REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Primera de Revisión

Sentencia T-170 de 2024

Referencia: expediente T-9.654.263

Acción de tutela presentada por el señor

Jorge en contra de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia,
de la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, de Colpensiones y de la
Administradora de Riesgos Laborales
Axa Colpatria.

Magistrada sustanciadora:
Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada

por las magistradas Diana Fajardo Rivera y Natalia Ángel Cabo, quien la
preside, y el magistrado Juan Carlos Cortés González, en ejercicio de sus
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competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los

artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, y en los artículos 32 y
siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA.

Esta providencia se dicta en el proceso de revisión de los fallos proferidos en

primera y segunda instancia por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito
de Medellín y por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de
Antioquia, respectivamente, dentro del trámite de la acción de tutela promovida
por el señor Jorge en contra de la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Antioquia, de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de
Colpensiones y de la Administradora de Riesgos Laborales Axa Colpatria.

El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión mediante el Auto

del 18 de diciembre de 2023 por la Sala de Selección de Tutelas Número Doce1,
que estuvo integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Natalia
Ángel Cabo, a quien por reparto le correspondió actuar como magistrada
sustanciadora para el trámite y decisión del asunto.

Síntesis de la decisión2

En esta oportunidad, la Corte resolvió el caso del señor Jorge, una persona con
discapacidad y múltiples afectaciones de salud, cuya pérdida de capacidad
laboral (PCL) fue calificada en primera oportunidad por Colpensiones y
respecto de sus diagnósticos de desplazamiento de disco cervical y lumbago no
especificado. Dado que no quedó conforme con el porcentaje de PCL
reconocido por Colpensiones, el señor Jorge manifestó su discrepancia y el
1
Secretaría General de la Corte Constitucional. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/autos/AUTO%20SALA%20SELECCION%2018%20DE%
20DICIEMBRE-23%20NOTIFICADO%20EL%2023%20ENERO-24.pdf.
2
La Sala Primera de Revisión de Tutelas es consciente de que los términos “inválido” e “invalidez” son de
carácter legal y su constitucionalidad fue avalada por la Corte en la Sentencia C-458 de 2015. En esa ocasión,
la Corte indicó que, si bien los mencionados términos pueden ser peyorativos o discriminatorios, pues hacen
referencia a la ausencia de validez para referirse a las personas en situación de discapacidad, en el contexto
jurídico tienen una función denotativa o referencial que busca identificar a un grupo de sujetos a los que les son
aplicables determinados efectos jurídicos. Sin embargo, a partir del compromiso con el modelo social de la
discapacidad y de la consciencia sobre la importancia del lenguaje en la transformación de los imaginarios
colectivos, en la medida de lo posible y siempre que no se trate de expresiones técnicas como “junta de
calificación de invalidez”, la Sala reemplazará los términos antes mencionados por “persona con pérdida de la
capacidad laboral igual o superior al 50%” y otros equivalentes, que no tienen la carga simbólica negativa que
imponen los vocablos legales antes mencionados.
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expediente fue remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia, a la cual remitió una serie de documentos con la intensión de que
fueran considerados en el proceso de calificación. Dentro de dichos documentos
se encontraba un dictamen de PCL de origen laboral previo que se derivó de un
accidente laboral que implicó la amputación de su pulgar izquierdo. A pesar de
que en el dictamen proferido por la junta regional no se tuvo en cuenta ese
dictamen previo, el señor Jorge no recurrió la calificación debido a que el
porcentaje de PCL era superior al 50%. No obstante, Colpensiones sí apeló el
dictamen de la junta regional y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
redujo el porcentaje de PCL en su dictamen, de tal forma que el trámite de
calificación culminó en segunda instancia con un porcentaje menor al 50%.

El señor Jorge se percató de que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez

tampoco tuvo en cuenta el dictamen de PCL previo que aportó para su
consideración por parte de la junta regional, así que solicitó a dicha entidad una
adición al dictamen. Ante la negativa de la Junta Nacional, el señor Jorge acudió
a la acción de tutela.

Para aproximarse al caso, la Sala Primera de Revisión recordó el deber de

calificación integral que tienen las entidades encargadas de calificar la PCL de
las personas. En este sentido, se expuso el desarrollo normativo y
jurisprudencial de ese deber y el alcance que tiene respecto del acceso de los
sujetos calificados a las prestaciones previstas en el ordenamiento jurídico. Así
mismo, la Corte retomó los desarrollos jurisprudenciales relacionados con el
derecho al debido proceso en el marco de los trámites de calificación de la PCL.
Por esta vía, la Sala concluyó que la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Antioquia y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneraron los
derechos a la seguridad social y al debido proceso del accionante.

Específicamente, la Corte evidenció que las entidades omitieron valorar todos

los elementos que existían en el expediente de calificación y que tenían
incidencia en el grado de PCL del accionante. Esa omisión desconoció que la
calificación integral no es un trámite especial que deba ser solicitado
expresamente por el interesado, sino que es un deber que tienen todas las
entidades con competencias de calificación de la PCL. Además, es
especialmente reprochable en tanto supuso barreras de acceso a las eventuales
prestaciones a las que podría tener derecho el señor Jorge, quien es una persona
con discapacidad, tiene serias afectaciones de salud y se encuentra en riesgo de
caer en la pobreza según su clasificación en el Sisbén. En consecuencia, la Corte
adoptó una serie de remedios encaminados a que la Junta Regional de
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Calificación de Invalidez de Antioquia garantice la calificación integral de la

PCL del accionante.

Aclaración previa

De conformidad con lo señalado en la Circular No. 10 de 2022, expedida por la

presidencia de la Corte Constitucional y relacionada con la “anonimización de
nombres en las providencias disponibles al público en la página web de la Corte
Constitucional”, dado que la presente sentencia contiene información sobre la
historia clínica del accionante, se proferirán dos versiones. En esta, que es la
versión que se publicará en la página web de la corporación, el nombre del
accionante es reemplazado por el nombre ficticio Jorge y se omitirá cualquier
referencia a datos que permitan su identificación.

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de junio de 2023, el señor Jorge presentó acción de tutela en contra de

la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, de Colpensiones y de la Administradora
de Riesgos Laborales Axa Colpatria. El fin perseguido por el accionante fue la
protección de sus derechos a la seguridad social, a la dignidad humana, a la
igualdad, al mínimo vital y a la protección de las personas en debilidad
manifiesta por razones de salud, los cuales estimó vulnerados porque,
presuntamente, las accionadas no realizaron la calificación integral de su
pérdida de capacidad laboral. A continuación, se presentan los hechos, los
aspectos centrales de la solicitud de amparo constitucional y las actuaciones
adelantadas dentro del trámite de tutela.

1.1. Hechos y pretensiones

2. El señor Jorge tiene 44 años3 y se encuentra diagnosticado con

desplazamiento de disco cervical y lumbago no especificado. Esta condición,
según indicó el accionante, tiene un alto impacto en su vida personal y laboral
en tanto hace que requiera de la asistencia de un tercero para asearse, vestirse,
ponerse el calzado y desplazarse. Además, el señor Jorge sostuvo que no puede
permanecer largos periodos sentado o de pie y que debe vivir con un dolor
crónico que tiene repercusiones en sus rutinas de sueño y en su salud mental4.

3
Como consta en la copia de la cédula de ciudadanía que anexó a la acción de tutela, el señor Jorge nació el 14
de agosto de 1979.
4
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.1.
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Todas estas circunstancias le impidieron continuar con el desarrollo de sus

actividades laborales como obrero de una arenera, dado el esfuerzo físico que
exige ese trabajo.

3. El 3 de mayo de 2021, a través del dictamen DML 4238249, la

Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) calificó
al accionante con una pérdida de capacidad laboral (PCL) del 25.96%, con fecha
de estructuración el 27 de abril de 2021 y de origen común 5. Ese dictamen fue
apelado por el accionante.

4. Una vez el asunto fue asumido por la Junta Regional de Calificación de

Invalidez de Antioquia, el señor Jorge le envió a esa entidad el dictamen
emitido por la ARL Colpatria el 24 de abril de 2006. En ese dictamen previo, el
señor fue calificado con una PCL del 14.07%, con fecha de estructuración del
5 de enero de 2006, como consecuencia de un accidente laboral que le ocasionó
la amputación del dedo pulgar de la mano izquierda6.

