciones. Los requisitos de

elegibilidad para los candidatos de los partidos se contemplan en el séptimo transitorio
y consisten en una mezcla de los requisitos de elegibilidad que se exigen para ser
diputado federal y asambleísta. A los candidatos independientes se les exige, además
de los requisitos de elegibilidad de los candidatos de partidos: no estar registrados en
los padrones de afiliados de los partidos políticos, con fecha de corte a marzo de 2016,
ni haber participado como precandidatos o candidatos a cargos de elección popular
postulados por un partido o coalición, en las elecciones federales o locales de 2015.

Al Consejo General del INE se le otorga la facultad de emitir la Convocatoria para la

elección de las y los diputados constituyentes, dentro de los 15 días siguientes al 29 de
enero de 2016, y se establece que el proceso electoral se ajustará a las reglas que
determine el INE, pero sin violentar las leyes generales electorales y la Constitución de
la República.
Los actos del proceso electoral se circunscriben a las propuestas y contenidos
relacionados con el proceso constituyente.

Un elemento profundamente criticable —por antidemocrático, elitista y por reñir con

otras normas de la Constitución— de la reforma de 29 de enero de 2016, es la
integración de la Asamblea Constituyente con 40 diputadas y diputados designados.
Seis son propuestos por el presidente de la República, otros seis por el jefe de
gobierno, 14 serán diputados federales y otros 14 serán senadores.

La Asamblea Constituyente se elige el primer domingo de junio y se instalará el 15 de

septiembre de 2016. Sus trabajos concluyen el 31 de enero de 2017, una vez que la
Constitución sea aprobada por las 2/3 partes de sus integrantes presentes.

Para la conducción de la Asamblea Constituyente actúa una Junta Instaladora formada

por los cinco diputadas y diputados constituyentes de mayor edad. La Junta
Instaladora conduce los trabajos para la aprobación del Reglamento para el Gobierno
Interior de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, mismo que deberá ser
aprobado dentro de los 10 días siguientes a la instalación de la Asamblea. Para su
discusión y aprobación es aplicable en lo conducente el Reglamento Interior de la
Cámara de Diputados.

El jefe de gobierno tiene la exclusividad —el monopolio— para elaborar y remitir el

proyecto de Constitución, el que será discutido, modificado, adicionado y votado en la
Asamblea Constituyente, sin limitación alguna. El jefe de gobierno tiene hasta el 15 de
septiembre de 2016 para remitir su proyecto.

La Asamblea Constituyente deberá crear, al menos, tres comisiones para la discusión y

aprobación de los dictámenes relativos al proyecto de Constitución.

El octavo transitorio expone que, aprobada y expedida la Constitución de la Ciudad,

ésta no podrá ser vetada por ninguna autoridad y será remitida de inmediato para que,
sin más trámite, se publique en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta Oficial
del Distrito Federal.

La Constitución de la Ciudad entrará en vigor el día que ésta señale para la instalación
de la Legislatura, excepto en materia electoral, misma que será aplicable desde enero
de 2017. Se faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar sobre
los procedimientos e instituciones electorales que resulten aplicables al proceso
electoral 2017-2018.

Al momento de la publicación de la Constitución Política de la Ciudad de México cesan

las funciones de la Asamblea Constituyente.

El noveno transitorio se ocupa de la integración, organización y funcionamiento de la

Asamblea Constituyente. Sus facultades son:

a. elegir por el voto de las 2/3 partes, a los integrantes de su Mesa Directiva, en
los términos que disponga el Reglamento para su Gobierno Interior, dentro de
los cinco días siguientes a la aprobación de éste;
b. si no se aprueba la Mesa Directiva, la Junta Instaladora ejercerá las facultades
de la Mesa, aunque la Junta Instaladora no podrá estar en funciones más allá
del 5 de octubre de 2016;
 c. sesionar en Pleno y en comisiones, de conformidad con las convocatorias que
expidan su Mesa Directiva y los órganos de dirección de las comisiones;
d. dictar todos los acuerdos necesarios para el cumplimiento de su función;
e. recibir el proyecto de Constitución del jefe de gobierno;
f. discutir, modificar, adicionar y votar el proyecto de Constitución, y
g. aprobar, expedir y ordenar la publicación de la Constitución de la Ciudad.

