Pleno.

Sentencia 166/2024
EXP. N.° 02250-2023-PHC/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 18 días del mes de abril de 2024, en sesión de Pleno

Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco
Zerga (vicepresidenta), Domínguez Haro, con fundamento de voto que se
agrega, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, con
fundamento de voto que también se agrega, han emitido la presente
sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse, con fecha posterior, votó a favor
de la sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en
señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Eliana Revollar

Añaños, defensora del Pueblo (e), contra la resolución de fecha 20 de
diciembre de 20221, expedida por la Primera Sala Constitucional de la
Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda
de habeas corpus de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 5 de abril de 2022, don Walter Gutiérrez Camacho, defensor

del Pueblo, interpone demanda de habeas corpus2 y la dirige contra don
José Pedro Castillo Terrones, presidente de la República; don Aníbal
Torres Vásquez, presidente del Consejo de Ministros; don José Luis
Gavidia Arrascue, ministro de Defensa; don Alfonso Chávarry Estrada,
ministro del Interior y don Félix Chero Medina, ministro de Justicia y
Derechos Humanos. Denuncia la vulneración del derecho a la libertad de
tránsito y de los principios de necesidad, razonabilidad y
proporcionalidad.

Solicita que se deje sin efecto la inmovilización social obligatoria de todas

las personas en sus domicilios en Lima Metropolitana y la provincia
constitucional del Callao desde las 02:00 horas hasta las 23:59 horas del
1
F. 182.
2
F. 3.
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martes 5 de abril de 2022, dispuesta por el artículo 1 del Decreto Supremo

034-2022-PCM, que modifica el artículo 2.2 del Decreto Supremo 025-
2022-PCM, que prorroga el estado de emergencia en Lima Metropolitana
del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao.
Asimismo, pide que se exhorte a los demandados abstenerse de volver a
incurrir en una medida de igual o similar naturaleza.

El recurrente refiere que con fecha 3 de febrero de 2022 se publicó el

Decreto Supremo 012-2022-PCM, que declaró el estado de emergencia en
Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la provincia
constitucional del Callao, que se sustentó en los Informes 001-2022-
REGIÓNPOLICIALLIMA/UNIPLEDU-OFIPLO, 002-2022-REGPOL-
CALLAO/SEC-UNIPLEDU-OFIEST y 28-2022-EMG-PNP/SEC, de la
Policía Nacional del Perú. Acota que luego, mediante Decreto Supremo
025-2022-PCM, del 18 de marzo de 2022, se prorrogó el estado de
emergencia por 45 días más.

Alega que, posteriormente, diversos gremios de transporte anunciaron la

realización de un paro nacional los días 4 y 5 de abril de 2022. Durante el
primer día, en diversas ciudades se realizaron actos de protesta, así como
actos de violencia y enfrentamientos con miembros de la Policía Nacional
del Perú. Precisa que el 4 de abril de 2022 se publicó, en una edición
extraordinaria en el diario oficial El Peruano, el Decreto Supremo 034-
2022-PCM, que dispuso la inmovilización social obligatoria de todas las
personas en sus domicilios, lo que resulta inconstitucional, ya que atenta
contra los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad que
sustentan los estados de emergencia, en la medida en que no se ha
justificado cómo una medida de tal naturaleza contribuirá a preservar el
orden social a nivel nacional; máxime si el internamiento en los domicilios
afecta a los trabajadores que, en su mayoría, laboran en la informalidad y
necesitan desplazarse para realizar sus jornadas diarias de trabajo.

La Municipalidad Distrital de San Isidro se adhiere a la demanda

interpuesta3. Por su parte, diversos ciudadanos y profesores del
Departamento de Derecho de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú se apersonan y solicitan intervención
3
F. 13.
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litisconsorcial4.

El Sexto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima,

mediante resolución de fecha 5 de abril de 2022, admite a trámite la
demanda5.

El procurador público a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros

se apersona al proceso y contesta la demanda6. Sostiene que la medida de
inmovilización se sustenta en informes de la Policía Nacional del Perú,
que dan cuenta de que la protesta de parte de los transportistas se ha venido
materializando a través de la toma de carreteras, destrucción de la
propiedad pública y privada, entre otros hechos que acarrean la obligación
del Estado peruano de proteger el orden público y el orden interno, así
como la vida y la salud de las personas que residen a nivel nacional,
regional y local.