5. El 21 de enero de 2022, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia emitió el dictamen No. 0099115-2021 en el que determinó que el
porcentaje de PCL del señor Jorge era de 52.96%, con fecha de estructuración
el 4 de junio de 20217. El accionante sostuvo que en esta calificación no se tuvo
en cuenta el dictamen emitido por la ARL Colpatria el 24 de abril de 2006.

6. El dictamen de la junta regional fue recurrido por Colpensiones. En este

contexto, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió el dictamen No.
71217574-11194 del 4 de mayo de 2023, en el que se calificó al señor Jorge
con una PCL del 45.61%, con fecha de estructuración del 4 de junio de 20218.

7. Según el accionante, la junta nacional supo de la amputación de su dedo, pues

no solo aportó el dictamen de la ARL Colpatria cuando el proceso de
calificación fue asumido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Antioquia, sino que en los antecedentes clínicos del dictamen de la junta
nacional quedó consignado expresamente “amputación traumática de falange
distal de primer dedo reconstrucción de muñón”9. Sin embargo, el dictamen de
la junta nacional tampoco tuvo en cuenta el dictamen de la ARL Colpatria.
5
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.1.
6
De acuerdo con el accionante, el dictamen emitido por la ARL Colpatria el 24 de abril de 2006 fue remitido
al correo electrónico recepció[email protected].
7
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.2.
8
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.2.
9
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.3.
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8. El 18 de mayo de 2023, tras ser notificado del dictamen de la junta nacional,

el señor Jorge le solicitó a esa entidad adicionar a la calificación el dictamen
emitido por la ARL Colpatria el 24 de abril de 2006. En su solicitud, el
accionante señaló que la omisión de la junta desatendió la Directriz No. 005 del
28 de septiembre de 2020 de la propia Junta Nacional de Calificación de
Invalidez10.

9. El 8 de junio de 2023, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez le indicó

al accionante que la calificación integral debe ser solicitada desde la primera
oportunidad y no en segunda o última instancia11, pues esto puede implicar la
vulneración de los derechos de contradicción y defensa de las partes interesadas
en el proceso de calificación12.

10. En la acción de tutela, presentada el 26 de junio de 202313, el señor Jorge

cuestionó la falta de calificación integral de su PCL como consecuencia de la
omisión de valoración del dictamen previo de la ARL Colpatria que aportó para
que fuese tenido en cuenta por parte de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Antioquia y que debió también ser considerado por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez. En criterio del señor Jorge, esta situación
implica una vulneración actual y permanente de sus derechos a la seguridad
social, a la dignidad humana, a la igualdad, al mínimo vital y a la protección de
las personas en situación de discapacidad.

11. El señor Jorge solicitó la protección de sus derechos y, en consecuencia,

que el juez constitucional ordene a las accionadas realizar la calificación
integral de su PCL14.

1.2. Respuestas a la acción de tutela

12. El 27 de junio de 2023, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez

contestó la acción de tutela15. La entidad solicitó al juez no acceder a las
pretensiones del accionante bajo el argumento de que ello implicaría una

10
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.52-54.
11
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.55-57.
12
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.3,55-57.
13
Expediente digita. Archivo “02ActaReparto.pdf”, p.1.
14
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.5.
15
Expediente digital. Archivo “05RespuestaJuntaNacional.pdf”, p. 1-6. La contestación fue suscrita por el señor
Víctor Hugo Trujillo Hurtado, en calidad de apoderado de la entidad.
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afectación al debido proceso. Según precisó la junta nacional, el requerimiento

de calificación integral debió efectuarse “desde la calificación de primera
oportunidad y no en última instancia a conveniencia del accionante”16.

13. Por otro lado, la junta nacional afirmó que el proceso de calificación se
adelantó con estricto apego al Manual de Calificación y al Decreto 1072 de 2015
que regula el procedimiento de calificación que se surte ante las juntas. En este
orden de ideas, la entidad precisó que el dictamen se encuentra en firme y por
eso, en línea con el artículo 2.2.5.1.43 del Decreto 1072 de 2015, solo puede ser
controvertido ante la jurisdicción ordinaria. Asimismo, la junta nacional
sostuvo que la acción de tutela no versa sobre la vulneración de derechos del
señor Jorge, sino que es consecuencia de su inconformidad con el dictamen.
Esta accionada solicitó al juez constitucional declarar improcedente la acción
de tutela17.

14. El 28 de junio de 2023, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia remitió su respuesta a la acción de tutela18. Esta entidad sostuvo que
realizó el proceso de calificación con pleno cumplimiento de la normatividad
aplicable. Además, la junta regional también precisó que el dictamen se
encuentra en firme y, por tanto, las inconformidades respecto al mismo deben
ser dirimidas por la jurisdicción ordinaria y no a través de la acción de tutela.
La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia solicitó su
desvinculación del proceso.

15. El 29 de junio de 2023, Colpensiones se pronunció sobre los hechos de la

acción de tutela19. En concreto, la entidad manifestó que el trámite de
calificación del señor Jorge inició el 13 de abril de 2021 y que emitió un primer
dictamen identificado con el radicado DML 4238249 del 3 de mayo de 2021,
en el cual Colpensiones determinó que la PCL del accionante era de un 25.96%
con fecha de estructuración el 27 de abril de 2021. Dado que el accionante
manifestó su inconformidad con el dictamen, Colpensiones realizó el pago de
los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Antioquia y de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez. Igualmente, Colpensiones afirmó que
reconoció al señor Jorge los gastos de traslado que requirió para asistir a la

16
Expediente digital. Archivo “05RespuestaJuntaNacional.pdf”, p.2.
17
Expediente digital. Archivo “05RespuestaJuntaNacional.pdf”, p.4.
18
Expediente digital. Archivo “06RespuestaJuntaRegional.pdf”, p.1-3. La respuesta fue suscrita por el señor
Oscar Díaz Serna, en calidad de apoderado de la entidad.
19
Expediente digital. Archivo “07RespuestaColpensiones.pdf”, p.1-27. La respuesta fue suscrita por la señora
Maryluz Ávila Gómez, directora de la Dirección de Asuntos Constitucionales del fondo de pensiones.
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valoración de la junta nacional el 27 de abril de 2023. En este sentido, la entidad

sostuvo que obró de manera responsable y conforme a derecho.

16. Colpensiones consideró también que la vía adecuada para tramitar las
pretensiones del señor Jorge es la jurisdicción ordinaria y no la acción de tutela
como mecanismo subsidiario. En similar sentido, la entidad se refirió a la
protección del patrimonio público como un derecho colectivo cuya defensa
atañe a todas las autoridades, incluidas las judiciales cuando resuelven
controversias con implicaciones en el erario público20. Por estas razones,
solicitó al juez declarar improcedente la acción de tutela21.

17. A pesar de que fue notificada de la admisión de la acción de tutela, la

Administradora de Riesgos Laborales Axa Colpatria no se pronunció sobre los
hechos22.

1.3. Fallos de tutela objeto de revisión

18. En la sentencia del 10 de julio de 202323, el Juzgado Trece Administrativo

del Circuito de Medellín declaró improcedente la acción de tutela por no
cumplir el presupuesto de subsidiariedad. El juez hizo un recuento del trámite
de calificación de la PCL del accionante y encontró que el señor Jorge solo
cuestionó la supuesta falta de análisis de la totalidad de los documentos
aportados al trámite de calificación cuando se expidió el dictamen de la Junta
Nacional de Calificación de invalidez. En criterio del juez:

“si el señor Jorge consideraba que no fue tenido en cuenta el dictamen emitido por la ARL
Axa Colpatria, debió poner de presente esa situación e informarla desde cuando se profirió
en primera instancia el dictamen de pérdida de capacidad laboral por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez”24.

19. De otro lado, el juez indicó que las pretensiones del accionante deben ser
tramitadas ante la jurisdicción ordinaria laboral de acuerdo con el artículo 44
del Decreto 1352 de 2013. Sobre todo, porque el señor Jorge no acreditó la
posible configuración de un perjuicio irremediable o la presencia de
circunstancias que le impidan acudir ante dicha jurisdicción25.

