TEMA 19

LAS RECLAMACIONES ECONÓMICAS-ADMINISTRATIVAS Y EL

RECURSO CONTENCIONSO-ADMINISTRATIVO
1. OBJETO Y CARACTERES
La reclamación económico-administrativa constituye una vía específica para impugnar los actos tributarios ante la
propia la propia Administración, y que se erige en vía previa que es necesario agotar para acudir al recurso
contencioso-administrativo.
Sintetizando sus caracteres, destacan los siguientes:
1) Es un recurso administrativo especial tanto por la materia como por los órganos que lo conocen, aunque
judicializado en su desarrollo.
2) Son competentes para conocerlo y resolverlo los Tribunales Ecónomicos-Administrativos, encuadrados
orgánicamente en el Ministerio de Economía y Hacienda pero con independencia jerárquica y funcional, salvo
respecto al propio Ministro, que también es un órgano económico-administrativo.
3) Constituye la vía administrativa previa que hay que agotar para acudir al contencioso.
4) Según la cuantía del asunto, se desarrollará en única instancia o también en fase alzada; además de ciertos recursos
extraordinarios previstos para determinados supuestos. Aunque el art. 37 LDGC, en evitación de una doble
instancia administrativa previa al contencioso, admite que en los asuntos previstos con doble instancia pueda
renunciarse a la primera para impugnar directamente ante el TEAC.
5) Es la vía exclusiva en materia económico-administrativa, excluyéndose cualquier otro órgano, tanto en cuestiones
de hecho como de derecho salvo la reposición previa.

2. ACTUACIONES RECLAMABLES
Dos delimitaciones es preciso realizar para conocer los actos susceptibles de reclamación económico-administrativa. En
primer lugar, qué se entiende por materia económico-administrativa, pues sólo en ese ámbito procederá la reclamación. En
segundo lugar, qué actos de ese ámbito son reclamables.
La materia económica-administrativa se concreta por el art. 1 TAPEA, que menciona: a) gestión, inspección y
recaudación de tributos, exacciones parafiscales y, en general, de todos los ingresos de derecho público del Estado y de la
administración Local o Institucional; b) gestión, inspección y recaudación de tributos cedidos por el Estado a las
Comunidades Autónomas o de los recargos establecidos por éstas sobre tributos del Estado; c) reconocimiento o
liquidación por autoridades y Organismos del Ministerio de Hacienda de obligaciones del Tesoro Público y las cuestiones
relacionadas con las operaciones de pago por dichos órganos con cargo al Tesoro; d) el reconocimiento y pago de toda
clase de pensiones y derechos pasivos que sean competencia de la Dirección General del Tesoro; e) cualesquiera otras que
por precepto legal expreso se declare.
Una vez delimitada la materia económico-administrativa, se admitirá reclamación contra actos en relación con la misma
que respondan a lo prevenido por el art. 15 TAPEA: a) los que provisional o definitivamente reconozcan o denieguen un
derecho o declaren una obligación; b) los de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan
término a la vía de gestión. Junto a éstos, el apt 2 del mismo art. 15 admite la reclamación contra las autoliquidaciones, los
actos de repercusión previstos legalmente y las retenciones tributarias.
El marco normativo delimitador de los actos reclamables se cierra con el art. 15.3 TAPEA, que precisa que las infracciones
en la tramitación de los actos reclamables podrán alegarse al impugnar éstos; lo que a sensu contrario significa que no
cabrá su impugnación autónoma.
A la vista de estas previsiones normativas, diversas observaciones merecen ser destacadas:
1) consiste en que la reclamación Eco-Ava no puede referirse a normas jurídicas, por lo que la posible ilegalidad que les
afecte no es enjuiciable en esta vía, coherentemente con la exclusión de la vía administrativa previa en el recurso
directo contra disposiciones generales.
2) Admitiéndose la impugnación de actos provisionales o definitivos, la falta de impugnación del primero no impide la
del segundo, aunque sea meramente confirmatorio del anterior.
3) Respecto de los actos de trámite su recurribilidad sin tener que esperar el acto conclusivo.
4) A la admisibilidad de reclamación Eco-ava contra actos de repercusión, de retención y autoliquidaciones. En los dos
primeros casos, la reclamación no se dirige contra la Administración, sino contra el particular que haya practicado los
actos, asumiendo el órgano Eco-avo una cierta función arbitral entre los particulares afectados. En lo que afecta a las

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 autoliquidaciones, según el art. 116 RPEA, podrá interponerse la reclamación en el plazo común de quince días tras la
contestación negativa, o en su caso el silencio desestimatorio, o la solicitud de devolución o de rectificación.

