PICHARDO MUÑIZ, Arlette: “PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL”, Ed.
Humanitas, Bs. As., 1997
Cap. 1 – Planificación: introducción al tema
1- Definición general: proceso de análisis y cálculo que orienta la toma de decisiones
Planificación: es el procedimiento mediante el cual se seleccionan, ordenan y diseñan las acciones que
deben realizarse para el logro de determinados propósitos, procurando una utilización racional de los
recursos disponibles.
De la definición se deriva que es un proceso (conjunto de etapas sucesivas y complementarias) y un
sistema (una organización con ubicación y plazos)
2- Etapas de la planificación: diagnóstico, formulación, ejecución, evaluación y ajuste
a- Diagnóstico: consiste en investigar la realidad social que se desea planificar, para conocer los
problemas que en ella se manifiestan, sus causas y consecuencias, analizando su tendencia histórica.
Importancia: la planificación implica toma de decisiones anticipadas, por lo que necesariamente debe
fundamentarse en el conocimiento de la realidad.
b- Formulación: se refiere a elaborar las decisiones y cómo éstas se llevarán a cabo, para lo cual se
tienen en cuenta las siguientes fases:
- Imagen – objetivo: es definir la situación que se desea alcanzar en el futuro.
- Estrategias: son las orientaciones generales que guían el proceso de intervención. Implican
establecer objetivos y metas.
- Políticas: es establecer las líneas generales que orientarán las acciones. Deben incluir los
instrumentos que se utilizarán para la ejecución de las mismas.
- Programación: se refiere a identificar, seleccionar y diseñar las acciones requeridas para llevar a la
práctica las políticas, y establecer responsabilidades para ejecutar y evaluar las medidas planificadas.
c- Ejecución: consiste en poner en práctica las medidas formuladas. Esto lleva a considerar cómo
organizar y administrar el trabajo, lo que implica el control y seguimiento de las acciones que se
realicen.
d- Evaluación: es determinar las posibilidades de cumplimiento de los propósitos perseguidos, el nivel
de cumplimiento logrado de las acciones en ejecución o ya ejecutadas. Es un proceso integral y
continuo, que comprende tres momentos: antes de la ejecución (evaluación ex – ante), durante
(evaluación concurrente), y después de la ejecución (evaluación ex – post).
e- Ajuste: consiste en incorporar las medidas correctivas necesarias, e implica la evolución de algunos
aspectos de la realidad en forma diferente a la esperada, y la necesidad de incluir efectos o resultados
no previstos en la formulación inicial.
3- Alcances de la planificación: según las zonas de ubicación y el horizonte temporal
Los alcances pueden definirse desde el punto de vista:
a- Sincrónico: abarca los distintos sectores en términos de la ubicación por sectores y espacios
geográficos:
-global: se centra en el análisis del conjunto de la sociedad, interrelaciona las variables
macroeconómicas y macrosociales. Incluye los planes globales de desarrollo.
-sectorial: se centra en un sector productivo (ej: Plan Nacional de agro – industrias), o en un
sector social (ej: Plan nacional de Salud), para definir políticas y acciones que sirvan como
marco de referencia para tales sectores.
-espacial: se refiere a la ubicación territorial, ej: Plan Integral de Desarrollo para la Región
Atlántica.
-institucional: pretende el ordenamiento racional de las actividades institucionales, en un marco
de coordinación y evaluación permanentes.
b- Diacrónico: se refiere a los aspectos temporales, que pueden ser:
-Largo plazo: pretende trazar las líneas generales del desarrollo para un período de tiempo
prolongado (más de 10 años).
-Mediano plazo: de 3 a 9 años, incluye los Planes Nacionales de Desarrollo.
-Corto plazo: atiende a los problemas coyunturales, como los Planes Operativos anuales.
4- Niveles operativos de la planificación: plan, programa y proyecto
El plan debe ser el marco general que contenga las directrices a seguir en la formulación de los
programas. Estos deben ocuparse de atender problemas específicos. Los proyectos deben orientarse a
la obtención de un producto final que garantice el logro de los objetivos propuestos en las políticas.