20
Expediente digital. Archivo “07RespuestaColpensiones.pdf”, p.6.
21
Expediente digital. Archivo “07RespuestaColpensiones.pdf”, p.5.
22
De esto se dejó constancia en la sentencia de primera instancia.
23
Expediente digital. Archivo “08SentenciaTutela.pdf”, p.1-11.
24
Expediente digital. Archivo “08SentenciaTutela.pdf”, p. 9.
25
Expediente digital. Archivo “08SentenciaTutela.pdf”, p.10.
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20. El 11 de julio de 2023, el señor Jorge impugnó el fallo proferido por el

Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín. Básicamente, el
accionante formuló dos cuestionamientos en contra de la decisión. Por un lado,
el señor Jorge puso de presente que la calificación de PCL efectuada por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez respecto de sus enfermedades de
origen común superó el 50%. De ahí que fuera improcedente solicitarle a esa
junta que adicionara al dictamen la calificación de su PCL de origen laboral.
Por otro lado, en relación con la necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria,
el accionante reiteró las afectaciones que su condición médica implica en la vida
cotidiana y se refirió a la relevancia de una eventual pensión por PCL igual o
superior al 50% dadas sus circunstancias26.

21. En la sentencia del 2 de agosto de 2023, la Sala Séptima de Oralidad del

Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó el fallo de primera instancia.
En criterio de esta autoridad judicial, no existen elementos en el expediente que
permitan acreditar la existencia de un perjuicio irremediable. En concreto, el
tribunal advirtió que “la imposibilidad de acceder a una pensión de invalidez no
se consolida como un perjuicio irremediable pues se trata de un derecho que
bien puede discutirse en sede administrativa o judicial al margen de la presente
actuación”27. De otro lado, el tribunal precisó que, actualmente, el accionante
cuenta con dos calificaciones de PCL —una de origen laboral y otra de origen
común— respecto de las cuales puede adelantar un trámite de calificación
integral. Finalmente, el Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que el
debido proceso es una garantía constitucional que debe garantizarse tanto a los
particulares como a las entidades públicas, por lo que el accionante debió hacer
explícita su solicitud de calificación integral desde la primera instancia.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

22. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional es competente para

revisar los fallos proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento
en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.

26
Expediente digital. Archivo “10ImpugnacionTutela.pdf”, p.1-8.
27
Expediente digital. Archivo “05SentenciaSegundaInstancia01320230017901.pdf”, p.14.
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2.2. Problema jurídico y metodología de la decisión

23. En el presente caso, el señor Jorge acudió a la acción de tutela dado que las
entidades accionadas, específicamente la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Antioquia y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
presuntamente omitieron realizar una valoración integral de su PCL. El
accionante señaló que ninguno de los dictámenes proferidos por las juntas (el
21 de enero de 2022 y el 4 de mayo de 2023) tuvo en cuenta un dictamen de
PCL emitido en el año 2006 por la ARL Axa Colpatria en el que se determinó
que tenía una PCL de origen laboral del 14.07%. El señor Jorge sostuvo en la
acción de tutela que remitió este dictamen al correo electrónico de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia de manera oportuna, y junto
con otros documentos que consideró que debían ser tenidos en cuenta en el
proceso de calificación de su PCL. No obstante, ni el dictamen de la junta
regional —que le reconoció una PCL de 52,96%— ni el de la junta nacional —
en el que fue calificado con una PCL del 45.61%— tuvieron en cuenta el
dictamen de PCL emitido en el año 2006 por parte de la ARL Axa Colpatria.

24. A pesar de que el accionante le solicitó a la Junta Nacional de Calificación

de Invalidez adicionar a su dictamen la calificación proferida previamente por
la ARL Axa Colpatria, la junta se negó bajo el argumento de que la calificación
integral debe ser solicitada desde la primera oportunidad y no en segunda o
última instancia, pues esto puede afectar los derechos de contradicción y
defensa de los demás interesados en el proceso de calificación. En criterio del
accionante, la conducta de las entidades accionadas vulneró sus derechos
fundamentales, por lo que pidió al juez constitucional ordenar a las accionadas
efectuar la calificación integral de su PCL. En este orden de ideas, la Sala
Primera de Revisión deberá resolver el siguiente problema jurídico.

¿Vulneran una junta regional y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez

los derechos a la seguridad social y al debido proceso de una persona al omitir
la valoración de todas las enfermedades o afectaciones que determinan su grado
de pérdida de capacidad laboral, a pesar de que los soportes que dan cuenta de
ellas fueron aportados durante el trámite de calificación ante la junta regional?

25. Para resolver el problema jurídico planteado, en caso de que la acción de

tutela resulte procedente, se seguirá la siguiente estructura. En primer lugar, se
hará referencia al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral y al
deber de calificación integral que tienen las entidades calificadoras. En segundo
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lugar, se realizarán algunas precisiones respecto del alcance del debido proceso
en el trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral. En tercer lugar,
con base en esas consideraciones, se abordará el análisis y solución del caso
concreto.

2.3. Análisis de procedencia de la acción de tutela

26. A partir del artículo 86 de la Constitución Política y de los artículos 1, 5, 6,

8, 10 y 42 del Decreto Ley 2591 de 199128, la jurisprudencia constitucional
sostiene que la procedencia de la acción de tutela se satisface con la
concurrencia de los siguientes presupuestos: (i) legitimación en la causa por
activa29; (ii) legitimación en la causa por pasiva30; (iii) inmediatez31; y, (iv)
subsidiariedad32.

27. En este caso, se cumplen los presupuestos de procedibilidad de la acción de

tutela como se expone a continuación.

28. En primer lugar, se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la

causa por activa por cuanto la acción de tutela fue presentada directamente por
el señor Jorge y con ella busca la protección de sus propios derechos
fundamentales.

29. En segundo lugar, se satisface el requisito de legitimación en la causa por

pasiva respecto de Colpensiones, de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Antioquia y de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pero
no respecto de la ARL Axa Colpatria. En concreto, la situación que el señor

28
“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
29
Este requisito se refiere a que el derecho cuya protección se reclama en la acción de tutela sea un derecho
fundamental propio del demandante o pueda verificarse que este actúa a través de representante legal, por medio
de apoderado judicial o mediante agente oficioso. Ver Sentencias SU-016 de 2021 y T-511 de 2017, además de
los artículos 5 y 10 Decreto-Ley 2591 de 1991.
30
Esta condición indica que las entidades o particulares contra los que se puede presentar una acción de tutela
son aquellos a los que se les atribuye la violación de un derecho fundamental, según lo dispuesto en el artículo
86 de la Constitución y los artículos 5 y 13 del Decreto ley 2591 de 1991 y en las sentencias SU-016 de 2021 y
T-373 de 2015.
31
La inmediatez se refiere al tiempo que transcurre entre la vulneración o amenaza contra un derecho
fundamental y la presentación de la demanda. Esta Corte estima que, que para que se satisfaga este requisito,
debe existir un plazo razonable entre la ocurrencia del hecho que se invoca como violatorio de derechos
fundamentales y la presentación de la acción tutela. Ver sentencias SU-016 de 2021, SU-241 de 2015, T-087
de 2018, T-1028 de 2010 y SU-961 de 1999.
32
Ese requisito hace referencia a la inexistencia de mecanismos idóneos y eficaces ordinarios para proteger los
derechos en el caso particular. Igualmente, a los escenarios en los que existen dichos mecanismos, pero con el
amparo constitucional se busca evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Ver Sentencias SU-016 de
2021, T-601 de 2016, T-850 de 2012 y T-580 de 2005.
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Morales identifica como transgresora de sus derechos fundamentales es la falta

de valoración de todas las enfermedades o afectaciones que determinan su grado
de PCL en el marco del trámite de calificación adelantado por Colpensiones —
en primera oportunidad— y por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Antioquia y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez —en primera y
segunda instancia—. Estas tres entidades calificaron la PCL del accionante en
el marco de las competencias establecidas en el artículo 41 de la Ley 100 de
1993. Ahora, si bien se evidencia que el señor Jorge aportó el dictamen de Axa
Colpatria después de que Colpensiones emitió su calificación, esta situación no
desdibuja la legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones. De acuerdo
con el artículo 5 del Manual Único para la Calificación de la Pérdida de
Capacidad Laboral y Ocupacional, dentro de los criterios para la determinación
de la “deficiencia” se encuentra la valoración del historial clínico, el examen
físico, los estudios clínicos y los antecedentes funcionales o de evaluación.
Además, el artículo 2 del citado Manual es enfático en que la calificación debe
partir de “una valoración integral, que comprenda tanto los factores de origen
común como los de índole laboral”.