La Asamblea Constituyente goza de autonomía —no de soberanía— para el ejercicio de

sus facultades como Poder Constituyente. Ninguna autoridad puede intervenir ni
interferir en su instalación y funcionamiento.

Las sesiones de la Asamblea Constituyente deben realizarse en la antigua sede del

Senado y el Pleno de la Asamblea puede habilitar un recinto alterno. Los recintos de la
Asamblea Constituyente son inviolables para garantizar a sus integrantes el libre
ejercicio de su función.

Las sesiones del Pleno son válidas con la asistencia del 50% más 1 de sus integrantes
y sus votaciones requieren de las 2/3 partes del total de sus integrantes. Las de
comisiones son válidas con la asistencia de la mayoría de sus integrantes y sus
votaciones se adoptarán por la mayoría de los presentes.

La Asamblea Constituyente de la Ciudad no puede interferir en el funcionamiento de

ninguna autoridad. Se debe circunscribir a su objeto.

El décimo transitorio indica que el Congreso de la Unión deberá prever que las leyes
que se refieren a sus competencias respecto a la Ciudad y en cuanto a las atribuciones
del Consejo de Desarrollo Metropolitano, entren en vigor en la misma fecha que inicie
la vigencia de la Constitución de la Ciudad.

En el décimo primero transitorio se establece que todos los inmuebles ubicados en la

Ciudad de México que estén destinados al servicio que prestan los poderes de la
Federación, continuarán bajo la jurisdicción de los poderes federales.

El décimo segundo transitorio determina que los jueces y magistrados del Tribunal
Superior de Justicia se integrarán en el Poder Judicial de la Ciudad de México, una vez
que éste inicie sus funciones, de conformidad con lo que establezca la Constitución de
la Ciudad.

En el décimo tercero transitorio estipula que los recursos de revisión interpuestos

contra las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito
Federal, continuarán el trámite que corresponda conforme al derecho vigente ante el
Poder Judicial de la Federación. En tanto no se disponga legalmente qué autoridad
conoce de los recursos de revisión interpuestos en contra del Tribunal de Justicia
Administrativa de la ciudad, dichos recursos serán conocidos por el Poder Judicial
Federal en los términos del artículo 104 fracción III de la Constitución de la República.

El artículo décimo cuarto transitorio precisa que todas las referencias realizadas en los
ordenamientos al Distrito Federal deben entenderse hechas a la Ciudad de México.

En el artículo décimo quinto transitorio se prohíbe que quien haya ocupado el cargo de
jefe de gobierno o equivalente no podrá volver a ejercerlo.
El artículo décimo sexto transitorio precisa que las alcaldías accederán a los recursos
de los fondos y ramos federales en los términos que prevea la Ley de Coordinación
Fiscal.

Finalmente, el artículo décimo séptimo transitorio indica que las funciones de las
alcaldías deben ser al menos las mismas que ejercen las actuales delegaciones del
Distrito Federal. También se establece que las competencias deben distribuirse entre
los alcaldes y los concejos.

III. Críticas a la reforma política de la Ciudad

La reforma constitucional publicada el 29 de enero de 2016 en el Diario Oficial de la

Federación contiene muchas deficiencias, entre las que se enumeran:

Limitación de la soberanía. El diseño de 60 diputados electos por los ciudadanos y 40

de designación (14 senadores, 14 diputados, 6 propuestos por el presidente más otros
6 propuestos por el jefe de gobierno), tiene su origen en la noción de Constitución
mixta, del mundo antiguo y medieval. La finalidad de la Constitución mixta, como dice
Maurizio Fioravanti, es evitar que una fuerza política realice todas sus pretensiones. Se
pretende el equilibrio y la moderación a favor de estamentos y corporaciones —en
nuestro caso diríamos de la oligarquía partidista—, pues se quiere limitar lo que desde
Bodino se llama soberanía popular.6

Se restringe la soberanía y el principio representativo en clara violación a los artículos

39, 40 y 41 de la Constitución porque en la Constitución mexicana todos los cargos
representativos deben ser electos por los ciudadanos. Los cargos representativos y
máxime las y los diputados constituyentes deben ser electos por los ciudadanos. El
artículo séptimo de la reforma constitucional de 29 de enero de 2016 atenta tanto
contra la soberanía popular como contra el carácter representativo de la Asamblea
Constituyente y que se encuentra previsto en la carta magna.