El procurador público del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se

apersona al proceso y contesta la demanda7. Afirma que en el presente
caso se debe declarar improcedente la demanda, al haberse producido la
sustracción de la materia controvertida.

Del mismo modo, el procurador público del Ministerio de Defensa se

apersona al proceso8.

El Sexto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima,

mediante sentencia, Resolución 7, de fecha 18 de octubre de 20229,
declara improcedente la demanda, por considerar que se ha producido la
sustracción de la materia controvertida, pues la norma que dio lugar a la
interposición de la demanda ya no se encuentra vigente.

La Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima

confirma la resolución apelada, por los mismos fundamentos.

4
F. 22.
5
F. 41.
6
F. 74.
7
F. 89.
8
F. 100.
9
F. 133.
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FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El objeto de la demanda es que se deje sin efecto la inmovilización

social obligatoria de todas las personas en sus domicilios en Lima
Metropolitana y la provincia constitucional del Callao, desde las
02:00 horas y hasta las 23:59 horas del martes 5 de abril de 2022,
dispuesta por el artículo 1 del Decreto Supremo 034-2022-PCM, que
modifica el artículo 2.2 del Decreto Supremo 025-2022-PCM, que
prorroga el estado de emergencia en Lima Metropolitana del
departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao.

2. Se denuncia la vulneración del derecho a la libertad de tránsito y de

los principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.

Análisis del caso en concreto

3. El objeto de los procesos constitucionales de la libertad, de

conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Nuevo Código
Procesal Constitucional, es la protección de los derechos
constitucionales, ya sean de naturaleza individual o colectiva,
reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de
violación de un derecho constitucional, o disponiendo el
cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo. De
igual modo, el segundo párrafo de dicho artículo establece lo
siguiente:

Si luego de presentada la demanda, cesa la agresión o amenaza

por decisión voluntaria del agresor, o si ella deviene en
irreparable, el juez, atendiendo al agravio producido, declarará
fundada la demanda precisando los alcances de su decisión,
disponiendo que el emplazado no vuelva a incurrir en las
acciones u omisiones que motivaron la interposición de la
demanda, y que si procediere de modo contrario se le aplicarán
las medidas coercitivas previstas en el artículo 27 del presente
código, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan.

4. En el presente caso, se advierte que se solicita que se deje sin efecto

la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus
domicilios en Lima Metropolitana y la provincia constitucional del
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Callao, dispuesta por el artículo 1 del Decreto Supremo 034-2022-

PCM, que modifica el artículo 2.2 del Decreto Supremo 025-2022-
PCM, que prorroga el estado de emergencia en Lima Metropolitana
del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao.
Sin embargo, dicha medida de inmovilización social ya no se
encuentra vigente, pues esta fue decretada: “Desde las 02.00 horas y
hasta las 23.59 horas del día martes 05 de abril de 2022”. En tal
sentido, sus efectos se desplegaron únicamente el 5 de abril de 2022.

5. No obstante, este Tribunal Constitucional considera necesario evaluar

la aplicación en el caso concreto del segundo párrafo del artículo 1
del Nuevo Código Procesal Constitucional antes citado, por lo que
procederá a desarrollar consideraciones atinentes sobre los asuntos de
fondo que fueron planteados por la parte recurrente, a fin de
determinar si se concretó en su momento la vulneración de derechos
alegada y, de ser el caso, establecer lo pertinente para evitar que esta
situación se repita.

6. El artículo 137 de la Constitución Política del Perú, preceptúa, en

relación con la declaratoria de un estado de emergencia, lo siguiente:

El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de

Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el
territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso
o a la Comisión Permanente, los estados de excepción que en
este artículo se contemplan:

1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del

orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que
afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede
restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos
constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales,
la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de
tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12
del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo.
En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie.

