REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Cuarta de Revisión-

SENTENCIA T-237 DE 2024

Referencia: Expediente T-9.716.182

Acción de tutela interpuesta por el Consejo Comunitario “Miriam

Makeba”, a través de su representante legal, en contra de la
Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa del
Ministerio del Interior, el Establecimiento Público Ambiental de
Cartagena y la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.

Magistrado Ponente:
Vladimir Fernández Andrade.

Síntesis de la sentencia: La Sala encontró demostrada la

vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo y a la participación y a la diversidad étnica y
cultural de las personas que integran el Consejo Comunitario de
Negritudes “Miriam Makeba”, derivada de las fallas de
procedimiento demostradas en el trámite administrativo a cargo
de la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa
(DANCP) en virtud del cual esa autoridad certificó que para el
desarrollo del proyecto “parque industrial y/o ambiental para el
almacenamiento, tratamiento, reciclaje y valorización de residuos
industriales de la empresa Petroambiental Mamonal S.A.S” no
procedía la realización de consulta previa. Se reiteró la
jurisprudencia constitucional sobre los presupuestos mínimos del
trámite de certificación a cargo de la Dirección de la Autoridad
Nacional de Consulta Previa - DANCP.

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar, Antonio José Lizarazo Ocampo y
Vladimir Fernández Andrade, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente sentencia:

I. ANTECEDENTES

A. Hechos.
 Expediente T-9.716.182

1. El señor Jairo Restrepo Mena, como representante legal del Consejo

Comunitario de Negritudes del Membrillal “Miriam Makeba” indicó en el escrito
de tutela que su comunidad es reconocida como una minoría étnica
afrodescendiente que despliega sus usos y costumbres en la localidad de
Membrillal – Cartagena de Indias1, al tiempo que ejerce la agricultura para su
sustento a partir de la hidrografía aledaña 2. Explicó que esa localidad colinda con
el sector denominado “Zona Industrial Mamonal”, lugar donde la sociedad
Petroambiental Mamonal S.A.S. radicó la infraestructura física para adelantar el
proyecto “parque industrial y/o ambiental para el almacenamiento, tratamiento,
reciclaje y valorización de residuos industriales”3.

2. Narró que, para el inicio de la ejecución de tal proyecto, la sociedad responsable

presentó el 12 de febrero de 2021 la documentación ante la Dirección de
Autoridad Nacional de Consulta Previa (en adelante DANCP), a fin de definir la
procedencia o no de consulta previa, lo cual fue resuelto mediante la Resolución
No. ST-0268 de 31 de marzo de 2021, en la cual se determinó que no procedía
dicho mecanismo, fundamentalmente porque el proyecto se realizaría en una zona
de alta intervención industrial a 1.30 kilómetros de distancia de la comunidad,
separados, además, por una vía intermunicipal que limita la interacción entre el
contexto donde se desarrolla el proyecto y el espacio en el que la comunidad
adelanta sus actividades cotidianas y colectivas4.

3. Señaló que la DANCP vulneró sus derechos fundamentales a la consulta previa,

participación y a la diversidad étnica y cultural, porque para la expedición de la
mencionada resolución no agotó todos los actos necesarios, en la medida en que
no realizó la visita de verificación correspondiente, la cual habría permitido
constatar que el aludido proyecto sí tiene impactos ambientales negativos que
repercuten a la comunidad. Como prueba de ello precisó que el Establecimiento
Público Ambiental de Cartagena (en adelante EPA Cartagena) ya inició un
procedimiento sancionatorio ambiental contra la sociedad Petroambiental
Mamonal S.A.S. por el presunto vertimiento de “líquidos peligrosos” en el cuerpo
de agua del cual hace aprovechamiento la comunidad5.

4. Consideró, entonces, que se desconoció el precedente fijado por la Corte

Constitucional en la Sentencia SU-123 de 2018, el cual, a su juicio, se concreta en
que la autoridad administrativa debe concentrar su esfuerzo en “definir el
impacto” que la ejecución de un proyecto puede tener en las comunidades posibles
de ser consultadas, lo cual no ocurrió en este caso, toda vez que la decisión se
adoptó sin la completa ejecución de las tareas indispensables para ese fin, como lo
es la realización de la visita de verificación6.

1
Conforme la certificación adosada en la demanda de tutela, visible en el archivo del expediente electrónico
“01Demanda.pdf”.
2
Expediente electrónico, archivo “01Demanda.pdf”.
3
Ibidem.
4
Conforme la Resolución No. ST-0268 de 31 de marzo de 2021, adosada en la demanda de tutela, visible en el
archivo del expediente electrónico “01Demanda.pdf”.
5
Acompañó con la demanda registro fotográfico de noticias publicadas en medios de comunicación donde se
informa al respecto; visibles en el expediente electrónico, archivo “01Demanda.pdf”.
6
Expediente electrónico, archivo “01Demanda.pdf”.

2
 Expediente T-9.716.182

B. Trámite de la acción de tutela.

(i) Presentación y admisión de la acción de tutela.

5. El 28 de julio de 20237 el Consejo Comunitario de Negritudes de Membrillal

“Miriam Makeba”, a través de su representante legal 8, señor Jairo Restrepo Mena,
presentó acción de tutela por la presunta vulneración a los derechos fundamentales
a la consulta previa, participación y diversidad étnica y cultural, en contra de la
DANCP, el EPA Cartagena y la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.

6. Como pretensiones pidió que (i) se deje sin efecto la Resolución ST-0268 de 31
de diciembre de 2021, por medio de la cual la Dirección de Autoridad Nacional de
Consulta Previa del Ministerio del Interior determinó que no procedía la
realización de consulta previa; (ii) se ordene la suspensión de las actividades de la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. como ejecutora del proyecto “parque
industrial y/o ambiental para el almacenamiento, tratamiento, reciclaje y
valorización de residuos industriales”; y (iii) se ordene la realización de consulta
previa.

7. La acción de tutela correspondió en primera instancia al Juzgado 7º

Administrativo del Circuito de Cartagena, quien admitió la acción mediante
providencia del 31 de julio de 2023, oportunidad en la que ordenó la vinculación
de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, y la
Defensoría del Pueblo Delegada para Asuntos Étnicos 9. Posteriormente, a través
de auto de 03 de agosto de 2023, vinculó también a la Corporación Autónoma
Regional del Dique (en adelante CAR-DIQUE)10.

(ii) Respuestas de los demandados y vinculados.

8. La sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. se limitó a mencionar que luego

de pedir al Ministerio del Interior que le precisara la necesidad de realizar la
consulta previa, la autoridad responsable definió, mediante Resolución No. ST-
0286 del 31 de marzo de 2021, que tal mecanismo era improcedente. Por
consiguiente, estima que no ha vulnerado los derechos invocados por los
accionantes11.

9. La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios 12 y la

Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos 13 solicitaron ser desvinculadas por
falta de legitimación en la causa por pasiva, señalando, en concreto, que la única
intervención realizada respecto del proyecto concernido tuvo lugar en el marco del
trámite sancionatorio que adelanta el EPA Cartagena contra la sociedad
Petroambiental Mamonal S.A.S., escenario en donde precisó que debía atenderse

7
Expediente electrónico, archivo “04ActaReparto.pdf”.
8
Expediente electrónico, archivo “01Demanda.pdf”.
9
Expediente electrónico, archivo “05AUTOADMITE.pdf”.
10
Expediente electrónico, archivo “10AUTOVINCULA.pdf”.
11
Expediente electrónico, archivo “12CONTESTACION.pdf”.
12
Expediente electrónico, archivo “07CONTESTACION.pdf”.
13
En representación del Ministerio Público asignado a los asuntos étnicos; expediente electrónico, archivo
“08CONTESTACION.pdf”.

3
 Expediente T-9.716.182

el debido proceso administrativo, sin que allí se involucrara a la comunidad étnica

aquí accionante.
10. El Ministerio del Interior indicó que a través del Decreto 2353 de 2019 se creó
la DANCP con el objeto de que se encargara de (i) determinar la procedencia de la
consulta previa respecto de la expedición de medidas legislativas o administrativas
o la ejecución de proyectos, obras o actividades que puedan afectar directamente a
comunidades étnicas y (ii) dirigir, liderar y coordinar los trámites para la
realización de consultas previas. Explicó que no hubo un actuar omisivo de su
parte en la tramitación de la Resolución No. ST-0286 del 31 de marzo de 2021,
que permitió adelantar el proyecto “parque industrial y/o ambiental para el
almacenamiento, tratamiento, reciclaje y valorización de residuos industriales de
la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.”, ya que su decisión se basó en el
análisis cartográfico de las distintas bases de datos que obran en el repositorio
general sobre “comunidades étnicas, informes de verificación e informes de visitas
de verificación”, contrastando la información sobre el contexto geográfico del
proyecto y las comunidades en zona de influencia, evidenciando ausencia de
impacto en las zonas de interacción, pues su cercanía es de 1.30 Kms y tiene de
por medio una vía pública de tránsito. Por último, apuntó que el acto
administrativo no fue controvertido, ni tampoco ha sido objeto de medios de
control14.

11. El EPA Cartagena puntualizó que no es la autoridad competente para la

verificación de la situación ambiental de la comunidad accionante, porque dicha
agrupación se ubica en una zona que compete a la CAR del Dique 15. También
indicó que adelanta proceso sancionatorio ambiental en contra de la sociedad
Petroambiental Mamonal S.A.S., por razón del vertimiento de un “líquido
aceitoso” en un cuerpo de agua. Finalmente, adujo que la acción de tutela se torna
improcedente en el presente caso, en razón a que ya existe un acto administrativo
que permitió adelantar el proyecto “parque industrial y/o ambiental para el
almacenamiento, tratamiento, reciclaje y valorización de residuos industriales de
la empresa Petroambiental Mamonal S.A.S.”, sin que tal decisión administrativa
fuera controvertida y, además, porque este remedio constitucional no es apto para
la protección de derechos de una agrupación16.

12. La CAR del Dique alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Explicó que si bien es la autoridad que ejerce funciones ambientales en el espacio
geográfico donde se ubica la comunidad accionante, no tiene funciones legales
relacionadas con la consulta previa17.

C. Decisiones objeto de revisión.

(i) Sentencia de primera instancia.

14
Expediente electrónico, archivo “13CONTESTACION.pdf”.
15
Valga precisar aquí que la comunidad y el proyecto en cuestión están alejados en 1.30 Kms, pero ambas
locaciones se adscriben al municipio de Cartagena de Indias, pues convergen en la espacio limítrofe del sector rural
(la comunidad) y la zona urbana (la sociedad accionada), de ahí que, como quiera en dicha ciudad concurren dos
autoridades ambientales, EPA Cartagena para la zona urbana y CAR del Dique para la franja rural aquí implicada,
la primera haya conocido del proceso sancionatorio en contra de Petroambiental Mamonal S.A.S. pero recalque que
la comunidad se ubique en un área que no es su competencia, sino de la CAR del Dique.
16
Expediente electrónico, archivo “09CONTESTACION.pdf”.
17
Expediente electrónico, archivo “15CONTESTACION.pdf”.