La Asamblea Constituyente de la ciudad posee un carácter predemocrático. También

podemos señalar el carácter elitista del Constituyente. Según Giuseppe de Vergottini,
un Constituyente de estas características, en donde los gobernantes —partidos
políticos— conceden al pueblo un espacio limitado y tutelado de poder en el
Constituyente originario, responde a la lógica del Constituyente predemocrático pero
no de uno democrático. En el Constituyente democrático, la sociedad establece las
condiciones, modalidades y alcances de su Asamblea Constituyente. Vergottini ha
explicado algunos casos de “Constituyentes predemocráticos”, en las Constituciones
siguientes: Francesa de 1814, de Baviera y Baden de 1818, española de 1834,
piamontesa de 1848, japonesa de 1898 y etíope de 1931.7 En esas Constituciones los
ciudadanos estuvieron ausentes o parcialmente presentes, pues no definieron en su
totalidad y mediante su voto a su órgano constituyente.

La sobrerrepresentación del PRI y del PRD. El esquema de 40 diputados constituyentes

designados fue para sobrerrepresentar al PRI y al PRD, que fueron los partidos que
pactaron la reforma en detrimento de los demás y de la sociedad. Conforme a las
reglas del Constituyente —del artículo séptimo transitorio del decreto de reformas de
29 de enero de 2016— el PRI obtendría aproximadamente la siguiente cantidad de
diputados constituyentes:
  — Cuatro diputados federales del PRI —de 14— derivados del voto ponderado
en la Cámara de Diputados.
 — Seis senadores del PRI —de 14— resultantes del voto ponderado de la
Cámara de Senadores.
 — Seis constituyentes que le corresponde designar al presidente de la
República.

De esta suerte el PRI, de entrada, sin participar en elección alguna, tendrá 16

diputados constituyentes más los que obtenga en las urnas. ¿Por qué ese regalo
sobrerrepresentador? Porque el PRI, conforme a los resultados electorales de 2015, es
la cuarta fuerza política de la ciudad de México y, por disposición del séptimo
transitorio de la reforma constitucional, se le ha conferido el carácter de fuerza política
preponderante a cambio de respaldar el texto de reforma constitucional en el que
insistió el PRD.

El PRI artificialmente estará entre las dos fuerzas políticas de mayor magnitud en el
Constituyente de la ciudad, lo que implica la negación de la realidad político-electoral
en la Ciudad de México, en donde el PRI hasta antes de la reforma de 2016, no tenía
esa representación, según las urnas y la voluntad ciudadana.

El PRD es también una fuerza política que estará sobrerrepresentada en el

Constituyente de la Ciudad, pues sin ganarlos en las urnas, tendrá de entrada seis
diputados constituyentes designados por el jefe de gobierno más aproximadamente 4
derivados de la representación ponderada que le corresponde en la Cámara de
Diputados y Senadores. En total, estamos hablando de diez constituyentes de
sobrerrepresentación a favor de ese partido.

La reforma política a la ciudad es cuestionable porque el esquema político que

contempla es compatible con el neoliberalismo hegemónico que a nivel mundial
prevalece, pues promueve democracias de baja intensidad,8 sin participación fuerte y
amplia de los ciudadanos. Se omite en la reforma constitucional que la Constitución de
la ciudad sea aprobada por los ciudadanos mediante referéndum. La aprobación de la
Constitución de la ciudad de México debiera requerir de una doble consulta. Una para
preguntarles a los ciudadanos si quieren la Constitución y la otra para que la autoricen
en definitiva, una vez que el Constituyente de la ciudad haya aprobado el texto. Los
ciudadanos no tienen tampoco la facultad de iniciativa para proponer el texto
constitucional, ni tienen facultad para intervenir directamente en el proceso de
deliberación de la nueva Constitución. En síntesis, se trata de una reforma que no
propone participación ciudadana alguna en el proceso de discusión y aprobación de la
Constitución.

