C a p ít u l o I

D iv e r s o s c o n c e p t o s d e a d m in is t r a c ió n

1. F unciones estatales

En los orígenes del Estado moderno y como una fórmula creada para
forjar una organización política estable, pensadores como Locke y Mon-
:esquieu plantean la idea de distinguir entre las tres clásicas funciones
o poderes estatales: Legislativo, Ejecutivo y Jurisdiccional.

Si bien esta distinción se planteó de m anera tajante en sus oríge­

nes. en la actualidad, a pesar de existir un Congreso encargado de
dictar leyes, tribunales encargados de ju zg ar y un Presidente con
:odo un aparataje orgánico para gobernar y adm inistrar, las clásicas
funciones del Estado se confunden dentro de los órganos encargados
de ejercerlas.

De esta forma podemos ver a los órganos adm inistrativos ejerciendo

funciones normativas en la dictación de reglamentos o decretos con
fuerza de ley, a la Corte Suprema con facultades para destituir a otros
ueces y ejercer jurisdicción disciplinaria, y a un Congreso Nacional en
el papel de órgano jurisdiccional en el juicio político.

Por su parte, respecto del Poder Ejecutivo y en especial en relación a

la Administración misma, cabe señalar que su propio concepto es am bi­
guo y difícil de perfilar, siendo necesario hacer una serie de salvedades
y precisiones previas antes de entrar en el tema que nos convoca.
2 J orge B erm úd ez S oto

2 . P e r s p e c t i v a s d e la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a

a) Administración estatal y Administración privada

Lo que el Derecho Administrativo regula y el objeto del estudio de un

curso de Derecho Administrativo es la Administración del Estado. Existe
Administración privada, por ejemplo, en una empresa, en una asociación
gremial, en una organización no gubernamental, etc. Pero la Administra­
ción Pública, aquella que sirve a los ciudadanos, se constituye organiza-
toria, funcional y legalmente en una unidad cerrada, que está claramente
separada por sus competencias de las otras formas de Administración. En
consecuencia, en el estudio del Derecho Administrativo “sólo se contempla
la actividad materialmente administrativa imputable a organizaciones de
carácter estatal y, en tal sentido, públicas. La Administración que interesa
al Derecho Administrativo es, pues, la que tiene dimensión y relevancia
políticas, siendo por ello regulada por la Constitución

Dicho concepto es aún ambiguo y por ello es necesario realizar algunas

precisiones e interpretaciones con el objeto de limitarlo:

-Adm inistración en sentido orgánico, es la organización administrativa

que se compone de entes de naturaleza jurídico-administrativo (ministerios,
servicios públicos, empresas del Estado, establecimientos públicos, corpo­
raciones de Derecho público).

- Administración en sentido material, es la actividad administrativa

propiamente tal, la observación, el llevar a cabo; en fin, la ejecución de los
asuntos administrativos que se tienen por objeto y que han sido encomen­
dados por la ley.

- Administración en sentido form al, es el conjunto formado por fun­

cionarios administrativos (o públicos) y el ejercicio mismo de la actividad
administrativa, sin consideración a si ésta es de carácter material o no.

1 P a r e j o A l f o n s o , Luciano, J i m é n e z - B l a n c o , A. y O r t e g a Á l v a r e z , L., Manual de D e­

recho Administrativo, volumen 1, Ed. Ariel Derecho, Barcelona, 1996, p. 1 (hay ediciones
posteriores).
D erech o A d m in is t r a t iv o G eneral 3

La distinción entre Administración en sentido orgánico y material es

fundamental. Se funda en el principio de separación de poderes, es decir,
cue determinadas actividades estatales pertenecen a un órgano. Sin embargo,
en la práctica la distinción no es tan clara, las tareas administrativas recaen
principalmente, pero no exclusivamente, en la Administración del Estado.
Ello, porque el Congreso Nacional (su Administración interna, por ejemplo),
y los tribunales de justicia (Administración judicial, actos judiciales no
contenciosos, la Corporación Administrativa del Poder Judicial), también
desarrollan actividad administrativa. Por otra parte, la Administración Pú­
blica desarrolla actividad normativa (al dictar reglamentos y ordenanzas)
y judicial (por ejemplo, a través de la actividad arbitral).