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 Expediente T-9.716.182

13. Mediante sentencia proferida el 11 de agosto de 2023, el Juzgado 7º

Administrativo del Circuito de Cartagena negó el amparo reclamado, al considerar
que la acción de tutela se formuló pasados más de dos años desde que se expidió
el acto administrativo que permitió prescindir de la consulta previa y, a pesar de
que se conoce de la existencia de un proceso administrativo sancionatorio en
contra de la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S., no se observa que la
comunidad accionante haya intentado con antelación un remedio para la
protección de sus derechos fundamentales, por lo que no se deduce la presencia de
una afectación directa que merezca protección por vía de tutela, máxime cuando
“no se advierte prima facie que, la comunidad étnica “MIRIAM MAKEBA”, se
encuentre en cercanía -como lo afirmó el actor- de las actividades desarrolladas
por la empresa PROMOAMBIENTAL”. Añadió que el acto administrativo
proferido por la DANCP no fue controvertido en el espacio oportuno18.

(ii) Impugnación.

14. La parte accionante impugnó la decisión de primer grado y, en síntesis,

argumentó que el a-quo incurrió en error por no valorar en debida forma la
respuesta que brindó el EPA Cartagena, ya que dicha autoridad explicó que sí se
afectaron los cuerpos de agua aledaños a la zona donde se ubica la comunidad y
tal situación simboliza un impacto directo al ejercicio de sus usos y costumbres,
pues su sustento depende de los afluentes hídricos que los rodean. Plantea que la
DANCP no realizó el debido análisis del contexto para la expedición de la
Resolución ST-0268 de 31 de marzo de 2023 y, por ende, se vulneraron los
derechos fundamentales de la comunidad19.

(iii) Sentencia de segunda instancia.

15. A través de sentencia proferida el 13 de septiembre de 2023, el Tribunal

Administrativo de Bolívar confirmó la decisión de primer grado bajo la misma
línea argumentativa del fallo impugnado. Señaló que no está probado que el
proyecto adelantado por Petroambiental Mamonal S.A.S. haya causado afectación
alguna a la comunidad, pues en la motivación del acto administrativo cuestionado
se explicó la improcedencia de la consulta previa obedece a que, tras realizar un
análisis cartográfico que incluye el estudio de las bases de datos, se evidenció
ausencia de impacto en las zonas de interacción, pues la comunidad “Miriam
Makeba” es la más próxima a 1.30 kilómetros y tiene de por medio una vía
pública de tránsito, con lo cual resultó innecesario la realización de visita de
verificación, sin que ello indique un yerro por parte de la autoridad administrativa.
Agregó que, si bien se conoce del proceso sancionatorio que se adelanta en contra
de la sociedad accionada, no obran elementos de juicio que permitan acreditar que
el hecho que provocó aquella investigación haya también impactado a la
comunidad accionante20.

D. Actuaciones de la Corte en sede de selección y revisión.

18
Expediente electrónico, archivo “16SENTENCIA.pdf”.
19
Expediente electrónico, archivo “18SOLICITUDIMPUGNACION.pdf”.
20
Expediente electrónico, archivo “04SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA.pdf”.

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16. La presente acción de tutela se escogió para su revisión, a través de Auto del
30 de noviembre de 2023, proferido parte Sala de Selección Número Once21.

17. Luego, mediante Auto de 9 de febrero de 2024 el Magistrado sustanciador

decretó pruebas con la finalidad de complementar los elementos de juicio
obrantes, a fin de esclarecer (i) las razones por las que la comunidad accionante
estima que podría verse directamente afectada con ocasión de la ejecución del
proyecto en cuestión y (ii) las razones que determinaron que la DANCP
considerara innecesaria la realización de una consulta previa. En la misma
providencia se pidió a la Alcaldía del Distrito de Cartagena que, considerando que
la situación fáctica ocurrió en zona rural de ese municipio, manifestara si fue
consultada por la DANCP o por cualquier otra autoridad en relación con las
potenciales afectaciones directas que la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.
pudiera causar a los miembros del Consejo Comunitario de Negritudes del
Membrillal “Miriam Makeba”, ubicado en la vereda Membrillal, corregimiento de
Pasacaballos del Distrito de Cartagena22. Específicamente se preguntó:

“Primero. – […] al Consejo Comunitario de Negritudes de

Membrillal “Miriam Makeba” […]:

¿Cuál es la potencial amenaza o afectación que el Consejo

Comunitario considera que provocará el proyecto a cargo de la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S? Para responder con
precisión, sírvase informar detalladamente:

i. Cómo interactúan las actividades económicas de la

sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. en relación con
las condiciones ambientales, culturales, sociales o
económicas de la comunidad.
ii. El aprovechamiento que la comunidad hace del sistema
fluvial aledaño a su territorio, explicando cuáles son las
fuentes hídricas concernidas, su distancia, qué uso le dan,
frecuencias en su uso, forma de acceso, etc. […]

Segundo. – […] a la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. […]:

¿En qué consiste el proyecto “parque industrial y/o ambiental para

el almacenamiento, tratamiento, reciclaje y valorización de residuos
industriales” en el entorno territorial de la localidad de Membrillal
– Cartagena? Para responder, sírvase informar detalladamente:

i. Qué actividades comprende el proyecto.

ii. Cuál es el impacto ambiental por la ejecución del proyecto
en los recursos de agua, aire y suelo.

21
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte AUTO SALA SELECCIÓN 30 DE NOVIEMBRE -23 -
NOTIFICADO 15 DE DICIEMBRE- 23.pdf”.
22
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte Auto_Pruebas_T-9.716.182.pdf”.

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 Expediente T-9.716.182

iii. Cuál es el manejo actual para el control del impacto

ambiental.
iv. El estado actual del trámite sancionatorio administrativo
que inició en su contra el Establecimiento Público
Ambiental de Cartagena, conforme al Auto EPA-AUTO-
1196- 2023 proferido por dicha autoridad.
v. Si en su contra se adelanta algún otro trámite
administrativo sancionatorio por la posible comisión de
una infracción ambiental, distinto del anteriormente
comentado. […]

Tercero. – […] al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena

[…]:

i. En relación con el trámite sancionatorio administrativo

iniciado contra Petroambiental Mamonal S.A.S. conforme
al Auto EPA-AUTO-1196- 2023, sírvase informar
detalladamente:

- El estado actual del trámite.

- En qué consiste la infracción ambiental en que
presuntamente incurrió la sociedad Petroambiental
Mamonal S.A.S.
- Si el daño ambiental presuntamente ocasionado por
Petroambiental Mamonal S.A.S. tiene la
potencialidad de afectar a las personas que integran
el Consejo Comunitario de Negritudes del
Membrillal “Miriam Makeba”.

ii. Si, por razones de competencia territorial, ha puesto en

conocimiento de otra corporación ambiental la comisión
de presunta(s) infracción(es) ambiental(es) por parte de la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.
iii. Si ha conocido de nuevas quejas relacionadas con la
actividad de Petroambiental Mamonal S.A.S. […]

Cuarto. – […] a la Corporación Autónoma Regional Canal del

Dique […]:

i. ¿Ha emprendido alguna acción administrativa de control

ambiental relacionada con la actividad que desarrolla la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.?
ii. ¿Ha conocido de alguna queja o reclamo por parte de las
personas que integran el Consejo Comunitario de
Negritudes del Membrillal “Miriam Makeba”, localizado
en la vereda Membrillal, corregimiento de Pasacaballos
del municipio de Cartagena, respecto de las actividades
que adelanta la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.?

7
 Expediente T-9.716.182

iii. ¿Ha obtenido información sobre alguna infracción

ambiental en que presuntamente haya incurrido la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. en el sistema
fluvial de la jurisdicción que vigila?
iv. En relación con el trámite sancionatorio administrativo
iniciado contra Petroambiental Mamonal S.A.S. conforme
al Auto EPA-AUTO-1196- 2023, sírvase informar
detalladamente:

- Si el daño ambiental presuntamente ocasionado por

Petroambiental Mamonal S.A.S. tiene la potencialidad
de afectar a las personas que integran el Consejo
Comunitario de Negritudes del Membrillal “Miriam
Makeba”, localizado en la vereda Membrillal,
corregimiento de Pasacaballos del Distrito de
Cartagena.
- Si con ocasión de la presunta infracción ambiental en
que incurrió la sociedad Petroambiental Mamonal
S.A.S., se han emprendido actos de verificación sobre
posibles afectaciones en su jurisdicción. […]

Quinto. – […] a la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta

Previa (DANCP) […]:

¿Cuál fue la metodología y fundamentos de la Resolución ST-0268

de 31 de marzo de 2021, por medio de la cual se resolvió sobre la
procedencia de consulta previa para el proyecto “parque industrial
y/o ambiental para el almacenamiento, tratamiento, reciclaje y
valorización de residuos industriales” a cargo de la sociedad
Petroambiental Mamonal S.A.S? Para responder, sírvase informar
detalladamente:

i. Las fases aplicadas para cumplir con los derroteros de

establecidos en el Decreto 2353 de 2019 y la Directiva
Presidencial No. 8 de 9 de septiembre de 2020.
ii. Si, además del análisis cartográfico, se empleó otra
técnica encaminada a analizar y verificar qué impactos
(positivos o negativos) puede tener el proyecto en relación
con las personas que integran el Consejo Comunitario de
Negritudes del Membrillal “Miriam Makeba”, en los
términos de la Directiva Presidencial No. 8 de 9 de
septiembre de 2020 y lo precisado por esta corporación,
entre otras, en las sentencias SU-123/18 y SU-121/22.
iii. Qué verificación hizo acerca de la interacción de las
personas que integran el Consejo Comunitario de
Negritudes del Membrillal “Miriam Makeba” con el
sistema fluvial aledaño al proyecto “parque industrial y/o
ambiental para el almacenamiento, tratamiento, reciclaje y

8
 Expediente T-9.716.182

valorización de residuos industriales” a cargo de la

sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.
iv. Qué verificación hizo acerca de si las personas que
integran el Consejo Comunitario de Negritudes del
Membrillal “Miriam Makeba”, en el marco de su
interacción ambiental, cultural, social o económica en la
zona, comparten espacios con la sociedad Petroambiental
Mamonal S.A.S.
v. Qué verificación hizo respecto del impacto ambiental que
el proyecto “parque industrial y/o ambiental para el
almacenamiento, tratamiento, reciclaje y valorización de
residuos industriales” a cargo de la sociedad
Petroambiental Mamonal S.A.S. provocaría en los
recursos de aire, agua y suelo.
vi. Qué verificación hizo respecto de las eventuales
afectaciones directas para las personas que integran el
Consejo Comunitario de Negritudes del Membrillal
“Miriam Makeba”.
vii. Las razones que permitieron concluir la inexistencia de
afectación directa a las personas que integran el Consejo
Comunitario de Negritudes del Membrillal “Miriam
Makeba”. […]

Sexto.- […] a la Alcaldía del Distrito de Cartagena de Indias […]:

¿Ha sido consultada por la Dirección de Autoridad Nacional de

Consulta Previa (DANCP) o por cualquier otra autoridad en
relación con las potenciales afectaciones directas que la sociedad
Petroambiental Mamonal S.A.S. , a través del proyecto “parque
industrial y/o ambiental para el almacenamiento, tratamiento,
reciclaje y valorización de residuos industriales”, pueda causar a los
miembros del Consejo Comunitario de Negritudes del Membrillal
“Miriam Makeba”, ubicado en la vereda Membrillal, corregimiento
de Pasacaballos del Distrito de Cartagena?”