El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su

prórroga requiere nuevo decreto. En estado de emergencia las
Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo
dispone el Presidente de la República.
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7. Al respecto, este Tribunal ha puntualizado que, “en primer lugar, la

declaratoria de un régimen de excepción en un Estado Constitucional
debe ser, por su propia naturaleza, un recurso extremo y temporal que
debe ser utilizado, en principio, únicamente para garantizar la
vigencia de dicho Estado Constitucional en una situación específica
y claramente delimitada”10.

8. La restricción o suspensión del ejercicio de determinados derechos a

través de la declaratoria de un estado de excepción “es, por su propia
naturaleza, una decisión jurídico-política empleada como un
mecanismo de último recurso, puesto que la función de un régimen
jurídico es prever las situaciones de conflicto social y dar respuesta a
ello en un ambiente de normalidad. Solamente en casos extremos es
que este mecanismo debe ser empleado” 11.

9. De otro lado, este Tribunal ha dejado sentado que la noción de orden

interno “es concurrente, complementaria y subsidiaria tanto del orden
público como de la defensa nacional. Consiste en aquella situación de
normalidad ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un
Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades individuales y
colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos” 12. Así
también, el orden interno “permite que las autoridades ejerzan sus
competencias y atribuciones, y las personas sus derechos y libertades,
garantizando la existencia, estabilidad y soberanía del Estado; con la
finalidad de asegurar la coexistencia pacífica en general y,
consecuentemente, permitir el logro del fin supremo del Estado y la
sociedad”13.

10. En el presente caso, el 4 de abril de 2022 se publicó el Decreto

Supremo 034-2022-PCM, que modifica el Decreto Supremo 025-
2022-PCM, que prorroga el estado de emergencia en Lima
Metropolitana del departamento de Lima y en la provincia
constitucional del Callao:

10
Sentencia recaída en el Expediente 00964-2018-PHC/TC, fundamento 4.
11
Sentencia recaída en el Expediente 0002- 2008-PI/TC, fundamento 22.
12
Sentencia recaída en el Expediente 00017- 2003-PI/TC, fundamento 4.
13
Ibid., fundamentos 6.
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Artículo 1. Modificación del artículo 2 del Decreto Supremo

Nº 025-2022-PCM, que prorroga el Estado de Emergencia en
Lima Metropolitana de Departamento de Lima y en la
Provincia Constitucional del Callao

Modifícase el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 025-2022-

PCM, que prorroga el Estado de Emergencia en Lima
Metropolitana de Departamento de Lima y en la Provincia
Constitucional del Callao, con el siguiente texto:

“Artículo 2. Suspensión del ejercicio de Derechos

Constitucionales

2.1. Durante el Estado de Emergencia a que se refiere el artículo

precedente y en la circunscripción señalada, quedan suspendidos
los derechos constitucionales relativos a la inviolabilidad de
domicilio, libertad de tránsito en el territorio nacional, libertad
de reunión y libertad y seguridad personales, comprendidos en
los incisos 9), 11), 12) y 24) literal f) del artículo 2 de la
Constitución Política del Perú.

2.2. Desde las 02.00 horas y hasta las 23.59 horas del día martes
05 de abril de 2022, se dispone la inmovilización social
obligatoria de todas las personas en sus domicilios, en los
distritos de Lima Metropolitana del departamento de Lima y en
la Provincia Constitucional del Callao.

2.3. Durante la inmovilización social obligatoria, se exceptúa al

personal estrictamente necesario que participa en la prestación
de los servicios de salud, medicinas, la continuidad de los
servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas,
combustibles, telecomunicaciones y actividades conexas,
limpieza y recojo de residuos sólidos, servicios funerarios,
transporte de carga y mercancías y actividades conexas.

2.4. Durante la inmovilización social obligatoria se permite que

las farmacias y boticas puedan brindar atención de acuerdo a la
norma de la materia.

2.5. El personal de prensa escrita, radial o televisiva podrá

transitar durante el período de inmovilización social obligatoria
siempre que porten su pase personal laboral, su credencial
periodística respectiva y su Documento Nacional de Identidad
para fines de identificación. La autorización también es
extensiva para las unidades móviles que los transporten para el
cumplimiento de su función.
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2.6. También se permite el desplazamiento con vehículo

particular o peatonal de aquellas personas que requieren de una
atención médica urgente o de emergencia por encontrarse en
grave riesgo su vida o salud; así como, para la adquisición de
medicamentos.