Por otra parte, la reforma constitucional restringe en exceso que los candidatos
independientes sean electos constituyentes, pues como mencionamos anteriormente
se les exige, además de los requisitos de elegibilidad de los candidatos de partidos: no
estar registrados en los padrones de afiliados de los partidos políticos, con fecha de
corte a marzo de 2016, ni haber participado como precandidatos o candidatos a cargos
de elección popular postulados por un partido o coalición, en las elecciones federales o
locales de 2015. Adicionalmente deben, para ser registrados ante la autoridad
electoral, reunir más de 70 mil firmas de apoyo ciudadano —el 1% del listado nominal
del padrón electoral—.
Una crítica que me parece demoledora es el débil carácter constituyente de la
Asamblea Constituyente porque ésta carece de poder soberano, al menos amplio, para
ejercer su función y es jurídicamente un órgano derivado y no originario. La reforma
constitucional de 29 de enero de 2016, “amarra” o limita jurídicamente al
Constituyente de la Ciudad, en el artículo 122 de la Constitución y en sus transitorios,
en contra de toda la teoría jurídica sobre la naturaleza de un poder constituyente. El
Constituyente de la Ciudad no debería nacer atado por los principios que ha
establecido el Constituyente Permanente, principalmente por el artículo 122
constitucional, porque eso le restará creatividad, libertad y soberanía.9

Como hemos reseñado en las páginas anteriores, el artículo 122 reformado, le va

trazando el camino a la Asamblea Constituyente y le estatuye: sobre el Poder
Legislativo haz esto, sobre el Ejecutivo esto otro, respecto al Judicial actúa de esta otra
manera y sobre los órganos constitucionales autónomos adopta este marco jurídico. Es
decir, se trata de una Asamblea Constituyente que difícilmente puede reconocerse
como tal en la teoría jurídica sobre el poder constituyente.

No obstante lo aquí señalado, el esquema constitucional que autorizó el Constituyente

Permanente para la Ciudad de México, creo que debe entenderse como un piso mínimo
de obligaciones al Constituyente de la Ciudad y no como un máximo que lo limite o
restrinja y que le impida actuar como poder constituyente para optimizar derechos
humanos y principios democráticos.

En cuanto a la naturaleza jurídica del régimen jurídico de la Ciudad de México, la

propia Constitución de la República reformada le niega el carácter de estado de la
República. La Ciudad de México adquiere una naturaleza “sui generis”, no es el antiguo
Distrito Federal, no es un Departamento Administrativo como lo fue en su pasado
histórico, no es un territorio de la República, sino que es una entidad federativa única
en sus características, pues formalmente poseerá autonomía para autodeterminarse,
mas no soberanía, y al mismo tiempo es la capital de la República y sede de los
poderes de la Unión.

Las demarcaciones de la ciudad o alcaldías están lejos del régimen municipal y de las
competencias que a los municipios les confiere el artículo 115 de la Constitución. Los
concejos de esas alcaldías no son exactamente cabildos municipales; asimismo,
dependerá de la futura Constitución de la Ciudad, la cantidad y profundidad de las
competencias constitucionales y legales que tengan.

La democratización y la ciudadanización de los futuros poderes no está garantizada por

la reforma constitucional. No hay mandatos claros en el artículo 122 modificado, para
profundizar en la democratización y ciudadanización de los poderes y órganos de la
Ciudad de México.

En cuanto a los derechos humanos, amén de la remisión que hace el artículo 122 de la
Constitución al artículo 1o. de la carta magna, no hay plena garantía de la eficacia de
los derechos económicos, sociales, culturales, ambientales y de los pueblos originarios
de los capitalinos. Para nada la reforma se preocupa por el tema de exigibilidad y
justiciabilidad de esos u otros derechos humanos.

A pesar de las anteriores deficiencias, considero que es posible que la Constitución de

la Ciudad sea innovadora, al menos en los siguientes aspectos:
La futura Constitución deberá incluir como valor superior, que las autoridades crearán,
interpretarán y aplicarán el ordenamiento jurídico, maximizando los derechos humanos
—su carácter universal, interdependiente, indivisible y progresivo— más los siguientes
valores: el carácter social, popular y antineoliberal de la ciudad; la prohibición de
privatizar los espacios de la ciudad; la prohibición de mercantilizar todas las relaciones
humanas; el respeto a la dignidad de las personas en todos los ámbitos de la vida,
fundamentalmente en sus relaciones socio-económicas; la prohibición de la
discriminación en cualquiera de sus formas; el reconocimiento de la democracia
electoral, participativa-deliberativa y comunitaria; los derechos de la madre tierra; y
los derechos colectivos de los pueblos originarios y de otras identidades.10

Las Constituciones más avanzadas del planeta comienzan estableciendo sus valores
superiores. Su importancia radica en que se trata de decisiones políticas
fundamentales que no son susceptibles de reforma constitucional sin consulta o
referéndum a la ciudadanía y que será obligación de todas las autoridades orientarse
por esos valores en el ejercicio de sus atribuciones.