La Administración en sentido orgánico es compleja, pero hacia fuera, en

su relación con los ciudadanos, es muy simple ya que está delimitada como
la organización administrativa del Estado. En sentido formal es reconocida
con referencia a la organización administrativa, así en general, quedando
.emprendidas dentro de ella las diversas formas de organización admi­
nistrativa. Por el contrario, en sentido material el concepto es discutido y
nudoso. En efecto, no están claros los límites de lo que debe entenderse por
¿c:ividad administrativa, y resulta difícil decir qué debe entenderse como
lo propiamente administrativo, e incluso se podría afirmar que resulta una
tarea inútil, dado que este concepto cambia continuamente.

b) La Administración en sentido material

Desde esta perspectiva puede definirse a la Administración Pública en

>entido negativo y positivo. En sentido negativo surge el concepto a partir
de la separación de poderes. Citando a un clásico, es posible decir que
Administración es la actividad del Estado o de un órgano que cuenta con
poder público que no es ni legislación ni jurisprudencia2. Sin embargo, el
fundamento de esta definición y otras razones (actividad administrativa por
los otros poderes, carácter no exhaustivo, mutabilidad, etc.) llevan a que la
definición no pueda ser aceptada de forma pacífica.

2 J e l l i n e k , Walter, “Verwaltungsrecht”, Ed. Springer, 3aedición, Berlín, 1931,p. 6: Verwal-

rrg ist "die Tätigkeit des Staats oder eines sonstigen Trägers öffentlicher gewalt außerhalb
n Rechtsetzung und Rechtsprechung”.
4 J o rg e B erm úd ez S oto

Se debe intentar una definición en sentido positivo, aunque normalmente

éstas no son completas; se define la Administración como: el cumplimiento
del fin del Estado en el caso concreto, o la prestación de servicios, o los fines
sociales en el ámbito de la ley y con cumplimiento del Derecho, etc.

Todos estos intentos de definición son demostrativos de la dificultad que

existe para definir a la Administración, lo cual ha llevado a algunos a decir
que la Administración no puede ser definida sino sólo descrita. Quizá un
modo de resolver el problema sea recurrir a las características de la Admi­
nistración Pública, para desde ellas intentar una definición de la misma.

3. C aracterísticas de la A dministración

Algunos de los elementos que caracterizan a la Administración, y que

pueden ayudar a su definición son:

- La Administración es una organización social. El objeto de la Admi­

nistración es la vida en sociedad, la Administración se ocupa de los asuntos
de la comunidad y de las personas en comunidad. De lo anterior se sigue
que la Administración debe estar orientada al interés público. Dicho interés
no es fijo, sino que responde a los tiempos, al momento político y social.
En un Estado pluralista siempre está la duda respecto de qué pertenece
al interés público y cuál es el peso específico del interés cuando entra en
conflicto respecto de otros. Determinante será la Constitución y dentro
de ella la legislación que la desarrolla. El interés público puede coincidir
total o parcialmente con el interés individual, pero también puede contra­
ponérsele3.

- La Administración es activa. Ello se ve claramente cuando da cumpli­

miento al mandato legal. La Administración actualiza “al caso” la norma
general y abstracta contenida en la ley. Se debe tener en cuenta, eso sí, que

3 Es posible afirmar que hoy en día, independientemente de la tienda política del gobierno
de tumo, en una sociedad con unas notas de relativa estabilidad, las variaciones en lo que se
decide asumir como interés público no son de gran profundidad. Cambian los actores o las
formas, pero en la esencia las tareas siguen siendo las mismas. Asimismo, no debe perderse
de vista que no toda la actividad administrativa responde al interés público, sino que al interés
del Estado, el que no necesariamente será coincidente.
D erecho A d m in is t r a t iv o G eneral 5

la Administración no siempre actúa por mandato de una norma específica,

sino que muchas de sus tareas están señaladas en general; o más bien, éstas
quedan dentro del gran concepto de interés público, al que deben propen­
der las actividades administrativas. La Administración actúa de propia
iniciativa, no requiere petición de parte para hacerlo (a diferencia del juez,
que reacciona frente a una acción), pero debe ajustarse en su actuación al
ordenamiento jurídico y a las directrices del Gobierno.