18. La Alcaldía del Distrito de Cartagena indicó que, aunque el Consejo

Comunitario de Negritudes del Membrillal “Miriam Makeba” sí se encuentra
ubicado en zona rural de su municipio, esa entidad territorial no ha sido vinculada
con la situación fáctica objeto de la presente acción, dado que todo lo relacionado
con consulta previa es competencia de la DANCP23.

19. El EPA Cartagena comenzó por referirse al proceso sancionatorio ambiental

que adelanta contra la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. Al respecto,
explicó que tal trámite se sigue por las presuntas infracciones ambientales
consistentes en “3.1 Verter aguas residuales no domésticas al suelo, sin contar
con permiso de vertimientos al suelo. 3.2 Verter en un punto diferente al
autorizado en su permiso de vertimientos otorgado en la resolución 0099 del 8 de
23
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte Oficio AMC-ADT-000219-2024 ACCION DE TUTELA
T-9.716.182 CORTE CONSTITUCIONAL.pdf”.

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abril del 2019. 3.3 Contaminación al cuerpo de agua (canal Policarpa 2), por
vertimiento con altas concentraciones de grasas, aceites e hidrocarburos,
conducido a través de un canal artesanal oculto”. Indicó que antes de la apertura
formal de ese proceso administrativo impuso medida preventiva en flagrancia
mediante autos No. EPA-AUTO-0533-2023 del 12 de mayo de 2023 y No. EPA-
AUTO-0622-2023 del 25 de mayo de 2023, consistente en la suspensión de
actividades. Luego, a través del Auto No. EPA-AUTO-0632-2023 del 29 de mayo
de 2023 inició procedimiento sancionatorio y mediante Auto No. EPA-AUTO-
1196-2023 del 28 de julio de 2023 formuló pliego de cargos. Después, mediante
Auto No. EPA-AUTO-1891-2023 del 20 de octubre de 2023 dispuso el
levantamiento de la medida preventiva impuesta. Finalmente, precisó que el
trámite está pendiente de emitir auto de apertura a pruebas24.

20. Luego de la anterior descripción agregó que por el estado del trámite no es
posible identificar si el potencial daño ambiental tuvo implicaciones respecto de la
comunidad aquí accionante. Adicionalmente, puntualizó que la situación no fue
puesta en conocimiento de otra corporación ambiental ya que la infracción ocurrió
en la zona donde ejerce competencia. Por último, precisó que no ha recibido más
quejas referentes a la actividad de la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S 25.

21. La sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. expresó que su proyecto consiste

en “construir unas bodegas de uso comercial y de residuos ordinarios y
peligrosos […y] para transformación de aceites residuales mediante tecnología
de separación por calor”, para lo cual cuenta con los permisos correspondientes,
emitidos por el EPA Cartagena, autoridad que evaluó los impactos ambientales y
concluyó que “no afectará a pobladores, ni comunidades vecinas, solo al
momento de la construcción es que puede haber algunos impactos sin embargo,
seria mínimo y la ubicación de la empresa y sus horarios establecidos no afectara
a los habitantes cercanos, que dicho sea de paso son trabajadores de la zona
(sic).”26. También destacó que el desarrollo de su proyecto no interactúa con la
zona donde se ubica la comunidad accionante, pues la zona geográfica se distancia
en “5 Kms” del corregimiento de Membrillal “que es un corregimiento de paso
entre la vía Mamonal y Gambote y [las] actividades [de la comunidad] no tienen
ninguna incidencia con la ubicación de la Empresa[, ya que] que esta [está]
ubicada aguas abajo, por lo tanto no existe ninguna afectación económica y
social”, por consiguiente, no existe ninguna posibilidad de afectación. Por último,
apuntó que la medida preventiva impuesta por el EPA Cartagena ya fue
levantada27.

22. El Ministerio del Interior puntualizó que para la expedición de la Resolución

ST-0268 de 2021 la DANCP cumplió con las etapas previstas en la Directiva
Presidencial No. 8 de 9 de septiembre de 2020, aclarando que esa dependencia
“no emite los actos administrativos en función a los términos de traslape o
meramente al análisis cartográfico, al contrario, el análisis técnico que se realiza
24
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte Oficio EPA-OFI-000453-2024-RESPUESTA A SU
REQUERIMIENTO DE FECHA 13 DE FEBRERO DE 2024.pdf”.
25
Ibidem.
26
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte CONTESTACION CORTE CONSTITUCIONAL23-02-
24.pdf”.
27
Ibidem.

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para determinar la procedencia o no de la consulta previa tiene como fundamento

el concepto de afectación directa”28.

23. En ese sentido, explicó que, para la verificación de la interacción ambiental,

cultural, social o económica del consejo comunitario en la zona, “se tuvieron en
cuenta aspectos relacionados con las dinámicas territoriales de la comunidad
étnica del consejo comunitario Miriam Makeba y como se señaló antes, se acudió
a la información de las distintas bases de datos enlistadas en numeral anterior
[análisis cartográfico y estudio geográfico]. Así como aquellos limites que se
identificaron entre la distancia existente del contexto en el cual se desarrollan
dichas dinámicas territoriales y el contexto en el cual se ejecutaron las
actividades e intervenciones del proyecto, evidenciándose que no presenta una
coincidencia entre los mismos, que pudiera resultar en una posible afectación
directa a la comunidad étnica analizada [… y] no se identificaron intervenciones
relacionadas con el mencionado sistema fluvial aledaño al área de interés del
proyecto, [Al punto que en el acto administrativo se dijo que] “mediante el
análisis de los contextos cartográfico y geográfico de comunidades étnicas de
cara a las actividades del proyecto en mención, se identificó que la comunidad
étnica más cercana se encuentra localizada aproximadamente a 1,30 km en línea
recta del área del polígono aportado por el solicitante, ubicada en el sector
Membrillal en área rural de Cartagena de Indias lugar donde desarrollan buena
parte de sus actividades económicas. Que el proyecto por su parte se localiza en
la zona industrial de Cartagena de Indias, en un sector altamente intervenido por
las actividades industriales de la ciudad separado de la comunidad por la
variante Mamonal-Gambote, factores que condicionan y limitan la interacción
entre el contexto donde se desarrollan las actividades del proyecto””29 (Destacado
fuera de texto original).

24. Ahora, exclusivamente en cuanto a la verificación del impacto ambiental del

proyecto, anotó que “son las autoridades ambientales a quienes les corresponde
agotar la instancia dentro de sus competencias para aprobar y hacer seguimiento
a las medidas de manejo ambiental establecidas por la empresa
PETROAMBIENTAL MAMONAL S.A.S”.

25. Finalmente, en cuanto a la visita de verificación, aclaró que tal diligencia no se

realizó porque a partir del análisis técnico, consistente en el análisis cartográfico, y
del estudio geográfico hecho a partir de la información obrante en su repositorio,
se encontró que no coincidían ni siquiera en la zona y existen factores que
desdicen una interacción confluyente, lo cual le permitía prescindir de esa
metodología, sin que por ello la decisión pueda predicarse desacertada 30.

26. El representante legal del Consejo Comunitario de Negritudes de Membrillal

“Miram Makeba” respondió que la afectación ocasionada por el proyecto de la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. se circunscribe al vertimiento de
desechos peligrosos en los afluentes que usa la comunidad, lo cual ya sido objeto
de sanciones ambientales por el EPA Cartagena. Al respecto, explicó que la
28
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte 2024-2-001404-005527.pdf”.
29
Ibidem.
30
Ídem.

11
 Expediente T-9.716.182

sociedad evacúa inapropiadamente “Residuos líquidos peligrosos derivados del

petróleo y otras sustancias químicas, contaminantes que afectan, no solo el área
de influencia directa sino que por escorrentía, vertimiento indiscriminado y
dispersión aérea terminan impactando sobre nuestra comunidad”; todo lo cual, a
su juicio, perjudica el ejercicio de la agricultura y la pesca en la zona, además del
abastecimiento de líquido para el consumo31.

27. La CAR del Dique indicó que no han recibido quejas respecto de la actuación
de la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. con relación a la zona donde ellos
ejercen inspección y por lo mismo no han adelantado trámite alguno en contra de
dicha sociedad. Añadió que desconocen el impacto que pudo tener la situación que
provocó la apertura del trámite sancionatorio por parte del EPA Cartagena en
relación con el consejo comunitario accionante, pues, por la etapa que cursa aquel
trámite, no es factible conocer sobre ello32.

II. CONSIDERACIONES

28. La Sala seguirá el siguiente esquema: se establecerá la competencia de la

Corte para analizar el caso en concreto, se abordará el examen de procedibilidad
de la acción y, en caso de que se supere esta etapa, se procederá con el
planteamiento del problema jurídico de fondo y se asumirá la revisión sustancial
de los derechos invocados por la parte accionante.

A. Competencia.

29. La Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de acuerdo con
lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, los artículos 31 a 36
del Decreto Ley 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del 30 de noviembre
de 2023 expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Once.

B. Procedencia de la acción de tutela

30. Según la Constitución y el Decreto Ley 2591 de 1991, para el ejercicio de la

acción de tutela se deben acreditar unos requisitos que permitan establecer su
procedencia, a fin de resolver el problema jurídico puesto en conocimiento del
juez constitucional. Tales requisitos son: (i) la legitimación en la causa por activa
y por pasiva, (ii) la inmediatez y, por último, (iii) la subsidiariedad. Por tanto, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte procederá a realizar su análisis en el presente
asunto.

31. De manera preliminar, es importante acotar que el Convenio 169 de la OIT

(sobre pueblos indígenas y tribales) propende por que se asegure a los pueblos que
puedan iniciar procedimientos legales, ya sea “personalmente o por conducto de
sus organismos representativos”, para así garantizar que sus derechos sean
respetados33 y, en línea con ello, es pertinente reiterar que la procedibilidad de las

31
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte CCCN MEMBRILLAL_RESPUESTA A OFICIA POTB-
043-24.pdf”.
32
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte OFICIO N° 0462.pdf”.
33
OIT (1989). Convenio 169, artículo 12.

12
 Expediente T-9.716.182

tutelas promovidas por pueblos étnicos y, en general, sujetos de especial

protección constitucional, debe examinarse con flexibilidad34.

32. Tal flexibilidad se justifica en la necesidad de derribar los obstáculos que han
impedido que estas poblaciones accedan a los mecanismos judiciales que el
Legislador diseñó para la protección de sus derechos en las mismas condiciones en
que pueden hacerlo otros sectores de la población. Esta aproximación garantista
del acceso a la justicia de poblaciones tradicionalmente alejadas del aparato
judicial por razones de aislamiento geográfico, marginalización económica o por
su diversidad cultural, tiene plena justificación en el marco de un Estado
comprensivo de la diversidad étnica y de las especificidades que caracterizan a
aquellos pueblos que se identifican como culturalmente distintos de la sociedad
dominante35.

(i) Legitimación en la causa por activa.

33. El artículo 86 superior establece que toda persona que considere vulnerados
sus derechos fundamentales o que se encuentre en situación de amenaza, podrá
interponer acción de tutela directamente o a través de un representante que actúe
en su nombre36.

34. En concordancia con el reconocimiento de los pueblos étnicos como sujetos

colectivos titulares de derechos fundamentales, la jurisprudencia ha admitido que
la legitimación en la causa por activa está radicada en: “(i) las autoridades
ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad; (ii) los miembros de la
comunidad; (iii) las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de
los pueblos indígenas, y (iv) la Defensoría del Pueblo”37.

