Sentencia 26596

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023)
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación
25000-23-37-000-2019-00030-01 (26596) Demandante
FERNANDO ROJAS COLLAZOS
Demandado DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN
Tema Sanción por enviar información extemporánea. Aplicación de los artículos 640 y 651
del Estatuto Tributario.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del
23 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Sección Cuarta, Subsección A, que dispuso:

“PRIMERO: DECLARAR la nulidad de Resolución Sanción no. 082412017000015 de 29

de septiembre de 2017, proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas de Girardot y la Resolución no 322362018000002 de 21
de septiembre de 2018 por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración
contra la Resolución Sanción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la información

exógena correspondiente al año gravable 2013, presentada por Fernando Rojas Collazos
mediante formularios 1001, 1003, 1005, 1006, 1007, 1008, 1009 y 1011, tiene plenos
efectos y por haber sido presentada con anterioridad al pliego de cargos, se acepta el
pago de la sanción reducida conforme se acredita en recibo de pago de 04 de julio de
2017, formulario No 4910040230181.

TERCERO: No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de

esta providencia.

CUARTO: Conforme a los Acuerdos PCSJA2020-11567 de 5 de junio de 2020 y

CSJBTA20- 60 de 16 de junio de 2020, proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura
y el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, respectivamente NOTIFICAR
ELECTRÓNICAMENTE la presente providencia (…)

QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previa devolución de los

antecedentes administrativos y del remanente de lo consignado para gastos procesales al
demandante y/o su apoderado (…)”.
 ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

El actor presentó de forma extemporánea la información exógena del año 2013, los días
03, 05, 08 y 09 de junio de 2017.

El 15 de junio de 2017, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN profirió el

Pliego de Cargos Nro. 082382017000009, en contra del señor Fernando Rojas Collazos,
por no suministrar información exógena por el año 2013.

El 30 de junio de 2017, el actor presentó la respuesta al pliego indicando que ya se había

radicado la información de forma extemporánea.

El actor pagó la sanción reducida el 4 de julio de 2017, por valor de $40.262.000.

El 29 de septiembre de 2017, la DIAN profirió la Resolución Sanción Nro.

082412017000015, mediante la cual impuso sanción por no enviar información, en la
suma de $402.615.000.

El actor presentó recurso de reconsideración el cual fue resuelto por la demandada

mediante la Resolución Nro. 322362018000002 del 21 de septiembre de 2018,
confirmando la sanción.

ANTECEDENTES PROCESALES

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el

artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, el demandante formuló las siguientes pretensiones:

“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución Sanción No. 08412017000015 del

29 de septiembre de 2017, proferida por la División de Gestión de Liquidación de la
Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Girardot, mediante la que se impone a
FERNANDO ROJAS COLLAZOS la sanción por extemporaneidad en la información
exógena del año gravable 2013, de conformidad a lo establecido en el artículo 651 del ET,
y de la Resolución No. 322362018000002 del 21 de septiembre de 2018, proferida por el
Jefe de División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá,
mediante la que se resolvió el Recurso de reconsideración interpuesto en contra de la
Resolución Sanción No. 08412017000015 del 29 de septiembre de 2017, en el sentido de
confirmar el acto recurrido.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, y a título de

restablecimiento del derecho se declare:
1. Que la información exógena correspondiente al año gravable 2013, presentada por
FERNANDO ROJAS COLLAZOS los días 3 y 9 de junio de 2017 mediante los
formularios 1001, 1002, 1003, 1004, 1005, 1006, 1007, 1008, 1009 y 1011 está llamada a
producir efectos legales.

2. Que, de igual forma, se acepte la sanción reducida a la que se acogió FERNANDO

ROJAS COLLAZOS, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 651 de
Estatuto tributario y del artículo 640 ibídem, según se evidencia en el formato 490
presentado con el formulario número 4910040230181 del 04 de julio de 2017.

3. Que en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 se condene en costas a la
demandada y se ordene su liquidación”.

A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 29 y 363 de la Constitución
Política y 640 y 651 del Estatuto Tributario.