3. LOS ÓRGANOS ECONÓMICOS-ADMINISTRATIVOS

Son órganos Eco-avo: 1) el Ministro de Economía y Hacienda; 2) el Tribunal Eco-avo Central; 3) los
Tribunales Eco-avo Regionales; 4) los Tribunales Eco-avo Locales de Ceuta y Melilla.
El Presidente y los Vocales del TEAC son nombrados por Decreto, y los de los TEAR y TEAL por Orden
ministerial. Tanto el Órgano central como los territoriales funcionarán en Pleno y en Salas de
Reclamaciones, y están divididos en Secciones.
1) El Ministro es competente para las reclamaciones siguientes: las que haya oído cono trámite previo al
Consejo de Estado; las que por su cuantía, índole o trascendencia le someta el TEAC; el recurso
extraordinario de revisión contra actos dictados por él mismo.
2) El TEAC es competente para conocer: en única instancia, las reclamaciones contra actos dictados por
órganos centrales de los Ministerios, de la Administración Institucional y de la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria, así como por órganos superiores de las Comunidades Autónomas; en
segunda instancia, el recurso de alzada contra resoluciones de TEAR y TEAL si la cuantía de la deuda
o la base excede, respectivamente, de veinticinco o trescientos millones de pesetas; de los recursos
extraordinarios de revisión. Tras la LDGC, el TEAC conocerá también en única instancia de los asuntos
superiores a las citadas cuantías cuando habiéndose dictado el acto por órganos periféricos, el
interesado renuncie a la primera instancia.
3) Los TEAR y TEAL conocerán en única o primera instancia, según la expresada cuantía, las
reclamaciones contra: Actos de órganos periféricos de la Administración del Estado, Institucional, y de
la Agencia Estatal de la Administración Tributaria; actos de las Comunidades Autonómicas co dictados
por sus órganos superiores. Coincidiendo el ámbito territorial de los TEAR con los de la respectiva
Comunidad, y el de los TEAL con los correspondientes términos municipales, será competente
territorialmente el TEA del territorio donde tenga su sede el órgano administrativo que dictó el acto, a
salvo de lo previsto para los procedimientos especiales contra las actuaciones tributarias de
autoliquidación, retención y repercusión. En caso de conflicto de competencias el TEAC es superior
jerárquico de los TEAR y TEAL.

4.LEGITIMACIÓN
Están legitimados para interponer la reclamación:
a) Los sujetos pasivos y los responsables del tributo.
b) los titulares de intereses legítimos y directos afectados por el acto de gestión.
c) el Interventor General de la Administración del Estado y sus delegados.
d) los Directores Generales del Ministerio de Hacienda, para los recursos ordinarios y extraordinarios de
alzada.

No estarán legitimados:
a) Los funcionarios, salvo vulneración de un derecho que les esté particularmente reconocido;
b) los particulares que obren por delegación o como agentes de la Administración;
c) los denunciantes, salvo respecto a su participación en la sanción;
d) los que asuman obligaciones tributarías en virtud de pacto o contrato;
e) los organismos que dictaron el acto y los destinatarios de sus rendimientos (esta última letra añadida por la
ley de modificación de la LGT de 1995).
Los art. 14 TAPEA y 31 RPEA prevén la comparecencia de interesados en el procedimiento una vez iniciado
éste. Que podrán personarse sin que se interrumpa ni retrotraiga la tramitación, así como que si el órgano
advierte la existencia de interesados directos que no hayan comparecido, deberá ponerlo en su conocimiento
dándoles traslado de las actuaciones y un plazo de quince días para que formulen alegaciones. Prevé la
sucesión del interesado compareciente, admitiendo la personación de sus causahabientes.

5. SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO.

El tradicional principio general de que la mera interposición de la reclamación no suspende el acto

impugnado, para admitir en los apartados consecutivos diversos supuestos de suspensión, que son los
siguientes:
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  En general, si se solicita y se aportan las garantías del art. 75, calificándose como automática esta
suspensión.
 Si se solicita aportando otras garantías distintas, e incluso sin garantías, en los supuestos del art. 76
(actos de contenido económico) y 77 (otros actos administrativos), cuando la ejecución causara perjuicio
de imposible o difícil reparación. - Sin necesidad de garantía y ni siquiera de solicitud si se aprecia por el
Tribunal posible error aritmético, material o de hecho en el acto impugnado.
 También sin garantías cuando se trate de sanciones y proceda la suspensión a tenor del art. 81.4.’ LGT.
 Si se había obtenido la suspensión en la previa reposición potestativa, en cuyo caso no procede reiterar
la petición ni decretarla nuevamente.