- La Administración toma medidas concretas para regular casos delimi-

;adosypara hacer realidad proyectos específicos. Esto distingue a la función
administrativa de la legislativa, la que es general y abstracta, pensada para
un sinnúmero de casos. No obstante, esto no es absoluto, por ejemplo, la
actividad administrativa de planificación también es general y abstracta;
por el contrario, existen leyes para casos concretos o leyes de medidas
específicas especiales (Einzelfallgesetze y Mafinahmegesetze).

4. M ultiformidad de la A dministración

Existen varias posibilidades para diferenciar a la Administración de otro

:ipo de entidades que no realizan propiamente función administrativa. Al­
gunos criterios que dan cuenta de esta multiformidad de la Administración
Pública analizaremos a continuación.

a) Según el objeto de la Administración

Dependiendo de los ámbitos en los que ésta se mueva, señalará los

diversos objetos que puede tener. Así, distinguimos entre Administración
educacional, de obras, económica, financiera, tributaria, de investigación,
de defensa, ambiental, etc. Evidentemente, habrá tantos objetos como tareas
se decida asumir por el Gobierno en un momento determinado.

b) Según las finalidades de la Administración

Atiende a los diversos fines para los que un determinado órgano admi­
nistrativo fue creado; puede encontrarse:

-Adm inistración del orden público o gubernativa. A ella pertenece, por

ejemplo, el tránsito, el orden público, el control de epidemias (sanitaria), etc.
6 Jorge B erm údez S oto

Ésta es distinta de la llamada Administración de Policía (Estado de Policía)

propia de los siglos XVII y XVIII, referida a todo el orden interno.

- Administraciónprestacional. Tiende a garantizar y mejorar las condi­

ciones de vida de los ciudadanos, por ejemplo, ayuda social, educacional,
etc., a través de la mantención de establecimientos públicos (escuelas,
transportes, hospitales, etc.).

- Administración directiva. Encargada de la dirección de un amplio

espectro de actividades, (social, económica, cultural, etc.). El instrumento
típico de dirección es el plan (de ayuda social, cultural, de fomento a la
empresa, etc.) que a su vez utiliza la subvención como herramienta. En tal
sentido, la subvención respecto del beneficiado concreto se transforma en
una herramienta de la Administración prestacional.

- Administración tributaria. La cual proporciona recursos económicos

al Estado en su totalidad para la realización de sus funciones.

- Administración de “necesidades administrativas” (Bedarfsverwal-

tung). Encargada de proporcionar los medios humanos y materiales para el
cumplimiento de las tareas administrativas. Un ejemplo claro de esta clase
de organizaciones lo representa la creación de Mercado Público (para la
adquisición de bienes y prestación de servicios) y el Servicio Civil (selección
de personal de alta dirección pública).

c) Según los efectos para el ciudadano de los medios

jurídico-administrativos

Este criterio permite distinguir entre Administración prestacional y Ad­

ministración interventora o intervencionista:

- Administración interventora o intervencionista: es aquella que in­

terviene en la esfera jurídica (Rechtsspháre) del ciudadano, limitando su
libertad y/o propiedad, imponiéndole cargas y obligaciones (por ejemplo:
impuestos, limitaciones al tránsito, expropiaciones).

-Administraciónprestacional: es aquella que otorga una prestación o pri­

vilegio al ciudadano (por ejemplo: subvenciones, asistencia social, etc.).
Db ech o A d m in is t r a t iv o G eneral 7

En la primera, la Administración actúa incluso forzando al ciudadano;

en la segunda, presta una ayuda o fomento que ofrece a aquél. Esta dis-
::nción resulta fundamental para la comprensión del Derecho Adminis­
trativo moderno, en cuanto la Administración Pública no siempre actuará
merviniendo en la esfera privada de los ciudadanos (libertad, patrimo-
"io i; por el contrario, hay actividad administrativa y, por tanto, Derecho
\am inistrativo, cuando actúa a través de medios no compulsivos, medios
. . operativos, e incluso informales.

