El país ha optado —si cabe la expresión— desde temprano por un sistema de gobierno
presidencial fuerte. El Presidente de la República es, como acertadamente han señalado los
profesores Marshall y Muñoz, “el motor y el centro neurálgico de nuestro orden constitucional”.
Junto con gozar de importantes facultades, “prácticamente todos los demás órganos (…) pasan por
sus manos, ya sean en la generación —directa o indirecta— de sus integrantes o bien en el
ejercicio de sus atribuciones”. Se trata, ha dicho Juan Carlos Ferrada, del “órgano clave del sistema
político chileno”.
Como se verá, las facultades de dirección del Presidente, incluido el control de la billetera fiscal,
muestran una preponderancia (desmedida, han criticado algunas voces) de su figura. En esta
sección se explican, también, las facultades legislativas autónomas —en materia reglamentaria,—
e irregulares —los denominados decretos con fuerza de ley— del Presidente.
1. Régimen presidencial en Chile: la consolidación
El régimen presidencial se consolidó de temprano, en 1833, luego del periodo de ensayos
constitucionales que se vivió en el país. Debido a ello y a que en la experiencia en Chile el único
modelo conocido y funcional era el gobierno autoritario, se ideó la figura del presidente de la
República con amplias facultades, lo que alguna parte de la historiografía ha presentado como la
razón que permitió apilar estabilidad política por cerca de 30 años.
Desde entonces, el poder del presidente solo ha sido aumentado, lo que contrasta con la situación
de las otras dos ramas del Estado, las que —dice Ruiz-Tagle— o bien se han mantenido iguales o
han visto sus facultades menguadas.
Esta forma de gobierno se mantuvo incólume —con más o menos cuestionamientos— hasta 1891,
año en el que se produce un desgarro constitucional. Este desgarro trajo de la mano un
empoderamiento del Congreso Nacional, que potenció sus facultades —más bien a punta de
prácticas asentadas sobre algunas reformas constitucionales aprobadas en 1874— cara a cara las
del presidente de la República. Esto consolidó un régimen de prácticas parlamentarias en Chile, las
que se mantendrían, más o menos, durante los próximos 25 años.
Ello, hasta que la crisis política, financiera y social de principio de los años 20 —en parte atribuida
a la falta de un presidente fuerte— terminó con el reemplazo de la Constitución de 1833 por una
nueva en 1925. Como se señaló, un objetivo deliberado de dicho proyecto constitucional —así lo
concibieron quienes estuvieron tras su redacción— fue el del restablecimiento del poder del
Presidente de la República como el Jefe de Gobierno y de Estado.
Durante la vigencia de la Constitución de 1925, la figura del Presidente de la República solo vio
acrecentadas sus facultades. Las reformas aprobadas durante su vigencia permiten afirmar que el
Presidente, junto con la jefatura de gobierno y el Estado, era, además, el encargado de administrar
la billetera fiscal.
El golpe de Estado que se asesta en contra de la presidencia de Salvador Allende, y que inaugura la
dictadura del General Augusto Pinochet, pone fin a la vigencia del régimen constitucional de 1925.
El régimen constitucional impuesto por la dictadura en 1980 potenció aún más el cargo de
Presidente de la República.
1. Régimen presidencial en Chile: la consolidación
A. Jefe de Estado, jefe de Gobierno y de la Administración.
De acuerdo al art. 24 del texto constitucional,
“El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el
Jefe del Estado.
Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el
interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.”
Tal como ocurre en cualquier presidencialismo, en Chile el Presidente de la República reúne las
jefaturas del estado y del gobierno. A diferencia de lo que ocurre en los regímenes parlamentarios,
donde estas jefaturas se encuentran separadas, dependiendo esta última de la confianza
parlamentaria.
En tanto jefe de estado, el presidente de la República es la autoridad máxima de la unidad política,
al tiempo que la representa. Un ejemplo de ello es la atribución especial que la Constitución le
asigna de conducir las relaciones internacionales con los demás estados y con la comunidad
internacional en general.