La solicitud de suspensión podrá plantearse en cualquier momento durante la tramitación de la reclamación,

surtiendo efectos para las actuaciones administrativas posteriores a dicha solicitud, y pudiendo afectar a la
totalidad o a parte del acto recurrido si éste es susceptible dé ejecución separada.
La cuantía de la caución habrá de cubrir el importe del acto recurrido más los intereses de demora que se
generen por la suspensión
En el supuesto de suspensión automática del art. 75 RPEA, una vez interpuesta la reclamación, el interesado
formulará ante el órgano de recaudación competente la solicitud de suspensión, acompañando justificantes de
la garantía ofrecida y copia de la reclamación interpuesta, entendiéndose desde ese momento otorgada la
suspensión.
Los medios de garantía previstos por el art. 75 y que comportan la suspensión automática los enumera su
apdo. 6.’, consistiendo en depósito en efectivo o en valores públicos, aval o fianza solidarios por entidad de
crédito y fianza personal y solidaria por dos contribuyentes de la localidad de reconocida solvencia para deudas
inferiores a las cuantías que se determinen por Orden ministerial.
En caso de no poder aportarse estos medios de garantía, o de no poder ofrecer ninguna, y si la ejecución del
acto causara perjuicios de imposible o difícil reparación, se estará a lo dispuesto por el art. 76 RPEA. La
solicitud de suspensión se dirigirá al propio Tribunal que conoce de la reclamación, en escrito separado del de
interposición en el que se contendrán las alegaciones que fundamenten la petición, así como, en su caso, la
descripción de las garantías que se ofrecen y su prioridad o complementariedad.

6.PROCEDIMIENTO

Atendiendo a la sistemática del RPEA, tres son las fases del procedimiento: iniciación, instrucción y
terminación, en cada una de las cuales han de producirse diversas actuaciones del órgano o de los
interesados.
1) La iniciación se produce mediante el escrito de interposición de la reclamación, que según el art. 26
TAPEA puede limitarse a pedir que se tenga por interpuesta o, por el contrario, puede contener ya las
alegaciones y proposición de pruebas convenientes, entendiéndose entonces -salvo que exprese lo
contrario- que el recurrente renuncia al trámite de alegaciones.
Dicho escrito habrá de presentarse en alguna de las oficinas señaladas por el art. RPEA, en el plazo
improrrogable de quince días tras la notificación del acto reclamado, o tras la finalización del período de
cobranza, si es un tributo recaudado mediante recibo.
El escrito de interposición habrá de identificar el acto que se impugna, indicando el expediente en que
se dictó (art. 88 RPEA), pero también ha de contener otros extremos, como el domicilio a efectos de
notificaciones (art. 48 RPEA) y la indicación de que se actúa mediante representación, si es el caso,
acompañando el poder (art. 34). En todo caso, debe tenerse presente la posibilidad de subsanación de
los defectos (art. 50 RPEA), incurriéndose en nulidad si el órgano no concede dicha posibilidad.
Una vez recibido por el TEA el escrito de interposición, deberá en cinco días reclamar del órgano gestor
el expediente del acto impugnado, que habrá de remitirlo en quince días con los antecedentes e informes
que sean preceptivos.
2) La instrucción del procedimiento se desarrolla por el TEA de oficio o a instancia de los interesados,
teniendo en cuenta las prescripciones de los arts. 48 a 73 RPEA en cuanto a plazos, requisitos de los
actos y de las notificaciones, orden de tramitación, etc. Tres aspectos de la instrucción revisten especial
relevancia.

El primero es la formulación de alegaciones por el interesado, si no las hizo en el escrito de interposición.

Prevista por el art. 90 RPEA, da un plazo de quince días para la puesta de manifiesto del expediente y la
presentación de alegaciones. El escrito deberá expresar los fundamentos de hecho y de derecho y la
pretensión del reclamante, acompañándose de la proposición de prueba y de los documentos
probatorios que estime convenientes.