30. En esta línea, se concluye que Colpensiones, la Junta Regional de

Calificación de Invalidez de Antioquia y la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez podrían ser las entidades responsables de la omisión de calificación
integral que identifica el accionante como transgresora de sus derechos
fundamentales. Por el contrario, los hechos narrados en la acción de tutela no
implican ninguna atribución de responsabilidad a Axa Colpatria respecto de la
presunta vulneración. Esta entidad no participó en el trámite de calificación de
PCL en el que habría ocurrido la lesión a los derechos fundamentales del señor
Jorge. En consecuencia, dado que Axa Colpatria no tiene legitimación en la
causa por pasiva, se advierte que será desvinculada de este trámite de tutela.

31. En tercer lugar, se verifica el cumplimiento del requisito de inmediatez en

tanto el accionante acudió a la acción de tutela dentro de un término razonable
desde la ocurrencia de los hechos que consideró vulneradores de sus derechos
fundamentales. Hay que recordar que la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez profirió dictamen de segunda instancia el día 4 de mayo de 2023 y la
respuesta de esa entidad a la solicitud de adición formulada por el señor Jorge
es del 8 de junio de 2023. Por su parte, el accionante presentó la acción de tutela
el 26 de junio de 2023, es decir, pocos días después de la respuesta negativa de
la junta nacional.
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32. En cuarto lugar, con relación al presupuesto de subsidiariedad de la acción

de tutela, se debe precisar que el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 201533
dispone que las controversias originadas en los dictámenes emitidos por las
juntas de calificación que se encuentran en firme deben ser dirimidas por la
especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria. No obstante, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, la acción de tutela puede proceder para cuestionar
dictámenes de PCL proferidos por las juntas de calificación, de manera
excepcional, cuando: (i) el medio ordinario de defensa carece de idoneidad o
eficacia dadas las particularidades de la situación, caso en el cual procede el
amparo como mecanismo definitivo, o (ii) cuando a través de la acción de tutela
se pretende evitar la configuración de un perjuicio irremediable, supuesto en el
cual procede el amparo como mecanismo transitorio34. En relación con la
idoneidad del mecanismo de defensa judicial, la jurisprudencia advierte que se
debe hacer el análisis a partir de las circunstancias específicas del accionante35.

33. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis

del presupuesto de subsidiariedad debe flexibilizarse cuando están en juego los
derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional como
lo son las personas en situación de discapacidad.

34. Ahora bien, en el caso concreto, la Sala concluye que se encuentra

acreditado el presupuesto de subsidiariedad. Aunque el señor Jorge cuenta con
mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria, al analizar las
circunstancias del caso se debe concluir que —aunque dichos mecanismos
podrían ser idóneos36— no resultan eficaces para garantizar la protección
oportuna de los derechos del accionante por las razones que pasan a exponerse.

35. Primero, el accionante es un sujeto de especial protección constitucional

debido a los impactos que sus diagnósticos médicos tienen en el desarrollo
cotidiano de sus actividades vitales. Como lo indicó en la acción de tutela, el
señor Jorge tiene un desplazamiento de disco cervical y lumbago no

33
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”.
34
Sentencia T-370 de 2022.
35
Sentencia T-279 de 2019, retomada en la sentencia T-220 de 2022.
36
Es importante recordar que la sentencia C-043 de 2021 declaró exequible el artículo 37A de la Ley 712 de
2001 bajo el entendido de que en el proceso ordinario laboral pueden invocarse las medidas cautelares
innominadas previstas en el literal “c”, numeral 1, del artículo 590 del Código General del Proceso. Con todo,
esa misma sentencia reconoció la insuficiencia del régimen de medidas cautelares de la jurisdicción ordinaria
laboral y exhortó al Congreso de la República a definir uno que atienda a las características propias de ese tipo
de procesos.
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especificado que hacen que requiera de la asistencia de un tercero para realizar

actividades cotidianas como asearse, vestirse, ponerse el calzado y desplazarse.
Igualmente, el señor Jorge no puede permanecer sentado o de pie por largos
periodos de tiempo y vive con dolor crónico. En este sentido, el accionante
enfrenta una serie de barreras que dificultan su participación plena y efectiva en
la sociedad en igualdad de condiciones con las demás 37. Asimismo, estas
características del accionante condujeron a que las juntas de calificación
dictaminaran que su PCL es, en cualquier caso, superior al 40% (52.96% de
acuerdo con la junta regional y 45.61% según la junta nacional). Por esta razón,
la Sala Primera de Revisión considera que, en línea con la jurisprudencia
constitucional, el análisis de subsidiariedad en el caso concreto debe
flexibilizarse.

36. Segundo, conforme con la jurisprudencia de esta Corte, cuando se trata de

sujetos de especial protección constitucional, como lo con las personas en
situación de discapacidad o que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta, las cargas y los tiempos del proceso ordinario tienden a hacerlo
ineficaz de cara a la protección de los derechos fundamentales de esa
población38. Esta situación justifica, por lo tanto, un tratamiento diferencial
positivo en este tipo de análisis, que admite la intervención del juez
constitucional39.

37
De acuerdo con el preámbulo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la
discapacidad es “un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias
y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en
igualdad de condiciones con las demás”.
38
En la sentencia T-052 de 2020, la Corte Constitucional concedió la tutela interpuesta por una mujer de 53
años en contra de su empleador porque terminó su relación laboral, sin autorización del Ministerio del Trabajo,
pese a haber sufrido un accidente laboral que le generó secuelas en su espalda, cintura y brazos. La Corte, en el
análisis del requisito de subsidiariedad, reiteró que “el examen de procedencia de la acción tutela debe tomar
en cuenta las dificultades específicas que podrían enfrentar para acceder a la justicia sujetos de especial
protección constitucional cuando están comprometidos derechos fundamentales, como sería el caso de las
personas en estado de debilidad manifiesta debido al deterioro de su salud o que están en situación de
discapacidad”.
39
En la sentencia SU-049 de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela
interpuesta por un ciudadano de 73 años que se desempeñaba como conductor de vehículos de carga a través
de un contrato de prestación de servicios. Su empleador terminó unilateralmente el contrato, sin autorización
previa del inspector de trabajo, en un momento en el cual se encontraba incapacitado como consecuencia de un
accidente de origen profesional. La Corte aseguró que el Estado debía garantizar a los sujetos de especial
protección constitucional un tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez desde una óptica menos estricta, pues en estos casos el actor experimentaba una dificultad objetiva
y constitucionalmente relevante para soportar las cargas procesales que le imponen los medios ordinarios de
defensa judicial.
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37. Tercero, el señor Jorge vive en un contexto socioeconómico en el que la

exigencia de acudir a la jurisdicción ordinaria desconocería las barreras de
acceso que enfrenta y podría implicarle serias dificultades para satisfacer sus
necesidades básicas. Al respecto, el señor Jorge sostuvo que trabaja para una
arenera en la que no existen posibilidades de una reubicación que respete sus
restricciones laborales dado que todos los trabajos implican una alta exigencia
física40. Además, al consultar la página del Sisbén se observa que el accionante
aparece clasificado en el grupo C16, es decir, que se encuentra en riesgo de caer
en la pobreza41.