Como jefe de gobierno, tiene en sus manos la dirección, el impulso y la orientación política del
mismo. Esto es, como ha dicho el TC, es a él a quien le corresponde la determinación de las
políticas nacionales.
Es también el jefe de la administración del Estado. Como lo ponen Marshall y Muñoz: “es el
superior jerárquico último de los órganos centralizados y la autoridad a cargo de la supervigilancia
de los servicios públicos descentralizados creados para el cumplimiento de la función
administrativa”.
En los sistemas presidenciales es difícil poder determinar con claridad cuál de estas tres funciones
está desempeñando el presidente de la República. La más de las veces estas funciones estarán
confundidas, en la medida que, como resulta evidente, la orientación política de sus políticas
necesita realizarse a través de cauces institucionales: la aprobación de leyes, la expedición de
reglamentos administrativos, etc.
El mismo TC ha sostenido que, “La función administrativa supone un conjunto de atribuciones que
se orientan a la consecución de los objetivos políticos de poder público en materia de desarrollo”
(STC 591 c. 18).
Y ha enfatizado, desde luego, la proximidad entre la función de gobierno y la de administración del
Estado: “La tarea de mandar tiene que complementarse por medio de la disposición y organización
de los funcionarios, llamados a favorecer de algún modo el cumplimiento de la voluntad del
gobernante” (STC 78 c. 10).
Ahora bien, el presidente de la República ejerce sus funciones de gobierno en el contexto de un
pluralismo político que hace difícil alinear bajo su orientación a actores políticos que, ocupando
posiciones institucionales (como la de parlamentario), no la comparten.
Como lo señalan Marshall y Muñoz, si bien la idea de Gobierno se asocia a los planes o programas
que genera el grupo político al momento de posicionarse en las elecciones, una vez electos se
implementan solo luego del debate respectivo en relación al grupo o partido político contrario que
ha perdido las elecciones.
Por tanto, el Gobierno de un país se transforma en la conjugación de dicho debate político, las
líneas operativas que surgen de él y la implementación de medidas que surgen en base a la
contingencia del día a día, todo en miras de propender al bien común (art. 1, inciso cuarto).
1. Régimen presidencial en Chile: la consolidación
B. El estatuto orgánico del Presidente de la República.
De conformidad al art. 25, inciso primero del texto constitucional, los requisitos para que una
persona pueda ser elegida al cargo de Presidente de la República son:
tener la nacionalidad chilena de acuerdo a lo dispuesto en los números 1º o 2º del art. 10. Esto
quiere decir que debe tener la nacionalidad chilena ya sea por haber nacido en territorio nacional
(ius solis) o por vínculo de parentesco: ser hijo de padre o madre chilenos (ius sanguinis).
Tener cumplidos 35 años de edad al día de la elección y poseer las demás calidades necesarias
para ser ciudadano con derecho a sufragio (arts. 13 y ss del texto constitucional).
La elección del Presidente de la República se realiza por medio de votación popular y directa en
que intervienen todos los ciudadanos y ciudadanas, resultando electo el candidato que reúna la
mayoría de los sufragios válidamente emitidos (art. 26, inciso primero).
Si es del caso que ninguno de los candidatos logra reunir tal quórum de votos, entonces la
Constitución prevé la realización de una segunda vuelta presidencial —el ballotage—:
“Si a la elección de Presidente de la República se presentaren más de dos candidatos y ninguno de
ellos obtuviere más de la mitad de los sufragios válidamente emitidos, se procederá a una segunda
votación que se circunscribirá a los candidatos que hayan obtenido las dos más altas mayorías
relativas y en ella resultará electo aquél de los candidatos que obtenga el mayor número de
sufragios…” (art. 26, inciso primero).
El procedimiento de investidura del Presidente de la República se encuentra establecido en el art.
27, el que identifica los órganos del Estado que participan en él: “El Tribunal Calificador de
Elecciones comunicará de inmediato al Presidente del Senado la proclamación de Presidente
electo que haya efectuado” (inciso segundo).