Adicionales a los valores superiores, se deben reconocer nuevos derechos, además de

los clásicos derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, entre otros, los
siguientes: 1) derechos a la igualdad de oportunidades para todos en la vida; 2)
derechos al “buen gobierno” o “gobierno justo”; 3) derechos a no ser criminalizado por
realizar protestas sociales; 4) derechos al control colectivo de los recursos de
propiedad común; 5) derechos de las nuevas generaciones; 6) derechos a la
migración; 7) derechos a concebir los derechos desde el entorno cultural y
comunitario; 8) derecho a la renta básica; 9) derechos a la libre experimentación y al
acceso a los bienes de la ciencia y la tecnología; 10) derechos de acceso a todos los
niveles educativos, principalmente a los superiores; 11) derechos a la salud universal
de calidad y acceso a los medicamentos gratuitos; 12) derecho de acceso gratuito a
Internet; 13) derecho de acceso al agua y a los servicios sociales sin privatización
alguna; 14) derecho a la consulta vinculante para la realización de megaproyectos u
obras públicas de trascendencia; 15) prohibición de la gentrificación; y 16) nuevos
derechos en materia de igualdad de género y diversidad sexual.

No basta el reconocimiento más amplio de los derechos humanos en la Ciudad de

México si no se cuenta con las garantías sustantivas y procesales para que ese
reconocimiento se acerque a la realidad.

Las garantías sustantivas son las obligaciones de no hacer, hacer y dar a cargo de la
Ciudad y de los particulares para que los derechos sean realizables. Desde mi punto de
vista esas garantías se satisfacen a través de los siguientes medios:

Una nueva concepción del presupuesto que destine más recursos a los derechos
sociales, a los pueblos originarios y al medio ambiente. Esos recursos deben ser
superiores que los que se orientan al gasto corriente del gobierno de la ciudad.

La fiscalidad debe estar orientada al cobro de las contribuciones con base en el

principio de progresividad para que éstas se cobren en proporción al ingreso y
patrimonio de cada persona.

En el caso de los derechos de los pueblos originarios con la existencia de las

autonomías territoriales y, en la hipótesis de los pueblos indígenas residentes, con el
reconocimiento de la autonomía organizacional.
Las garantías procesales son los mecanismos que nos permiten hacer exigibles y
justiciables los derechos humanos ante los tribunales y otras autoridades. Entre esos
nuevos instrumentos procesales, se puede pensar en:

1. El amparo social, que sería un amparo local —para la Ciudad— que podrían
esgrimir personas en lo individual y en lo colectivo, para la defensa de los
derechos económicos, sociales, culturales, ambientales, de los pueblos
originarios, etcétera. Ese amparo social se interpondría en contra de actos y
omisiones de las autoridades de la Ciudad que lesionen los derechos. De él
conocería un nuevo Tribunal Constitucional local. Para su procedencia no se
exigirían los requisitos que establece la Ley de Amparo vigente, por ejemplo, la
demostración de un interés jurídico o legítimo. Bastaría contar con un interés
simple o difuso, tal como ha entendido estos conceptos la jurisprudencia
mexicana. El objetivo del amparo social, en caso de concederse, es ordenar a
las autoridades responsables, la realización de las acciones encaminadas al
logro pleno del o los derechos violados mediante la realización de obras
públicas, determinación de gasto público en el presupuesto de la Ciudad, o el
cambio de las políticas públicas de la Ciudad.
2. La acción ciudadana o popular de inconstitucionalidad. Esta figura está recogida
en algunas Constituciones latinoamericanas como en la de Colombia. Implica
que cualquier ciudadano pueda acudir ante el Tribunal Constitucional que se
propone para reclamar la inconstitucionalidad o inconvencionalidad o, ambas,
de reformas constitucionales locales, leyes y normas generales de carácter
administrativo, que emitan o dejen de emitir las autoridades de la ciudad. Para
su procedencia no se exigiría interés jurídico o legítimo alguno, bastaría un
interés simple. Su propósito es que el Tribunal se pronuncie sobre la validez de
las normas impugnadas. En caso de resultar fundada la acción, su efecto es la
expulsión de las normas del orden jurídico de la ciudad.