35. En el caso bajo estudio el accionante, Jairo Restrepo Mena, acreditó ser
miembro y el representante legal del Consejo Comunitario de Negritudes de
Membrillal “Miriam Makeba”38. De esa manera, está facultado para solicitar la
protección de los derechos fundamentales del consejo comunitario ante la
amenaza o vulneración en la que presuntamente se incurrió por parte de las
entidades accionadas.

(ii) Legitimación en la causa por pasiva.

36. El artículo 5 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que la acción de tutela
procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o
amenace un derecho fundamental39. También procede contra acciones u omisiones
34
Corte Constitucional, Sentencia T-576 de 2014.
35
Corte Constitucional, Sentencia T-039 de 2024.
36
La norma en cita establece que: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales (…)”. Énfasis no original.
37
Corte Constitucional; sentencias T-466 de 2012, T-172 de 2019 y T-039 de 2024, entre otras..
38
Según Oficio AMC-OFI-0005819-2023 de 25 de enero de 2023 “CERTIFICADO DE REGISTRO DEL ACTA
DE ELECCIÓN DE JUNTA DE CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDAD NEGRA” de la Secretaría del
Interior y Convivencia Ciudadana del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena; visible en el expediente
electrónico, archivo “01Demanda.pdf”.
39
De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u
omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que

13
 Expediente T-9.716.182

de particulares, de acuerdo con lo establecido en el capítulo III del citado Decreto,

particularmente, conforme con las hipótesis que se encuentran plasmadas en el
artículo 42. Entre ellas, se permite el ejercicio del amparo contra los
particulares que estén encargados de la “prestación de servicios públicos”, como
lo señala de forma expresa el numeral 3° del artículo referido.

37. La Corte ha sostenido que, para satisfacer el requisito de legitimación en la

causa por pasiva, es necesario acreditar dos exigencias: (i) que se trate de uno de
los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que
genera la vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular,
directa o indirectamente, con su acción u omisión40.

38. Para la Sala de Revisión, en este caso se verifica la legitimación en la causa

por pasiva. La Petroambiental Mamonal S.A.S. es una sociedad que presta un
servicio público por dedicarse al tratamiento de aguas residuales 41 y en cuyo
ejercicio se le acusa de haber realizado actos de impacto ambiental negativo que
presuntamente perjudican las actividades económicas y culturales de la
Comunidad “Miriam Makeba”.

39. A su turno, la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa (DANCP)

del Ministerio del Interior, como encargada de la determinación de la procedencia
de las consultas previas y su coordinación técnica y logística 42, se encuentra
legitimada por pasiva por ser quien autorizó prescindir de consulta previa en el
presente caso, decisión que es reprochada por la comunidad accionante, pues, a su
juicio, no se ejecutaron las tareas administrativas necesarias para la adopción de la
decisión contenida en la Resolución No. ST-0268 de 31 de marzo de 202143.

40. El Establecimiento Público Ambiental de Cartagena (EPA Cartagena) está

legitimado por vía indirecta, en razón a que, al ser la autoridad ambiental en la
zona donde la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. adelanta sus laborales, la
decisión que aquí se adopte, en caso de ampararse el derecho invocado, podría
tener virtuales implicaciones en el ejercicio de sus competencias de vigilancia.

41. En cuanto a la Corporación Autónoma Regional del Dique (CAR del Dique),
también está legitimada por vía indirecta, pues, al ser la autoridad ambiental en la
zona donde se ubica el Consejo Comunitario de Negritudes del Membrillal
“Miriam Makeba”, la decisión que aquí se adopte, en caso de ampararse el
derecho invocado, podría tener virtuales implicaciones en el ejercicio de sus
competencias de vigilancia.

42. Sobre las dependencias de la Procuraduría aquí vinculadas, esto es, la

Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios 44 y la Procuraduría
Delegada para Asuntos Étnicos45, conviene precisar que su intervención en el
trata el artículo 2 de esta ley”. Artículo 86 de la Constitución Política y artículo 1º del Decreto 2591 de 1991.
40
Reiterado por la Corte Constitucional, entre otros, en las sentencias T-039 de 2024 y T-566 de 2023.
41
Conforme el Decreto 1745 de 2021.
42
Conforme el Decreto 2353 de 2019.
43
Que definió que no era necesario agotar consulta previa para ejecutar el proyecto de la sociedad Petroambiental
Mamonal S.A.S.
44
Expediente electrónico, archivo “07CONTESTACION.pdf”.
45
Ut Supra §9.

14
 Expediente T-9.716.182

trámite, según se aprecia en el auto que así lo dispuso 46 y en las respuestas que
rindieron oportunamente47, se hizo en condición de terceros con capacidad de
rendir informes sobre el ejercicio de sus competencias, pero no como llamados a
responder por las vulneraciones denunciadas. De hecho, sus informes versaron
sobres las actuaciones que ha conocido respecto de la comunidad accionante, la
sociedad accionada y la autoridad encargada del trámite de consulta previa.

(iii) Inmediatez.

43. Este tribunal ha señalado que el propósito de la acción de tutela es asegurar

la protección inmediata de los derechos fundamentales, como se infiere de lo
previsto en el artículo 86 del texto superior. Esto significa que este instrumento
judicial, por querer del Constituyente, corresponde a un medio de defensa previsto
para dar una respuesta oportuna, en aras de garantizar la efectividad concreta y
actual del derecho objeto de violación o amenaza, lo que se traduce en la
obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable, pues de lo
contrario no se estaría ante el presupuesto material para considerarlo afectado 48.

44. Si bien la Constitución y la ley no establecen un término de caducidad, en la

medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de
los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha señalado que le corresponde al
juez de tutela –en cada caso en concreto– verificar si la acción se interpuso de
forma oportuna. Para tal efecto, deben considerarse las circunstancias personales
del actor, su diligencia, sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de
derechos de terceros49. Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la
actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el
presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección.

45. Para la Corte, en el asunto bajo examen se cumple este presupuesto, pues la queja
de la comunidad accionante da cuenta de una actividad actual que presuntamente
genera repercusiones ambientales con implicaciones directas en su contra, sin que se
precise un evento único y exclusivo, sino que se mantiene en el tiempo, además de que,
si bien hubo una medida preventiva que impuso la suspensión de actividades de la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S., aquella medida fue levantada 50 y se continúa
realizando la operación de vertimiento de residuos líquidos que rechaza la agrupación
accionante.

46. Del mismo modo, el Consejo Comunitario continúa sin ser convocado para
participar en las gestiones que corresponden a la DANCP, lo que permite presumir que
se mantiene en el tiempo una vulneración de su derecho a la participación y, en esa
misma línea, como quiera que el goce efectivo a la consulta previa es continuo, es
decir, este es un derecho que acompaña todas las fases de un proyecto, en caso de que
pueda llegar a ocurrir una eventual sanción ambiental derivada del proceso que
adelanta el EPA Cartagena, la consulta puede aún hacerse exigible.
46
Providencia del 31 de julio de 2023, proferida por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Cartagena; visible
en el expediente electrónico, archivo “05AUTOADMITE.pdf”.
47
Expediente electrónico, archivos “07CONTESTACION.pdf” y “08CONTESTACION.pdf”.
48
Tal como lo recordó esta corporación en sentencia T-299 de 2023.
49
Ídem.
50
Conforme las respuestas que brindaron el EPA Cartagena y la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.; §20,
§21, §22 y §23.

15
 Expediente T-9.716.182

(iv) Subsidiariedad.
47. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 6° del Decreto Ley
2591 de 1991, la acción de tutela es (i) improcedente si existe un mecanismo de
defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico sometido a
decisión y no existe el riesgo de que opere un perjuicio irremediable respecto de
los derechos alegados. A esta regla general, se adicionan dos hipótesis específicas
que se derivan de la articulación de los citados conceptos, conforme con las
cuales: (ii) el amparo es procedente de forma definitiva, si no existen medios
judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para resolver el asunto
sometido a consideración del juez; y, por el contrario, es (iii) procedente de
manera transitoria, en el caso en que la persona disponga de dichos medios, pero
exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable. En este último
caso, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva
por parte del juez ordinario.

48. Un mecanismo judicial es idóneo si es materialmente apto para resolver el

problema jurídico planteado y producir el efecto protector de los derechos
fundamentales. Por su parte, es eficaz cuando permite brindar una protección
oportuna a los derechos amenazados o vulnerados51. Lo anterior implica que el
juez constitucional no puede valorar la idoneidad y la eficacia del otro medio de
defensa judicial en abstracto. Por el contrario, debe determinar si, de acuerdo con
las condiciones particulares del accionante y los hechos y circunstancias que
rodean el caso, dicho medio le permite ejercer la defensa de los derechos que
estima vulnerados de manera oportuna e integral.

49. Por lo demás, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el perjuicio

irremediable se caracteriza por ser (i) inminente, es decir, que la lesión o
afectación al derecho está por ocurrir; (ii) grave, esto es, que el daño del bien
jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas
para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e
(iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento de forma inmediata52.

50. Frente al caso en concreto, la jurisprudencia de esta Corporación ha insistido

en que las acciones contenciosas no son adecuadas para proteger el derecho a la
consulta previa cuando las autoridades administrativas respaldan acciones que
tienen la potencialidad de impactar a estas comunidades, pues tales herramientas
procesales no “ofrecen una respuesta clara, omnicomprensiva y definitiva a la
vulneración de derechos de las comunidades que tienen una especial protección
constitucional y vulnerabilidad, ni siquiera, ante la posible imposición de
medidas provisionales […]”53.

51. Esta Corte ha considerado que la protección que ofrecen las acciones
contenciosas del derecho a la consulta previa es insuficiente, porque “estudiar la
legalidad de un acto administrativo no implica que se adopten modos de
resarcimiento que serían propios del juez de amparo de derecho, rol que obedece
51
Corte Constitucional, Sentencia SU-032 de 2022.
52
Corte Constitucional, Sentencia T-299 de 2023.
53
Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018, reiterada recientemente en la Sentencia T-039 de 2024.

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 Expediente T-9.716.182

a su función protectora de los derechos fundamentales”54. Adicionalmente, la

jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que “no existe en el
ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos
indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su
derecho a ser consultados”55.

52. Ahora bien, a pesar de lo dicho, en gracia de discusión y considerando que en

este asunto lo cuestionado es un acto administrativo susceptible de control
judicial, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el expediente administrativo,
la comunidad accionante no tuvo oportunidad de participar en la actuación
administrativa previa a su expedición ni de ejercer algún medio de control judicial
para controvertirlo, pues, según narra la solicitud de tutela, dicha comunidad no
fue oportunamente enterada ni del trámite ni de su decisión 56, reparo que no se
contradijo por parte de la DANCP en sus intervenciones 57, por lo que se tiene por
cierto. En tal sentido, resulta desacertado entender insatisfecho este presupuesto
como lo comentaron los jueces de instancia, cuando al accionante no se le
garantizó el espacio procesal para eventualmente hacer valer sus derechos u
oponerse.

53. Así, con independencia de la posibilidad de ejercer o no algún medio de

control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es claro que la
acción de tutela es la senda judicial apta y definitiva en este particular escenario,
en razón a que la jurisprudencia constitucional ha reconocido esta acción como vía
principal para que los grupos étnicos reclamen la protección de su derecho a la
consulta previa, a través del cual se hacen efectivos otros derechos de los que
depende su pervivencia como comunidades étnica y culturalmente diversas 58.