El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así:

1. Nulidad por violación e interpretación errónea del parágrafo del artículo 651 del Estatuto
Tributario

Al respecto, citó el mencionado artículo 651 (modificado por la Ley 1819 de 2016) y
concluyó que se podía subsanar la omisión de la entrega de información de forma
voluntaria antes de que la DIAN expidiera el pliego de cargos y, una vez enmendada la
omisión, se debía liquidar y pagar la sanción del 5% de las sumas respecto de las cuales no
se suministró la información, la cual puede reducirse a su vez a un 20%. De acuerdo con
lo anterior, el actor entregó la información antes del pliego de cargos y efectuó de manera
correcta y oportuna la liquidación y pago de la sanción, como consta en el recibo de pago
con fecha del 4 de julio de 2017.

2. Aplicación de los principios de lesividad, proporcionalidad, gradualidad y favorabilidad

en el régimen sancionatorio

Manifestó que la autoridad tributaria presume que la liquidación y pago de la sanción no se

hizo en su totalidad, sin embargo, aclaró que la demandada desconoció que la reducción
establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario era del 20%. Así, la Administración
no tuvo en cuenta la metodología estipulada por el legislador para determinar el valor total
de la sanción.

El cálculo correcto de la sanción reducida daba lugar a un pago de $40.262.0001 (que fue el
realizado por el demandante) y no de $100.654.0002 como lo pretende la DIAN.

Así las cosas, la Administración desconoció la depuración realizada con ocasión de las
reducciones y asumió que no cumplió con el requisito de pago exigido para
la procedibilidad del beneficio y la aplicación de los principios del régimen sancionatorio.

Oposición de la demanda

La demandada controvirtió las pretensiones del actor argumentando lo siguiente:

Dijo que el actor no presentó la información exógena dentro de los plazos señalados en el
artículo 36 de la Resolución Nro. 0273 de 2013, modificada por la Resolución 0074 de
2014.

En la respuesta al pliego de cargos, el actor confesó no haber entregado oportunamente la

información requerida y allegó la copia de los formatos 1001, 1002, 1003, 1005, 1006,
1007, 1008, 1009 y 1011. Si bien el demandante presentó la información con antelación a la
fecha de expedición del pliego de cargos, no realizó el pago de la sanción reducida,
generando traumatismos para el fisco, ya que afectó el efectivo y oportuno control de los
tributos por parte de la DIAN.

Sostuvo que el demandante no acreditó, mediante pruebas, que la sanción impuesta hubiese
sido desproporcionada y que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la pena cumplía
con los presupuestos jurídicos y constitucionales para su imposición.

Señaló que la base para imponer la sanción por no enviar información correspondía a la
suma de los valores por los cuales debía presentar los medios magnéticos, tomada de la
declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2013 y, aclaró que, la DIAN
aplicó “el 5% de la información no suministrada en el término legal”. Explicó que la
sanción era procedente en la medida en que no presentó la información en los términos
dispuestos para tal fin.

Se refirió al Concepto DIAN Nro. 543 del 04 de enero de 2002 y precisó que la
disminución de la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario no operaba
de facto, sino que quien pretendía acogerse al beneficio debía expresarlo a la DIAN
allegando el memorial de aceptación de la sanción reducida junto con el pago respectivo.
Empero, el actor no expresó, por cuenta propia o mediante apoderado que se acogía a la
sanción reducida, tampoco acreditó los requisitos exigidos para acceder al beneficio ni el
pago de la penalidad, por lo que no podía pretender, en sede judicial, reclamar la reducción.

Manifestó que la DIAN sí valoró la información presentada por el actor y que desde el
pliego de cargos evidenció que la demandante no se acogió a la sanción reducida ni
acreditó su pago, por lo que profirió el acto sancionatorio.

Señaló que el actor ha sido renuente en aceptar de forma expresa que se acoge a la sanción
reducida y acreditar su pago, por lo que no era posible tratar el tema de la proporcionalidad
o graduación de la sanción. Además, de conformidad con la
sentencia C-690 de 1996, es procedente presumir que el contribuyente no actuó de buena
fe cuando incumple sus obligaciones tributarias.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A declaró la

nulidad de los actos demandados con fundamento en lo siguiente:

Se refirió a los hechos sancionables contenidos en el artículo 651 del Estatuto Tributario,
así clarificó que procedía la penalidad cuando no se suministrara información estando
obligado a ello, se hiciera de forma extemporánea, con errores o no correspondiera a la
información solicitada. No obstante, la norma, específicamente su parágrafo, permitía
subsanar la falta de manera voluntaria antes de la expedición del pliego de cargos y una vez
enmendada la conducta se procedía a liquidar y pagar la sanción correspondiente reducida
al 20%.

