TEMA 1: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
¿Qué es el Derecho? Es un conjunto de normas e instituciones que se tiene que
inspirar en postulados de justicia y se basa en las relaciones sociales que tengan
interés jurídico. Podemos dividir el derecho en:
Derecho Privado: se van a relacionar dos particulares, una persona física y una
jurídica o dos personas físicas. Tiene autonomía de voluntad (principio de voluntad),
los dos están en equilibrio, cada uno va a velar por su propio interés.
Derecho Público: Es un particular y un poder público, las normas son imperativas
(obligatorias). No están en posición de igualdad, reina la supremacía.
¿Qué es el Estado? Es una sociedad territorial jurídicamente organizada con poder
soberano que busca el bienestar general
Tenemos un estado social y democrático de derecho, traducidos en 4 pilares:
-soberanía popular: el poder reside en el pueblo
-división de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial.
-principio de legalidad (imperio de la ley) → art. 9 CE:
Los ciudadanos y los poderes públicos están vinculados a lo que nos diga la norma, el
derecho.
-Derechos fundamentales: creemos que hay derechos que son innatos al ser humano,
a esos derechos los llamamos derechos fundamentales
1. INTRODUCCIÓN
¿Qué es la Administración Pública (AP)?:
♣ Sin duda es una realidad de nuestro entorno.
♣ nos acompaña diariamente.
♣ invade la vida pública y privada de los ciudadanos.
♣ Son órganos con personalidad jurídica propia que forman parte del Poder
Ejecutivo y estarán encargados de llevar a cabo funciones principalmente ejecutivas.
¿Qué es el Derecho Administrativo?:
♣ Conjunto de normas que regula a las AAPP (grosso modo): reglas del juego de esos
órganos administrativos.
♣ forma parte del Ordenamiento jurídico con importantes “aportaciones” (normas
reglamentarias).
2. PRESUPUESTOS DE NUESTRO DERECHO ADMINISTRATIVO
Concepto de Estado: Maquiavelo en la Edad Moderna fue el primero en utilizar el
concepto de “Stato”, sin embargo, no será hasta s. XVIII (Edad contemporánea)
cuando aparece el concepto vinculado con la Ley y el Derecho.
Sobre los principios inspiradores de las grandes revoluciones liberales de finales del
s.XVIII, poco a poco se forjaba un modelo de Estado vinculado al Derecho, sobre los
que hemos diseñado nuestro actual modelo de Estado. (art. 1 de la CE de 1978)
Según Esteve Pardo, la relación entre el Estado y la sociedad tenían una separación
entre ambos: el Estado carecía de legitimación democrática (el sufragio era muy
limitado) “se sostenía sobre sí mismo”. La intervención de la Administración en la
sociedad era mínima, fundamentalmente orientada al órden público, llevándose a
denominar “ Estado policía”, tras esta denominación pasamos al denominado
“Estado Social” en el que nuestra Administración se convierte en una Administración
prestacional: compromisos asistenciales, en manos del Clero, y servicios públicos
demandados por la sociedad.
El Estado además de estar legitimado por la propia sociedad (democrático) y de
asumir responsabilidades en la prestación de servicios necesarios y reivindicados por
aquélla, está vinculado a Derecho. Hoy en día un modelo completo acogido en
nuestro texto constitucional (Constitución de 1978), que reconoce en su artículo
primero: España se constituye como un Estado Social y Democrático de Derecho…
EL ESTADO DE DERECHO
1. LA SOBERANÍA POPULAR
La soberanía reside en el pueblo (soberanía popular) y no en el rey ni en el jefe de
Estado. La democracia que el Estado de Derecho supone incluirá conceptos como:
libertad,igualdad,fraternidad/solidaridad y pluralismo político.