2.7. Los trabajadores del sector público y privado realizan solo

trabajo remoto, conforme a la normatividad de la materia”

11. El sustento que da origen a esta medida se encuentra en el cuarto

considerando del citado decreto supremo. En este se expone lo
siguiente:

Que con Oficio Nº 372-2022-CG-PNP/COMASGEN PNP-

OFIPOI (Reservado), la Policía Nacional del Perú solicita al
Ministro del Interior que se gestione la modificación a prórroga
del Estado de Emergencia al que hace referencia el considerando
precedente, a fin de disponer la inmovilización social obligatoria
de la población en sus domicilios, en Lima Metropolitana del
departamento de Lima y en la Provincia Constitucional del
Callao, sustentando dicho pedido en el Informe Nº 062-CG-
PNP/COMASGEN-OFIPOI de la Oficina de Planeamiento
Operativo del Comando de Asesoramiento General, a través del
cual se informa sobre las sobre [sic] la problemática existente en
las jurisdicciones antes indicadas, debido al Paro Nacional
Indefinido de Transportistas, convocado por la Unión Nacional
de Transportistas y la Confederación Nacional de Transportistas
del Perú.

12. Ahora bien, el Ministerio del Interior, como respuesta al pedido de

información que se le hizo, remitió el Oficio 372-2022-CG-
PNP/COMASGEN PNP-OFIPOI14, de fecha 4 de abril de 2022,
emitido por el jefe del Comando General de Asesoramiento –
Comando de Operaciones de la PNP, y adjuntó el Informe Nº 062-
CG-PNP/COMASGEN-OFIPOI, de la misma fecha15. En este último
se indica lo siguiente:

Desde el día 28MAR2022, se viene realizando el Paro Nacional

Indefinido de Transportistas, convocado por la Unión Nacional
de Transportistas y la Confederación de Transportistas del Perú,
dedicados al transporte de carga pesada, quienes solicitan

14
F. 120-C.
15
F. 120-D.
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atención inmediata a sus medidas de lucha: solución al aumento

del precio del combustible, eliminar la competencia desleal que
le hacen los transportistas extranjeros, eliminación del impuesto
selectivo al consumo de los combustibles, revisión de contratos
de concesión de carreteras y peajes y la reestructuración de la
SUTRAN y revisión de la Ley de Municipalidades, asimismo,
desde el 01ABR2022 se viene realizando un paro agrario
originando mayores protestas, aunada, que desde el día de la
fecha se han sumado a las protestas otros gremios de transportes,
produciéndose el escalamiento del conflicto social,
desencadenándose actos de vandalismo, pillaje y saqueos,
hechos que no se descarta puedan suscitarse en Lima
Metropolitana y Provincia Constitucional del Callao, por lo que
se debe evaluar la posibilidad de disponer la inmovilización
social obligatoria de todas las personas en su domicilio desde las
02:00 hasta las 23:59 hrs del día martes 05ABR2022 durante el
estado de emergencia en la ciudad de Lima Metropolitana del
departamento de Lima y en la Provincia Constitucional del
Callao”.

13. Del documento citado, se advierte que la principal razón por la que
se dispuso la medida de inmovilización social obligatoria recayó en
la existencia de “actos de vandalismo, pillaje y saqueos, hechos que
no se descarta puedan suscitarse en Lima Metropolitana y Provincia
Constitucional del Callao”. Todo ello, en el marco del paro nacional
indefinido de transportistas, convocado por la Unión Nacional de
Transportistas y la Confederación Nacional de Transportistas del
Perú, y otras acciones de protesta.

14. Dicho informe no acompaña documento(s) adicional(es) que, de

algún modo, genere convicción de que se van a producir actos de
vandalismo, pillaje y saqueos en Lima y Callao el 5 de abril de 2022,
y que, además, estos vayan a revestir tal gravedad o magnitud que
impida que las autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones
regularmente, y que justifique una medida tan restrictiva como la
inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus
domicilios. Es decir, no se ha justificado cómo una medida de esa
naturaleza en Lima y Callao contribuirá a preservar el orden interno.