54. A la luz de lo expuesto, y evaluadas las circunstancias del caso concreto, se

cumplen los requisitos de procedencia de esta acción de tutela.

C. Planteamiento del problema jurídico, método y estructura de la

decisión.

55. Con fundamento en lo expuesto, en el presente caso, se deben resolver los dos
siguientes interrogantes:

56. ¿La DANCP adelantó la totalidad de actos necesarios para comprobar o

descartar una posible afectación directa a las personas que integran el Consejo
Comunitario de Negritudes de Membrillal “Miriam Makeba” con relación al
proyecto “parque industrial y/o ambiental para el almacenamiento, tratamiento,
reciclaje y valorización de residuos industriales”, de conformidad con los
parámetros que jurisprudencialmente ha fijado la Corte Constitucional al respecto?

54
Corte Constitucional, Sentencia T-436 de 2016.
55
Sentencia SU-383 de 2003.
56
Expediente electrónico, archivo “01Demanda.pdf”.
57
Expediente electrónico, archivos “13CONTESTACION.pdf” y “Anexo secretaria Corte 2024-2-001404-
005527.pdf”.
58
Tal como reiteró esta Corporación en Sentencia T-039 de 2024.

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57. Verificado lo anterior, ¿el proceder de la DANCP permite predicar la

vulneración de los derechos fundamentales invocados por la comunidad
accionante (consulta previa, participación y diversidad étnica y cultural) o algún
otro?
D. Análisis del problema jurídico.

58. Con el fin de dar respuesta a los problemas jurídicos de fondo, como primera
medida, la Corte reiterará las reglas jurisprudenciales relativas (i) al derecho
fundamental a la consulta previa, (ii) el concepto de afectación directa como
parámetro para definir la procedencia de la consulta previa, (iii) los presupuestos
mínimos del trámite de certificación de procedencia de consulta previa a cargo de
la DANCP y (iv) la oportunidad para llevar a cabo la consulta previa. Con base en
ello se analizará si el proceder desplegado por la DANCP fue suficiente para
definir la existencia o no de la afectación directa en el caso concreto.

(i) El derecho fundamental a la consulta previa. Reiteración de

jurisprudencia.

59. La Constitución de 1991 plantea un modelo de relación con los grupos étnicos
basado en el reconocimiento de su diferencia cultural como algo digno de respeto
y valoración, en tanto contribuye a forjar una sociedad plural e incluyente de las
múltiples formas de vivir la humanidad. Asimismo, el constituyente reconoció que
la construcción de tal diversidad étnica y cultural ha sido en gran medida producto
de intensos, y en muchos casos violentos, procesos de dominación colonial, como
resultado de los cuales algunas de estas maneras de experimentar, comprender y
relacionarse con el mundo y con los otros han llegado a identificarse como propias
de la sociedad “mayoritaria”, y han logrado imponerse sobre las de otros grupos
humanos que, como consecuencia de esta asimetría, son asumidos como
“minorías”59.

60. Este modelo de relación con los grupos étnicos establecido en la Constitución,
consolidado con la incorporación al derecho interno del Convenio 169 de 1989 de
la OIT60, se funda en un enfoque de diversidad y autonomía. Este modelo ha dado
lugar a la consagración de una serie de derechos orientados a: (i) garantizar las
condiciones para su existencia como pueblos culturalmente diversos; (ii)
reconocer espacios de autonomía para definir sus prioridades en lo que atañe al
proceso de desarrollo y controlar, en la mayor medida posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural; (iii) corregir y compensar patrones
históricos de discriminación, a través de acciones afirmativas que establezcan las
condiciones para que la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en
el país sea real y efectiva; (iv) asegurar su participación no sólo en los escenarios
donde se toman decisiones susceptibles de afectarles de manera directa, sino
además en aquellos donde se definen, con carácter general, las reglas del juego
social61.

59
Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014.
60
“Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”.
61
Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014, reiterada recientemente en Sentencia T-039 de 2024.

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 Expediente T-9.716.182

61. Entre estos derechos se destaca la consulta previa, a través del cual se busca
hacer efectivo este nuevo modelo de relación con la alteridad basado en el
reconocimiento de la diversidad y de la autonomía y en la necesidad de propiciar
un intercambio de conocimiento entre distintos saberes en torno al concepto de
desarrollo. Además, la consulta previa constituye una garantía específica de las
exigencias de la justicia ambiental -equidad distributiva, participación,
sostenibilidad y precaución- en relación con los grupos étnicos. 62 Tales exigencias
permean el diseño constitucional de este mecanismo, que toma como punto de
partida el parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política, donde se establece
la obligación estatal de garantizar la participación de las comunidades indígenas
previa la explotación de recursos naturales en sus territorios.

62. A partir de la sentencia SU-039 de 199763, que amparó el derecho del pueblo
U’wa a ser consultado antes de autorizar la realización de actividades de
exploración de hidrocarburos en su territorio, la Corte Constitucional ha
establecido que la consulta previa opera no sólo tratándose de proyectos de
explotación de recursos naturales en territorios de grupos étnicos, sino también en
relación con medidas legislativas y administrativas, así como frente a la ejecución
de proyectos, obras o actividades de diversa índole, susceptibles de afectarles de
manera directa64.

63. Esta Corte ha precisado que la consulta previa es un derecho fundamental que
protege a los pueblos indígenas y tribales, así caracterizado:

“(i) [E]l objetivo de la consulta previa es intentar lograr en forma

genuina y por un diálogo intercultural el consentimiento con las
comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que las afecten; (ii)
el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes; (iii) por
medio de la consulta se debe asegurar una participación activa y
efectiva de los pueblos interesados; (iv) la consulta debe ser un proceso
intercultural de diálogo en el que el Estado debe entonces tomar las
medidas necesarias para reducir las desigualdades fácticas de poder
que puedan tener los pueblos étnicos; (v) en este diálogo intercultural
ni el pueblo tiene un derecho de veto ni el Estado un poder arbitrario
de imposición de la medida prevista; (vi) la consulta debe ser flexible,
es decir, adaptarse a las necesidades de cada asunto; (vii) la consulta
debe ser informada, esto es dispensar a los pueblos indígenas y tribales
la información suficiente para que ellos emitan su criterio; (viii) la
consulta debe respetar la diversidad étnica y cultural lo que permitirá
encontrar mecanismos de satisfacción para ambas partes”65.

64. A través de su jurisprudencia, la Corte ha decantado una serie de estándares

que han de orientar la comprensión, desarrollo, aplicación y protección judicial del

62
Sobre la relación entre el derecho a la consulta previa y la justicia ambiental, ver sentencias T-294 de 2014. M.P.
María Victoria Calle Correa y SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes. AV.
Carlos Bernal Pulido. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
63
M.P. Antonio Barrera Carbonell. SV Hernando Herrera Vergara, Vladimiro Naranjo Mesa, Fabio Morón Díaz,
Jaime Vidal Perdomo.
64
Corte Constitucional, Sentencia T-039 de 2024.
65
Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018.

19
 Expediente T-9.716.182

derecho fundamental a la consulta previa. Dichos estándares fueron unificados y

sistematizados en las sentencias SU-123 de 2018 66 y SU-121 de 202267, que
contienen la doctrina constitucional vigente sobre la materia.
65. La jurisprudencia de la Corte inspiró la Directiva Presidencial No. 8 de 9 de
septiembre de 2020, según la cual para determinar si un proyecto de obra o
actividad requiere consulta previa, la DANCP debe fijar su atención en el criterio
de afectación directa, en los términos tratados por la Corte Constitucional y con
fundamento en los estudios jurídicos, cartográficos, geográficos o espaciales que
se requieran, sin perjuicio de que, siendo éstos insuficientes para concluir, se
ejecute visita de verificación68.

(ii) El concepto de afectación directa como parámetro determinante

para concluir la procedencia de la consulta previa69.

66. A partir de lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, la jurisprudencia

constitucional ha precisado que la consulta previa se activa en presencia de
medidas legislativas y administrativas susceptibles de generar una afectación
directa a los pueblos étnicos. Como lo precisó la Sala Plena en la Sentencia SU-
123 de 2018, “el presupuesto clave para la activación del deber de consulta
previa es entonces que una determinada medida sea susceptible de afectar
directamente a un pueblo étnico,” señalando a renglón seguido que “por
economía del lenguaje suele hablarse del concepto de ‘afectación directa’”70,
entendida esta última como “el impacto positivo o negativo que pueda tener una
medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que
constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad
étnica”71. En estos términos, “procede entonces la consulta previa cuando existe
evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a
un pueblo indígena o a una comunidad afrodescendiente”72.

67. La Corte ha señalado que la afectación directa es un concepto de relevancia

constitucional, cuya adecuada interpretación y aplicación “exige un acercamiento
a la cultura diversa concernida y, especialmente, una disposición a la
construcción de un diálogo intercultural, esto es, en condiciones de igualdad y
respetuoso de las diferencias, incluso las radicales”73.

68. Asimismo, en la Sentencia SU-123 de 2018 señaló que:

“La afectación directa se presenta si existe evidencia razonable de que,

con la medida, se perjudique i) la salud, así como el ambiente,
representado en la inequidad frente a la distribución de cargas y
66
En esta decisión, la Corte amparó los derechos del pueblo Awá frente a la realización inconsulta de actividades de
explotación petrolera en su territorio. Para ello sistematizó y unificó los estándares de consulta previa desarrollados
por la Corte en su jurisprudencia anterior, retomando muchas de las consideraciones planteadas en la Sentencia SU-
217 de 2017, que decidió la tutela interpuesta por la comunidad Zenú de Jaraguay a raíz de la ampliación del
relleno sanitario de Loma Grande.
67
Precisó y desarrolló las reglas comprendidas por la Corte Constitucional en la SU-123 de 2018.
68
Artículo 3º de la Directiva Presidencial No. 8 de 9 de septiembre de 2020.
69
Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018, OP. Cit. en Sentencia T-039 de 2024.
70
Ibidem.
71
Ibidem.
72
Ibidem, párrafo 7.2.
73
Corte Constitucional, sentencias SU-217 de 2017 y T-039 de 2024.

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 Expediente T-9.716.182

beneficios ambientales; y ii) las estructuras sociales, espirituales,

culturales y ocupacionales en un colectivo, que no pueden ser
percibidos por estudios técnicos ambientales. Por tal razón el derecho a
la consulta previa se encuentra vinculado a los imperativos de justicia
ambiental, que busca un reparto equitativo y participativo de los costos
y beneficios de los proyectos con impactos ambientales diferenciados”.

69. En esta misma decisión, la Sala Plena recordó algunos de los eventos en los
que la jurisprudencia ha reconocido la existencia de afectación directa a las
minorías étnicas, señalando que ella se produce, entre otras hipótesis, cuando:

“(i) [S]e perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en

salud y ocupacionales74; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de
sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica 75; (iii) se
imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento 76 y (iv)
se produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a
su territorio77. Igualmente, según la jurisprudencia78, la consulta previa
también procede (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre
cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi)
cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT;
(vii) asimismo si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una
comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición
jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la
identidad o cultura del pueblo concernido”.

70. Sin embargo, la evidencia razonable requerida para decidir sobre la

procedencia de la consulta previa no exige acreditar que la afectación directa que
en cada caso se alega efectivamente haya ocurrido, sino que de manera anticipada
pueda concluirse, a partir de la evidencia disponible, que es altamente probable
que se produzca como consecuencia de la ejecución del proyecto, obra o actividad
de que se trate.