Las primeras Constituciones democráticas atribuían la soberanía al pueblo y no al
Rey, una reacción ante el absolutismo. En nuestra Carta Magna se declara la
soberanía popular en el artículo 1.2 de su afirmación surgirá la distinción entre el
Poder Constituyente (Pueblo) y lo Poderes Constituidos (órganos a los que se le
atribuye el poder político ordinario)
2. PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES
Principio formulado por Montesquieu sobre la base doctrinal inglesa de Locke, quien
diferenciaba 3 poderes del Estado: legislativo,ejecutivo y judicial. La consagración
legislativa se produjo en la Constitución americana de 1787 y confirmada en 1789 en
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. El fin esencial de la
separación de poderes será salvaguardar la libertad individual y rechazar el
absolutismo.
El Poder legislativo: su función es legislar/elaborar normas + Cortes Generales o
Parlamentos autonómicos (Asambleas legislativas de las CCAA)
El Poder ejecutivo: función de ejecutar las normas. Ejerce la potestad
reglamentaria, gobierna y administra (art. 97 de la CE)
El Poder judicial: ejercicio de la potestad jurisdiccional: juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado. De ello se encargan los Juzgados y Tribunales (Órganos del Poder
Constituido)
-Entran en juego los tres poderes: Legislativo + ejecutivo + judicial
-Ejercicio separado y sin intromisiones de otros poderes
-Separación no significa exención global frente al control de otro poder.
3. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El concepto de “legalidad” e “ilegalidad” admiten diversos significados; desde una
perspectiva estricta aquél estaría vinculado a la idea de Ley en sentido formal
(únicamente a las normas aprobadas en el seno de los órganos del Poder Legislativo:
Cortes Generales y Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas) y desde
una perspectiva amplia, por legalidad entenderíamos no sólo el respeto a la Ley en
sentido formal o incluso material (cuando hablamos de ley material, debemos incluir
además a las normas con rango de ley y que nacen del Poder ejecutivo: Decreto de
Ley y Decreto Legislativo), si no a la observancia del Derecho con todas sus fuentes
(tratados internacionales, costumbre, principios generales del Derecho y
jurisprudencia)
Este principio supone que tanto los ciudadanos como los Poderes Públicos están
sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico (art. 9.1 de la CE) . En
el plano político consagra la sumisión del ejercicio del Poder al Derecho, de ahí a que
el modelo de Estado sea de Derecho. Gracias al principio de legalidad se protegen los
derechos individuales.
La Administración queda vinculada al Derecho de forma positiva ya que el Derecho
permite a la Administración actuar, si no se le permitiese diríamos que la actuación
de la Administración no sería legítima por carecer de cobertura, legitimación o apoyo
previo. (“lo que no está permitido, está prohibido para la
Administración”). En cambio, el ciudadano se posiciona ante el Derecho como si
fuese éste un límite externo a su libertad y autonomía (“está permitido todo lo
que no está prohibido”)
La propia Ley permite a la Administración Pública a elegir libremente entre varias
opciones, en cuyo caso estaríamos ante supuestos de discrecionalidad administrativa,
frente a la prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos (situación de AP)
(art. 9.3 CE).
La discrecionalidad es una herramienta que permite a la Administración Pública
adaptarse al caso concreto (humanizar la norma), manteniendo el objetivo esencial
de satisfacer el interés general. La arbitrariedad consistiría en una decisión
caprichosa, voluntaria y que no sería ni justa ni razonable (órgano administrativo
que toma forma de Acto administrativo)
En el artículo 9.1 CE se consagra el sometimiento de los tres Poderes al
ordenamiento jurídico. Haremos hincapié en dos de los poderes: Ejecutivo y judicial:
-Respecto al Poder Ejecutivo y a su conexión con el imperio de la Ley, tenemos que
recordar cómo inicialmente cualquier actuación interventora de los órganos
integrantes en el poder ejecutivo debe estar previamente regulada por una Ley en
sentido formal (aprobada en las Cortes) pero hoy en día, el principio de legalidad
sólo requiere la necesidad de que cualquier acción administrativa esté sometida a
una Norma previa (no sólo a una Ley en sentido formal, sino que podría ser a una
norma del Ejecutivo con rango legal – ley en sentido material- e incluso a las normas
reglamentarias)
-En relación con el Poder Judicial, la sumisión al imperio de la Ley implica que éste
no puede controlar la Ley (en sentido material), que es función cuyo monopolio
detenta el Tribunal Constitucional. (los tribunales ordinarios controlan el ejercicio de
la potestad reglamentaria que está en manos del poder ejecutivo- LOS
REGLAMENTOS sí podrán ser objetos de revisión por los Jueces y Tribunales
Ordinarios). Los Tribunales ordinarios deben limitarse a aplicar y enjuiciar las
normas, actos y conductas en los términos que la Constitución y las leyes imponen.