15. Más bien, la consecuencia de tal medida, además de restringir los

derechos y libertades que expresamente enumeraba el cuestionado
decreto supremo por algunas horas, fue impedir arbitrariamente el
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ejercicio efectivo de otros derechos, como la libertad de trabajo, la

educación, la recreación, etc., de las personas que pretendieron
movilizarse hacia sus centros de trabajo –incluyendo a muchas
personas que trabajan de manera informal–, de estudio o simplemente
transitar dentro de Lima y Callao.

16. A mayor abundamiento, debe destacarse que el Poder Ejecutivo, a

través del expresidente, don Pedro Castillo Terrones, en horas de la
tarde del mismo 5 de abril de 202216 dirigió un mensaje a la nación
por televisión, en el que se retractaba de la medida de inamovilidad
social obligatoria decretada mediante decreto supremo. No obstante,
esta decisión no fue formalizada en modo alguno.

17. En tal sentido, la medida cuestionada de inmovilización social

obligatoria de todas las personas en sus domicilios, en los distritos de
Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la provincia
constitucional del Callao, desde las 02:00 horas y hasta las 23:59
horas del 5 de abril de 2022, no resulta razonable y proporcional, ya
que el acto restrictivo del derecho es manifiestamente innecesario o
injustificado a la luz de la situación de hecho que se evalúa. Por
consiguiente, corresponde estimar la demanda.

Efectos de la sentencia

18. En el presente caso, si bien la vulneración de derechos fundamentales

alegada ha cesado, debido a que la medida cuestionada ya no se
encuentra vigente, este Tribunal Constitucional, de conformidad con
el segundo párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, considera que debe declararse fundada la demanda
por haberse vulnerado la libertad de tránsito y, por ende, se debe
ordenar al emplazado (Poder Ejecutivo) que no vuelva a incurrir en
las acciones que motivaron la interposición de la presente demanda,
precisadas en esta sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad

que le confiere la Constitución Política del Perú,
16
Ver [Link]
lima-protestas-orix/. Consulta: 9-IV-2024.
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HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de habeas corpus, al haberse

acreditado la vulneración del derecho a la libertad de tránsito.

2. DISPONER que el Poder Ejecutivo no vuelva a incurrir en las

acciones que motivaron la interposición de la presente demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE PACHECO ZERGA

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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Aunque coincido con mis honorables colegas en que, aunque ha operado

la sustracción de la materia, resulta necesario dictar un pronunciamiento
de fondo debido a la magnitud de la vulneración del derecho fundamental
al libre tránsito de los residentes en Lima Metropolitana y de la Provincia
Constitucional del Callao.

Pues bien, a mi modo de ver las cosas, el Decreto Supremo 034-2022-

PCM, que decretó la inmovilización social obligatoria en Lima
Metropolitana y en la Provincia Constitucional del Callao, es
inconstitucional por las siguientes razones:

Sobre el derecho a la protesta

1. En primer lugar, estimo pertinente precisar que, como bien lo

advierte Roberto Gargarella,

[…] los conflictos relacionados con la protesta nos remiten a una

tensión que vive dentro del cuerpo constitucional, y que tiene
que ver con un doble compromiso o una doble preocupación: por
un lado, proteger a las mayorías, a las aspiraciones democráticas,
es decir, lo que la gente quiere; y, por otro lado, resguardar a las
minorías, a los derechos de cada individuo17.

De ahí que, según él, el derecho fundamental a la protesta es “el

primer derecho: el derecho a exigir la recuperación de los demás
derechos"18.

2. Así mismo, juzgo necesario puntualizar que, por su parte, Leonardo

García Jaramillo resalta que

[…] la sociedad debe preservar el derecho a la protesta porque

también en el disenso se apoya la democracia […]19.