38. Quinto, en consideración a la naturaleza del reproche que el señor Jorge

formuló contra los dictámenes proferidos por las accionadas, resulta
desproporcionado exigirle que acuda a la jurisdicción ordinaria. En efecto, el
accionante sostuvo que la vulneración de sus derechos fundamentales se generó
porque las accionadas no tuvieron en cuenta el dictamen de PCL proferido
previamente por la ARL Axa Colpatria y que envió a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia cuando su caso fue remitido a esa
entidad por parte de Colpensiones. Así, lo que el señor Jorge pone en
conocimiento de los jueces constitucionales es que las juntas de calificación
accionadas habrían omitido valorar integralmente su PCL con base en los
soportes médicos y técnicos que aportó al trámite de calificación. Por
consiguiente, someter al accionante al inicio de un proceso ante la jurisdicción
ordinaria implicaría trasladarle las consecuencias negativas del comportamiento
omisivo de las entidades accionadas, a pesar de que a lo largo del trámite las
entidades habrían contado con la posibilidad de conocer la información cuya
valoración omitieron.

39. En consecuencia, la acción de tutela reúne los requisitos de procedibilidad

y la Sala pasará a pronunciarse de fondo sobre el asunto.

2.4. La calificación de pérdida de capacidad laboral y el deber de

calificación integral

40. En el Sistema General de Seguridad Social, el concepto de pérdida de

capacidad laboral (PCL) es fundamental en tanto es un derecho que tienen todos
los afiliados al sistema y constituye, a su vez, una vía de acceso a prestaciones

40
Expediente digital. Archivo “08SentenciaTutela.pdf”, p.4.
41
Consulta realizada el día 14 de marzo de 2024, a través de la página web de consulta del Sisbén:
https://www.sisben.gov.co/Paginas/consulta-tu-grupo.html.
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asistenciales y económicas relacionadas con la salud, el mínimo vital y la

seguridad social42. Así, por ejemplo, de la calificación de PCL depende el
acceso a prestaciones como la indemnización por incapacidad permanente
parcial o la pensión por PCL igual o superior al 50%43.

41. El artículo 41 de la Ley 100 de 1993 señala cuáles son las entidades que
tienen a su cargo la calificación de la PCL. En concreto, esa norma indica que
el trámite de calificación del grado de PCL y de su origen corresponde, en
primera oportunidad, a la Administradora Colombiana de Pensiones
(Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL)44, a las
compañías de seguros que asuman el riesgo de pérdida de capacidad laboral
igual o superior al 50% y de muerte, y a las entidades promotoras de salud
(EPS). Ahora bien, en caso de que la persona no esté de acuerdo con la
calificación emitida por esas entidades, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993
habilita a las juntas regionales y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
a realizar la valoración en primera y segunda instancia, respectivamente. Si bien
estas disposiciones se encuentran en el apartado de la ley que regula lo
relacionado con la pensión por PCL igual o superior al 50% de origen común,
lo allí regulado también aplica a la calificación de PCL de origen laboral por
disposición del artículo 250 de la misma ley.

42. La distinción del legislador entre la PCL de origen laboral45 y la de origen

común46 tiene como principal efecto la determinación de los responsables de
asumir las prestaciones derivadas de la disminución de la capacidad laboral. En
concreto, si la PCL se origina en una enfermedad o accidente laboral, el llamado
a asumir las prestaciones a las que hay derecho es el Sistema General de Riesgos
Laborales, a través de las ARL como entidades aseguradoras de esos riesgos47.

43. Como se evidencia, la calificación de PCL tuvo una regulación legal general
desde la Ley 100 de 1993, pero no ha sido un ámbito exento de evolución
normativa y jurisprudencial. En particular, la jurisprudencia ha tenido un

42
Sentencia T-427 de 2018.
43
Para profundizar en la relación entre la calificación de PCL y este tipo de pensión puede consultarse la
sentencia SU-588 de 2016.
44
De conformidad con la Ley 1562 de 2012, las antiguas administradoras de riesgos profesionales son ahora
las ARL.
45
Inicialmente, el legislador reguló este tema en el capítulo I del libro III sobre “invalidez por accidentes de
trabajo y enfermedad profesional”. No obstante, el artículo 250 de la Ley 100 de 1993 dispone que la
calificación de la PCL en ese caso se rige por lo dispuesto respecto de la PCL de origen común.
46
Capítulo III de la Ley 100 de 1993.
47
Ley 776 de 2002.
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importante rol en el desarrollo del concepto de calificación integral como

respuesta a los efectos de ciertas normas que implicaron una visión fragmentada
de la realidad de las personas con algún grado de PCL. Este fue el caso del
parágrafo 1 del artículo 34 del Decreto 1295 de 1994 que disponía, en relación
con el acceso a los servicios y a las prestaciones derivadas de accidentes o
enfermedades laborales, que “la existencia de patologías anteriores no es causa
para aumentar el grado de incapacidad, ni las prestaciones que correspondan al
trabajador”48. Esta disposición fue declarada inexequible en la sentencia C-452
de 2002 por exceder las facultades conferidas al Gobierno nacional para la
regulación de los aspectos relacionados con la administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales. No obstante, el legislador la reprodujo en el
parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002 y pronto se evidenciaron sus
efectos restrictivos en materia de acceso a las prestaciones económicas
contempladas en la ley cuando concurrían grados de PCL de origen común y de
origen laboral inferiores, cada uno de ellos, al 50%.

44. La situación descrita fue analizada por esta Corte en la C-425 de 2005. En
esa ocasión, un ciudadano demandó el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 776
de 2002 por considerar que transgredía los artículos 1, 2, 13, 47, 48 y 53 de la
Constitución. El demandante señaló que la norma implicaba que las entidades
encargadas de la calificación de PCL de origen laboral no podían tener en cuenta
enfermedades o lesiones previas en la determinación de la PCL. En su criterio,
este alcance de la norma desconocía el estado real de PCL de las personas y
constituía un mecanismo para “negar o minimizar la severidad de la pérdida de
la capacidad laboral integral del trabajador, afectándose de la misma forma el
reconocimiento de prestaciones económicas”49.

45. En su análisis, esta Corte concluyó que el parágrafo 1 del artículo 1 de la

Ley 776 de 2002 era inexequible porque conducía a la desprotección de las
personas que materialmente tenían una PCL igual o superior al 50%, pero que
formalmente no alcanzaban ese porcentaje como consecuencia de la prohibición
de la norma de valorar preexistencias a efectos de incrementar el grado de PCL
o las prestaciones correspondientes. En los términos de la sentencia, la
disposición transgredía el principio de primacía de la realidad sobre las
formalidades ya que, “al prohibir la norma que se aumente el grado de
incapacidad con base en patologías anteriores, está desconociendo la realidad

48
Decreto 1295 de 1994, parágrafo 1 del artículo 34.
49
Sentencia C-425 de 2005.
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física del trabajador a proteger, para darle prioridad al formalismo de asunción

del riesgo creado”50.

46. La Corte consideró que, por esa vía, la norma demandada implicaba la
pérdida del derecho a la pensión por PCL igual o superior al 50% para las
personas que podrían obtener su reconocimiento sin la prohibición legal de
considerar las preexistencias en el trámite de calificación. Además, las
implicaciones descritas en la sentencia C-425 de 2005 eran especialmente
graves por afectar a personas respecto de las que hay un mandato de especial
protección constitucional. Por lo anterior, la Corte precisó que la disposición
vulneraba el derecho a la igualdad y los principios de irrenunciabilidad,
universalidad, solidaridad y obligatoriedad de la seguridad social consagrados
en el artículo 48 Constitucional.

47. A partir de la C-425 de 2005 fue ganando fuerza la noción de calificación

integral en la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia T-108 de 2007,
se estudió el caso de un ciudadano al que se le declaró la extinción de la pensión
convencional por PCL de la que era beneficiario tras un proceso de revisión que
concluyó con un dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en
el que fue calificado con un 20% de PCL. Al analizar este dictamen, la Corte
encontró, entre otras falencias, que no se evaluó de manera integral el estado de
salud del peticionario, sino que solo se adelantó el trámite de calificación de una
de las enfermedades con las que se encontraba diagnosticado, lo que “no puede
ser considerado como una valoración integral de las condiciones reales de
capacidad laboral”51.

48. Posteriormente, se profirió la sentencia T-518 de 201152 que desarrolló aún

más la noción de calificación integral. En efecto, en esa decisión la Corte retomó
la sentencia C-425 de 2005 y concluyó que el alcance de lo allí expuesto implica
que
“la calificación de la pérdida de capacidad laboral de una persona, en orden a establecer si
se presenta una situación de invalidez, debe hacerse a partir de la consideración de las
condiciones materiales de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que quepa dar margen
a hacer una discriminación en razón del origen profesional o común de los factores de
discapacidad”53.