Cap. 3: Planificación en América Latina: problemas y perspectivas
Problemas con que se encuentra la Planificación en América Latina:
1- De la planificación en general:
a- Derivados del orden administrativo vigente y de las estructuras que le dan soporte: la rigidez
administrativa, la falta de coordinación entre las instituciones del sector público, su escaso poder
de control y de evaluación, la dificultad para recoger, sistematizar y analizar información.
b- Vinculados con la formación profesional de los encargados de la planificación: escasa capacidad
para entender la complejidad de los procesos sociales, los factores coyunturales y los
imprevistos.
c- Relacionados con el procedimiento metodológico utilizado en la formulación de planes: las
experiencias de planificación se basan en un procedimiento metodológico con enfoque
normativo: la norma (el “debe ser”) es el punto de partida, por lo que los objetivos están
definidos a priori, es decir, la intención es imponer a la realidad, ideas preconcebidas. Así, la
planificación normativa queda en manos de un grupo de técnicos que relegan la cuestión política,
se limitan a la gestión económica y reconocen sólo la autoridad del Estado.
2- De la planificación social
a- Condicionados por las concepciones vigentes de Planificación social y su desarticulación con la
Planificación económica: el papel de planificar políticas sociales es residual y aislado de la
planificación económica, que se considera primordial.
b- Con respecto al nivel de desarrollo de las Ciencias Sociales: hay dificultad para construir
indicadores socio-económicos válidos, faltan estrategias de intervención participativas, faltan
metodologías que concreten las políticas sociales en programas y proyectos viables.
3- Los problemas esenciales
a- Las características del modelo de desarrollo: no está definido un modelo de sociedad, ni
objetivos de desarrollo claramente establecidos.
b- La inexistencia de una voluntad política firme y decidida para respaldar los procesos de
planificación: el Estado imprevisor, sin una dirección precisa, ofrece, en el mejor de los casos,
respuestas parciales a los problemas nacionales, con lo cual la planificación carece de sentido.
Cap. 4 – Planificación en América Latina: hacia la búsqueda de un enfoque alternativo
Para superar el enfoque de planificación normativa, se desarrolla un procedimiento alternativo llamado
“estratégico”. Los principales aportes en América Latina son de Carlos Matus, quien sostiene que la
planificación del desarrollo no puede estar al margen de la planificación política, por lo cual los
principales actores son: los políticos, los técnicos, la burocracia y los grupos sociales organizados.
Plantea que es necesario elaborar un método de planificación cuyo aspecto central debe ser la
ESTRATEGIA, entendida como: “un análisis y un propósito de futuro donde se integra lo económico y
lo político-social, mediante un modelo abstracto del proceso material de desarrollo, donde se supone que
este modelo responde y reacciona como si fuera la realidad misma frente a la simulación de hechos y
perturbaciones que el analista desea explorar en sus consecuencias, con objeto de encauzarlas hacia
objetivos determinados”.
Los requisitos para el proceso de Planificación estratégica:
c- integrar la dimensión política y económica del proceso social, distinguiendo las áreas de
consenso y de conflicto del plan.
d- Constituirse en un proceso democrático que recoja realmente la demanda que emerge desde la
base social.
e- Constituirse en un proceso descentralizado que libere las capacidades para identificar problemas
y soluciones en todos los niveles.
f- Llevar la planificación hacia las instancias de gestión y operación.
g- Ligar las situaciones de coyuntura con las situaciones de perspectivas en el mediano y largo
plazo.
h- Disponer de planes de corto y largo alcance.
Los conceptos fundamentales que utiliza la Planificación Estratégica son:
a- Situación: es donde esté situado algo; ese algo es el actor y la acción. La realidad adquiere carácter
de situación en relación con el actor y con la acción de éste, por eso una misma realidad implica
muchas situaciones, dependiendo de cómo esté situado el actor y cuál es su acción. Se pueden
distinguir tres momentos:
i- Situación inicial: punto de partida para la planificación, se estudia mediante la elaboración de un
diagnóstico
j- Situación futura: es la situación que se alcanzará por evolución natural de la situación inicial, sin
intervención, y se analiza por medio del pronóstico
k- Situación deseada: es la situación a la que se aspira llegar a través de la intervención planificada,
y se delimita construyendo una imagen-objetivo.
b- Trayectoria: es el conjunto de proyectos estratégicos que, coordinados, son capaces de transformar la
situación inicial hacia la situación deseada.
c- Proyecto: es la acción realizada por los actores, e involucra:
l- el proyecto social: es el proyecto político, o modelo de desarrollo
m- proyectos sociales básicos: son los estratégicos, corresponden a una determinada fuerza social
n- proyectos operativos: son los de intervención.