17
Gargarella, Roberto. (2017). El Derecho frente a la protesta social, Revista De La
Facultad De Derecho De México, 58 (250), p. 184.
En [Link]
18
Gargarella, Roberto (2005), El derecho a la protesta. El primer derecho, Ad-Hoc,
Buenos Aires, p. 19.
19
García Jaramillo, L. “La relación entre el derecho a la protesta y las teorías
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3. En segundo lugar, y en esa misma dirección, el Pleno del Tribunal

Constitucional en el fundamento 74 de la Sentencia 383/2020 dictada
en el Expediente 00009-2018-PI/TC, indica que:

[...] resulta una exigencia del orden público constitucional el

reconocimiento del derecho a la protesta como derecho
fundamental, derecho que asiste a toda persona que mantiene
una posición crítica frente al poder, sea este último público o
privado, todo ello sobre la base de aspiraciones legítimas de
quienes protestan y siempre que se respete la legalidad conforme
al orden fundamental. Y es que la expresión de la crítica pública
en democracia, así como el proceso de su elaboración y la
construcción del pensamiento crítico son fundamentales para la
comunidad política.

4. Igualmente, en su fundamento 82, aquella sentencia delimita su

contenido constitucionalmente protegido en los siguientes términos:

[…] este derecho comprende la facultad de cuestionar, de

manera temporal o periódica, esporádica o continua, a través del
espacio público o a través de medios de difusión (materiales,
eléctricos, electrónicos, virtuales y/o tecnológicos), de manera
individual o colectiva, los hechos, situaciones, disposiciones o
medidas (incluso normativas) por razones de tipo político,
económico, social, laboral, ambiental, cultural, ideológico o de
cualquier otra índole, que establezcan los poderes públicos o
privados, con el objeto de obtener un cambio del status quo a
nivel local, regional, nacional, internacional o global, siempre
que ello se realice sobre la base de un fin legítimo según el orden
público constitucional, y que en el ejercicio de la protesta se
respete la legalidad que sea conforme con la Constitución.

5. En consecuencia, concluyo que el espacio público es un lugar

legítimo para ejercitar el derecho fundamental a la protesta. No
obstante, eso no significa que, eventualmente, la salvaguarda de otros
derechos fundamentales u otros bienes de relevancia constitucional
justifique intervenciones en su ámbito normativo, en cuyo caso, la

deliberativas de la democracia, en la obra de R. Gargarella”. En:

[Link]
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legitimidad constitucional de las mismas se encuentra subordinada a

que se respete la razonabilidad y la proporcionalidad.

Análisis del caso en concreto

6. En lo que respecta al caso de autos, aprecio que la inmovilización

social sometida a escrutinio constitucional fue anunciada por el
expresidente Pedro Castillo Terrones, a través de un Mensaje a la
Nación, en la víspera de su entrada en vigor —más concretamente,
poco antes de la medianoche—, pese a que empezó a surtir efectos a
las 2 am del día siguiente. Dicha improvisación ocasionó que gran
parte de los destinatarios de la inmovilización social decretada tomen
conocimiento de la misma cuando ya se encontraba en vigor, porque
el referido decreto supremo no solamente fue publicado en el Diario
Oficial El Peruano el mismo día de su entrada en vigor; también fue
anunciado a escasas horas de su entrada en vigencia, lo que demuestra
un claro actuar improvisado por parte del Poder Ejecutivo.

7. Ahora bien, en el aludido Mensaje a la Nación, el expresidente Pedro

Castillo Terrones expresamente manifestó: “hago un llamado a la
calma a la serenidad… la protesta es un derecho constitucional, pero
debe hacerse al marco de la ley”. Dicha afirmación, sin embargo,
evidencia que, más allá de lo expresamente consignado en la parte
expositiva del mencionado decreto supremo, el Poder Ejecutivo tuvo
la subalterna intención de frenar las manifestaciones en su contra, a
fin de prevenir actos vandálicos y saqueos.

8. Empero, la sola existencia de individuos que, aprovechándose del

tumulto, generan desmanes o, peor aún, delinquen —quienes, en
definitiva, no están ejerciendo su derecho fundamental a la protesta,
por lo que tienen que asumir las consecuencias penales, civiles y
administrativas en que incurran—, no es suficiente para legitimar una
intervención de alta intensidad en el derecho fundamental al libre
tránsito de quienes residen tanto en Lima Metropolitana como en la
Provincia Constitucional del Callao, más aún si se tiene en
consideración que muchos de ellos ganan el sustento de sus hogares
en el día a día. No salir a trabajar, por tanto, les genera un perjuicio
pecuniario concreto, toda vez que nuestra economía es muy informal.
Por ese motivo, considero que cualquier medida que conlleve la
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inmovilización social obligatoria o similar debe ser sumamente

excepcional y, eventualmente, contemplar ayudas para mitigarles el
aludido perjuicio.