71. Condicionar la procedencia de la consulta a que se acredite que la afectación

directa ya está causada o que se está produciendo desconocería el carácter previo
de la consulta79. Pensarlo de esa forma desvirtuaría el sentido de esta figura como
mecanismo de diálogo intercultural orientado a garantizar la participación efectiva
de los pueblos en la toma de decisiones que tienen el potencial de afectarles de
manera directa. De ahí que, si bien por economía del lenguaje se habla de
“afectación directa” como condición para la procedencia de la consulta previa,
ello no implica desconocer que se trata de una evaluación ex ante de la medida en
cuestión a fin de establecer si esta es susceptible de afectar de manera directa a las

74
Corte Constitucional, sentencias T-1045A de 2010, T-256 de 2015 y SU-133 de 2017.
75
Corte Constitucional, Sentencia T-733 de 2017.
76
Corte Constitucional, Sentencia T-1045A de 2010.
77
Corte Constitucional, Sentencia T-256 de 2015.
78
Corte Constitucional, Op Cit. Sentencia T-039 de 2024.
79
Corte Constitucional, Sentencia T-039 de 2024.

21
 Expediente T-9.716.182

comunidades étnicas y no de una verificación ex post de las afectaciones ya

producidas o en curso80.

72. La Corte ha indicado, además, que el concepto de afectación directa difiere

del de área de influencia de un proyecto81. Mientras esta es una noción técnica que
alude al espacio geográfico en el que se desarrollará un proyecto, la afectación
directa no necesariamente se circunscribe a su área. De paso que, dentro del área
de influencia es necesario identificar, caso a caso, las afectaciones directas que el
proyecto cause a las comunidades étnicas que allí se encuentran, por cuanto ambos
conceptos no son asimilables82.

73. Esto último no implica, sin embargo, que el criterio de área de influencia
directa de un proyecto resulte indiferente para los operadores jurídicos en los
casos de consulta previa; así:

“[…] Si las autoridades estiman que el área de influencia directa de un

proyecto determinado se traslapa con una comunidad indígena, sin
lugar a dudas deberá inferirse que se trata de un supuesto de afectación
directa de las comunidades indígenas. Pero, si no es así, las
autoridades y también las empresas, en el marco de su responsabilidad
hacia la vigencia de los derechos constitucionales, están en la
obligación de verificar si otros elementos de juicio indican la eventual
afectación a comunidades aledañas; si estas últimas están levantando
sus voces de inconformidad con la posición gubernamental y, en fin,
privilegiar el análisis conjunto de las pruebas”83.

74. La jurisprudencia constitucional también ha señalado que la determinación

sobre si un proyecto genera eventuales afectaciones directas para las comunidades
étnicas debe resultar de la valoración conjunta y ponderada de todos los elementos
de juicio disponibles, a partir de una disposición al diálogo intercultural. En varias
decisiones, la Corte ha precisado que las comunidades tienen “una carga mínima
de evidenciar las afectaciones para que proceda la consulta previa” 84, pues estas
no pueden ser hipotéticas ni abstractas, sino que deben ser “determinables y
ligadas a la realidad material de la comunidad étnica que reclama la protección
del derecho a la consulta previa”85.

75. Esta carga probatoria, sin embargo, debe interpretarse en consonancia con los
principios que rigen el trámite de la acción de tutela, en particular con el de
prevalencia del derecho sustancial que, como lo señala el Decreto 2591 de 1991 y
lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, impone al juez de tutela un rol
activo para recabar oficiosa y diligentemente las pruebas necesarias 86, sin
80
Ibidem.
81
Corte Constitucional, Sentencia SU-121 de 2022.
82
Sobre la distinción entre los conceptos de área de influencia y afectación directa, ver, entre otras, las sentencias
SU-217 de 2017 y T-242 de 2023.
83
Corte Constitucional, Sentencia SU-217 de 2017.
84
Corte Constitucional, sentencias T-422 de 2020, T-242 de 2023 y T-039 de 2024.
85
Corte Constitucional, Sentencia T-164 de 2021.
86
Decreto 2591 de 1991, artículos 3, 19, 21 y 32. En reiteradas ocasiones, la Corte ha señalado que el j uez de tutela
está obligado, antes de tomar su decisión, a procurar el esclarecimiento del hecho, ordenando de oficio las pruebas
pertinentes y necesarias para el efecto. Al respecto, se pueden consultar las providencias T-990 de 2002, T-883 de
2004, T-591 de 2008, T-600 de 2009, SU-768 de 2014 y A208 de 2020.

22
 Expediente T-9.716.182

escatimar en los “medios de prueba para que la justicia se materialice”87. De

existir dudas sobre si un proyecto, obra o actividad es susceptible de afectar de
manera directa a la comunidad étnica que demanda el amparo, “será
imprescindible la realización de visitas al lugar”88 y, tratándose de potenciales
impactos sobre el ambiente y la salud, aplicar el principio de precaución 89.

76. En la Sentencia SU-121 de 2022, la Sala Plena fijó una serie de criterios
sustantivos y adjetivos que complementan los ya establecidos en la Sentencia SU-
123 de 2018, a efectos de “determinar la intensidad, permanencia y exclusividad
con los que un pueblo étnico ha ocupado un determinado territorio” y
“establecer el grado de afectación” que generan las medidas legislativas o
administrativas que se adopten sobre el mismo. Como criterios sustantivos
orientados a establecer el grado de afectación directa prima facie, a menos que se
presenten razones en contrario, se plantean los siguientes:

“[C]uando la preservación de los usos y costumbres de la comunidad

étnica se hace evidente y la medida examinada se relaciona
directamente con ellos; cuando la medida impacta zonas de un
territorio en las cuales las comunidades étnicas han desarrollado sus
prácticas culturales de manera permanente, intensa y con pretensión de
exclusividad; cuando el relacionamiento de la comunidad étnica con la
sociedad mayoritaria es históricamente reducido y la medida tiene una
incidencia específica en las actividades de la comunidad; cuando la
medida que se examina tiene un impacto persistente o continuo en la
comunidad; cuando la medida degrada el medio ambiente en general y
los efectos adversos del cambio climático impacta el goce de derechos
de la comunidad”.

77. Adicionalmente, en dicha decisión la Sala Plena estableció unos criterios

adjetivos referidos a “la forma de identificar el grado de afectación de una
medida,” conforme a los cuales:

“la determinación del grado de afectación debe ser el resultado de una

cuidadosa consideración y valoración de los diferentes factores en
juego en cada caso, teniendo en cuenta lo establecido como criterios
sustantivos; la perspectiva de las comunidades étnicas sobre la
caracterización del grado de afectación resulta especialmente
importante y, en consecuencia, debe presumirse cierta cuando aporten,
en el marco de un diálogo intercultural, elementos y fundamentos
mínimos que permitan identificar el sustento de dicha caracterización;
en caso de que se aporten los elementos y fundamentos mínimos que
sustenten la caracterización, corresponde a las autoridades
responsables atenerse a dicha caracterización, a menos que se aporte
evidencia objetiva, contrastable y significativa acerca de que el grado
de afectación es diferente; y en caso de duda irresoluble acerca de la
intensidad de la afectación deberá preferirse el mecanismo de
87
Corte Constitucional, Sentencia SU-768 de 2014.
88
Corte Constitucional, sentencias SU-217 de 2017, SU-123 de 2018, T-422 de 2020 y T-039 de 2024.
89
Sentencia T-614 de 2019.

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 Expediente T-9.716.182

participación más amplio. En consecuencia: i) si existe una duda

irresoluble acerca de si la medida implica una “afectación directa
intensa” o una “afectación directa” deberá resolverse exigiendo el
consentimiento previo, libre e informado; y ii) si existe una duda
irresoluble acerca de si la medida implica una “afectación directa” o
“afectación indirecta”, deberá resolverse exigiendo la realización de la
consulta previa”90.

(iii) Presupuestos mínimos del trámite de certificación a cargo de la

Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa - DANCP.
Reiteración de jurisprudencia.

78. Uno de los escenarios en los que se concretan los deberes de debida diligencia
del Estado frente a comunidades étnicas se refiere al trámite de la certificación a
cargo del DANCP sobre la procedencia de la consulta previa con comunidades
étnicas para proyectos, obras o actividades. Este acto administrativo resulta
decisivo en la materialización del derecho a la consulta previa, pues es el que abre
o cierra la puerta a este mecanismo de diálogo intercultural. Además, es fuente de
seguridad jurídica para las comunidades étnicas involucradas, así como para las
personas naturales y jurídicas interesadas en llevar a cabo proyectos, obras o
actividades en sus territorios y de la sociedad en general.

79. Pese a su importancia, esta Corporación ha identificado múltiples deficiencias

en el trámite y expedición de dichas certificaciones por parte de la dependencia a
cargo en el Ministerio del Interior91. En concreto, el reproche extendido en el
tiempo ha sido que, en cumplimiento de su misión, la autoridad responsable, en un
gran número de ocasiones, se limita a certificar la presencia (o ausencia) de
comunidades a partir, principalmente, de un análisis cartográfico basado en la
información suministrada por el interesado en ejecutar el proyecto o en la
disponible sobre comunidades y territorios en bases de datos de entidades del nivel
central.

80. Ese desconocimiento reiterado y sistemático del deber de debida diligencia por
parte de la DANCP llevó a que en la Sentencia SU-123 de 2018 la Corte dedicara
una sección entera a especificar los requisitos de validez que deben reunir los
certificados expedidos por dicha dependencia para ajustarse a las reglas
jurisprudenciales que han precisado el concepto de afectación directa.

81. Se explicó que la DANCP (i) no debe limitarse a señalar la presencia o

ausencia de comunidades étnicas dentro del territorio correspondiente al área de
afectación del proyecto, sino que debe incorporar un estudio particular y expreso
sobre la posible afectación directa que pueda causar el proyecto, obra o actividad a
las comunidades étnicas con independencia de la limitación del área de influencia;
(ii) deberá, cuando sea relevante, recurrir a las entidades territoriales, a las
corporaciones regionales y a las instituciones académicas, culturales o
investigativas especializadas (v.gr. el Instituto Colombiano de Antropología e
Historia –ICAHN– o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–) con el fin
90
Corte Constitucional, Sentencia SU-121 de 2022.
91
Tal como se explicó este Tribunal en la Sentencia T-039 de 2024.

24
 Expediente T-9.716.182

de obtener la información que permita establecer con la mayor seguridad jurídica

si un pueblo indígena o afrocolombiano se encuentra o podría resultar afectado por
un proyecto o actividad dentro de un determinado territorio; y (iii) deberá
garantizar el derecho a la participación de las comunidades que puedan llegar a
tener interés en el desarrollo de un POA, lo cual se define dependiendo la
intensidad de la posible afectación: participación básica, consulta previa y el
consentimiento previo, libre e informado92.