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 El segundo extremo de interés en la fase de instrucción es el régimen de la prueba, regulado en los arts.
94 a 96 RPEA. Partiendo del principio general de la carga de la prueba para quien afirme su derecho.
La tercera cuestión de relevancia en la fase de instrucción se refiere al ámbito de la revisión, que podrá
extenderse a todas las cuestiones suscitadas por el expediente, hayan sido o no planteadas por los
interesados.
3) La terminación del procedimiento EC-AVO puede revestir diversa formas que son: resolución expresa o
presunta, desestimiento, renuncia y caducidad.
La resolución expresa contendrá los resultados de hecho, los considerados de derecho, y el fallo, debiendo
notificarse en el plazo de diez días a los interesados, así como en cinco días a los legitimados para recurrir
cuando lo estimen total o parcialmente la pretensión o modifiquen el acto reclamado.
La resolución presunta, a tenor de los arts. 23 TAPEA y 104 RPEA, se producirá al año desde la interposición
de la reclamación sin que haya recaído resolución expresa.
El desistimiento y la renuncia habrán de efectuarse por el interesado, y de ser varios los comparecientes,
sólo afectarán a quienes las hubieran formulado. Su eficacia se supedita a su aceptación por el órgano, que
podrá no tenerla en cuenta si considera que la Administración tiene interés en proseguir el procedimiento hasta
su resolución. En caso de haberse suscitado alguna cuestión nueva, entiende la jurisprudencia que la renuncia
y el desistimiento sólo afectan a las pretensiones deducidas en el escrito de interposición y de alegaciones,
pero no a dicha nueva cuestión.
La caducidad procederá cuando por causa imputable al interesado se haya paralizado el procedimiento
durante tres meses.

7. RECURSO DE ALZADA.

Concebido como el recurso jerárquico por excelencia, el recurso de alzada ordinario somete al TEAC el fondo del
asunto resuelto por el órgano de primera instancia, así como sus resoluciones sobre declaraciones de
competencia y las de trámite que decidan directa o indirectamente el asunto poniendo término a la
reclamación o suspendiendo y haciendo imposible su continuación.
La determinación de los actos recurribles no reside por tanto en el tipo de resolución ni en el contenido material
del acto impugnado, sino exclusivamente en su cuantía. Será exigible la alzada para los actos de cuantía
superior a 25 millones de pesetas, salvo que sean de determinación de valores o de bases previos a la
liquidación, debiendo superar entonces la cuantía de 300 millones de pesetas.
La legitimación para recurrir en alzada se contempla por el art. 130 RPEA, que la reconoce a los que gozan
de ella en la primera instancia y a los Directores Generales y de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria de quienes dependa la oficina que dictó el acto recurrido, así como a los órganos superiores de las
Comunidades Autónomas respecto a tributos cedidos.
El procedimiento de la alzada será el mismo seguido para la primera instancia salvo las particularidades
contenidas en los arts. 121 a 125 RPEA. En cambio para éste no se efectuará el trámite de puesta de
manifiesto ni habrá período de alegaciones, debiendo formularse éstas en el mismo escrito de interposición.
Tajantemente señala el art. 123.2.’, que tras éste no se admitirá ningún escrito del interesado. Tampoco, según
el art. 124, habrá recibimiento a prueba en la fase de alzada, salvo en los supuestos concretos que este mismo
artículo recoge.
Los efectos fundamentales de la alzada consisten, de un lado, en la confirmación o revocación de la
resolución de primera instancia; de otro, en que se agota la vía administrativa, abriendo el paso al contencioso.
Si por razón de la cuantía procede la alzada y no se interpone, ganará firmeza la resolución del TEA territorial,
que no podrá tampoco combatiese en vía contenciosa, al no haberse agotado la vía administrativa.
El recurso extraordinario de alzada para unificación de criterios, regulado en los arts. 38 TAPEA y 126 RPEA,
se prevé con el régimen siguiente.
Son actos recurribles las resoluciones de las TEA territoriales no susceptibles del recurso ordinario de alzada,
cuando se entiendan gravemente dañosas y erróneas.
Están legitimados los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda y de la Agencia Estatal de
la Administración Tributaria, a quienes compete la apreciación antes descrita de la resolución en única
instancia.
El procedimiento se inicia por escrito de interposición dirigido al TEAC en el plazo de tres meses desde la
notificación del fallo.
Sus efectos, puesto que se limitan a unificar el criterio, pero sin alterar la situación jurídica particular derivada
de la resolución recurrida.

8. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.

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 Los motivos que lo posibilitan están absolutamente tasados, consistiendo en:
a) manifiesto error de hecho resultante de los propios documentos del expediente;
b) aparición de nuevos documentos de valor esencial para la resolución, ignorados al dictarse o de
imposible aportación en ese momento;
c) influencia en la resolución de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme;
d) Resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación
fraudulenta, apreciándose así por sentencia judicial firme.