Precisó que la exigencia de esa disposición para aplicar la reducción de la sanción

consistía únicamente en que se subsanara el error de manera voluntaria antes de la
expedición del acto preparatorio, pero no implicaba que la liquidación y pago debían
realizarse en ese momento, porque el legislador no supeditó tal circunstancia a la
emisión del pliego. Esta situación se justifica dada la finalidad del mismo artículo, que no
es lograr un pago pecuniario, sino que los contribuyentes atiendan de forma oportuna
y correcta las obligaciones accesorias al pago del tributo y así facilitar la labor de
fiscalización de la Administración y evitar la generación de un daño mayor por la omisión,
incorrecta o tardía entrega de la información3.

Precisó que la DIAN, en el Concepto Nro. 539 del 30 de septiembre de 2020, reconoció
que, hasta antes de la expedición del pliego de cargos, el contribuyente podía subsanar la
inconsistencia y, consecuencialmente, debía calcular la sanción de acuerdo con el numeral
1 del artículo 651 del Estatuto Tributario y reducirla al 20%, sin que esta liquidación y pago
se limite a la expedición del acto previo Es decir, que, si antes del pliego de cargos se
subsana de manera voluntaria, la liquidación y pago de la sanción puede ser posterior ,
sin perjuicio de las facultades de cobro de la Administración.

De igual forma, aclaró que el artículo citado no exigía que el contribuyente aceptara de
forma expresa la sanción, el único requisito era que subsanara la falta antes de la
expedición del pliego.

Explicó que no se desconocía que la demandante causó un daño con su actuar, sin
embargo, subsanó el yerro de manera voluntaria y liquidó y acreditó el pago de la sanción,
demostrando un espíritu colaborativo, por lo que no existía justificación legal o
constitucional para no graduar la pena.

Concluyó que la demandante tenía derecho a aplicar la reducción del 50% de la sanción
establecida en el numeral 3 del artículo 640 del Estatuto Tributario, ya que
cumplía con los requisitos para tal beneficio: i) la DIAN aceptó en los actos que no se
sancionó al actor por esta conducta en vigencias anteriores al 2013, ii) reconocimiento de la
conducta, ya que se realizó el pago de la sanción y dicha conducta fue puesta en
conocimiento de la Administración, destacando que la aceptación no tenía que ser expresa y
en escrito de petición, y iii) se subsanó la infracción, incluso antes del pliego de cargos.

Procedió a determinar la penalidad así: sanción determinada $402.615.000 (destacando que

sobre la base y porcentaje del 5% no existe discusión entre las partes) a la que se aplica la
reducción del 20% (según el parágrafo del artículo 651 del Estatuto Tributario) =
$80.523.000 y sobre este monto es procedente la gradualidad del 50%, en virtud del
artículo 640 ibidem, generando un total de
$40.261.500, valor que fue cancelado por la demandante el 04 de julio de 2017.

Finalmente, no condenó en costas por no encontrarse probadas.

Recurso de apelación

La demandada recurrió la decisión del Tribunal, señalando que el artículo 651 del Estatuto
Tributario establecía como requisitos para acceder al beneficio de reducción de la sanción
i) la presentación de la información antes del pliego de cargos y ii) la liquidación y pago de
la sanción respectiva, destacando que ambas acciones deben realizarse antes de la
notificación del acto preparatorio.

Adujo que en este caso el pago de la sanción fue efectuado el 04 de julio de 2017, esto es
después de la notificación del pliego (17 de junio de 2017) y que, de acuerdo con la
sentencia del 12 de noviembre de 2015 del Consejo de Estado4, se debían cumplir todos
los requisitos para acceder a la reducción.

Explicó que el Concepto Nro. 539 del 30 de septiembre de 2020, no manifestó que la sola
presentación de la información permitía acceder a la reducción del 20%. Además del
artículo 640 del Estatuto tampoco era dable concluir que se permitía la aceptación del
beneficio de forma tácita, sino que adicional a esta debió efectuar el pago de la sanción
antes de la notificación del pliego de cargos.