82. En cumplimiento de tales directrices, el Gobierno expidió el Decreto 2353 de

201993, el cual, de manera expresa, estableció el criterio de afectación directa para
determinar la procedencia de la consulta previa 94. Asimismo, en punto de la
información a recaudar para aplicar tal criterio, la Directiva Presidencial Nº 8 del
9 de septiembre de 2020, denominada “Guía para la realización de consulta
previa”, en sus numerales 3.2 y 3.3 señala que, una vez recibida la solicitud por
parte de una entidad promotora o ejecutora de un proyecto, obra o actividad (en
adelante POA), la DANCP deberá:

“3.2. Solicitar y consultar la información que reposa en la Dirección de

la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior,
en la Dirección de Asuntos Indígenas ROM y Minorías del Ministerio
del Interior, y en la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior; en
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en la Agencia Nacional de
Tierras, en el Instituto Nacional de Antropología e Historia, y en las
demás entidades que se considere pertinente.

3.3. En caso de que la información suministrada por la entidad

promotora o el ejecutor del POA y consultada por la DANCP -
Subdirección Técnica de Consulta Previa sea insuficiente para
determinar la procedencia de la consulta previa, realizar una visita de
verificación en territorio. La visita de verificación en territorio
comprenderá una extensión superior al área identificada por la entidad
promotora o el ejecutor del POA, que permita determinar posibles
afectaciones directas”95.

83. No obstante, tales ajustes normativos no han sido suficientes para resolver las
deficiencias que aquejan a los ahora llamados “certificados sobre la procedencia
de la consulta previa con comunidades étnicas para proyectos, obras o
actividades” que expide la DANCP. En los casos seleccionados para revisión
luego de proferida la Sentencia SU-123 de 2018, la Corte ha llamado la atención
sobre cuatro tipos de problemas que siguen presentando estas certificaciones,
relacionados con: (i) insuficiente motivación, (ii) metodología inadecuada, (iii)
92
Corte Constitucional, SU-123 de 2018.
93
Por el cual se modifica la estructura del Ministerio del Interior y se determinan las funciones de algunas
dependencias.
94
Así en el numeral 1º del artículo 16A del Decreto 2353 de 2019 indica como función de la Subdirección Técnica de
Consulta Previa: “Determinar la procedencia y oportunidad de la consulta previa para la adopción de medidas
administrativas y legislativas y la ejecución de los proyectos, obras, o actividades, de acuerdo con el criterio de
afectación directa, y con fundamento en los estudios jurídicos, cartográficos, geográficos o espaciales que se
requieran”. (Subrayas añadidas).
95
Directiva Presidencial No. 08 del 9 de septiembre de 2020, “Guía para la realización de consulta previa”.

25
 Expediente T-9.716.182

falta de articulación entre el nivel central de la administración y las entidades

territoriales, reflejada en la reiterada omisión por parte de la DANCP de solicitar
información a las entidades territoriales sobre la presencia de comunidades
étnicas, y (iv) falta de participación de las comunidades en el trámite
administrativo de certificación sobre la procedencia de la consulta previa 96.

84. En relación con este último defecto, en la Sentencia T-219 de 2022 la Corte
exhortó a la DANCP para que “en eventos futuros, notifique los actos
administrativos que profiera en los trámites de consulta previa a las comunidades
que están presentes en los entes territoriales en los cuales serán desarrollados los
proyectos, obras y actividades, sin importar si aquellas resultan o no afectadas
con la iniciativa, para que puedan ejercer sus derechos fundamentales en el
marco del proceso administrativo”.

85. Dicha intervención es benéfica para todas las partes concernidas en el

desarrollo de un proyecto, obra o actividad. A las comunidades les permite obtener
información directa y fidedigna sobre el proyecto objeto de certificación y esto, en
primer lugar, contribuye a contrarrestar uno de los primeros efectos negativos que
tiene la noticia de la llegada de un proyecto de desarrollo a un territorio: la
incertidumbre de sus habitantes, sobre lo que va a acontecer y sobre lo que el
proyecto significará para sus vidas y para las relaciones que tejen con los demás
seres que habitan su territorio. Permitir que las comunidades próximas al área del
proyecto participen en el trámite de certificación contribuye así a conjurar el
rumor, un factor que puede en sí mismo ser muy perturbador, en este caso para
quienes habitan en las zonas en las que proyecta ejecutarse alguna iniciativa de
desarrollo97. En segundo lugar, pero no menos importante, la información que
obtienen las comunidades gracias a su temprana intervención en el trámite de
certificación les permite efectuar análisis, basados en evidencia, sobre las
potenciales afectaciones directas que para ellas pueden derivarse del proyecto en
cuestión98.

(vi) La oportunidad de la consulta previa.

86. La Corte ha reiterado que la consulta (i) si bien debe ser previa al inicio del
respectivo proyecto, obra o actividad, (ii) su procedencia no se agota en un único
momento, sino que es un proceso que acompaña todas las fases del proyecto y que
se activa cada vez que ocurre un cambio sustancial en sus condiciones.

87. Por lo anterior no se configura un daño consumado cuando se ha omitido la

consulta previa al inicio de un proyecto, pues, se insiste, ésta procede aun cuando
el proyecto esté en marcha o, incluso, haya finalizado, en este evento con el
propósito de definir las etnorreparaciones por las afectaciones causadas por el
proyecto, obra o actividad inconsulta99.

88. La doctrina constitucional sobre este punto fue sintetizada en la Sentencia SU-
123 de 2018 en los siguientes términos:
96
Corte Constitucional, Sentencia T-039 de 2024.
97
Ibidem.
98
Ibidem.
99
Corte Constitucional, Sentencia T-039 de 2024.

26
 Expediente T-9.716.182

“17.11. En relación con la operatividad de la consulta previa y su

aplicabilidad en el tiempo, la jurisprudencia constitucional ha indicado
que la consulta debe ser previa, por lo cual debe existir una
preconsulta, pero que en todo caso opera en todas las fases del
proyecto, obra o actividad. En este sentido, todo cambio sustancial en
las condiciones del proyecto que implique la adopción de nuevas
medidas o altere significativamente el sentido de las medidas ya
tomadas renueva el deber de consulta previa.

17.12. De manera especial, la consulta procede aun cuando el proyecto

esté en marcha, e incluso, cuando haya finalizado. En este caso, se
dirige a la adopción de actividades, obras o medidas de contingencia
para reparar, recomponer, restaurar o recuperar la afectación al tejido
cultural, social, económico o ambiental, según el daño sufrido por la
comunidad étnica. Las medidas reparatorias deben realizarse con un
enfoque diferencial que tome en cuenta las particularidades del pueblo
afectado (etno-reparaciones)”.

E. Solución del caso concreto.

89. Para dar respuesta al primer problema jurídico planteado, es del caso verificar
cuál fue la metodología y motivación en que se sustenta la decisión adoptada
mediante la Resolución No. ST-0268 de 31 de marzo de 2021, a través de la cual
la DANCP determinó que no procedía la realización de consulta previa respecto
del proyecto “parque industrial y/o ambiental para el almacenamiento,
tratamiento, reciclaje y valorización de residuos industriales” a cargo de la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.

90. Se encuentra acreditado que el 12 de febrero de 2021 el representante legal de

la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. solicitó a la DANCP una certificación
de procedencia de consulta previa. Dicha autoridad revisó la documentación
anexa100 a la solicitud, verificó la localización del proyecto a partir de las
coordenadas aportadas y un ejercicio de “cartografía básica y temática IGAC
2020”101 e identificó que el proyecto se desarrollaría en zona industrial de
Cartagena de Indias y que la comunidad étnica más cercana se encuentra ubicada a
1,30 kilómetros, denominada Consejo Comunitario de Membrillal “Miriam
Makeba”, asentada en el sector Membrillal, que es un área rural de la misma
ciudad donde desarrollan buena parte de sus actividades económicas. Luego de
ello procedió con el análisis geográfico 102 apoyado en “la consulta en las bases de
100
“i) mapa, archivo digital Shape y cuadro de coordenadas, donde se va a ejecutar el proyecto: : “PARQUE
INDUSTRIAL Y/O AMBIENTAL PARA EL ALMACENAMIENTO, TRATAMIENTO, RECICLAJE Y
VALORIZACION DE RESIDUOS INDUSTRIALES DE LA EMPRESA PETROAMBIENTAL MAMONAL SAS”
localizado en jurisdicción del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en el departamento de Bolívar;
ii) fotocopia de la cédula de ciudadanía del solicitante, iii) certificado de existencia y representación legal del
ejecutor”, tal como se anotó en la Resolución ST-0268 de 31 de marzo de 2021.
101
Técnicas mínimas para el estudio de los diferentes métodos, sistemas y operaciones científicas que permiten
representar en un plano la superficie terrestre y los fenómenos o hechos que se desarrollan sobre ella, conforme los
lineamientos de la Resolución 471 de 2020 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
102
Precisó que ese concepto hace referencia al estudio de las relaciones que se tejen entre individuos, naturaleza y
sociedad en un espacio y tiempo determinado, haciendo uso de técnicas asociadas a la ubicación y distribución de
fenómenos geográficos, tal como se anotó en la Resolución ST-0268 de 31 de marzo de 2021.

27
 Expediente T-9.716.182

datos institucionales de comunidades étnicas”103 y finalmente, mediante la

Resolución No. ST-0268 de 31 de marzo de 2021, concluyó que no se evidenció
coincidencia territorial entre el proyecto y la comunidad.

91. En dicho acto administrativo, si bien se advirtió la presencia de la comunidad

accionante, se descartó la eventual afectación directa tras aducir que:

“mediante el análisis de los contextos cartográfico y geográfico de

comunidades étnicas de cara a las actividades del proyecto en mención,
se identificó que la comunidad étnica más cercana se encuentra
localizada aproximadamente a 1,30 km en línea recta del área del
polígono aportado por el solicitante, ubicada en el sector Membrillal en
área rural de Cartagena de Indias lugar donde desarrollan buena parte
de sus actividades económicas. Que el proyecto por su parte se localiza
en la zona industrial de Cartagena de Indias, en un sector altamente
intervenido por las actividades industriales de la ciudad separado de la
comunidad por la variante Mamonal-Gambote, factores que
condicionan y limitan la interacción entre el contexto donde se
desarrollan las actividades del proyecto”.

92. Así descrita la actuación administrativa, la Sala constata que en el trámite y

motivación de la Resolución No. ST-0268 de 31 de marzo de 2021 de la DANCP
se presentan cuatro deficiencias sobre las cuales ya ha advertido esta Corte, tanto
en la Sentencia SU-123 de 2018 como en decisiones posteriores, y que en este
caso son las siguientes: (i) insuficiente motivación, (ii) metodología inadecuada,
(iii) falta de articulación entre el nivel central de la administración y las entidades
territoriales y (iv) falta de participación de las comunidades en el trámite
administrativo.

93. Se encuentra demostrada la insuficiente motivación por varias razones. En

primer lugar, porque la DANCP basó su decisión en situaciones que ofrecen
información muy precaria (distancia entre el proyecto y la comunidad, y existencia
de una vía de tránsito que atraviesa el sector), la cual no brinda insumos
suficientes para un examen mínimo de los posibles impactos que el proyecto de la
sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. puede llegar a generar a la comunidad
accionante. El hecho de que la comunidad esté ubicada a poco más de un
kilómetro del lugar donde se ejecuta el proyecto y de que estén separados por una
vía de tránsito intermunicipal, son circunstancias que, por el contrario, hacen
llamativo el contexto y, por ende, merecedor de una atención especial para su
verificación, máxime si se tiene en cuenta que la vía a la que se alude podría
traducirse en realidad en un factor de interacción y no de distanciamiento.