d) Según la form a jurídica de la Administración

La llamada Administración soberana (Hoheitsverwaltung) es aquella

que se rige, estructura y ordena su actuación por el Derecho Administra-
::\o. Esta también puede servirse del Derecho privado para sus fines, tal
como se verá más adelante. No obstante, aunque la Administración Pública
actúe externamente conforme al Derecho privado, siempre quedará un
reducto reservado, necesariamente, a la regulación dada por el Derecho
Administrativo.

e) Según el grado de atadura legal de la Administración

En general, la Administración está toda ella unida y regida por el

rrincipio de juridicidad (arts. 6o y 7o CPR); sin embargo, la intensidad
¿e la regulación variará en diversos grados de vinculación. Entra aquí la
:emática de las potestades regladas y discrecionales que se estudiarán más
adelante (ver VI, 3, a).

f) Según la form a de actuación

Puede hablarse de Administración directa cuando es ella misma, la

Administración del Estado a través de sus órganos y autoridades, la que
actúa. Es indirecta cuando lo hace a través de sociedades, entidades, cor­
poraciones o fundaciones. Ello nos lleva a decir que el tamaño de la Admi­
nistración Pública no necesariamente disminuye, sino que son los agentes
que realizan la función administrativa los que cambian, por ejemplo, una
corporación privada formada por órganos de la Administración del Estado,
o un particular ejecutando una concesión de servicio público.
8 Jorge B erm úd ez S oto

5 . C o n c e p t o d e A d m in is t r a c ió n P ú b l i c a

Ya se han señalado las dificultades para la formulación de un concepto

de Administración Pública. De los elementos señalados, existe uno que
aún no se toca y es el de la personalidad jurídica de la Administración. En
efecto, es Administración Pública aquel conjunto de entes que actúan con
personalidad jurídica de Derecho público. No se trata aquí de decir si tiene
personalidad jurídica propia o no, ya que ese es un problema de organiza­
ción administrativa que no afecta al concepto mismo de Administración.
El problema está en que también son partícipes de personalidad jurídica de
Derecho público el Congreso Nacional y los tribunales de justicia, y allí es
donde parece ser valiosa la perspectiva negativa de la definición de Jellinek,
evidentemente Administración Pública no es ni el Congreso ni los tribunales.
Entonces es posible afirmar que Administración Pública es el conjunto de
entes que cuentan con personalidad jurídica de Derecho público, sea ésta
propia o compartida, y que forman parte del Poder Ejecutivo.

Se destaca el elemento de la personalidad jurídica de Derecho público

por dos razones. Primero, porque la Administración Pública es eminente­
mente relacional, no es posible entender su actividad si no es en relación
con los ciudadanos. Tal aptitud relacional supone unos atributos que sólo
tienen los sujetos de Derecho. Segundo, es una personalidad de Derecho
público porque es el resultado de la personalidad jurídica del propio Estado,
el Estado no se estructura a través de órganos que se rigen por el Derecho
común (por el Código Civil), sólo la ley crea aquellos entes en que se hace
presente el Estado en el ámbito interno, ejerciendo su propia personalidad
jurídica. El hecho de que sea de Derecho público supone, además, que se
regirá por el Derecho Administrativo, y aquí está su principal virtud. Sólo
constituyen Administración los entes que teniendo personalidad jurídica
(propia o compartida) de Derecho público (creada por ley, directamente,
no facultada para crearla por las normas del Derecho común), se rigen por
el Derecho Administrativo.
D srecho A d m in is t r a t iv o G eneral 9

P reguntas :

1. ¿De qué tipo sería el concepto de Administración que rige hoy en

día en nuestro sistema? ¿Qué artículo de la LBGAE0 confirmaría esta
idea?

2. ¿Qué casos concretos podría señalar en los cuales la Administración

actúe de forma indirecta?

3. Señale los elementos que le permiten diferenciar la Administración

Pública de la Administración Privada.

4. Explique en qué se fundamenta la distinción entre Administración en

sentido orgánico y Administración en sentido material.

5. Defina Administración en sentido material y señale las dificultades

de su conceptualización.