Los tribunales por un lado ejercen el control de la actividad del Gobierno y la AP, y
por otro, la protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los
ciudadanos.
3. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Administración Pública es el conjunto de órganos y entes públicos (complejo
orgánico) con personalidad jurídica (titular de derechos y obligaciones), que realiza
fundamentalmente funciones ejecutivas (gestiona y administra), pero además
también tiene funciones normativas y pseudo-judiciales, que se integra en el Poder
Ejecutivo y sirve con objetividad a los intereses generales.
A esta definición se le ha unido dos caracteres esenciales de la Administración: una
visión orgánica de ésta → la AP como aparato organizativo encuadrado en el Poder
Ejecutivo) y por otro lado, la descripción material de una función administrativa que
es distinta a la función política o de gobierno.
La Administración Pública es el elemento no político del poder ejecutivo y está
formada por organismos e instituciones a través de los cuales se van a gestionar los
recursos del Estado. Será el aparato organizativo sin relieve político pero que actúa a
las órdenes del Gobierno, siempre con el objetivo de satisfacer los intereses públicos.
Para el Derecho, la Administración Pública es ante todo Personalidad Jurídica, la
cual es una mera ficción de creación dogmática cuya fundamentación y traslado a las
Administraciones no es otra que la necesidad de convertir a esa AP en sujeto de
Derecho. Es una herramienta que crea el Derecho para integrar en el juego de la
legalidad a aquellos entes, órganos, que no son personas físicas, pero que
representan intereses plurales y reivindican su participación en un escenario de
relaciones jurídicas.
En el Derecho Español, la personalidad jurídica de la Administración del Estado no
se recoge en la CE, porque en ella prima la consideración de la AP como parte del
Estado, y no interesa resaltar la nota de la personalidad jurídica, que es siempre una
nota diferenciadora; esa personalidad jurídica de la AP se reconoce en la LEY
40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, de 1 de Octubre de 2015, cuyo
artículo 3.5 establece que: “Cada una de las AAPP del art. 2 actúa para el
cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”.
En relación con la Administración General del Estado, era la derogada Ley 6/1997,
de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado –AGE-, la que desde su artículo 2.2 reconocía abierta y directamente esa
personalidad jurídica.
4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978
♣ Nuestra Constitución de 1978 regula el Gobierno y la Administración (civil y
militar) en el título IV (art. 97 y ss.).
♣ No podemos confundir Gobierno y Administración, aun integrándose en un mismo
conjunto (son las dos piezas del poder ejecutivo).
♣ El Gobierno dirige la política interior + exterior; la Administración civil y militar +
la defensa del Estado. Dirigente.
♣ La Administración ejecuta dicha política. Dirigida.
♣ El Gobierno cambia y la AP permanece (Miguel Artola).
♣ La Constitución no ofrece una definición exacta sobre qué es la Administración
pero al referirse a ella lo hace como “un colectivo formado por órganos; una
organización subordinada al Gobierno y que sirve a los intereses generales”.
5. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE INSPIRAN LA
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Los principios genéricos que deben inspirar a la Administración en su actuación
diaria aparecen reflejados hoy en día y en la primera instancia en el artículo 103.1 de
la CE (principios de organización administrativa y principios que informan sobre las
relaciones entre entes administrativos); aquellos que consagrados por el
constituyente de 1978 vincularon a cada órgano administrativo en su hacer cotidiano,
y que serán completados algo más tarde por otros principios de actuación
incorporados por el legislador a nuestro Derecho (a través de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP): ver art. 3: principio de
buena fe, de confianza legítima, principios de cooperación,etc).