La organización democrática de todo el poder público de la Ciudad es un imperativo,

pues no basta la democracia electoral representativa. Los ciudadanos merecen nuevas
formas de organización social y democrática, que estén relacionadas con la democracia
participativa y deliberativa, así como con las manifestaciones de la democracia
comunitaria, es decir, se deben advertir las capacidades transformadoras de una
democracia radical que se debe implantar en la Ciudad. Muchas instituciones de
democracia participativa deben ser incluidas, entre otras, el referéndum obligatorio
respecto a los ordenamientos trascendentes, la revocación del mandato de las
autoridades electas, las acciones populares de inconstitucionalidad, así como la
contraloría o auditoría ciudadana para todas las adquisiciones de bienes, obras y
servicios de la ciudad.

Para ello, se propone, entre otras transformaciones, las siguientes:

a. la elección democrática de los magistrados de los tribunales de la Ciudad. Los

futuros magistrados constitucionales y superiores de la Ciudad, deben poseer
legitimidad democrática de origen y para ello deben ser electos por los
ciudadanos;
b. la creación de un Tribunal Constitucional local que conozca de los amparos
sociales y de las acciones populares de inconstitucionalidad —sin que los
ciudadanos tengan que demostrar interés jurídico o legítimo, pues bastará un
interés simple o difuso—;
c. la ciudadanización de los órganos autónomos —eliminación en ellos de las
cuotas partidistas— y elección democrática de sus titulares —con excepción del
auditor superior de la Federación (porque así lo ordena el artículo 122 de la
Constitución reformada)—;
d. la independencia del Consejo de la Judicatura de la Ciudad del presidente del
Tribunal Superior de Justicia;
e. la no reelección de los presidentes de los tribunales;
f. deliberaciones públicas de todos los plenos de los tribunales en el Consejo de la
Judicatura y en los órganos constitucionales autónomos. Si se delibera en la
opacidad, la consecuencia será la invalidez de las decisiones adoptadas más las
responsabilidades de los servidores públicos involucrados;
g. en los asuntos de derecho público y social eliminar el interés jurídico y que éste
que prevalezca sólo en los de derecho privado;
h. autonomía de la Procuraduría o Fiscalía General de Justicia de la Ciudad.
Elección del fiscal de la Ciudad por voto ciudadano;
i. profesionalización de las policías, ministerios públicos, jueces y servidores
públicos de los centros penitenciarios con supervisión y auditoría ciudadana
obligatoria;
j. el incremento de las competencias de control y vigilancia del Congreso local al
Ejecutivo local. Fortalecer las comisiones de investigación del Congreso local en
todos los ámbitos de la vida social, económica y política de la Ciudad. Poner
esas comisiones de investigaciones en manos de las minorías parlamentarias y
en cada grupo parlamentario;
k. regular con precisión las inelegibilidades, incompatibilidades y los conflictos de
interés de los servidores públicos de la Ciudad. Prohibir la “puerta giratoria”;
l. creación del Tribunal Laboral Local al Servicio de los Trabajadores de la Ciudad;
m. en materia anticorrupción señalamos las siguientes propuestas:

1. Que proceda de manera amplia la extinción de dominio por delitos y faltas

graves relacionadas con la corrupción. En el artículo 22 de la Constitución de la
República, la extinción de dominio sólo procede por delitos de enriquecimiento
ilícito.
2. Que los órganos internos de control sean elegidos mediante procedimientos en
donde participen los ciudadanos de manera vinculante.
3. Que los magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa local sean electos
por los ciudadanos.
4. Que las auditorías al desempeño den lugar a responsabilidades y no sólo a
recomendaciones como hasta ahora.
5. Que el titular de la Auditoría Superior de la Ciudad sea electo por el Congreso
local, pero previo concurso de méritos organizado por la UNAM y con
supervisión obligatoria de los ciudadanos. De los tres primeros lugares se
elegiría al titular.
6. Las declaraciones patrimoniales, de intereses y fiscales de todos los servidores
públicos de mandos medios y superiores deberán ser públicas al igual que las
de los contratistas, permisionarios y concesionarios del gobierno.
7. Prohibición de todo tipo de fuero, sólo se mantendrá el principio de
inviolabilidad por las expresiones de los legisladores durante su encargo.
8. Que todos los poderes y órganos sean fiscalizados, sin excepción, por el sistema
local anticorrupción.
9. Que en la integración del órgano de coordinación del sistema anticorrupción de
la Ciudad prevalezcan los ciudadanos.
10. Que se restrinjan los fideicomisos públicos y si éstos prevalecen, que ejerzan
sus funciones apegados al ordenamiento público de la Ciudad en materia de
 transparencia, responsabilidades y adquisiciones y que sus remanentes sean
enterados anualmente a la Tesorería de la Ciudad.
11. La prohibición de las asociaciones público-privadas, porque éstas constituyen
mecanismos de endeudamiento público encubierto y categorías jurídicas que
promueven la corrupción.
12. La prohibición por seis años a las personas físicas y accionistas de las empresas
concesionarias y contratistas para donar a precampañas y campañas.
13. La prohibición de la privatización de los espacios públicos, comunes, y de los
servicios públicos de la Ciudad.
14. La consulta previa, obligatoria y vinculante a los ciudadanos y pueblos para
autorizar cambios de uso de suelo y magaproyectos públicos y privados. Y
15. La determinación para que en la contratación del gobierno, las licitaciones
públicas prevalezcan en 90% respecto de todas las adquisiciones y obras
públicas de la Ciudad.