6. Enumere las características de la Administración.

7. Señale qué tipos de Administración podemos encontrar según su fi­

nalidad, dé ejemplos de cada uno de ellos.

8. ¿La actividad de la Administración puede ser calificada sólo dentro

de los criterios de intervención o prestación? ¿Cómo calificaría usted
los Acuerdos de Producción Limpia? (Un acuerdo de producción limpia
es un “convenio celebrado entre un sector empresarial o empresas y
los organismos públicos con competencia en las materias del Acuerdo,
cuyo objetivo es aplicar producción limpia a través de metas y acciones
específicas”).

9. ¿Cuál es el criterio de distinción entre Administración directa y Ad­

ministración indirecta?

10. Analice los elementos del concepto de Administración dado. Formule

un concepto propio de Administración Pública con base en el artículo 24
de la CPR y artículo I o de la LBGAE°.
10 J orge B erm údez S oto

11. ¿Existen órganos que no se encuentren bajo la dependencia y super-

vigilancia del Presidente de la República y que formen parte de la Admi­
nistración?

12. Determine si forman o no parte de la Administración del Estado

los siguientes órganos: CONAF, Corporación Administrativa del Poder
Judicial.
 C a p ít u l o II
E sta d o , A d m in is t r a c i ó n y D erecho

1. N acimiento del D erecho A dministrativo

En general, los autores suelen poner como fecha de nacimiento del De­
recho Administrativo el día 18 de febrero de 1873. Todo ocurrió cuando en
la ciudad de Burdeos, en 1872, una niña, Agnes Blanco, es herida por un
carro perteneciente a la fábrica estatal de tabacos. Debido a esta situación, el
padre de la niña decide iniciar un proceso ante el Tribunal Civil de Burdeos,
contra los obreros que llevaban el carro, con el objeto de hacer efectiva su
responsabilidad por las heridas causadas a la niña. En este proceso el pa­
dre, además, pide hacer efectiva, en forma solidaria, la responsabilidad del
Estado, como responsable civil por la imprudencia de sus empleados.

El representante del Estado decide impugnar la competencia del Tribunal

Civil ante el Tribunal de Conflictos, el cual, el 18 de febrero de 1873, señala
que la responsabilidad del Estado por los daños causados por sus empleados
no se regula por los principios establecidos en el Código Civil. Estima que
dicha responsabilidad tiene reglas especiales que varían según las exigencias
del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los de
los particulares. Corresponde, por tanto, al juez administrativo, y no a los
tribunales ordinarios, valorar tal responsabilidad.

Se aprecia, así, la existencia de dos Derechos: uno aplicable a las re­

laciones interprivadas, y otro, en cambio, aplicable a las relaciones entre
administraciones públicas y particulares: el Derecho Administrativo. Esta
resolución es conocida como “Fallo Blanco” y es considerada en el Dere­
cho Administrativo comparado como la base fundante del actual Derecho
Administrativo.
12 Jorge B erm úd ez S oto

2 . A d m i n i s t r a c ió n y C i e n c ia J u r íd ic a

El Derecho Administrativo es una rama del Derecho público, es Derecho

positivo, y tiene como objeto de su regulación jurídica a la Administración
Pública.

Esta declaración que parece ser muy sencilla y obvia, no ha resultado

siempre pacífica para la doctrina administrativista. ¿Cuál es la parte de la
realidad que corresponde a eso que llaman Administración Pública? ¿Cuál es
su definición? Y, por otra parte, ¿cuál es el Derecho que le es aplicable?

El conocimiento de la Administración, el estudio del fenómeno admi­

nistrativo en cuanto parcela de la realidad, se realiza de forma cabal sólo
si se enfrenta desde una perspectiva multidisciplinaria. Dentro de las dis­
ciplinas que comprende, cabe destacar a la Ciencia de la Administración,
la cual pretende aprehenderla en su ser y funcionamiento reales, más allá
de su deber ser jurídico, y alcanzar desde los mismos una verdadera teoría,
aplicando metodologías de diversas ciencias (sociología, economía, poli-
tología, etc.).