9. Todo lo antes descrito evidencia, a mi parecer, que el Poder Ejecutivo

no ha utilizado las atribuciones y competencias que le fueron
conferidas en salvaguarda del interés público; sino en su propio
provecho. Consecuentemente, cabe concluir que se ha intervenido, de
modo arbitrario, el contenido constitucionalmente protegido del
derecho fundamental al libre tránsito de los residentes de Lima
Metropolitana y de la Provincia Constitucional del Callao.

Por todas estas razones, considero que la demanda de autos resulta

fundada, por lo que suscribo la parte resolutiva de la ponencia.

S.

DOMÍNGUEZ HARO
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Sin perjuicio de suscribir la ponencia que resuelve:

1. Declarar FUNDADA la demanda de hábeas corpus, al haberse

acreditado la vulneración del derecho a la libertad de tránsito.

2. DISPONER que el Poder Ejecutivo no vuelva a incurrir en las

acciones que motivaron la interposición de la presente demanda.

Estimo necesario expresar las siguientes consideraciones:

1. Con fecha 5 de abril de 2022, don Walter Gutiérrez Camacho,

Defensor del Pueblo, interpone demanda de hábeas corpus y la dirige
contra don José Pedro Castillo Terrones, Presidente de la República;
don Aníbal Torres Vásquez, Presidente del Consejo de Ministros; don
José Luis Gavidia Arrascue, Ministro de Defensa; don Alfonso
Chávarry Estrada, Ministro del Interior y don Félix Chero Medina,
Ministro de Justicia y Derechos Humanos. Alega la vulneración del
derecho a la libertad de tránsito y de los principios de necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad.

2. El objeto de la demanda es que se deje sin efecto la inmovilización

social obligatoria de todas las personas en sus domicilios en Lima
Metropolitana y la provincia constitucional del Callao desde las 02:00
horas y hasta las 23:59 horas del martes 05 de abril de 2022, dispuesta
por el artículo 1 del Decreto Supremo 034-2022-PCM, que modifica
el artículo 2.2 del Decreto Supremo 025-2022-PCM, que prorroga el
Estado de Emergencia en Lima Metropolitana del departamento de
Lima y la provincia constitucional del Callao.

3. Se advierte que en la presente demanda ha operado la sustracción de

la materia, en tanto la medida de inmovilización social ya no se
encuentra vigente, pues esta fue decretada: “Desde las 02.00 horas y
hasta las 23.59 horas del día martes 05 de abril de 2022”. En tal
sentido, sus efectos se desplegaron únicamente el 5 de abril de 2022.
 EXP. N.° 02250-2023-PHC/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO

4. No obstante, este Tribunal Constitucional ha considerado necesario

evaluar la aplicación en el caso concreto del segundo párrafo del
artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, por lo que se
han tenido en cuenta las consideraciones pertinentes sobre los
aspectos de fondo que fueron planteados por la parte recurrente a fin
de determinar que efectivamente se concretó en su momento la
vulneración de derechos alegados de acuerdo a lo desarrollado en la
ponencia suscrita.

5. En la ponencia se ha señalado que este Tribunal precisó que “en

primer lugar, la declaratoria de un régimen de excepción en un Estado
Constitucional debe ser, por su propia naturaleza, un recurso extremo
y temporal que debe ser utilizado, en principio, únicamente para
garantizar la vigencia de dicho Estado Constitucional en una situación
específica y claramente delimitada”. Por tanto, la restricción o
suspensión del ejercicio de derechos a través de la declaratoria de un
estado de excepción “es, por su propia naturaleza, una decisión
jurídico-política empleada como un mecanismo de último recurso,
puesto que la función de un régimen jurídico es prever las situaciones
de conflicto social y dar respuesta a ello en un ambiente de
normalidad. Solamente en casos extremos es que este mecanismo
debe ser empleado” .