50
Sentencia C-425 de 2005.
51
Sentencia T-108 de 2007.
52
En esta sentencia, la Corte estudió el caso de una mujer
53
Sentencia T-518 de 2011.
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49. La referida sentencia fue clara en relación con el deber que tienen las
entidades calificadoras de “hacer una valoración integral, que comprenda tanto
los factores de origen común como los de índole [laboral]”54. La comprensión
de la calificación integral como un deber de las entidades calificadoras tiene dos
implicaciones importantes. Por un lado, supone el derecho correlativo de los
interesados a que en sus procesos de calificación de PCL se valoren
integralmente todos los factores que pueden tener incidencia en el porcentaje de
PCL. Por otro, implica que la integralidad es un rasgo esencial de todo proceso
de valoración de PCL, no un tipo especial de calificación que requiera la
solicitud expresa del interesado. Esto es así debido a que, la calificación integral
debe tener en cuenta “los aspectos funcionales, biológicos, psíquicos y sociales
del ser humano, pues la finalidad es determinar el momento en que una persona
no puede seguir ofreciendo su fuerza laboral”55.

50. Luego, en la sentencia T-341 de 201356, esta Corte reiteró que la calificación
debe apreciar de manera conjunta los factores que determinan la PCL, sin
ningún tipo de diferenciación en razón de su origen común o laboral. Además,
la referida sentencia precisó que la calificación de PCL puede originarse, no
solo en una enfermedad o accidente laboral claramente identificado, sino
también respecto de patologías derivadas de la evolución posterior de esa
enfermedad o accidente, o de cualquier otra situación de salud de origen
común57. Finalmente, esa providencia indicó que la valoración de PCL no está
sujeta a un término perentorio, por cuanto la determinación del momento en el
que debe realizarse depende “de sus condiciones reales de salud, el grado de
evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación que
le hayan suministrado”58.

51. Los mencionados desarrollos respecto del proceso de calificación integral

fueron recogidos por las normas de derecho positivo que regulan actualmente

54
Sentencia T-518 de 2011.
55
Sentencia T-220 de 2022.
56
En esta sentencia se resolvió la acción de tutela de un hombre de 48 años que, como consecuencia de un
accidente laboral, tuvo afectaciones funcionales en el ojo derecho. A pesar de que solicitó a su ARL adelantar
el trámite de calificación de PCL, esta se negó bajo el argumento de que habían prescrito los derechos laborales
y asistenciales que el accionante reclamaba. Por esta razón, el accionante presentó una acción de tutela con la
finalidad de que se le ordenara a su ARL valorar su PCL.
57
Sentencia T-341 de 2013.
58
Sentencia T-341 de 2013.
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la calificación de PCL. En esta línea, el artículo 2.2.5.1.50. del Decreto 1072 de

2015 dispone expresamente que

“[l]as solicitudes que lleguen a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la

Nacional por parte de las Administradoras de Riesgos Laborales o las Administradoras de
Fondos de Pensiones, las Entidades Promotoras de Salud o las compañías de seguros que
asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Administradoras del Sistema General de
Pensiones, deben contener la calificación integral para la invalidez de conformidad la
Sentencia C-425 de 2005 de la honorable Corte Constitucional y su precedente jurispru-
dencial, esto mismo aplicará para el correspondiente dictamen por parte de las Juntas de
Calificación de Invalidez Regional o Nacional”59.

52. Esta norma deja claro, de nuevo, que la calificación integral es un deber de
todas las entidades calificadoras y no solo de las juntas regionales y de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez. En similar sentido, el Manual Único para
la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional60 prevé la
integralidad como uno de los principios del proceso de valoración de la PCL.
Al respecto, el Manual señala que el alcance de ese principio abarca lo
establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-425 de 2005 e implica
que “las entidades competentes deberán hacer una valoración integral, que
comprenda tanto los factores de origen común como los de índole laboral”61.

53. Finalmente, el referido Manual advierte que en los casos en los que una
patología no fue tenida en cuenta en la calificación en firme —es decir, cuando
no se cumplió el principio de integralidad— “debe realizarse nuevamente la
calificación con la documentación correspondiente, iniciando el proceso en
primera oportunidad”62.

54. Como se advierte, la calificación integral es un deber de las entidades

encargadas de adelantar el proceso de valoración de la PCL de las personas.
Este deber exige a las entidades previstas en el artículo 41 de la Ley 100 de
1993 tener en cuenta todos los factores con incidencia en la PCL del sujeto
calificado sin importar el origen laboral o común de los mismos.

2.5. El debido proceso en el trámite de calificación de pérdida de

capacidad laboral

59
Decreto 1072 de 2015, artículo 2.2.5.1.50.
60
Decreto 1507 de 2014.
61
Decreto 1507 de 2014, anexo técnico, numeral 2.
62
Decreto 1507 de 2014, anexo técnico, capítulo 1, numeral 1.3, literal f.
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55. El artículo 29 de la Constitución establece el derecho al debido proceso

administrativo. Este derecho hace referencia a las condiciones que la ley le
impone a la administración para realizar sus actuaciones y que constituyen una
garantía de los ciudadanos. El debido proceso administrativo es definido por
esta Corte como un conjunto de diversas regulaciones respecto de los pasos que
desarrolla la administración en sus actuaciones. En ese sentido, este derecho
contiene una diversidad de garantías. Algunas de ellas son:

“(i) a conocer el inicio de la actuación; (ii) a ser oído durante todo el trámite; (iii) a ser
notificado en debida forma; (iv) a que se adelante por autoridad competente y con pleno
respeto de las formas propias de cada juicio; (v) a que no se presenten dilaciones
injustificadas, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) a ejercer los derechos de
defensa y contradicción, (viii) a presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la
parte contraria, (ix) a que se resuelva en forma motivada la situación planteada, (x) a
impugnar la decisión que se adopte y (xi) a promover la nulidad de los actos que se expidan
con vulneración del debido proceso”63.

56. Por su relevancia para el caso, la Corte se enfocará en las garantías de

defensa y contradicción; presentar pruebas y controvertir aquellas que aporte la
parte contraria y recibir una resolución motivada. La defensa y la contradicción
genera un deber en cabeza de la autoridad que decide la controversia y una carga
de las partes. El deber en cabeza de la autoridad es el de conceder los espacios
procesales previstos en la ley para que cada sujeto procesal exponga sus
argumentos sobre el conflicto y controvierta o asuma una postura frente a los
alegatos y pruebas presentados por otros sujetos procesales o por las mismas
autoridades. Para garantizar este aspecto, quien dirige el proceso por el que se
resuelve la controversia debe, no solo conceder los espacios procesales, sino
que también está obligado a asegurar que cada sujeto procesal cuente con acceso
a la información disponible en el expediente con el propósito de construir sus
argumentos.

57. Por su parte, la carga que tienen las partes es aportar los argumentos y
pruebas que sustentan su posición y responder a la diversidad de asuntos que
componen el conflicto tanto jurídica como fácticamente. No obstante, el uso
que hagan de esa facultad puede tener consecuencias pues la autoridad decidirá
la controversia con base en aquellos elementos que hayan presentado. En ese
orden, las faltas o carencias argumentativas de las partes y otros sujetos
procesales son asumidas por ellas pues, con ciertas excepciones, las autoridades

63
Ver, entre otras, la sentencia T-023 de 2018.
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no reemplazan a los administrados en su tarea de presentar elementos de juicio

ante la autoridad competente para resolver el asunto.

58. Ahora, entre el deber de motivar las decisiones administrativas y la garantía

de presentar y controvertir pruebas existe una relación. Así como las partes
tienen la carga de suministrar los elementos de juicio para soportar sus
solicitudes, también tienen el derecho de que todo aquello que presenten y
resulte relevante para resolver la controversia sea analizado por la autoridad. En
ese sentido, las decisiones no están debidamente motivadas si omiten aspectos
jurídicos o probatorios que fueron debidamente integrados al proceso por las
partes o que la autoridad conocía y debía considerar a la hora de decidir.