El Derecho Administrativo supone un estudio y análisis parcial de la

Administración Pública, porque conduce a un conocimiento de la misma
de carácter estrictamente limitado a su realidad jurídica o a su deber ser.
Para ello se debe partir reconociendo que la Administración Pública es un
fenómeno cultural, es decir, creado por el hombre, y como tal tiene una
naturaleza histórica. Su origen con un carácter aproximado al que tiene en
la actualidad puede situarse en el siglo XVIII y en las transformaciones po­
líticas que se inician a finales del mismo siglo y que se prolongan a lo largo
del siglo XIX. Evidentemente, un hito esencial lo constituye la Revolución
Francesa de 1789.

3. B reve síntesis de la evolución histórica del E stado,

de la A dministración P ública y de su D erecho

a) Evolución del Estado

El Estado, tal como se conoce hoy en día, corresponde a una concreta

forma histórica de organización política, resultado de la cultura europeo-
D erecho A d m in is t r a t iv o G eneral 13

occidental. El Estado moderno corresponde a un proceso de recomposición

o concentración de poder que se manifiesta más evidentemente en los siglos
XV y XVI. Ello, en tomo a la figura del príncipe (o la Corona), el que de­
rrota a las organizaciones territoriales feudales, adquiriendo la forma de un
Estado nacional. Esta concentración del poder alcanza su plenitud en los
siglos XVII y XVIII con el Estado Absoluto.

De hecho, “las evoluciones de los aparatos administrativos de la Corona

coinciden con las evoluciones de los Estados y los cambios de éstos corres­
ponden a los cambios de aquéllos. Estos procesos históricos se producen
sin censura: por más de un siglo (el XVII) reinos y aparatos administrativos
de la Corona siguen coexistiendo con reinos y aparatos administrativos
estructurados por cargos, una unificación mayor de modelos se produce
en el período del absolutismo cuando, sin embargo, ya está apareciendo
el Estado representativo ”4.

Con las revoluciones liberales de fines del siglo XVIII y mediados del
siglo XIX el Estado sufre profundas transformaciones, tanto en sus presu­
puestos como en su organización y funciones, reiniciando una nueva etapa
de desarrollo bajo la forma de un Estado Liberal de Derecho.

A mediados del siglo XX la hecatombe de las dos guerras mundiales

y la creciente complejidad de la vida social (dado el desarrollo científico,
tecnológico y económico) produce una preocupación por parte del Estado
por las condiciones de vida de la población, con el consecuente aumento
exponencial en cantidad e intensidad de las funciones públicas, siendo este
ultimo aspecto la manifestación más visible de dicho fenómeno desde la
perspectiva de la Administración Pública. Ello se resume en la fórmula de
un “Estado Social de Derecho”. Esta nueva forma del Estado no supone un
escalón sucesivo que anule al anterior. En efecto, las conquistas del Estado
constitucional, tales como legitimación democrática del poder, sujeción del
poder al Derecho y su condición de primer actor en la configuración de la
sociedad, se mantienen. Adicionalmente, en un Estado social se supone que
el Estado a través de sus órganos desarrolla de forma preeminente activida­
des de servicio público. “En una segunda acepción, con Estado social se

4 G i a n n i n i , M assimo Severo, E l poder público (Estado y Administraciones Públicas), Ed.

C u itas, Madrid, 1991, p. 41.
14 J orge B erm úd ez S oto

quiere indicar un deber-ser: un Estado que ‘debe ’ocuparse de servicios,

sobre todo sociales ”5.

Una demostración de esta breve presentación de la evolución de la for­

ma del Estado se puede encontrar en nuestra propia Constitución. Así la
CPR en el artículo 4o señala que: “Chile es una República democrática ”
(equivalente a Estado democrático). En el art. 6o inc. I o que dispone que:
“Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a
las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de
la República” (lo que podemos afirmar, constituye la regla del Estado de
Derecho). Y el artículo Io incisos 3o y 4o cuando señalan que: “El Estado
está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien
común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que
permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacio­
nal su mayor realización material y espiritual posible, con pleno respeto a
los derechos y garantías que esta Constitución establece “Es deber del
Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y
a la familia, propender alfortalecimiento de ésta, promover la integración
armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las
personas a participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional ”
(lo que justifica la prestación social que realiza el Estado). A dicha norma
se agrega la denominada “función social de la propiedad” del artículo 19
N° 24, la que no admite una disposición arbitraria -com o dispone el Código
Civil en el artículo 582-, En cualquier caso, se dejará pendiente un comen­
tario en profundidad respecto del alcance último de todas las disposiciones
citadas y de la real intención que se tuvo con su dictación.