Oposición al recurso

La demandante se opuso a los argumentos de la apelante, para lo cual indicó que en las
diferentes etapas del proceso se demostró que el artículo 651 del Estatuto Tributario
permitía subsanar voluntariamente la falta por extemporaneidad en la entrega de la
información exógena y que una vez enmendado el yerro se procedía a pagar y liquidar la
sanción, situación que se presentó en el caso objeto de análisis, por lo que el actor sí tenía
derecho a reducir la pena.

Reiteró que el numeral 3 del artículo 640 ibidem señala que la sanción se reduce al 50%
en tanto se cumpla con los requisitos allí determinados y en este caso se aceptó la sanción
al liquidarla y pagarla, de manera que la DIAN se equivocaba al
insistir en desconocer los hechos mencionados y asumir que el contribuyente no cumplió
con el requisito de pago exigido para la procedibilidad de la reducción de la sanción.

Concepto del Ministerio Público

El Procurador delegado ante esta Corporación no presentó escrito.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Atendiendo los cargos de apelación formulados por la demandada contra la sentencia de

primera instancia, la Sala juzgaraÌ• la legalidad de los actos acusados, para lo cual deberá
determinar si el actor cumplió con los requisitos del artículo 651 del Estatuto Tributario,
para acceder al beneficio de la reducción de la sanción y si podía aplicar las disposiciones
del artículo 640 ibidem.

La apelante indica que el contribuyente no cumplió con la carga obligacional para acceder a
los beneficios de la reducción de la sanción, ya que no canceló el valor de la penalidad
antes de la expedición del pliego de cargos.

A juicio del demandante, la autoridad efectúa una interpretación errónea del parágrafo del
artículo 651 del Estatuto Tributario, en la medida en que la norma solo ordena subsanar la
conducta sancionable, es decir el suministro de la información tributaria exigida. En ese
sentido no era requisito el pago de la sanción antes de la expedición del pliego de cargos y
que, en todo caso, había liquidado y pagado la sanción correspondiente el 04 de julio de
2017.

Al respecto, resalta la Sala que los obligados a suministrar información o aquellos a los
que la Administración les haya solicitado información o pruebas pueden ser sancionadas si
incurren en las siguientes conductas: i) no suministrar la información; ii) no suministrar la
información en el plazo fijado; iii) presentar la información con errores y iv) entregar
información distinta de la requerida. De ahí, que “los hechos que constituyen infracción
son diferentes e independientes entre sí e implican acciones u omisiones de características
distintas, pues, no es lo mismo no presentar información, que presentarla tardíamente o con
errores”5.

Así, la sanción por no cumplir estos deberes se encuentra estipulada en el artículo 651 del
Estatuto Tributario, que dice lo siguiente6:

“ARTÍCULO 651. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria

así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la
suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no
corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

1. Una multa que no supere quince mil (15.000) UVT, la cual será fijada teniendo en
cuenta los siguientes criterios:
a) El cinco por ciento (5%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la
información exigida; (…)

c) El tres por ciento (3%) de las sumas respecto de las cuales se suministró de forma
extemporánea;

(…)

PARÁGRAFO. El obligado a informar podrá subsanar de manera voluntaria las faltas de

que trata el presente artículo, antes de que la Administración Tributaria profiera pliego de
cargos, en cuyo caso deberá liquidar y pagar la sanción correspondiente de que trata el
numeral 1) del presente artículo reducida al veinte por ciento (20%).

Las correcciones que se realicen a la información tributaria antes del vencimiento del plazo
para su presentación no serán objeto de sanción”. (Resaltado fuera del texto original)

De la norma se desprende que para acceder a la reducción de la sanción al 20% es necesario

i) que la corrección sea voluntaria, de ahí que sea el contribuyente quien decida subsanar su
conducta y ii) que liquide y pague la sanción correspondiente. Ahora, como lo que se
pretende con esta reducción es que el obligado adecue su comportamiento antes de que la
Administración inicie sus labores de fiscalización, considera la Sala que los dos requisitos
deben ser concomitantes, es decir, antes de la expedición del pliego de cargos
correspondiente a uno de los supuestos que originan esta sanción.

Por su parte, el artículo 640 del Estatuto Tributario, señala lo siguiente:

“APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE LESIVIDAD, PROPORCIONALIDAD,

GRADUALIDAD Y FAVORABILIDAD EN EL RÉGIMEN SANCIONATORIO.