Cap. 5 y 6 – Diagnóstico para la toma de decisiones
1- El diagnóstico situacional
En la planificación, el punto de partida para la intervención es realizar un diagnóstico, sin embargo los
alcances y el contenido del mismo estarán en función de los objetivos perseguidos y del nivel en que se
sitúe la intervención. El diagnóstico debe contener:
o- una caracterización de la naturaleza y magnitud de los problemas que requieren atención, sin
perder de vista su inserción en el contexto global.
p- Una evaluación de las acciones realizadas o en proceso de realización, que se vinculen con el
problema que se trate.
q- Un examen de la actuación de las fuerzas y grupos sociales presentes en la escena política.
Pero la mayoría de los diagnósticos incluyen información bibliográfica, indicadores del nivel y calidad
de vida, inventarios de equipamientos, etc., pero no captan el significado e importancia de los problemas
con que se enfrenta la población. Para ser útil a la planificación estratégica, se requiere la realización de
investigaciones empíricas, sustentadas en un sistema teórico – metodológico, de modo que los resultados
del diagnóstico proporcionen:
r- una visión orgánica y dinámica de los procesos sociales, y las determinaciones de éstos. Es decir,
requiere una caracterización de los grupos sociales afectados por el problema, y elementos que
permitan realizar el análisis de la probable evolución desde la situación inicial hasta la situación
futura.
s- Una ubicación de los espacios estratégicos para la acción, por lo cual el diagnóstico no puede
limitarse a destacar la existencia de estructuras y procesos sociales, debe proporcionar elementos
que permitan analizar la viabilidad de las posibles opciones de intervención capaces de conducir
a la situación deseada.
2- Momentos en la estrategia de captación metodológica en la elaboración de diagnósticos para la toma
de decisiones
1er momento: Conceptualizar: definir el problema a partir de una determinada perspectiva de análisis.
2do momento: configurar el objeto de intervención (cuadro)
3er momento: delimitar la situación (cuadro)
Cap. 7 – Formulación de programas de desarrollo
1- Prioridades de intervención: identificar a los grupos sociales que serán atendidos en primera
instancia, es decir, al grupo-meta: Como los recursos son limitados, hay que seleccionar una cierta
cantidad de individuos a los cuales se asignará prioridad en la atención, a quienes se denomina
grupo-meta del programa. Para identificarlo, se pueden considerar estos factores: ubicación espacial,
pertenencia a un grupo etario, participación en una rama de actividad económica, y otros. A veces
los criterios de selección son de tipo político.
2- Marco estratégico: identificar y seleccionar las opciones de intervención:
a- Imagen-objetivo: definir la situación que se desea alcanzar (ver cuadro)
b- Estrategia: vía que se utiliza para lograr los propósitos perseguidos: se requiere la viabilidad, esto es,
la posibilidad de ejecutar las acciones que se propongan, para lo cual hay que considerar factores:
técnicos (humanos y materiales), financieros, jurídicos (legislación existente y normas
administrativas de las instituciones involucradas), políticos (fuerzas de los grupos sociales
involucrados), socioculturales (valores, normas, creencias, actitudes que pueden incidir),
institucionales (prácticas organizativas que puedan favorecer u obstaculizar la intervención). Esto
posibilita seleccionar la estrategia más viable.
c- Objetivos y metas: establecer los propósitos buscados: Una vez definidos los objetivos generales,
específicos y las metas, hay que realizar un análisis de coherencia interna entre éstos, así como con
respecto a la estrategia.
3- Marco de acción: construir la trayectoria: consiste en identificar, seleccionar y ordenar en secuencia
temporal, las acciones que permitirán el cumplimiento de objetivos y metas. Es fundamental la
confrontación de las acciones seleccionadas con los intereses y expectativas de los grupos sociales
involucrados (ver cuadro), para el análisis de coherencia (ver cuadro).
4- Marco institucional: definir las responsabilidades de ejecución: Construida la trayectoria, es
necesario definir cuáles instituciones asumirán la responsabilidad de traducir las acciones en
proyectos operativos o de intervención, cuáles los ejecutarán y evaluarán, y cuáles prestarán su
colaboración. Esto supone una serie de conversaciones y negociaciones, para arribar a acuerdos que
garanticen una efectiva movilización de los recursos necesarios para la ejecución del programa.