59. Las garantías derivadas del debido proceso no son ajenas al trámite de
calificación de PCL. De hecho, en la sentencia T-119 de 201364, esta Corte
señaló que el trámite de calificación de PCL solo es coherente con el debido
proceso y la buena fe si la calificación se hace con base en una valoración
exhaustiva de todos los elementos que determinan el grado de PCL. De ahí que
las juntas de calificación tienen el deber estudiar los antecedentes de la persona,
su formación profesional y los distintos aspectos contenidos en los dictámenes
como la fecha de estructuración, el porcentaje de PCL y el origen de esta.

60. En desarrollo de las garantías propias del debido proceso, la Corte ha

declarado la ineficacia de los dictámenes de PCL en algunas oportunidades. Por
ejemplo, la sentencia T-328 de 2008 resolvió el caso de una mujer diagnosticada
con un tumor linfático y con parálisis de la cuerda vocal derecha. La accionante
fue calificada con un 58,55% de PCL por parte de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá, que únicamente tuvo en cuenta el tumor
linfático. Por su parte, la Junta Nacional determinó que su PCL era del 26,25%,
pero solo consideró la parálisis de la cuerda vocal derecha de la accionante. En
esa oportunidad, la Corte concluyó que la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez vulneró el debido proceso administrativo de la accionante porque no
valoró adecuadamente todos los elementos probatorios relevantes que
reposaban en el expediente y que sí tuvo en cuenta en su momento la junta
regional. En consecuencia, la Corte le ordenó a la Junta Nacional emitir un
nuevo dictamen en el que tuviera en cuenta todos los exámenes y valoraciones
64
En esta sentencia, la Corte estudió el caso de un ciudadano que fue calificado en primera oportunidad por su
ARP con un 0% de PCL. Posteriormente, la junta regional de calificación determinó que su PCL ascendía al
55,008%, pero la Junta Nacional de Calificación de Invalidez concluyó que la PCL era del 0% en tanto
consideró que esta se derivaba de una enfermedad degenerativa. En su análisis, esta Corte encontró que hubo
errores de valoración de algunos elementos del expediente, por lo que dejó sin efectos el dictamen de la Junta
Nacional y le ordenó realizar una nueva calificación.
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del expediente y, de estimarlo pertinente, ordenara la práctica de exámenes

complementarios a la accionante dado que la entidad había puesto de presente
la falta de certeza respecto del tumor linfático.

61. Otro caso importante en este sentido fue el resuelto en la sentencia T-165
de 2012. En esa ocasión, la Corte conoció el caso de un señor que fue calificado
por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Tolima con una PCL del
45,35% como consecuencia de un accidente laboral. No obstante, el señor apeló
el dictamen por cuanto la junta regional no tuvo en cuenta en su valoración que,
como consecuencia del accidente, el accionante había perdido una de las
extremidades superiores. Por su parte, la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez no modificó el dictamen al considerar que la valoración de primera
instancia fue adecuada.

62. Al analizar el caso concreto, la Corte advirtió que las juntas regionales,
como órganos de primera instancia, deben justificar sus dictámenes de manera
clara y razonada, y deben considerar todos los factores de discapacidad en
relación con el trabajo habitual que desempeñaba la persona. Esto, a efectos de
determinar si la PCL tiene una relación directa con la profesión u oficio del
calificado y si puede volver a ejercerlas en iguales condiciones. Así, dado que
la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Tolima no realizó una
valoración objetiva ni observó las exigencias reglamentarias y jurisprudenciales
sobre el proceso de calificación de PCL, la Corte le ordenó valorar nuevamente
al accionante y emitir un nuevo dictamen.

63. De lo expuesto, es posible concluir que las garantías del debido proceso
administrativo se extienden a los trámites de calificación de PCL adelantados
por las respectivas juntas de calificación y que su inobservancia puede conducir
a situaciones transgresoras de los derechos fundamentales de los calificados que
justifican la intervención del juez constitucional en el sentido de ordenar la
realización de nuevas valoraciones y la emisión de nuevos dictámenes de PCL.

Análisis del caso concreto

64. De acuerdo con lo probado en el expediente, el señor Jorge fue calificado

en primera oportunidad por Colpensiones mediante el dictamen DML 4238249
del 3 de mayo de 202165. En esta calificación, que se realizó respecto de los

65
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 8-13.
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diagnósticos de desplazamiento del disco cervical y lumbago no especificado66,

el señor Jorge fue calificado con una PCL del 25.96% de origen común. Dado
que el señor Jorge manifestó su inconformidad con el mencionado dictamen, el
expediente fue remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Antioquia.

65. De acuerdo con el accionante, el 23 de noviembre de 2021 remitió al correo

electrónico dispuesto por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Antioquia una serie de historias clínicas y un dictamen de PCL emitido por la
ARL Colpatria el 24 de abril de 2006 con el propósito de que fuesen tenidos en
cuenta en la valoración de su PCL67. Como se evidencia en los anexos de la
acción de tutela, la mencionada junta confirmó la recepción de los documentos
en día 24 de noviembre de 202168. Es importante recordar que, en el dictamen
No. 0099115-2021 proferido por la ARL Axa Colpatria, el señor Jorge fue
calificado con una PCL del 14.07%, como consecuencia de un accidente laboral
que le ocasionó la amputación del dedo pulgar de la mano izquierda69.

66. En el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia (21 de enero de 2022) se determinó que el porcentaje de PCL del
señor Jorge era del 52.96%, con fecha de estructuración el 4 de junio de 202170.
El accionante sostuvo que en esta calificación no se tuvo en cuenta el dictamen
emitido por la ARL Colpatria el 24 de abril de 2006. En efecto, como se observa
en el dictamen, la junta regional realizó la valoración de las siguientes
enfermedades y diagnósticos:

*Aparte extraído del dictamen No.099115-2021 de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia.

66
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 11.
67
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 17.
68
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 18.
69
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 21-25.
70
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.2.
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66. Ahora bien, en el acápite de conceptos médicos del dictamen de la junta

regional se consignaron algunos extractos de las historias clínicas del señor
Jorge en las que se advierte explícitamente de la “amputación traumática de
falange distal” de su mano izquierda. Esto se evidencia en el resumen de la
consulta por medicina del dolor del 6 de agosto de 202171, en el resumen de la
consulta del 31 de enero de 202272 e incluso en la transcripción de la entrevista
virtual que realizó la propia Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Antioquia el 6 de enero de 2022. En esa entrevista, según advierte el dictamen,
el señor Jorge hizo referencia a la “amputación del pulgar izquierdo”73.

67. A pesar de la omisión de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia respecto de la valoración integral de la PCL del señor Jorge, este no
apeló el dictamen por cuanto el grado de PCL le era favorable al haber superado
el 50%74. No obstante, el dictamen de la junta regional fue apelado por
Colpensiones.

68. Posteriormente, el 4 de mayo de 2023, la Junta Nacional de Calificación de

Invalidez emitió el dictamen No. 71217574-11194 en el que calificó al señor
Jorge con una PCL del 45.61%, con fecha de estructuración del 4 de junio de
202175. En su dictamen, la Junta Nacional valoró los mismos diagnósticos y
enfermedades que tuvo en cuenta la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Antioquia. Aunque en el expediente se encontraba la información
relacionada con la amputación del pulgar izquierdo del accionante y el dictamen
proferido por la ARL Axa Colpatria que consideró que ese hecho le ocasionó
una PCL del 14.07%, la Junta Nacional omitió la valoración de dichos
elementos.

69. En este orden de ideas, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia y la Junta Nacional vulneraron los derechos a la seguridad social y al
debido proceso del señor Jorge. Como se expuso en las consideraciones de esta
providencia, las entidades calificadoras de la PCL tienen el deber de valorar de
manera integral la PCL de las personas interesadas, lo cual implica que no
pueden discriminar entre enfermedades o diagnósticos de origen común y
aquellos de origen laboral. Desde la sentencia C-425 de 2005 la jurisprudencia
de esta Corte advierte que proceder de esa manera conduce al desconocimiento

71
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 32.
72
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 32.
73
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p. 33.
74
Expediente digital. Archivo “10ImpugnacionTutela.pdf”, p.2.
75
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.2.
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del estado real de PCL de las personas, al ser una vía que analiza de manera
parcial la severidad de su pérdida de capacidad laboral. Esto, con el agravante
de que la omisión en el deber de calificación integral puede impedir u
obstaculizar el reconocimiento de las prestaciones económicas a las que la
persona puede tener derecho si materialmente tiene una PCL igual o superior al
50%.