“El Congreso Pleno, reunido en sesión pública el día en que deba cesar en su cargo el Presidente
en funciones y con los miembros que asistan, tomará conocimiento de la resolución en virtud de la
cual el Tribunal Calificador de Elecciones proclama al Presidente electo” (inciso tercero).
En este mismo acto, el Presidente electo prestará ante el Presidente del Senado juramento o
promesa de desempeñar fielmente el cargo de Presidente de la República, conservar la
independencia de la Nación, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, asumiendo de
inmediato asumirá sus funciones (art. 27, inciso cuarto).
En relación a la duración en el cargo, este será “por el término de cuatro años” (art. 25, inciso
segundo). Como indica Ferrada, la motivación detrás del establecimiento de un período
presidencial de cuatro años en la reforma constitucional la de 2005 (fue de seis años para las
presidencias de Eduardo Frei Montalva, 1994-2000 y Ricardo Lagos Escobar, 2000-2006), fue
coordinar la elección presidencial con las parlamentarias que la acompañan.
Sin embargo, hasta el día de hoy permanece abierta la discusión relativa al escaso tiempo que
ofrecen los cuatros años de mandato para una implementación adecuada de las políticas públicas
que desee avanzar una determinada coalición política, sobre todo si se considera que no procede
reelección inmediata (art. 25, inciso primero).
Prueba del escaso tiempo que el período ofrece, ya sea para implementar las políticas como para
poder evaluar propiamente el desempeño presidencial, podría encontrarse en la curiosa sucesión
de las presidencias de los últimos 14 años: Michelle Bachelet (2006-2010), Sebastián Piñera (2010-
2014), Michelle Bachelet (2014-2018) y Sebastián Piñera (2018-2022).
Desde luego que periodo puede tener variaciones durando menos de cuatro años, si es del caso
que la persona electa para desempeñar el cargo de Presidente de la República no haya podido dar
término a su periodo (art. 29) o que se viere impedido de tomar posesión del cargo (art. 28, inciso
primero).
El art. 29 señala el procedimiento a seguir y las autoridades que subrogarán al Presidente de la
República en caso de impedimento temporal para cumplir con sus funciones. El impedimento
temporal se entiende como la enfermedad, la ausencia del territorio o algún otro grave motivo. De
configurarse alguno de estos motivos, la autoridad que lo subroga lo hará con el título de
Vicepresidente de la República.
Para ello, dicho artículo dispone un orden de prelación de cargos respecto de los cuales ejercerán
este rol: “el Ministro titular a quien corresponda de acuerdo con el orden de precedencia legal. A
falta de éste, la subrogación corresponderá al Ministro titular que siga en ese orden de
precedencia y, a falta de todos ellos, le subrogarán sucesivamente el Presidente del Senado, el
Presidente de la Cámara de Diputados y el Presidente de la Corte Suprema” (art. 29, inciso
primero).
Además del impedimento temporal, el texto constitucional regula la posibilidad de vacancia en el
cargo de Presidente de la República. Según señalan Marshall y Muñoz, son constitutivos de
vacancia: la Inhabilidad sobreviniente; la muerte; la declaración de culpabilidad por el Senado en
el contexto de una acusación constitucional (art. 53); su renuncia; y el establecimiento de
responsabilidad del art. 19.15, consistente en atentar contra el régimen democrático y
constitucional, una vez declarada por el TC a través del procedimiento previsto por el art. 93.
Teniendo en cuenta los hechos constitutivos de vacancia, en caso de ocurrir alguno de ellos se
sigue el orden de subrogación indicado precedentemente. Para elegir al sucesor, en cambio,
deben distinguirse dos situaciones que se encuentran detalladas en el art. 29, incisos tercero y
cuarto, las que dependen del periodo de tiempo restante para dar término a las funciones del
mandato del Presidente de la República que generó la vacancia:
“Si la vacancia se produjere faltando menos de dos años para la próxima elección presidencial, el
Presidente será elegido por el Congreso Pleno por la mayoría absoluta de los senadores y
diputados en ejercicio. La elección por el Congreso será hecha dentro de los diez días siguientes a
la fecha de la vacancia y el elegido asumirá su cargo dentro de los treinta días siguientes.