Los derechos de igualdad se pueden reconocer en las Constituciones, pero eso no

basta, es necesario que tengan vigencia en la facticidad. El modelo económico
dominante en las sociedades es determinante para ese fin. Si el modelo económico no
promueve condiciones de pleno empleo, de distribución de la riqueza, de fortaleza de
los mercados internos, de fiscalidad progresiva, de amplio gasto social, de
organizaciones empresariales basadas en la cogestión o, al menos, en la intervención
de los trabajadores en la determinación de las inversiones, si no se garantiza la
independencia de los sindicatos, si la política económica no tiene orientación social,
etcétera, la Constitución y los tratados pueden reconocer los derechos que estimen
convenientes, ya que su realización será imposible o muy incierta. De esta suerte, la
justiciabilidad, la protección y la eficacia de los derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales, precisa de algunas metas económicas básicas para su
consecución, entre otras, las siguientes: 1) incremento sustancial y autosustentable
del producto de la ciudad per cápita; 2) distribución equitativa del ingreso local; 3)
sistemas impositivos adecuados, progresivos y equitativos; 4) modernización de la
vida rural y reformas que conduzcan a regímenes equitativos y eficaces de tenencia de
la tierra, mayor productividad agrícola, expansión del uso social y ecológico de la
tierra, diversificación de la producción y mejores sistemas para la industrialización y
comercialización de productos agrícolas; 5) industrialización acelerada y diversificada,
especialmente de bienes de capital intermedios que puede llevarse a cabo a través de
cooperativas y otras formas de organización económica solidarias; 6) estabilidad del
nivel de precios internos en armonía con el desarrollo sustentable; 7) salarios justos,
oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos; 8)
erradicación rápida del analfabetismo y ampliación para todos de oportunidades en el
campo de la educación —del prescolar a la educación superior—; 9) defensa del
potencial humano mediante la extensión y aplicación de los modernos conocimientos
de la ciencia médica; 10) vivienda adecuada para todos los sectores de la población;
11) condiciones urbanas que hagan posible una vivienda sana, productiva y digna; 12)
promoción de la iniciativa y la inversión privada y social, en armonía con la acción del
sector público, el que debe tener la rectoría del desarrollo; y 13) expansión y
diversificación de las exportaciones locales.11

IV. CONCLUSIONES

El Estado neoliberal globalizador, que se manifiesta también en la ciudad, mercantiliza

todos los derechos humanos y los bienes comunes en beneficio de las grandes
corporaciones trasnacionales y nacionales.12 El Estado neoliberal globalizador se
mantiene autoritariamente con enormes déficits de legitimidad democrática y de
transparencia, en tanto que no se promueve la participación y la deliberación pública
de los asuntos colectivos en ninguno de los ámbitos territoriales en los que opera. El
Estado neoliberal globalizador no respeta el medio ambiente ni las culturas
ancestrales, pues expolia y saquea intensiva y extensivamente los recursos naturales
del planeta en beneficio de unos cuantos. El Estado neoliberal globalizador es el
principal promotor de la pobreza y la desigualdad mundial y local. Es un Estado
diseñado desde los intereses de las clases dominantes y, por tanto, alienta Estados
racistas, clasistas y profundamente injustos que favorecen la represión policial de los
débiles, la construcción de relaciones interpersonales basadas en el miedo, el
estereotipo, la distancia física y la sospecha.13