Veamos a continuación en qué consisten cada uno de los principios que fueron
recogidos en el art 103.1 de CE: “La Administración Pública sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y
al derecho”
-PRINCIPIO DE EFICACIA
Es un deber de prestación eficaz de los servicios públicos. La AP asume la obligación
principal de conseguir y alcanzar los fines de interés público que el ordenamiento
jurídico le encomienda.
Los agentes de administración que actuasen separándose de los fines públicos que le
han sido encomendados incurrirán en desviación de poder, y aunque el acto/
decisión administrativa podría ser legal, podría ser causa de anulabilidad y revisable
en vía administrativa y/ en sede judicial.(art. 48 de la Ley 39/2015, 1 Octubre, del
procedimiento administrativo Común de las AP (LPAC) y bloque IV de la asignatura.
Desviación de poder: (6 Según dispone el art. 70 de la LJCA)
-Privada: sería la más común y evidente, cuando mediante un ejercicio de la
potestad administrativa se pretende alcanzar un fin privado, un beneficio particular,
que puede derivarse a favor de quien ejerce la potestad, como de un tercero
(amigo,familiar…)
-Público: la potestad se emplea para un fin distinto del encomendado por el
ordenamiento jurídico, pero en beneficio del interés general; aunque estemos ante
un fin público, se ha violado el principio de legalidad, ya que la Administración
pública NO se encuentra habilitada para llevar a cabo esa actuación.
Junto al principio de eficacia debemos recordar el de eficiencia regulado en el art 3
de la LRJSP, que hace referencia a una adecuada política de gasto en relación al
servicio que la Administración debe prestar.
-PRINCIPIO DE JERARQUÍA
Relación de subordinación entre distintos órganos administrativos entre los que se
establece una relación de superioridad e inferioridad recíproca.
Con este principio se lleva a cabo la ordenación del aparato organizativo en un
posicionamiento de gradación sucesiva de los diferentes órganos que lo integran, y
que podríamos traducir en la atribución de poderes de dirección de los órganos
superiores sobre los inferiores. Sólo se dará entre órganos integrados en una misma
división organizativa. Esa relación de jerarquía se traduce en una serie de potestades
de órganos superiores sobre los inferiores; potestad de dirección, potestad de
vigilancia y potestad disciplinaria.:
Potestad de dirección: implica el poder de dictar órdenes concretas, instrucciones
generales de obligado cumplimiento para la actuación de los órganos inferiores.
Potestad de vigilancia: e inspección es sobre el funcionamiento real de los
servicios y el fiel cumplimiento de cuantas obligaciones corresponden a los órganos
inferiores.
Potestad disciplinaria: se traduce en el poder de imponer las oportunas sanciones
a los funcionarios titulares de los órganos inferiores que incumplen obligaciones.
-PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN
Supone transferir la titularidad de competencias de una Administración a otra
(descentralización territorial), o a entes de una misma Administración, pero dotados
de personalidad jurídica propia (descentralización institucional o funcional). Desde
ese momento, se transfiere la titularidad y ha de ser ejercida como propia por la
Administración delegada. (LEY de transferencia o delegación, art 150.2 CE)
-PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN
Se desarrolla dentro de una misma persona jurídico-pública. Decimos que la
Administración está desconcentrada cuando existe una maor atribución de
competencias resolutorias en los órganos inferiores. Los principios de concentración
y desconcentración no son absolutos, aunque la CE sí que declara en el art. 103.1 la
preferencia por la desconcentración como principio del sistema administrativo.
El principio de desconcentración consiste en trasladar competencias de órganos
superiores a órganos jerárquicamente dependientes de aquellos (tanto su titularidad
como su ejercicio).