Para la aplicación del régimen sancionatorio establecido en el presente Estatuto se

deberá atender a lo dispuesto en el presente artículo.

(…)

Cuando la sanción sea propuesta o determinada por la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales:

3. La sanción se reducirá al cincuenta por ciento (50%) del monto previsto en la ley, en
tanto concurran las siguientes condiciones:

a) Que dentro de los cuatro (4) años anteriores a la fecha de la comisión de la conducta
sancionable no se hubiere cometido la misma, y esta se hubiere sancionado mediante acto
administrativo en firme; y
b) Que la sanción sea aceptada y la infracción subsanada de conformidad con lo
establecido en el tipo sancionatorio correspondiente.

(…)

PARÁGRAFO 1º. Habrá lesividad siempre que el contribuyente incumpla con sus
obligaciones tributarias. El funcionario competente deberá motivarla en el acto respectivo.

PARÁGRAFO 2º. Habrá reincidencia siempre que el sancionado, por acto administrativo
en firme, cometiere una nueva infracción del mismo tipo dentro de los dos (2) años
siguientes al día en el que cobre firmeza el acto por medio del cual se impuso la sanción,
con excepción de la señalada en el artículo 652 de este Estatuto y aquellas que deban ser
liquidadas por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante.

El monto de la sanción se aumentará en un ciento por ciento (100%) si la persona o entidad

es reincidente.

(…)

PARÁGRAFO 5º. El principio de favorabilidad aplicará para el régimen sancionatorio

tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior”. (Resaltado fuera del texto
original)

Quiere decir lo anterior que, cuando el contribuyente pretenda la reducción de la sanción al

50%, como en este caso, debe acreditar i) la no realización de la conducta sancionable
dentro de los 4 años anteriores a la fecha de la comisión sancionada por acto en firme y ii)
que la sanción sea aceptada y la infracción subsanada de conformidad con lo establecido en
el tipo sancionatorio correspondiente.

En el contexto de lo explicado, se procede a analizar el caso concreto. Dentro del

expediente se encuentra probado lo siguiente:

1. Los días 03, 05, 08 y 09 de junio de 2017, es decir de forma extemporánea y antes del
pliego de cargos, la demandante presentó ante la DIAN los siguientes formatos de
información exógena7:

FECHA DE
FORMATO PRESENTACIÓN
1001 08/06/2017
1003 03/06/2017
1005 03/06/2017
1006 03/06/2017
1007 03/06/2017
1008 05/06/2017
1009 03/06/2017
1011 09/06/2017

2. El 15 de junio de 2017, mediante el Pliego de Cargos Nro. 082382017000009, la

DIAN propuso imponerle a la demandante sanción de $402.615.000, por no presentar la
información en medios magnéticos correspondiente al año 2013. La sanción propuesta
corresponde tope máximo de las 15.000 UVT8.

En la parte considerativa del pliego de cargos, se propone la sanción con fundamento en los
siguientes argumentos:

“5. Revisados los sistemas de información, se estableció que el contribuyente investigado,

NO presentó la información que establece el artículo 631 del Estatuto Tributario en las
fechas y lugares fijados para el efecto en la Resolución No. 0273 de fecha 10 de diciembre
de 2013 correspondiente al año gravable 2013” (resaltos de la Sala).

3. El 30 de junio de 2017, el actor dio respuesta al pliego de cargos, en los siguientes

términos9:

“En respuesta al pliego de Cargos No 08282017000009, expediente No II 2013 2017 163

DEL 19 DE MAYO DE 2.017 por información exógena 2.013, y dentro del término
establecido para ello informamos que para la fecha de su notificación en debida forma del
expediente ya habíamos radicado la información exógena por el año 2.013, lo que
efectivamente se efectuó de manera extemporánea y con el presente evidenciamos los
respectivos radicados (…)” (resaltos de la Sala).

4. El 4 de julio de 2017, el demandante pagó sanción reducida por valor de

$40.262.00010.