6. Al respecto, es necesario desarrollar que si bien el establecimiento de

los regímenes de excepción es una potestad presidencial, ello no
supone que sea ilimitada, pues la discrecionalidad tiene como margen
de actuación el propio ordenamiento jurídico, a fin de evitar una
limitación o restricción de derechos fundamentales desproporcionada
e injustificada.

7. Es así que, este Tribunal ha desarrollado en la sentencia recaída en

Exp. N.° 0017-2003-PI/TC las dos condiciones que deben darse para
que los regímenes de excepción cuenten con legitimidad:

Que su otorgamiento se produzca cuando se acredite que el

orden institucional y la seguridad del Estado se encuentran en
severo peligro. En ese contexto, deben haberse presentado
condiciones políticas, sociales y económicas o de fuerza mayor
provenientes de la naturaleza, que no pueden ser controladas a
través de los medios ordinarios con que cuenta el Estado.
 EXP. N.° 02250-2023-PHC/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO

Que la aplicación de las medidas extraordinarias tenga carácter

temporal, es decir, que no se extienda más allá del tiempo
estrictamente necesario para el restablecimiento de la
normalidad constitucional y, por tanto, de la vigencia rediviva
de la normalidad ordinaria del Estado.

8. Si bien la disposición constitucional hace mención a que el Poder

Ejecutivo deberá rendir cuentas ante el Congreso de la República, ello
no impide que pueda determinarse si la medida es vulneratoria o no
de derechos fundamentales, como efectivamente ocurre en este caso.

9. En el presente caso se observa que, en principio, el Poder Ejecutivo

ha abusado de la figura de la prórroga del estado de emergencia en
tanto las razones que sustentan el primer decreto supremo que declara
estado de emergencia no se repiten en el sustento de la declaración de
prórroga. En efecto, de haber existido un nuevo contexto que
requiriese la restricción de derechos, el Poder Ejecutivo debió haber
emitido un Decreto Supremo que declarase un nuevo estado de
emergencia, y no prorrogar uno cuyo sustento fáctico ha cesado.

Tal es el caso del Decreto Supremo 075-2020-PC que prorrogó el

Estado de Emergencia Nacional declarado mediante Decreto
Supremo N° 044 -2020- PCM, ampliado temporalmente mediante los
Decretos Supremos N° 051-2020-PCM y N° 064-2020-PCM.

10. A raíz de un pedido de información, se remitió a este Tribunal el

Oficio 372-2022-CG-PNP/COMASGEN PNP-OFIPOI que
adjuntaba el Informe Nº 062-CG-PNP/COMASGEN-OFIPOI, en los
cuales se habría sustentado la medida restrictiva; no obstante, estos
no acompañan documentos que generen convicción de que se iban a
producir actos de vandalismo, pillaje y saqueos en Lima y Callao el
5 de abril de 2022. Es así que, se ha vulnerado así una de las
características desarrolladas por este Tribunal en la sentencia recaída
en Exp. N.° 0017-2003-PI/TC respecto a esta medida restrictiva:

18. Consideramos como características del régimen de

excepción las siguientes:

(...) d) Transitoriedad del régimen de excepción.

Habitualmente, su duración se encuentra prevista en la
 EXP. N.° 02250-2023-PHC/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO

Constitución o en las leyes derivadas de esta; o en su defecto,

regirá por el tiempo necesario para conjurar la situación de
anormalidad. La prolongación indebida e inexcusable del
régimen de excepción, además de desvirtuar su razón de ser,
vulnera la propia autoridad política, ya que, como señala
Carlos Sánchez Viamonte [La libertad y sus problemas. Buenos
Aires: Bibliográfica Argentina], “lo único que hace tolerable la
autoridad, más allá de su carácter representativo, es su carácter
de servicio público y las limitaciones que impiden
desnaturalizarla”.

En síntesis, en el presente caso se ha hecho una prolongación indebida e

inexcusable, abusando así de la figura y desvirtuando su propia
justificación como medida excepcional, temporal y de uso extremo.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