Todas las disposiciones citadas nos pueden dar un fundamento para se­
ñalar que se busca instaurar un Estado de Derecho, democrático y social,
sin perjuicio de lo poco desarrollado que este último aspecto tiene en la
realidad, o si se quiere, social de acuerdo a los cánones chilenos propios o
sin perder de vista la orientación neoliberal que la CPR contiene. Evidente­
mente, este es un ciclo inconcluso, no ha acabado la evolución histórica del
Estado como institución y mucho menos del Estado chileno, y está lejano
aún de la etapa siguiente. Así, por ejemplo, la revolución mediática o de
las tecnologías de la información (TICs) que hoy forman parte de la vida

5 Ibídem, p. 119.
D erech o A d m in is t r a t iv o G eneral 15

en sociedad, ponen en una nueva tesitura a las instituciones tradicionales

del Estado y, en particular, a su Administración.

b) Evolución de la Administración Pública

A la disolución del imperio romano sigue la forma feudal de organiza­

ción, ella se basa en derechos de propiedad o señorío de la tierra. Se trata
de derechos-poderes de raíz económica. El poder del príncipe o rey, que
comienza a gestarse, no es más que una suma de dichos poderes feudales.
El poder se va enriqueciendo por facultades de intervención o dominación
abstractas, sin un contenido patrimonial. Ejemplo claro es el apoderamiento
de la Administración de Justicia por parte del poder real, excluyéndose así
los mecanismos de autocomposición.

Durante la baja Edad Media el proceso que sigue es el de una mayor

abstracción de los poderes, el concepto de soberanía se hace presente (Hugo
Grocio). En el plano institucional surgen entidades que dieron origen a
algunos organismos que se mantienen hasta hoy, por ejemplo, las Cortes
Estamentales (antecedentes de los parlamentos).

El surgimiento del Estado absoluto viene acompañado de una mayor

intervención, dadas las tareas en que éste se embarca. En esta época se
forma una verdadera Administración del Estado sujeta a reglas propias.
Se trata de la llamada Administración de Policía, con lo que la Adminis­
tración de Policía es la primera forma en que se denomina al Derecho
Administrativo. Sin embargo, debemos aclarar, desde ya, que “Policía
tiene aquí la acepción originaria griega de politeia: gestión de los asun­
tos públicos. Es, po r tanto, una ciencia relativa a la reflexión que hacen
sus protagonistas sobre las finalidades y las técnicas de administrar lo
público. De hecho, los autores de esta disciplina fueron todos ellos, al
menos en un período de su vida, administradores y consejeros notables ”6.
En efecto, el concepto de Administración de Policía debe entenderse como
lo que hoy se entiende por Administración Pública, utilizándose durante
la Edad Media la expresión “buena policía” para hacer referencia a una
buena Administración.

6 G ia n n in i, Massimo Severo, cit. (n . 4), p. 48.

16 J orge B erm údez S oto

El Estado constitucional que surge a lo largo del siglo XIX supone una
garantía y protección de los derechos ciudadanos; sin embargo, ello no evita
una pervivencia de los principios autoritarios, surgiendo una tensión entre
dicha protección de los derechos y la intervención en la realidad social que
supone el autoritarismo estatal. Es en medio de dicha tensión que surge el
Derecho Administrativo tal como se conoce hoy en día. Punto crucial de este
desarrollo lo constituye la separación entre las funciones jurisdiccionales
y administrativas, aunque en esta idea subyace, originalmente, más la idea
de protección de los intereses del Ejecutivo que los del ciudadano. Esta es
la base de lo que más tarde será el Régimen Administrativo, en cuanto po­
der administrativo dotado de una posición singular y exorbitante, y sujeto
a un estatuto jurídico especial. Ello distingue, por ahora en este punto, al
sistema europeo continental del anglosajón, o el Régimen Administrativo
del Common Law.