Los actos recurribles mediante este recurso son, como especifican los preceptos reguladores, tanto los de
gestión como los resolutorios de reclamaciones, exigiéndose de unos y otros que sean actos firmes.
La legitimación para interponer este recurso es la misma que para el recurso ordinario de alzada, y tampoco
el procedimiento presenta diferencias sustantivas, a salvo de dos previsiones específicas contenidas en los
arts. 128 y 129 RPEA.
El primero regula el plazo de interposición, reiterando lo dispuesto en la LGT y en el TAPEA, que fijan un plazo
de cuatro años para el error de hecho, a partir de la notificación del acto o la resolución recurridos, y de tres
meses desde la aparición del documento o desde la firmeza de la sentencia que posibilitan el recurso.
El art. 129, por su parte, advierte que «en ningún caso» se suspenderá la ejecución del acto o la resolución
impugnados.
Finalmente, los efectos de este recurso son los ordinarios de las resoluciones económico-administrativas,
precisando el art. 130 RPEA que el órgano se pronunciará sobre el fondo de la cuestión objeto del acto
recurrido. Dicha resolución no admitirá contra ella nuevos recursos en vía administrativa, pero será, desde
luego, recurrible en la contenciosa.

9. EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

Una vez agotada la vía previa administrativa, las controversias en materia tributaria se someten a la vía
judicial contencioso-administrativa, rigiéndose en todo por la ley reguladora de dicha jurisdicción.
En el caso de actos de gestión tributaria local, así como en los de imposición de sanciones en ese ámbito, el
art. 8 LJCA atribuye su conocimiento a los Juzgados de lo Contencioso, órganos unipersonales de nueva
creación. Será competente el del territorio donde tenga su sede la Entidad Local, aunque, si es una sanción,
el interesado puede optar por el de su domicilio. Si la cuantía supera los tres millones, cabe contra la
sentencia que se dicte recurso de apelación en quince días ante el TSJ; que también conocerá en todo caso
las apelaciones contra declaraciones de inadmisibilidad y en caso de impugnación indirecta de
disposiciones generales, independientemente de la cuantía, así como en única instancia las impugnaciones
directas de disposiciones generales de las Entidades locales.
El recurso contra resoluciones del TEAR en única instancia compete igualmente al TSJ del territorio. Contra
las Resoluciones del TEAC es competente la AN, salvo que se refieran a tributos cedidos, en cuyo caso
también el TSJ es el competente.
Contra las sentencias en única instancia del al AN y TSJ cabe interponer en diez días recurso de casación
ante el TS, si el asunto supera la cuantía de 25 millones, y siempre sobre disposiciones generales y, en
caso de las procedentes de TSJ, si la infracción de normas jurídicas esgrimida como motivo se refiere a las
estatales o comunitarias aducidas en el proceso o consideradas por la sentencia.
Como medios extraordinarios, la ley prevé igualmente, cuando no proceda la casación ordinaria, los
recursos de casación para unificación de doctrina, tanto ante el TS como ante el TSJ, y la casación en
interés de la Ley, ante ambos órdenes, manteniendo el efecto característico de este último de no alterar la
situación definida por la sentencia casada.
La interposición del recurso, mediante mero escrito o con demanda, se hará en el plazo de dos meses tras
la notificación o publicación del acto expreso o disposición general que se impugna, y en el plazo de seis
meses si se dirige contra un acto presunto, contándose a partir del momento en que debe entenderse
producido según su normativa específica.
Los efectos suspensivos de la ejecución del acto o la disposición, en que en materia tributaria se encadenan
temporalmente con la suspensión en vía previa.
El procedimiento se ordena, conforme a la Exposición de Motivos, buscando evitar el formalismo y
asegurando la celeridad.
El objeto del proceso no se sitúa en el acto impugnado, sino en el límite de las pretensiones de la demanda
y la oposición, aunque se insiste en que no cabrán motivos ni fundamentos nuevos, y si los aprecia el

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Tribunal deberá someterlos a las partes para alegaciones. Expresamente se admite el contencioso contra la
inactividad material de la Administración y contra actuaciones de ésta en vía de hecho.
Coherente con el objeto descrito, la sentencia declarará la conformidad o disconformidad con el
ordenamiento de la actuación o disposición impugnada. Y se es estimativa, y así se pidió en la demanda,
reconocerá y restablecerá las situaciones jurídicas individualizadas, declarando asimismo el derecho a la
indemnización y su cuantía o las bases para determinarla en ejecución de sentencia.
Por otro lado, la extensión de efectos de sentencias en materia tributaria a otros interesados, que no han
accedido al contencioso, si se encuentran en situación jurídica idéntica a la fallada, y el Tribunal
territorialmente competente es el mismo, debiendo solicitarse dicha extensión en el plazo un año desde que
se notificó la sentencia a las partes. Con lo que se persigue que los actos en masa no precisen recursos
individuales cuando provocan situaciones idénticas.
La posibilidad de ejecución provisional de sentencias no firmes, salvo que provoque perjuicios de imposible
o difícil reparación.

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