94. En segundo lugar, porque aunque la motivación del aludido acto

administrativo diga que no se limitó a un análisis cartográfico, sino que incluyó un
estudio geográfico de las relaciones que se tejen entre individuos, naturaleza y
sociedad, usando técnicas de ubicación de las funciones sociales, económicas y

103
Repositorios de la Agencia Nacional de Tierras y del Ministerio del Interior, tal como se apuntó en la Resolución
ST-0268 de 31 de marzo de 2021.

28
 Expediente T-9.716.182

culturales104, no se observa que se hayan hecho averiguaciones relacionadas con

los usos y costumbres de la comunidad, por ejemplo, relativas a las fuentes
hídricas del sector donde se ejecuta el proyecto, lo cual es ahora objeto de
reproche por dicha agrupación.

95. En otras palabras, en el análisis a cargo de la DANCP no se detallaron las

actividades sociales, culturales y económicas de la Comunidad “Miriam Makeba”
que, según informó en sede de revisión, dijo haber valorado. Nótese que no
desarrolló un examen que evidenciara un estudio de las actividades de la
Comunidad “Miriam Makeba” con el entorno donde se desarrolla el proyecto
“parque industrial y/o ambiental para el almacenamiento, tratamiento, reciclaje y
valorización de residuos industriales” a cargo de la sociedad Petroambiental
Mamonal S.A.S.

96. En tercer lugar, porque al ser consultada en este escenario de revisión por la
interacción del proyecto con el sistema fluvial aledaño a la comunidad, la DANCP
dijo que “no se identificaron intervenciones relacionadas con el mencionado
sistema fluvial aledaño al área de interés del proyecto”105, sin ofrecer explicación
alguna respecto de la afirmación de la comunidad que asegura que sí existe una
fuente hídrica convergente usada para el desarrollo de sus actividades 106, con lo
cual se perjudica el entorno ambiental en el que cohabitan y su seguridad
alimentaria, pues afirman aprovechar ese sistema fluvial para pesca de consumo 107.

97. Se afirma que la metodología fue inadecuada en razón a que, de lo descrito

anteriormente, fácilmente se deriva que la DANCP no adelantó averiguaciones
que permitieran concienzudamente definir si existía o no interacción capaz de
provocar una afectación directa. Como se indicó al resumir el trámite
administrativo, a la DANCP le bastó con indagar la información consignada en su
repositorio, la cual, como se vio, se tradujo en un frágil sustento de su decisión
final.

98. También se comprobó la falta de articulación entre el nivel central de la

administración y las entidades territoriales, en la medida en que la DANCP no
solicitó a la entidad territorial concernida información general sobre la interacción
de comunidades étnicas en la zona de influencia del proyecto, ni mucho menos
sobre las actividades económicas, sociales o culturales que, en particular, la
Comunidad “Miriam Makeba” despliega en el sector108.

99. Por último, en este caso se constata la falta de participación de las

comunidades en el trámite administrativo. Ciertamente, pudo establecerse que, a
pesar de saber de la existencia de la comunidad accionante, la DANCP no la tuvo

104
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte 2024-2-001404-005527.pdf”.
105
Ibidem.
106
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte CCCN MEMBRILLAL_RESPUESTA A OFICIA
POTB-043-24.pdf”.
107
Expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria Corte CCCN MEMBRILLAL_RESPUESTA A OFICIA
POTB-043-24.pdf”.
108
Según respuesta de la Alcaldía de Cartagena; visible en el expediente electrónico, archivo “Anexo secretaria
Corte Oficio AMC-ADT-000219-2024 ACCION DE TUTELA T-9.716.182 CORTE CONSTITUCIONAL.pdf”.

29
 Expediente T-9.716.182

en cuenta, pues no la llamó a participar en el trámite de certificación, de acuerdo

con manifestación hecha en la solicitud de tutela109que no fue controvertida.

100. Así las cosas y a fin de dar respuesta al segundo problema jurídico
planteado, para la Sala es claro que las irregularidades de la DANCP en el trámite
de certificación de procedencia de consulta previa dan cuenta de una vulneración a
sus derechos fundamentales a la participación y diversidad étnica y cultural -
invocados en la acción-, pero también al derecho al debido proceso administrativo,
ya que las comentadas fallas de procedimiento en el decurso del trámite de
certificación fueron las que determinaron la violación de los primeros.

101. Conviene relievar que el juez constitucional al examinar una acción de

tutela está facultado para emitir fallos extra y ultra petita, cuando de la situación
fáctica se evidencie la vulneración de un derecho fundamental, aun cuando su
protección no haya sido solicitada por el peticionario 110. Por ende, aunque no se
haya pedido expresamente el amparo frente al derecho fundamental al debido
proceso administrativo, de la lectura de escrito de tutela y el estudio realizado, se
aprecia que la vulneración a este derecho estuvo implicada en el marco de los
hechos estudiados.

102. A la vez, debe precisarse que esta acción de tutela se formuló

principalmente acusando la vulneración al derecho fundamental a la consulta
previa, sin embargo, aunque todo el contexto rodee tal derecho, no puede
desconocerse que en este escenario constitucional no obran elementos de juicio
con aptitud suficiente para definir si, en efecto, se transgredió. Según se ha
descrito, existen indicios y amenazas de impactos capaces de ejemplificar una
posible afectación directa, pero ante la ausencia de una adecuada actuación
administrativa por parte de la DANCP que arroje información detallada al
respecto, no puede argumentarse en este momento que sí ocurrió dicha
vulneración.

103. La situación descrita amerita, entonces, que se deje sin efecto la Resolución
ST-0268 de 31 de marzo de 2022 y se ordene a la DANCP rehacer el trámite de
certificación de procedencia de la consulta previa, a fin de que ejecute una labor
que se ajuste a los derroteros de la jurisprudencia constitucional aquí reiterados,
con el ánimo de que en su metodología y motivación contemple una verificación
rigurosa en torno a las posibles afectaciones referidas por la comunidad
accionante.

104. Esta decisión permitirá que la misma autoridad administrativa recomponga

su proceder a través de una readaptación material en las etapas del trámite a su
cargo y propenderá al tiempo porque sean atendidas en debida forma, en el
escenario administrativo diseñado para ello, las legítimas preocupaciones de la
Comunidad “Miriam Makeba” frente a las afectaciones que podría ocasionarles el
proyecto de la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S. En todo caso, es claro
que la entidad accionada deberá realizar un análisis detallado del proceso
sancionatorio ambiental que adelanta el EPA Cartagena, teniendo en cuenta que,
109
Expediente electrónico, archivo “01Demanda.pdf”.
110
Corte Constitucional, Sentencias SU-484 de 2008, SU-195 de 2012, T-104 de 2018.

30
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en virtud del principio de precaución propio de la garantía del derecho al

medioambiente, no es necesario tener certeza absoluta sobre el riesgo de una
actividad en el ambiente o salud humana para que se adopten medidas que eviten
la ocurrencia de un daño con graves repercusiones en el ecosistema o en la
comunidad afectados.

105. En concordancia con la anterior observación, la Sala estima conveniente

destacar que para la recomposición del trámite de certificación de procedencia de
consulta previa, la DANCP también deberá, además de realizar la correspondiente
visita de verificación, obrar de conformidad con el principio de colaboración
armónica con las entidades territoriales y con las autoridades ambientales tanto del
área del proyecto, como del lugar donde se ubica la comunidad, a fin de que exista
una real constatación sobre cómo interactúa la Comunidad “Miriam Makeba” en
la zona de influencia del proyecto, los posibles riesgos ambientales que son objeto
de investigación por parte de las autoridades ambientales y su relación también
con su seguridad alimentaria, para que, con base en todo ese recaudo, pueda
discernir con solidos elementos de juicio sobre la procedencia de la consulta en
clave con la verificación de una eventual afectación directa.

106. Es importante tener en cuenta que la comunidad y el proyecto en cuestión se

ubican geográficamente en zonas que se adscriben al municipio de Cartagena de
Indias, pues convergen en el espacio limítrofe del sector rural (la comunidad) y la
zona urbana (la sociedad accionada), de ahí que, como quiera en dicha ciudad
concurren dos autoridades ambientales, EPA Cartagena para la zona urbana y
CAR del Dique para la franja rural aquí implicada, la primera haya conocido del
proceso sancionatorio en contra de Petroambiental Mamonal S.A.S., pero recalque
que la comunidad se ubique en un área que no es su competencia, sino de la CAR
del Dique. Por ende, ambas autoridades ambientales deben concurrir para la
averiguación que la DANCP tendrá a su cargo.

107. En otras palabras, deberá realizar una visita técnica de verificación

tendiente, no solo a definir el distanciamiento de la comunidad y la zona de
impacto del proyecto, sino, también, a tener en cuenta la información que la
Alcaldía del Distrito de Cartagena de Indias debe brindar como autoridad
territorial de la zona donde confluyen el proyecto y la comunidad, además de las
entidades de inspección y vigilancia ambiental concurrentes (Establecimiento
Público Ambiental de Cartagena y Corporación Autónoma Regional del Dique de
Cartagena), precisándose un análisis detallado del proceso sancionatorio ambiental
que cursa en contra de la sociedad accionada. Todas las entidades administrativas
aquí mencionadas deberán estar prestas a participar, intervenir y facilitar la
información necesaria en desarrollo del proceso.

108. Es pertinente advertir que, ante la posibilidad de que pueda llegar a

concluirse que es menester la consulta previa, resulta imperioso que se precise un
término no muy extenso para que la DANCP agote el procedimiento a su cargo,
para lo cual, entonces, se concederán 30 días hábiles. Esta decisión se ajusta a las
necesidades del presente caso porque aquí estamos en presencia de una comunidad
que asegura que el desarrollo del proyecto atenta frontalmente en su interacción
con el medio ambiente y su fuente de alimento, lo que constituye un riesgo que

31
 Expediente T-9.716.182

merece ser verificado, procurando a una definición y solución pronta sobre el

tema.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de

la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero: REVOCAR el fallo proferido el 13 de septiembre de 2023 por el

Tribunal Administrativo de Bolívar, que confirmó la decisión de negar 111 la acción
de tutela presentada por el Consejo Comunitario “Miriam Makeba”, a través de su
representante legal, contra la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa
del Ministerio del Interior (DANCP), el Establecimiento Público Ambiental de
Cartagena y la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.

Segundo: En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso

administrativo, a la participación y a la diversidad étnica y cultural de las personas
que integran el Consejo Comunitario de Negritudes “Miriam Makeba”, conforme
lo explicado en la parte motiva.

Tercero: DEJAR SIN EFECTO la certificación proferida por la Dirección de la

Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior (DANCP)
mediante Resolución No. ST-0268 de 31 de marzo de 2021 y ORDENAR a esta
dependencia que, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de esta
providencia, reinicie el trámite administrativo de certificación de procedencia de
consulta previa para el proyecto “parque industrial y/o ambiental para el
almacenamiento, tratamiento, reciclaje y valorización de residuos industriales de
la sociedad Petroambiental Mamonal S.A.S.”, a fin de que realice una
comprobación en torno a la posible afectación directa que alega la comunidad
accionante, de acuerdo con los fundamentos jurídicos expuestos en los párrafos
103 a 108 de la parte motiva.

Cuarto: Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el

artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

111
Fallo de primera instancia del Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Cartagena, del 11 de agosto de 2023.
En expediente electrónico, archivo “16SENTENCIA.pdf”.

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Magistrado
Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado
Con aclaración de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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