70. En criterio de esta Sala no existe ninguna razón que justifique la omisión
del deber de calificación integral que tenían la junta regional y la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez accionadas. Como se encuentra probado, el
accionante remitió, a través de los canales oficiales de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia, el dictamen emitido por la ARL Axa
Colpatria el 24 de abril de 2006 en el que fue calificado con una PCL del
14.07%, como consecuencia del accidente laboral que le ocasionó la
amputación del dedo pulgar de la mano izquierda. Además, ninguna de las dos
entidades negó haber conocido esa información antes de proferir su respectivo
dictamen. De hecho, como se precisó más arriba, en los antecedentes clínicos
de ambas calificaciones existen referencias al hecho de que el pulgar izquierdo
del accionante fue amputado de manera traumática.

71. La omisión en el deber de calificación integral en los términos de la

jurisprudencia constitucional implica por sí misma una vulneración de los
derechos a la seguridad social y al debido proceso de las personas. No obstante,
en el caso del señor Jorge, dicha omisión debe ser objeto de un mayor reproche
constitucional dada la compleja situación de salud del accionante, su condición
de discapacidad y su contexto socioeconómico. Al omitir la valoración integral
de los elementos de juicio existentes en el expediente del trámite de calificación,
la junta regional y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez accionadas
erigieron barreras frente al eventual acceso del señor Jorge a las prestaciones
económicas previstas en el ordenamiento jurídico para las personas que, entre
otros requisitos, tienen una PCL igual o superior al 50%.

72. Con todo, la Sala no puede pasar por alto que, en su contestación a la
solicitud de adición al dictamen formulada por el señor Jorge y en la
contestación a esta acción de tutela, la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez argumentó que el accionante debió solicitar la calificación integral
desde la primera oportunidad y no en segunda o última instancia 76, pues esto

76
Expediente digital. Archivo “01EscritoTutela.pdf”, p.55-57.
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puede implicar la vulneración de los derechos de contradicción y defensa de las

partes interesadas en el proceso de calificación.

73. Este argumento es inaceptable por dos razones principales. En primer lugar,
porque desconoce que la calificación integral no es un trámite especial que deba
ser solicitado expresamente por el interesado, sino que es un deber de todas las
entidades con competencias de calificación de la PCL previstas en el artículo
41 de la Ley 100 de 1993. Así se desprende de la jurisprudencia constitucional,
de la propia finalidad del proceso de calificación de PCL y del artículo
2.2.5.1.50. del Decreto 1072 de 2015. Dado que es un deber de las entidades
calificadoras, estas deben tomar medidas para asegurarse de (i) que las personas
que serán calificadas conozcan que tienen derecho a que se les califique de
manera integral su grado de PCL y, de esta forma, puedan aportar toda la
información que consideren pertinente y útil en el proceso de calificación; (ii)
contar con todos los elementos que den cuenta del estado de salud, los
diagnósticos y las enfermedades que pueden incidir en la capacidad laboral de
los sujetos que serán calificados y; (iii) valorar adecuadamente todos los
elementos y pruebas existentes en el expediente.

74. En segundo lugar, el argumento de la Junta Nacional desconoce que las

entidades calificadoras tienen el deber de garantizar el debido proceso de las
partes permitiéndoles acceder al expediente y a la información con base en la
cual se realizará la valoración de la PCL.

75. Así, en el caso concreto se evidencia que Colpensiones, en su rol de entidad

calificadora de la PCL, tuvo la posibilidad de acceder a la historia clínica y los
antecedentes médicos del señor Jorge, en los que consta que este había
experimentado previamente la amputación traumática del pulgar izquierdo.
Además, ante cualquier duda, la entidad pudo pedirle al señor Jorge o a su EPS
suministrar más información con relación a ese hecho. En este orden, no es
admisible el argumento de que la falta de calificación integral en primera
oportunidad vulnera el debido proceso de Colpensiones por cuanto esa entidad
tuvo todas las posibilidades de conocer la historia clínica del accionante.

76. En cualquier caso, el señor Jorge aportó ante la Junta Regional de

Calificación de Invalidez de Antioquia una serie de historias clínicas y el
dictamen proferido por la ARL Axa Colpatria antes de que dicha entidad
profiriera su dictamen. Lo que debió hacer entonces la junta regional para
garantizar el debido proceso de Colpensiones y de los demás interesados en el
trámite fue propiciarles el acceso a esa información y, en general, al expediente
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del trámite de calificación. Con esto, todos los interesados habrían podido
ejercer su derecho de contradicción y defensa a través de la interposición de los
recursos que proceden respecto de los dictámenes de las juntas regionales de
calificación de invalidez.

77. En consecuencia, como remedio a la vulneración de los derechos

fundamentales a la seguridad social y al debido proceso del señor Jorge, la
Corte dejará sin efectos el dictamen No. 0099115-2021 del 21 de enero de 2022
y el dictamen No. 71217574-11194 del 4 de mayo de 2023, de la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Antioquia y de la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, respectivamente. Además, se le ordenará a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia que califique de nuevo, y de manera
integral, la pérdida de capacidad laboral del señor Jorge. Esta entidad deberá
asegurarse de que todos los interesados en el trámite de calificación conozcan
la información adicional que aportó el señor Jorge a través del correo
electrónico del 23 de noviembre de 2021 con el propósito de que fuese tenida
en cuenta en el proceso de calificación.

78. Los honorarios generados por el nuevo trámite de calificación de PCL ante
la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia y los derivados de
la eventual calificación de la Junta Nacional deberán ser asumidos por
Colpensiones de conformidad con el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 77 y
la jurisprudencia constitucional78.

79. Por último, se advertirá a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sobre la necesidad
de cumplir su deber de calificación integral de la PCL de las personas y de
adelantar el cumplimiento de sus funciones con plena garantía del debido
proceso de todas las partes interesadas.

III. DECISIÓN

77
Compilado en el Decreto 1072 de 2015.
78
Esta Corte ha precisado que, si bien las juntas de calificación tienen derecho a percibir el pago de sus
honorarios, “va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de
los mismos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades del sistema, ya sea la entidad
promotora de salud a la que se encuentre afiliado el solicitante, el fondo de pensiones, la administradora o
aseguradora, la que debe asumir el costo que genere este trámite, para garantizar de manera eficiente el servicio
requerido” (ver las sentencias T-045 de 2013 y T-336 de 2020).
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En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución Política,

RESUELVE:

Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 2 de agosto de 2023 por la Sala

Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó
el fallo de primera instancia, que a su vez declaró improcedente la acción de
tutela de la referencia. En su lugar, CONCEDER, por las razones expuestas en
esta providencia, la protección a los derechos fundamentales a la seguridad
social y al debido proceso del señor Jorge, vulnerados por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia y por la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez.

Segundo. DEJAR SIN EFECTOS el dictamen No. 0099115-2021 del 21 de

enero de 2022 y el dictamen No. 71217574-11194 del 4 de mayo de 2023,
emitidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia y por
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respectivamente.

Tercero. ORDENAR a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia que, dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir
de la notificación de esta sentencia califique de nuevo —de manera integral y
de conformidad con lo expuesto en esta providencia— la pérdida de capacidad
laboral del señor Jorge.

Cuarto. ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones

(Colpensiones) que asuma el pago de los honorarios generados por el nuevo
trámite de calificación de PCL ante la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Antioquia y los derivados de la eventual calificación de la Junta
Nacional, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

Quinto. ADVERTIR a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de

Antioquia y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sobre la necesidad
cumplir su deber de calificación integral de la PCL de las personas y de
adelantar el cumplimiento de sus funciones con plena garantía del debido
proceso de todas las partes interesadas.
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Sexto. DESVINCULAR a la Administradora de Riesgos Laborales Axa

Colpatria del trámite de tutela, de acuerdo con las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.

Séptimo. LÍBRESE por Secretaría General la comunicación de que trata el

artículo 36 del Decreto estatutario 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General