A diferencia de la descentralización, la desconcentración se agota en el seno de una
AP dada dando lugar a una traslación de competencias interorgánicas, teniendo un
marcado carácter técnico, con la finalidad de descongestionar el trabajo de órganos
superiores a los inferiores.
DESCENTRALIZACIÓN Descentralización territorial AGE
↓
CCAA
AP → AP AGE
Descentralización Funcional ↓
Adm. Instrumental
DESCONCENTRACIÓN ÓRGANO ADMINISTRATIVO
SUPERIOR
⤸
↓↓
AP
ÓRGANO ADMINISTRATIVO
INFERIOR
-PRINCIPIO DE COORDINACIÓN
Cualidad que todas las AP deben presentar para facilitar las relaciones en el ejercicio
de sus competencias. Parte de la doctrina administrativista, ha llegado incluso a
considerar que la coordinación es jurídicamente inexistente, que es el resultado de
cierto poder de dirección. Al hablar de coordinación podemos hacerlo desde la
perspectiva de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas
(relaciones interadministrativas) o bien en cuanto a la relación entre diferentes
órganos (coordinación interorgánica)
6. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
-Es la rama del Ordenamiento Jurídico que regula la AP.
-Es el Derecho Común y general de las AAPP (GARCÍA DE ENTERRÍA)
-Es el Derecho Público cuyo objeto consiste en el estudio de la organización, los
medios y las formas de actuación administrativa, y las relaciones de la AP con otros
sujetos. Daríamos respuesta a tres cuestiones: ¿cómo se organiza?¿cómo actúa? y
¿con qué medios personales y materiales cuenta para ello?. Una actuación dirigida a
la consecución de unos fines de carácter público.
En el Derecho Administrativo se regulan potestades y privilegios (titular la AP), pero
además todo un sistema de garantías de los sujetos cuyos derechos e intereses
puedan verse afectados. Podemos considerar como elementos esenciales del
concepto de Derecho Administrativo los siguientes:
1. Es parte del Derecho Público
2. Es el “Derecho” Común y general de las AAPP.
3. Estatutario o subjetivo
4. Cuyo objetivo es la regulación de:
-La organización
-Los medios
-Las formas de actividad
-Las relaciones entre la AP y otros sujetos.
7. CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo es un Derecho de prerrogativas y privilegios (perspectiva
pública AP), pero además es un Derecho que tutela intereses públicos, es un derecho
garantizador y un Derecho que se adapta permanentemente a la realidad que ordena.
- DERECHO DE PRERROGATIVAS Y PRIVILEGIOS
→ En nuestro sistema hemos creado un “Derecho propio” de las AAPP (a diferencia
de lo que ocurre en el Derecho anglosajón).
→ “Ese” Derecho confiere a la Administración privilegios y prerrogativas situándose
en un plano de supremacía jurídica respecto a los administrados.
→ Entre los privilegios de la Administración: presunción de la validez de los actos
administrativos, ejecutividad inmediata de esos actos; principio de autotutela, etc.
- DERECHO TUTOR DE INTERESES PÚBLICOS
La labor de la AP está orientada a la satisfacción de intereses públicos. Esta finalidad
fundamental es que la Administración esté dotada de privilegios y prerrogativas (art.
103.1 de la CE).
- DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO
GARANTIZADOR
→ Sometimiento de la AP al Derecho.
→ Garantizar la protección de los derechos subjetivos de los ciudadanos.
→ Diferentes manifestaciones/ diferentes garantías: regulación de un procedimiento
administrativo (art. 105, letra c de la CE: reserva de Ley, será una ley la que regule
“[…] el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”); trámite de audiencia;
mérito y capacidad en la selección de su personal; sistema de responsabilidad
administrativa, etc.
- DERECHO QUE SE ADAPTA PERMANENTEMENTE A LA
REALIDAD QUE ORDENA
→ El Derecho Administrativo es una derecho mudable (cambia)
→ Motorización administrativa (cambios normativos con mucha frecuencia)