La Constitución regula, también, el sistema de permisos para que el Presidente pueda ausentarse
del territorio nacional por más de 30 días. De acuerdo al art. 25, incisos tercero y cuarto,
“El Presidente de la República no podrá salir del territorio nacional por más de treinta días ni a
contar del día señalado en el i primero del artículo siguiente, sin acuerdo del Senado.
1. Régimen presidencial en Chile: la consolidación
C. Funciones del Presidente de la República
Las Atribuciones especiales del Presidente de la República son conceptualizadas por Marshall y
Muñoz como las potestades que permiten llevar a cabo las funciones presidenciales. Estas se
encuentran establecidas en el art. 32 del texto constitucional y las examinamos distinguiendo
entre las atribuciones en materia gubernativa y de administración, no sin dejar de añadir dos notas
adicionales.
En primer lugar, las atribuciones del art. 32 no agotan las facultades presidenciales, ni están
absolutamente alineadas con las funciones presidenciales establecidas en el art. 24. Esto quiere
decir, entonces, que es posible encontrar atribuciones presidenciales fuera del catálogo del art. 32
(incluidas algunas atribuciones implícitas) y que las que están enumeradas en ese catálogo puede
que apunten a funciones diferentes de las indicadas en el art. 24.
En segundo lugar, las atribuciones nomogenéticas del Presidente de la República se analizan
aparte, en la sección siguiente.
- Poderes Gubernativos
Como señalamos antes, el Presidente de la República está a cargo de la dirección política del
gobierno. El profesor Juan Carlos Ferrada advierte que dicha función de dirección se desarrolla a
través de medios institucionales y no institucionales. Entre estos últimos se cuentan todas aquellas
instancias en las que el Presidente va construyendo el relato político que acompaña su gestión y
que le permite fijar sus prioridades.
Estas están reguladas jurídicamente, siendo la Constitución y las leyes (el sistema institucional, en
buenas cuentas) las que determinan las competencias y forma en que se pueden utilizar, así como
los alcances de sus efectos.
Adviértase, en todo caso, que, si bien el art. 32 establece las atribuciones especiales del Presidente
de la República, no se puede dejar de lado que hay diversos organismos que participan, en la
medida que interactúan, con el Presidente en el ejercicio de dichas atribuciones. Esos organismos,
entonces, tienen una participación activa para que éstas sean llevadas a cabo.
Entre las atribuciones gubernativas, desarrollaremos las siguientes:
(i) la de conducir las relaciones internacionales;
(ii) la protección frente amenazas;
(iii) la atribución de nombrar autoridades;
(iv) la conducción de la política fiscal;
(v) el otorgamiento de gracias; y
(vi) la atribución de requerir concurso consultivo.
(i) De naturaleza internacional
De acuerdo al art. 32.15, el Presidente de la República conduce las relaciones políticas con las
potencias extranjeras. Ello es así en tanto representante de la unidad estatal. Del mismo modo, el
mismo precepto dispone que es él quien conduce las negociaciones en materia de tratados
internacionales. Le corresponde, de esta manera,
“llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes
para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme
a lo prescrito en el artículo 54 Nº 1º. Las discusiones y deliberaciones sobre estos objetos serán
secretos si el Presidente de la República así lo exigiere.”
(ii) Protección de amenazas
Recuérdese que, de conformidad al art. 24.2 de la Constitución, la autoridad del Presidente se
extiende “a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la
seguridad externa de la República…”. Las atribuciones agrupadas dentro de la denominada
protección de amenazas apuntan a la realización de dicha función.
Marshall y Muñoz incorporan acá las facultades presidenciales para declarar estados de excepción
constitucional, declarar la guerra y emitir decretos de emergencia económica.
Así lo evidencia el precepto que inaugura la regulación de los estados de excepción y conforme al
que, “el ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución asegura a todas las personas sólo
puede ser afectado bajo las siguientes situaciones de excepción: guerra externa o interna,
conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando afecten gravemente el normal
desenvolvimiento de las instituciones del Estado” (art. 39).