c) Elementos que determinan la evolución del Estado Liberal al Social y

desde éste hacia uno colaborativo

Entre los elementos determinantes para el paso de un Estado de Derecho

de corte puramente liberal hacia uno de corte social, se cuentan:

- La transformación de la estructura social, producto de la urbanización

y la concentración de la población en ciudades;

- Los resultados desastrosos de las dos guerras mundiales, que obligan

al Estado a intervenir activamente en la vida económica;

- El progreso científico y tecnológico, pasando de un Estado industrial

a uno post-industrial, de una sociedad de producción a una de servicios;

- Los fenómenos de la información y la comunicación, los que determinan

una progresiva complejidad de la vida social, y

- La asunción de nuevas, complejas y dispendiosas tareas que el Estado

no es capaz de asumir sin la colaboración de los particulares.

Entonces, se pasa de un Estado legislador o meramente regulador a uno

gestor, de cuya constante acción directiva, redistribuidora y prestacional
precisa la sociedad para su buen funcionamiento.
D erecho A d m in is t r a t iv o G eneral 17

La profundización de un Estado con un talante de mayores prestaciones

sociales -tal como se ha visto en Chile en las últimas dos décadas-, con­
lleva un aumento de la Administración del Estado. Este crecimiento obliga
a una diversificación de las fórmulas organizativas en que se estructura la
Administración Pública. Así podemos destacar los siguientes fenómenos:

- La descentralización funcional: tareas y cometidos se entregan a Ad­

ministraciones especializadas, dependientes de la Administración Pública
tradicional, aunque separada y autónoma.

- Huida del Derecho administrativo: la utilización instrumental de las

formas organizativas que mejor acomodan a la acción administrativa y a sus
finalidades. Así la Administración Pública asume formas de organización
del tipo jurídico-privado. La Administración pasa, con toda normalidad, a
constituir o a participar en empresas o sociedades regidas por el Derecho
privado.

- Multiplicidad de fuentes: la Administración Pública toma por sí mis­

ma gran cantidad de decisiones que antes asumía el poder legislativo. Ello
exige y supone, para su legitimidad, la incorporación de los ciudadanos
interesados, afectados o concernidos por la decisión; en definitiva, abrir los
procedimientos administrativos a la participación ciudadana.

“En cualquier caso, el modelo de Administración propio del Estado so­

cial no es ya (únicamente) el de la Administración-poder o de intervención,
perfilado en el contexto del Estado liberal de Derecho. La asunción de ob­
jetivos de configuración social y de la prestación de bienes vitales coloca a
la Administración en una nueva posición; posición en la que depende para
la realización de sus fines y cometidos -cada vez en mayor medida- de la
aceptación de su acción por los destinatarios de la misma, cuando no de
la colaboración o cooperación activa de estos últimos. Aparecen así la
form a concertada de la acción administrativa y la idea de la servicialidad
y la eficacia de la Administración. Consecuentemente, se rompe el para­
digma de la supra-infraordenación de la relación entre Administración y
ciudadano y de la disposición unilateral e incondicionada de ésta por la
Administración. (...) El modelo pasa a ser el de la Administración servicio
o prestacional.
Conviene advertir que, aun cuando la referencia venga ahora dada por
este último modelo, ello no implica en modo alguno la completa sustitución
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del anterior. La Administración poder o de intervención continúa subsis­

tiendo, sólo que ha dejado de monopolizar el espacio administrativo; más
aún, ha dejado de protagonizar dicho espacio en beneficio de la nueva
Administración prestacional (así, desde luego, en la praxis administrativa;
no tanto, sin embargo, en la dogmática jurídico administrativa) ”1.

P reguntas :

1. Señale los efectos prácticos del “Fallo Blanco”.

2. Realice un esquema que explique la correlación existente entre la

evolución del Estado y la evolución de la Administración.

3. Explique en qué consiste la huida del Derecho Administrativo. Señale

ejemplos.

7 G ia n n in i, Massimo Severo, cit. (n. 4), p. 48.