5. El 29 de septiembre de 2017, la DIAN expidió la Resolución Sanción Nro.

082412017000015, mediante la que le impuso al demandante la sanción de
$402.615.000, en los términos propuestos en el pliego de cargos (por no enviar información
en medios magnéticos por el año 2013)11. En el acto se indicó lo siguiente:

“1. Según los sistemas de información que tiene la Dirección Seccional de Impuestos y
Aduanas Nacionales de Girardot, se establece que el contribuyente presentó la información
requerida para estudios y cruces de información establecida en el artículo 631 del Estatuto
Tributario con anterioridad a que se profiriera el Pliego de Cargos, con lo cual subsana la
omisión, pero en su respuesta no manifiesta de manera expresa la aceptación de la sanción
como tampoco acredita el pago correspondiente a la sanción reducida” (resaltos de la Sala)
6. El 27 de noviembre de 2017, la demandante interpuso recurso de reconsideración
contra la Resolución Sanción12, el cual fue resuelto el 21 de septiembre de 2018, mediante
la Resolución Nro. 322362018000002, por la cual la DIAN confirmó la sanción
impuesta13. En ese acto se indicó:

“En cuanto a que se haya subsanado la omisión, de los antecedentes obrantes se desprende
que el contribuyente cumplió con este requisito de remitir los formatos (…), presentados el
3, 5 y 9 de junio de 2017, es decir con fecha anterior al pliego de cargos No.
082382017000009 del 15 de junio de 2017 (folio 32) y la de imposición de la Sanción No.
082412017000015 del 29 de septiembre de 2017. Es claro entonces que se subsanó la
omisión con anterioridad al pliego de cargos, como lo manifiesta el peticionario”. (resaltos
de la Sala)

De lo anterior, se observa que la Administración sancionó al demandante durante toda la

actuación por no informar, aun cuando en el transcurso de la sede administrativa reconoce
que el actor entregó la información antes de la expedición del pliego de cargos, tal y como
consta en los formatos de presentación de la información de fechas del 03, 05 y 09 de junio
de 2017, los cuales no fueron tachados de falsos ni controvertidos por la parte demandada
en sede judicial.

La Sala en otras oportunidades ha considerado, con fundamento en la Sentencia C-160 de

1998, que en materia sancionatoria se debe tener en consideración lo siguiente:

“- Que el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración se encuentra limitado

por el respeto a los principios y garantías que rigen el debido proceso, tal como lo expresa
el artículo 29 de la Constitución.

(…)

Que los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicación en el campo de las
infracciones administrativas, incluidas las tributarias, aplicación que debe conciliar los
intereses generales del Estado y los individuales del administrado. Por tanto, estos
principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente.

(…)

El principio de legalidad, propio del Estado de Derecho y, por ende, aplicable a todo el
ordenamiento normativo, donde se haga uso del poder punitivo, impone que, para la
aplicación de una sanción, exista un precepto en donde se describa claramente la conducta
reprochable (tipicidad).

Que el poder que se reconoce a la administración, para la aplicación de estas normas, no es

ilimitado y discrecional, pues, la función sancionadora debe ejercerse dentro de los límites
de la equidad y la justicia, tal como lo ordena la
Constitución y el artículo 683 del Estatuto Tributario, según el cual “…la aplicación recta
de las leyes deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia, [según el cual] el
Estado no aspira a que al contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley
ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación”.

Que las sanciones que puede imponer la administración deben estar enmarcadas en criterios
de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen su poder sancionador.

Que la proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones, en el marco de las infracciones

tributarias tiene un claro fundamento en el principio de equidad, consagrado en el artículo
363 de la Constitución, equidad que, … no sólo debe predicarse de la obligación tributaria
sustancial, sino que debe imperar en la aplicación y cuantificación de las sanciones que
puedan llegarse a imponer, tanto por el desconocimiento de obligaciones tributarias de
carácter sustancial, como de las accesorias a ella. Que el legislador, en este caso, es el
primer llamado a dar prevalencia a estos principios, fijando sanciones razonables y
proporcionadas al hecho que se sanciona. Pero, igualmente, los funcionarios encargados de
su aplicación, están obligados a su observancia.

Que para el legislador, antes que la imposición de una multa, lo importante es que el
administrado colabore con la administración, suministrando, en debida forma, la
información que posee”14. (énfasis de la Sala)

Aplicado lo anterior en el caso concreto, en el que se analiza la posibilidad del

contribuyente de acogerse a la sanción reducida, no se puede pasar por alto que la
Administración, a pesar de contar con los formatos requeridos, profirió un pliego de
cargos proponiendo una sanción al administrado que no correspondía al tipo
infractor que se configuraba a la fecha de su expedición. Como se dijo antes, es el
mismo demandante el que le informa a la DIAN que ya se había aportado la información,
de ahí que no coincida el acto preparatorio con el hecho que se sanciona.