A cada una de esas circunstancias corresponde un estado de excepción constitucional. El art. 32.5
dispone que corresponde al Presidente de la República declarar los estados de excepción
constitucional, “en los casos y formas que se señalan en esta Constitución”. Esos casos y formas se
encuentran regulados entre los arts. 40-45 del texto constitucional.
El art. 45 dispone una regla general, conforme a la que los tribunales de justicia no podrán calificar
los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocados por la autoridad para decretar los
estados de excepción. Salvo, desde luego, las hipótesis anotadas arriba en el caso de los estados
de asamblea y sitio mientras pende el acuerdo del Congreso Nacional. Con todo,
“respecto de las medidas particulares que afecten derechos constitucionales, siempre existirá la
garantía de recurrir ante las autoridades judiciales a través de los recursos que corresponda” (art.
45, inciso primero).
En materia de afectaciones al derecho de propiedad, por su parte, las requisiciones que se
practiquen y las limitaciones que se impongan al derecho de propiedad, cuando importen
privación de alguno de sus atributos o facultades esenciales y se cause daño, darán lugar a
indemnizaciones en conformidad a la ley (art. 45, inciso segundo).
De acuerdo al art. 32.19, corresponde al Presidente de la República,
“Declarar la guerra, previa autorización por ley, debiendo dejar constancia de haber oído al
Consejo de Seguridad Nacional.”
Como se advierte, es necesario que el Presidente de la República someta a escrutinio del Congreso
Nacional tal declaración, toda vez que esta puede formularla solo “previa autorización de la ley”.
Marshall y Muñoz llaman la atención sobre el hecho de que esta no es una de las materias de ley
sobre las que el Presidente tiene iniciativa exclusiva, por lo que dicho proyecto de ley podría ser
presentado a discusión por parlamentarios. Sin embargo, anotan bien que, tanto por razones de
estructura como de texto ello no puede ser así. Desde un punto de vista estructural, implicaría
someter una atribución especial a iniciativa del Congreso. Desde un punto de vista textual, ahora,
el art. 63 dispone que solo son materias de ley,
“15) Las que autoricen la declaración de guerra, a propuesta del Presidente de la República. De
conformidad al numeral 18 del mismo artículo, en caso de guerra deberá, además, asumir la
“jefatura suprema de las Fuerzas Armadas”.
Finalmente, el Presidente de la República, a cuyo cargo está el cuidado de las rentas nacionales —
como veremos más abajo— puede, bajo ciertas circunstancias, recurrir a un régimen excepcional
de gasto público. Así, de conformidad al art. 32.20, el Presidente puede, con la firma de todos los
Ministros de Estado, “decretar pagos no autorizados por ley”. La forma jurídica de esa orden es la
de un decreto supremo.
Se trata, en consecuencia, de una excepción al régimen de orden fiscal, que se materializa, entre
otras cosas, en principio de legalidad del gasto público. Por ello es que el mismo precepto citado
detalla las circunstancias precisas en las que procede su dictación:
“para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, de agresión
exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del
agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio
perjuicio para el país.”
Si bien es cierto que se trata de una facultad que estuvo por largos años en desuso, en 2008 la
entonces presidenta de la República, Michelle Bachelet, dictó un decreto de emergencia
económica para atender los gastos necesarios que permitieran asegurar la continuidad del
funcionamiento del sistema de transporte Transantiago, en la ciudad capital.
Conviene dar un rápido vistazo a parte de las consideraciones en que fundó dicho decreto, pues
estas permiten dar cuenta de una segunda forma de excepcionalidad.
Esto quiere decir que no se trata solo de que el decreto de emergencia económica en sí mismo sea
ya una excepción al régimen de gasto público, sino que, además, y desde el punto de vista
sustantivo, la autoridad presidencial parece tener que recurrir a él solo cuando otras alternativas
no han estado disponibles —por ejemplo, por bloqueo político—.