Las características neoliberales del nuevo Estado, que se manifiestan en la Ciudad, se

integran desde nuestro punto de vista por los siguientes elementos: 1) poderes
fácticos nacionales y trasnacionales sin límites y controles jurídicos suficientes; 2)
derechos fundamentales sin garantías plenas de realización, principalmente respecto a
los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales; 3) débil democratización,
transparencia, rendición de cuentas, eficiencia y eficacia de las instituciones de la
Ciudad y de las trasnacionales; 4) supremacía de los tratados internacionales,
principalmente los relacionados con el comercio, las inversiones y la propiedad, por
encima de las Constituciones nacionales; 5) mecanismos débiles de derecho procesal
constitucional para no proteger con suficiencia los derechos fundamentales de carácter
social ni los derechos colectivos; 6) instrumentos anticorrupción compatibles con los
intereses de las grandes corporaciones trasnacionales; 7) reducción de la democracia
participativa, deliberativa y comunitaria, y con ello, impulso de una democracia
electoral manipuladora de los derechos políticos de los ciudadanos; 8) entrega del
patrimonio de la ciudad —sus recursos naturales— y de su explotación a los intereses
económicos nacionales y foráneos; 9) inadecuada defensa de la soberanía nacional y
local; 10) implantación del modelo económico neoliberal globalizador para someter al
derecho nacional y local en su provecho.

Los poderes fácticos nacionales, pero sobre todo los trasnacionales, se desbocan en el
Estado neoliberal y en la ciudad, quedan sin control jurídico y democrático alguno.
Grandes corporaciones de las telecomunicaciones, financieras y bancarias, de la
información, de la energía, de carácter militar, de los alimentos, actúan por encima del
poder y de las instituciones —en especial de los más débiles— con el respaldo de las
grandes potencias económicas y militares del mundo. Los factores reales de poder,
tanto nacionales como internacionales, colonizan y determinan el funcionamiento de
las instituciones locales, nacionales y supranacionales. El orden jurídico resultante se
pone al servicio de esos intereses por encima de los derechos de las personas y las
colectividades.

Las soluciones a las amenazas que representan los poderes fácticos nacionales y
trasnacionales contra los derechos de las personas y de los pueblos de la ciudad
debieran pasar por, entre otras, las siguientes medidas: 1) preservar a las
instituciones de la ciudad y fortalecerlas mediante la integración de la democracia
ciudadana de abajo hacia arriba, ello implica democratizar y transparentar sus
instituciones e incorporar medios de democracia participativa, deliberativa y
comunitaria; 2) determinar que todos los poderes fácticos en la ciudad son sujetos
obligados de las normas de transparencia y acceso a la información; 3) obligar a que
los poderes fácticos tengan una vida interna democrática (partidos, sindicatos,
organizaciones empresariales nacionales y trasnacionales, iglesias, etcétera); 4)
impedir cualquier privilegio fiscal injustificado o de otro tipo que favorezca a los
poderes fácticos; 5) restructurar dentro de las competencias de la ciudad el sistema
financiero para hacerlo más justo —al menos prohibir la usura y el anatocismo—; 6)
extraer del ámbito del comercio y la mercantilización recursos como la salud, la
educación, la cultura y, el medio ambiente, 7) garantizar el constitucionalismo a fin de
que las relaciones económicas y otras, producto de la globalización, no queden al
margen del derecho y del control ciudadano; y, 8) promover un contrato global
renovado y permanente en la ciudad para la satisfacción de las necesidades básicas,
dirigido a suprimir las ilegítimas desigualdades socioeconómicas entre clases, géneros,
etnias y demarcaciones que la integran.

En síntesis, la Constitución de la ciudad debiera ser radical en su propuesta de

derechos humanos, así como en los mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad para
tutelarlos. Debe ir más allá de la democracia electoral y comprender la participativa y
comunitaria; principalmente se debe identificar por su carácter antineoliberal, para que
proporcione espacios de convivencia igualitarios y ecológicamente sustentables, entre
los habitantes que conforman la urbe.

1
Barceló Rojas, Daniel A., Teoría del federalismo y del derecho constitucional estatal
mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, p. 61.

2
Rodríguez Kuri, Ariel (coord.), Historia política de la Ciudad de México (desde su
fundación hasta el año 2000, México, El Colegio de México, 2013.