En el marco del derecho administrativo sancionatorio y según los parámetros anteriores,

especialmente el de legitimidad del poder sancionador de la autoridad tributaria, que lleva
implícita la imposición de la pena de conformidad con los criterios de proporcionalidad y
razonabilidad, para el caso en particular no puede tenerse en cuenta el pliego de cargos
proferido por la Administración, comoquiera que no hizo referencia a la conducta
cometida que consiste en él envió de información extemporánea. De no ser así, se
desconocería el principio de legalidad de las sanciones del que se deriva el de tipicidad y
que conlleva al desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso.

La importancia de esta contextualización radica en el hecho de que hasta el momento de la

emisión de esta providencia no está acreditado que la DIAN haya proferido el acto
preparatorio por el envío extemporáneo de los formularios, de ahí
que el demandante es beneficiario de la reducción de la sanción del artículo 651 del
Estatuto Tributario, puesto que tanto la entrega de la información como el pago de la
sanción se efectuaron con anterioridad a la expedición de la propuesta de la sanción
correspondiente con la conducta infractora. (EXTEMPORANEIDAD)

Adicionalmente, la parte actora también es beneficiaria de la reducción establecida en el

artículo 640 ibidem, comoquiera que la misma Administración reconoció que el
demandante cumple con el requisito de la no realización de la conducta sancionable dentro
de los 4 años anteriores. En la Resolución Nro. 322362018000002 del 21 de septiembre de
2018 se expuso lo siguiente:

A efectos de verificar la procedencia de la reducción al 50% conforme al artículo 640, el

Despacho conforme a los antecedentes obrantes pudo determinar que el contribuyente
cumple con el requisito según certificación expedida por la División de Gestión de
Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Girardot, remitida vía
correo electrónico del 9 de agosto de 2018, en el que se certificó que “De acuerdo a la
solicitud de información que antecede, de manera atenta me permito informarle que
realizada consulta al sistema Gestor, el contribuyente FERNANDO ROJAS COLLAZOS
NIT 11.304.997, NO le aparece que hubiera sido sancionado por la conducta Omisiva de
NO enviar Información Exógena por vigencias anteriores al año 2013 por el concepto de
Impuesto de Renta.

Igualmente, le confirmo que ha sido sancionado mediante Resolución Sanción No.

08241201744415 del 29 de septiembre de 2017, por concepto renta año gravable 2013 y le
comunico que posteriormente fue sancionado por Resolución No. 082412018000005 del 23
de febrero de 2018 por el concepto Renta por el año gravable 2014”15

De la anterior transcripción se desprende el actor solo ha sido sancionado con ocasión al

impuesto de renta y no por enviar información extemporánea.

Encuentra la Sala que también se cumple el segundo requisito como se evidencia de la

respuesta al pliego de cargos citada anteriormente. Además, subsanó su omisión con la
entrega de los formularios respectivos.

Así las cosas, el monto de la sanción aceptado por las partes es $402.615.000, valor que al
aplicarle la reducción del artículo 651 del Estatuto Tributario quedaría en $80.523.000, que
reducida en los términos del artículo 640 ibidem se determina en $40.262.000
(aproximado) que corresponde al valor pagado por la parte demandante el 4 de julio de
2017.

En consecuencia, se evidencia que el actor realizó el pago correcto de la sanción reducida

antes de la expedición del pliego de cargos, pues se insiste, el acto preparatorio proferido
por la Administración no corresponde a la conducta sancionable, lo que lleva a
confirmar la decisión de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta
providencia.
Condena en costas

En esta instancia no habrá lugar a condena en costas, porque en el expediente no se probó

su causación como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,
aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo
188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,

Subsección A, proferida el 23 de septiembre de 2021, pero por las razones expuestas en la
parte considerativa de esta providencia.

2. Sin condena en costas en esta instancia.

3. Reconocer personería jurídica para actuar en este proceso al abogado Andrés Felipe
Mariño Severiche, como apoderado de la parte demandada, en los términos del poder
visible en Samai, índice 26.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase.