DOCUMENTO DE POLÍTICA

EN CONTROL GUBERNAMENTAL

WO R K I N G PA P E R S E R I E S

CÁLCULO DEL TAMAÑO

DE LA CORRUPCIÓN
Y LA INCONDUCTA
FUNCIONAL EN EL PERÚ:
UNA APROXIMACIÓN
EXPLORATORIA NELSON SHACK
JENIFFER PÉREZ
LUIS PORTUGAL
CÁLCULO DEL TAMAÑO DE
LA CORRUPCIÓN Y LA
INCONDUCTA FUNCIONAL EN
EL PERÚ: UNA APROXIMACIÓN
EXPLORATORIA

AUTORES:

NELSON SHACK YALTA

Contralor General de la República del

Perú. Licenciado en Economía por La presente publicación ha sido producida por la
la Universidad del Pacífico. Magíster Contraloría General de la República del Perú (CGR).
en Gestión y Políticas Públicas por la
Universidad de Chile. Amplia experiencia
directiva en la administración pública y Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido
consultor internacional en más de una a revisión editorial alguna, son de única y exclusiva responsabilidad
docena de países de la región en Gestión
Presupuestaria, Planificación Estratégica, de sus autores y pueden no coincidir con las opiniones de la CGR.
Programación de Inversiones, Auditorías
de Desempeño, Evaluaciones de Gasto
La CGR en sus textos, adopta la terminología clásica del masculino
Público y Rendición de Cuentas, y
Análisis de la calidad del gasto en genérico para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un
áreas de Seguridad y Justicia. Autor de recurso en busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición
diversas publicaciones e investigaciones.
y lectura del documento. No disminuye en absoluto el compromiso
Expositor y docente en diversas
universidades y escuelas de postgrado. de la CGR en materia de equidad de género.

Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o

JENIFFER PÉREZ PINILLOS parcial de este documento con propósitos no comerciales, siempre y
Licenciada en Ciencia Política y Gobierno cuando se cite la fuente y se otorguen los créditos respectivos a los
por la Pontificia Universidad Católica del autores y a la CGR.
Perú. Maestra en Ciencias con mención
en Gestión del Desarrollo por la London
School of Economics and Political Science
del Reino Unido y Chevening Scholar
Alumni 2016. Experiencia profesional
trabajando y escribiendo en temas de
gobernanza, desarrollo, gestión pública
y formulación de proyectos y programas
educativos.

LUIS PORTUGAL LOZANO

Magíster en Administración de Negocios

con mención en dirección avanzada Para citar este documento:
de proyectos de la Universidad ESAN.
(Shack, Pérez & Portugal, 2020)
Ingeniero de Sistemas de la Universidad
Shack, N., Pérez, J., & Portugal, L., (2020). Cálculo del tamaño de la corrupción y la
Privada de Tacna. 15 años de experiencia
inconducta funcional en el Perú: Una aproximación exploratoria. Documento de
en planeamiento estratégico y operativo,
seguimiento y control de gestión, Política en Control Gubernamental. Contraloría General de la República. Lima, Perú.
tecnologías de la información, gestión de
procesos, dirección de proyectos y gestión
pública.
DOCUMENTO DE POLÍTICA
EN CONTROL GUBERNAMENTAL
WORKING PAPER SERIES

Contraloría General de la República del Perú

Jr. Camilo Carrillo 114, Jesús María, Lima, Perú.
Tel. +511 330 3000 / Anexo: 5518

Diseño y diagramación
Gerencia de Comunicación Corporativa

CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA

FUNCIONAL EN EL PERÚ: UNA APROXIMACIÓN EXPLORATORIA.
Documento de Política en Control Gubernamental
Lima, Perú
Agosto 2020
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

ÍNDICE

1. Introducción 6

2. ¿Qué es la corrupción? ¿Cómo la medimos? ¿Qué efectos tiene? 9

• Conceptualización 9

• Metodología de medición 11

• ¿Qué efectos tiene? 13

• ¿Qué hacer frente a ella? 13

3. ¿Qué concepto y medida se ajustan al caso peruano? 15

4. ¿Qué controlamos cuando hablamos de control gubernamental? 18

5. Hacia una nueva estrategia de control, ¿cómo utilizar la auditoría

en un modelo de medición nacional? 23

6. ¿A cuánto ascienden la corrupción y la inconducta funcional en el Perú? 33

• Ejecución presupuestal 33
• Perjuicio económico 35

• Cálculo del tamaño de la corrupción del periodo 2017- 2018 38

• Cálculo del tamaño de la corrupción – Periodo 2019 45

• Las regulaciones y los activos públicos 55

7. Conclusiones 57
8. Referencias 59

9. Apéndice 1. Ejemplos de proyectos de inversión donde algunos

empresarios han admitido la entrega de algún soborno 62

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 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA

CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA
FUNCIONAL EN EL PERÚ: UNA
APROXIMACIÓN EXPLORATORIA

Resumen: Estudiar la corrupción y la inconducta funcional es un asunto de política pública

de primer orden, pues los costos de ineficiencia que generan este tipo de conductas, muchas
veces, están relacionados con la introducción de grandes distorsiones y, por consiguiente,
con la falta de alineación de las decisiones políticas con una actitud íntegra y actuación
eficiente del Estado. El primer paso para determinar los efectos de la corrupción es, sin duda,
la identificación del tamaño de la misma. En tal sentido, a partir de la exploración de los
productos del control gubernamental, como la base de un modelo experimental natural de
observación directa de la corrupción, este trabajo propone una metodología de cálculo del
tamaño de este fenómeno. En otras palabras, sobre la base de la extrapolación del perjuicio
económico producido al Estado (i.e. sobrevaloraciones, pagos injustificados, entre otros
hechos de similar importancia) respecto del monto examinado durante las intervenciones de
control posterior efectuadas para el periodo auditado entre 2017 y 2018 sobre la ejecución
presupuestal de esos mismos años, por nivel de gobierno y por grupo genérico de gasto,
proponemos estimar el monto de perjuicio económico que se habría producido en el Perú
en el año 2019 si se hubieran examinado todas las operaciones del Estado. Los cálculos
señalan que alrededor del 15% del presupuesto público ejecutado se habría perdido en
2019 por corrupción e inconducta funcional, siendo las tres circunscripciones territoriales
regionales más afectadas, en términos relativos -como porcentaje del respectivo monto de
presupuesto ejecutado-, el Callao, Lambayeque y Pasco; y a nivel del gobierno nacional, los
sectores de transporte y comunicaciones, salud y educación.

Palabras Clave: Corrupción, costo de la corrupción, control gubernamental, auditoría,

Sistema Nacional de Control, perjuicio económico, servicio de control.

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DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

01
INTRODUCCIÓN

"Combat corruption, or there is not much

that can be done that is effective."

"Combatan la corrupción, o no hay mucho que se pueda hacer

que sea efectivo". (traducción no oficial)

Banco Mundial. Challenge to Reduce World Poverty, 1993

¿A cuánto asciende el tamaño de la corrupción y la inconducta funcional en el Perú?

No lo sabemos a ciencia cierta. Sin embargo, es una pregunta empírica importante y
necesaria. Responder a esta pregunta es relevante no solo porque es necesario conocer
cuántos recursos se pierden en particular del erario público, distorsionándose su destino y
alejándolos, muchas veces, de la población que más los requiere; sino que, además, nos
brinda una mejor base empírica para plantear soluciones y contribuir a su reducción, sobre
todo, en materia del gasto público, ya que la distorsión del uso de estos recursos genera
costos de eficiencia que tienen un impacto directo en la vida de las personas, limitan la
efectividad del Estado y reducen la velocidad del crecimiento y desarrollo económico.

Por lo general, cuando nos preguntamos cuánto le cuesta a un país la corrupción,

recurrimos a mediciones basadas en la percepción o la experiencia del encuestado. Empero,
con el objetivo de superar los desafíos metodológicos y limitaciones que presentan estas
mediciones, en la última década, diversos autores vienen creativamente apostando por las
observaciones directas e indirectas. Con la mayor producción de evidencia cuantitativa y
modelos experimentales que se va generando, ha sido posible aproximarnos a cuantificar
la corrupción de manera más precisa, el valor que juegan las conexiones políticas para este
fenómeno e, incluso, entender sus consecuencias en la efectividad del gasto público y el
desempeño de los programas públicos.

Ciertamente, la corrupción agrupa diversas fenomenologías que hacen que su

conceptualización sea una tarea bastante compleja, lo que obliga, a su vez, al investigador
a escoger un tipo de conducta para plantear un modelo experimental. Por ello, por ejemplo,
podemos encontrar que buena parte de estos modelos se clasifican, sobre todo, en dos

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 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

categorías; en estudios de sobornos (e.g. McMillan y Zoido, 2004; Sequeira y Djankov,

2004; Gorodnichenko y Peter, 2007; Olken y Barron, 2009) y dimensionamiento de las
conexiones políticas (e.g. Fisman, 2001; Fisman et al., 2006; Salcedo-Albarán et al., 2019).
Sin embargo, si bien es razonable inferir que los sobornos terminan inflando los costos que
paga el Estado por la adquisición de un bien, la prestación de un servicio o la contratación
de una obra, el tamaño del soborno no es por sí mismo una medición precisa de cuál es
el tamaño de las fugas del presupuesto público ejecutado que se pierde por corrupción e
inconducta funcional. Lo mismo sucede en el caso del valor de las conexiones políticas, que
si bien nos da señales sobre el nivel de penetración o captura del Estado, no podríamos
replicarlos para estimar el costo de oportunidad que representa la corrupción en un
determinado periodo o lugar.

El presente documento busca aportar a la corriente de estudios de corrupción que se basan

en la observación directa de la extensión de los fondos públicos que se pierden por este
mal, pero a través de la explotación de la variable “control gubernamental”. Para ello, se
propone una metodología de cálculo del tamaño de la corrupción basada en los resultados
de las intervenciones de control posterior que se han efectuado en el Perú en los últimos
años, y en las cuales se ha identificado la existencia de un posible perjuicio económico o daño
patrimonial al Estado, a través de la cuantificación de hechos tales como sobrevaloraciones,
pagos injustificados, entre otras situaciones de similar importancia; y que reúnen diversas
casuísticas de las fenomenologías de la corrupción e inconducta funcional.

El control posterior -aquel que se efectúa en la oportunidad en que los actos materia
de observación ya se han consumado- tiene una ventaja para efectos de modelar una
primera medición del daño económico al Estado producto de la corrupción y la inconducta
funcional. Por un lado, dado que uno de sus objetivos es identificar y revelar los hechos que
incumplen o contravienen la normatividad y disposiciones aplicables, uno de sus principales
productos se encuentra relacionado con la identificación de presuntas responsabilidades,
las cuales se materializan, muchas veces, en la generación de perjuicio económico al erario
del Estado. De este modo, observar los resultados de los servicios de control posterior en
un determinado periodo nos permite postular una medición del costo de la corrupción
en términos del gasto público. En otras palabras, el tamaño de los recursos cuyo destino
u objetivo ha sido alterado producto de una inconducta funcional o un ilícito penal del
funcionario o servidor público involucrado.

A partir de la determinación de la proporción porcentual del monto del perjuicio

económico respecto del monto examinado durante las intervenciones de control posterior
efectuadas para el periodo auditado entre 2017 y 2018 sobre la ejecución presupuestal de
esos mismos años, por nivel de gobierno y por grupo genérico de gasto (i.e. inversiones,
bienes y servicios, etc.), podemos extrapolar dichos resultados para estimar el monto de
perjuicio económico que se habría producido en el año 2019, si se hubieran examinado

7
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

todas las operaciones del Estado. Haciendo este cálculo, se estima que alrededor del 15%
del presupuesto público ejecutado se pierde por corrupción e inconducta funcional, siendo
en términos relativos con relación al respectivo monto de presupuesto ejecutado, las tres
circunscripciones territoriales regionales más afectadas -considerando tanto el gobierno
regional, como los gobiernos locales de la jurisdicción-, Callao, Lambayeque y Pasco;
mientras que, en términos absolutos y excluyendo a Lima, lo son Callao, Arequipa y Piura.
Por otro lado, a nivel de sectores del gobierno nacional, lo son los sectores de transportes
y comunicaciones, salud y educación.

El presente documento se organiza de la siguiente manera: Las Secciones 2 y 3 describen los

avances en materia de conceptualización de la corrupción, y analizan el comportamiento
de este fenómeno para el caso peruano; las Secciones 4 y 5 analizan la variable de control
gubernamental y exploran su utilización para la construcción de una metodología del
cálculo de lo que se pierde por la corrupción y la inconducta funcional; la Sección 6,
desarrolla la metodología y el cálculo de extrapolación del perjuicio económico producido
potencialmente al Estado en el 2019, así como los supuestos sobre los cuales se ha
construido dicha estimación; finalmente, la Sección 7, presenta las conclusiones.

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 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

02
¿QUÉ ES LA CORRUPCIÓN? ¿CÓMO
LA MEDIMOS? ¿QUÉ EFECTOS TIENE?

Una de las razones por las cuales en las últimas cuatro décadas se ha incrementado
sustancialmente la literatura en materia de corrupción –de hecho, ahora es uno de los conceptos
más discutidos a nivel internacional– es, en gran parte, porque se ha reconocido sus efectos
distorsionadores en el desarrollo económico y social de las naciones, particularmente en las más
pobres, porque compromete la eficacia del gasto público que debiera estar orientado a mejorar
la calidad de vida de las personas que viven en pobreza.

Pero, ¿qué es la corrupción? ¿cuánta corrupción hay realmente? ¿qué factores hacen que
un país o sector sea más o menos corrupto? La eficacia de las políticas sobre gobernanza e
integridad pública dependen, en buena medida, de la capacidad de la academia y los gestores
públicos para responder a estas preguntas.

CONCEPTUALIZACIÓN

El concepto de corrupción más aceptado y respaldado por las principales organizaciones

intergubernamentales e internacionales más importantes, es aquel del “abuso del poder para
beneficio propio o de terceros”. Sin embargo, debido a la naturaleza endógena de las causas o
atributos de la corrupción, la abstracción de este concepto aún tiene poco consenso. Robert Klitgaard,
uno de los irrefutables padres de la investigación anticorrupción, reconoce la controversia que existe
respecto al consenso sobre el concepto de corrupción (2017: 4); no obstante, indefectiblemente de la
respuesta de quiénes, cómo, dónde y por qué se practica, el autor pone al problema de la corrupción
como un asunto de política pública. Esto marcó un horizonte sólido de nueva literatura y evidencia
sobre cómo medir la corrupción, su correlación con otros factores de desarrollo y gobernanza, y el
uso de dichas mediciones para la formulación de soluciones a nivel de política pública.

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DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

Desde la literatura de la economía política, el desarrollo internacional, la economía conductual,

la sociología y, más recientemente, la psicología, se podría organizar a la producción académica
en materia de conceptualización de la corrupción de varias maneras: Por ámbito (i.e. pública
y privada), por materialidad (i.e. pequeña y grande) y por la cantidad de conexiones o actores
involucrados (i.e. simple y compleja). A su vez, dichas conceptualizaciones de corrupción se
asocian a metodologías que podrían resumirse en: percepción, experiencia y observación
(directa o indirecta)1.

Con respecto a la conceptualización de este fenómeno, la división por ámbito se entiende,

comúnmente, a partir de la pertenencia del agente involucrado en el acto corrupto a un
determinado sector; sin embargo, esta clasificación resulta poco útil, considerando que, en
muchos casos, un acto involucra a actores de diversos ámbitos. Por ello, para efectos de este
documento, entenderemos la corrupción como pública, cuando el origen de los recursos
que se pierden por el acto de corrupción afecta o distorsiona el destino del recurso público
o del Estado; y privado, cuando el recurso o la materia de transacción es enteramente
privada. Dentro de la corrupción pública, se puede ubicar también la corrupción política,
en tanto las decisiones de los funcionarios públicos corruptos deriva en la afectación de
los activos o fondos públicos y capturan a instituciones políticas, tales como el sistema de
partidos políticos.

Es preciso señalar que esta conceptualización no aborda las motivaciones del actor. Para
efectos de su análisis a fondo, en la microeconomía, se suelen manejar dos diferentes
supuestos sobre la propensión marginal a la corrupción. El primero asume que el nivel de
corrupción aumentará en la medida de que las instituciones estén integradas por individuos
con una baja o deteriorada escala de valores, mientras que en el segundo, donde la
efectividad del sistema de justicia es crucial, cada incremento marginal se basa en el costo
de oportunidad, es decir, el corrupto tiene “poco que perder” si es detectado (Shack, 2016:
24).

En términos de materialidad, podemos clasificar a la corrupción desde microcorrupción

hasta gran corrupción. Estas categorías se relacionan, también, con el nivel de complejidad
de sus operaciones. La cantidad de actores que realizan un acto corrupto no es por sí
misma un indicativo de la existencia de una organización. A nivel agregado, podría ser la
suma de una serie de micro-transacciones, como por ejemplo los sobornos que pagan los
conductores para evitar una multa. Sin embargo, algunas formas de corrupción requieren
de un alto nivel de complejidad, lo cual redunda en el establecimiento de una organización
paralela que facilite la ejecución de actos de mega corrupción.

En efecto, para robarle al Estado, por ejemplo, en la ejecución de una obra pública, se
requiere que se coludan -como mínimo- el funcionario público que da la conformidad

1
Ver: Klitgaard, Robert, What Do We Talk About When We Talk About Corruption? (Agosto 11, 2017). Lee Kuan Yew School of Public Policy Research Paper No. 17-17; Kaufmann, Daniel; Kraay, Aart;
Mastruzzi, Massimo. 2007. Measuring Corruption: Myths and Realities. Africa Region Findings & Good Practice Infobriefs; no. 273. World Bank, Washington, DC.; y Olken, B. A., y Pande, R. (2011).
Corruption in developing countries (No. w17398). National Bureau of Economic Research. Pp: 487-490.

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 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

sobre la valorización, el supervisor que evalúa técnicamente la pertinencia de la valorización

y el contratista que presenta la valorización. Sin embargo, en aparatos donde existe, entre
otras cosas, una brecha entre la complejidad de los procedimientos de contratación y la
implementación de los controles respectivos, esta cadena de voluntades buscará asegurar
el acto con otro grupo mayor de actores en las diferentes etapas del proceso de selección
y contratación (e.g. la determinación del requerimiento por parte del área usuaria, el
proceso de identificación de proveedores y determinación del valor referencial por el área
de abastecimiento, la solicitud de la previsión presupuestal, la conformación y decisión del
comité de selección, entre otros). Más aún, la frecuencia con la que se ejecutan estos actos
demandará la necesidad de buscar mecanismos para institucionalizar la organización a
través de operaciones formales e informales, tales como la cooptación de organizaciones
políticas a través del financiamiento electoral, el soborno, la extorsión, el cohecho y otros.

Un ejemplo de estructura compleja de corrupción es el Caso Lavajato, originado en Brasil,

y que fue estudiado por Garay Salamanca, Salcedo-Albarán, Macías Fernández (2018) a
partir de la documentación y análisis de redes de agentes o nodos (i.e. agentes y sus
interacciones) y los niveles de centralidad o relevancia de cada nodo, a efectos de graficar
su estructura y los niveles de concentración de los flujos de dinero y captura del Estado que
se extendió a varios países de Latinoamérica. Este tipo de estructuras se puede encontrar
en otros niveles de gobierno también, como el caso “La Centralita” en la región de Áncash
o el caso “Manos Limpias” en la provincia de Chiclayo, región de Lambayeque.

METODOLOGÍAS DE MEDICIÓN

En términos de metodología de medición, las más tradicionales y discutidas son las que
se basan en encuestas de percepción y experiencia. En el primer caso, si bien los índices
de percepción de la corrupción son los que tienen mejor cobertura entre países (e.g. el
Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional), existen sesgos
metodológicos que podrían estar asociados con la percepción de la persona encuestada y,
en consecuencia, hacerla inexacta (Olken y Pande, 2011: 481-482). En general, diversos
autores han encontrado brechas entre lo que el encuestado percibe de una situación y su
experiencia real. Las razones de esta disparidad pueden ser diversas. Por ejemplo, el nivel de
percepción del encuestado puede estar correlacionado con otros factores externos, como
el acceso libre a información o prensa libre. También existen estudios que han encontrado
que las características personales del encuestado son mejores predictores de su percepción
que el nivel de corrupción real que lo rodea.

Pero, en el caso de la percepción de la corrupción, puede estar sucediendo algo adicional.

Como explica Olken (2007) en su estudio sobre proyectos de obras viales en Indonesia,
la percepción de los pobladores locales sobre el tamaño de la corrupción en estas obras
tenía una correlación muy débil con el tamaño identificado por el grupo de expertos e
ingenieros que midieron el costo real de la obra versus el costo reportado por el gobierno

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DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

-la diferencia entre estos montos era atribuido a la presencia de corrupción-, dado que la
misma ocurría en un espacio que era imperceptible para los pobladores: la cantidad de
materiales realmente utilizados en la obra.

En suma, si bien las mediciones de corrupción basadas en encuestas de percepción son

útiles para medir la presencia de corrupción, no necesariamente son una medida apropiada
de cuánta corrupción existe, dado que los factores que forman la percepción del encuestado
son diversas y, muchas veces, están conectados entre sí; además, algunas características
propias de la corrupción hacen que sea imperceptible para el ciudadano de a pie.

Otra metodología bastante utilizada son las encuestas que recogen la experiencia del
encuestado; por ejemplo, si pagó o recibió un soborno. Uno de los cálculos más conocidos
sobre el particular es el cálculo efectuado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) -basado
en un estudio de Daniel Kaufmann (2005) -, el cual analiza el resultado de diversas encuestas sobre
la experiencia de familias y empresarios en el pago de sobornos y estima que el monto anual pagado
en sobornos en todo el mundo asciende al 2% aproximadamente del PBI mundial. Ciertamente,
estimaciones del pago en sobornos es un indicador clave del grado de corrupción; sin embargo, leer
estos resultados va a depender del estigma asociado con la pregunta que se realiza al encuestado
y el efecto de ese estigma en su respuesta (Klitgaard, 2017: 10). Si bien ese es un desafío que
podría ser superado metodológicamente, la existencia del soborno por sí misma nos dice poco
sobre la efectividad que tuvo, por ejemplo, en asegurar que el funcionario público haya direccionado
satisfactoriamente la adjudicación de un bien o servicio a favor de un determinado proveedor; y,
menos aún, que dicho direccionamiento haya impactado en la eficiencia del gasto público.

Dicho todo esto, siempre la mejor forma de medir la corrupción será observándola directamente
(Olken y Pande, 2011:483). En los últimos años, se ha generado importante evidencia empírica
sobre observaciones directas de corrupción (McMillan y Zoido, 2004; Olken, 2007; Olken y
Barron, 2009; Reinikka y Svensson, 2004). Sin embargo, construir un modelo experimental
para seguir los rastros del dinero es todo un desafío. Los actos de corrupción, rara vez, dejan
registros. En este escenario, el control gubernamental podría ser una herramienta útil para
superar este desafío y servir como un experimento exógeno o natural.

A través del control gubernamental -que se realiza en todos los países-, se practican servicios de
auditoría a las entidades públicas; que no son otra cosa que una evaluación exhaustiva de los actos
ejecutados por las entidades en la gestión de los bienes, recursos y operaciones institucionales. En
ese sentido, utilizar sus resultados nos puede ayudar a identificar el costo de la corrupción para el
Estado y, por consecuencia, el tamaño de los recursos perdidos, que bien podrían haberse invertido
eficientemente. Es, a su vez, un paso importante para determinar el costo de oportunidad que la
corrupción y la inconducta funcional tienen para la sociedad.

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 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

¿QUÉ EFECTOS TIENE?

Como si el monto que se pierde por corrupción y otras formas de ineficiencia no fuese suficiente
para alarmarnos, existen estudios que evidencian el impacto de estos costos de eficiencia en
términos macroeconómicos, a nivel de empresas, en el desempeño de programas públicos,
entre otros aspectos que afectan la vida de las personas.

En el ámbito económico, la corrupción podría generar costos agregados de eficiencia a través

de costos impuestos a las empresas, a la actividad gubernamental y a la falta de capacidad del
gobierno para corregir externalidades y otras fallas (Olken y Pande, 2011: 491). De acuerdo al
Reporte de Economía y Desarrollo (RED) 2019 del CAF - Banco de Desarrollo de América Latina,
la consecuencia negativa más evidente es el daño patrimonial al Estado, con el consiguiente costo de
oportunidad para una mayor cobertura y mejor calidad en la provisión de los bienes, servicios y obras
públicas que la ciudadanía demanda y que el proceso de crecimiento económico requiere. Eso
sin contar que la corrupción, en algunos casos, puede llevar a guiar la inversión hacia proyectos
no prioritarios o que no resultan necesarios. Más aún, en casos de captura del Estado, estos
efectos pueden trascender el corto plazo y generar una reducción en la productividad total de
los factores al desincentivar la innovación y competencia, al convertir al soborno en la forma
aceptada de adjudicarse las contrataciones estatales.

En la dimensión social, la corrupción e inconducta funcional tiene un efecto distributivo regresivo.

Afectan significativamente más a los que menos tienen. Piénsese, por ejemplo, en los usuarios que
dependen de los servicios públicos de salud y educación. La distorsión del destino de los recursos
públicos afecta la focalización de estos recursos, haciendo que no lleguen a los beneficiarios
para quienes fue pensado el servicio. En la esfera ambiental, los efectos podrían ser igual de
severos. Aquí es particularmente interesante, pues no solo se trata de la corrupción derivada de
una incorrecta aplicación de los fondos públicos, sino también, de los efectos de la penetración
de la corrupción en la regulación y en la gestión de los activos públicos. Por ejemplo, la emisión
de un permiso de pesca en una zona que debería ser protegida, o la emisión de una autorización
de aprovechamiento de productos forestales a un agente que no cumple con las exigencias
necesarias y hace un uso inapropiado de la biodiversidad.

En la dimensión política, los efectos de la corrupción y la inconducta funcional son igualmente

devastadores, pues socaban la confianza de los ciudadanos en sus autoridades y la legitimidad de las
instituciones; componentes fundamentales para un verdadero Estado Constitucional de Derecho.

¿QUÉ HACER FRENTE A ELLA?

Antes de iniciar con el desarrollo de la aproximación al costo de la corrupción y la inconducta

funcional en el Perú como proporción del gasto público, analicemos las implicancias que podrían
tener estas mediciones en el diseño de políticas públicas en materia de integridad y anticorrupción.

13
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

Como hemos visto, siendo los efectos de la corrupción tan complejos, cualquier mecanismo,
medida o política para aliviar este mal debe pasar por diagnosticar el estado del funcionamiento
del ecosistema de control; es decir, de los niveles de articulación y desempeño de todos los actores
que participan en la red anticorrupción como si todos fueran uno, con todas las competencias
necesarias que ahora están distribuidas entre distintas instituciones por un criterio sano de
pesos y contrapesos (Ver Recuadro 2.1).

En esta línea, las implicancias de este enfoque en el alcance de la política anticorrupción y

el propio control gubernamental estarán relacionadas con su nivel de focalización a nivel
geográfico, de actores y de gobierno.

RECUADRO 2.1 ECOSISTEMA DE CONTROL EN EL PERÚ

En un escenario donde el ecosistema de control es efectivo para prevenir y sancionar la corrupción, el control gubernamental externo
(i.e. horizontal) actuaría como un servicio complementario al control interno que debe ejercer la propia administración de las entidades
públicas; los informes de auditoría servirían como un insumo efectivo para la construcción de la teoría del caso por parte de los fiscales,
que pueda llevar a juicio a los imputados de cometer ilícitos penales, mientras los procuradores canalizarían eficazmente el resarcimiento
de los perjuicios económicos perpetrados en contra de la sociedad y el Estado; y, finalmente, el sistema de justicia emitiría las condenas,
conforme aplique a los funcionarios que se encuentren culpables. A su vez, la rendición de cuentas vertical y cruzada (diagonal), que ejerce
la sociedad civil organizada y no organizada y los medios de comunicación, serviría para asegurar el flujo de transparencia y fiscalización
social del gasto público (Shack, 2014: 65). En el siguiente gráfico, se muestra la ilustración de las fuerzas de control que operan en el
marco del referido ecosistema.

GRÁFICO N° 1 DEL RECUADRO 2.1: ECOSISTEMA DE CONTROL EN EL PERÚ

Control
externo
(Horizontal)
Ministerio Público Poder Judicial
• Previo
• Simultáneo
• Posterior

Contraloría Congreso
General de la de la
República República
Poder Ejecutivo

Gobiernos regionales Gobiernos locales

CONTROL
INTERNO
Control
social
Sector privado Prensa (Rendición de
cuentas vertical)

Sociedad civil

FUENTE: Adaptado de GIZ (2016) – Rendición de Cuentas Presupuestaria y Buena Gobernanza Financiera a través de una Estrategia de Ecosistema.

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 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

03
¿QUÉ CONCEPTO Y MEDIDA SE
AJUSTAN AL CASO PERUANO?

En el Perú, seguramente, podemos enumerar ejemplos de corrupción en todos los ámbitos

y niveles. Sin embargo, para efectos de este trabajo, la que nos ocupa es la corrupción
pública; y ahora explicamos por qué.

De los estudios sobre el funcionamiento de este fenómeno en el Perú, podemos obtener dos
conclusiones importantes: 1) la corrupción parece estar sistemáticamente caracterizada por
el abuso del poder político y la función pública; y 2) el abuso se materializa, principalmente,
en la apropiación del recurso público y la distorsión del fin o destino de dichos recursos. Del
valioso análisis histórico realizado por Alfonso Quiroz (2013), la corrupción en el país tiene
naturaleza política y pública. Política, porque se ha institucionalizado a través de círculos
informales de patronazgo y clientelismo para la compra de votos, venta de puestos y cargos
públicos, y sobornos a altos funcionarios y personajes de la historia política peruana para
la concesión de acuerdos comerciales con claras desventajas para el Estado. Por ello, las
estimaciones del autor redundan en los altos costos que representó la corrupción para el
erario nacional en sus dos últimos siglos; un promedio anual estimado entre el 30% y 40%
del presupuesto público, y alrededor del 3% y 4% de su Producto Bruto Interno (PBI).

El estudio desarrollado por Salcedo-Albarán, Garay Salamanca, Macías, Velasco y

Pastor (2019), quienes aplican un modelo de análisis de redes criminales para entender
las características la red de personas naturales y jurídicas que formaron parte de la
macroestructura de la red “Lava Jato”, encuentra evidencia importante que da cuenta
de las atribuciones de la organización compleja de esta red en el Perú de este siglo. Este
sofisticado modelo de análisis de los procesos de corrupción registrados en el caso peruano,
en sus varios niveles institucionales, sugiere que la red se componía de interacciones
esencialmente políticas, relacionadas con el pago de sobornos a funcionarios públicos con
poder de decisión en procesos de grandes licitaciones públicas y de procesos de cooptación
de agrupaciones políticas, orientadas a garantizar la sostenibilidad de esta estructura
criminal (Salcedo-Albarán et al., 2019: 44).

15
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

Sobre el particular, es justificado suponer que dicho soborno es, eventualmente, agregado
al monto del contrato de la obra, sea que se cargue en su totalidad, dado que como se ha
referido en otros espacios, “las coimas no salen de las utilidades de las empresas, salen del
sobrecosto de las obras”2 . Esto es, el soborno no es una mera transferencia financiera, sino
que genera costos de eficiencia que se entrevén -al menos en parte- en la sobrevaloración
del bien, servicio u obra pública. Como evidencia de esta situación, del análisis de las
observaciones identificadas en los servicios de control efectuados por el Sistema Nacional
de Control Peruano a los proyectos de inversión que han sido relacionados con la presunta
comisión de delitos contra la administración pública, lavado de activos o delitos conexos, y
de acuerdo a la información declarada por algunos agentes de esta red y que se encuentran
en proceso de investigación en el Sistema de Justicia, se releva que estas situaciones
estuvieron relacionadas con la sobrevaloración o sobrecostos de estos proyectos, así como
otras malas prácticas de gastos sin sustento. Estos hechos son reveladores pues nos llevan
a sugerir que esos sobrecostos podrían estar relacionados con sobornos. Algunos ejemplos
son: el Corredor Vial Interoceánico Sur Perú - Brasil, la Construcción de la Vía Costa Verde
– Tramo Callao, el proyecto de Mejoramiento de la Av. Evitamiento del Cusco y el Sistema
Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao – Línea 1 (Ver Apéndice 1).

De la clasificación de los tres tipos de modelos metodológicos existentes, analicemos cuál

nos aproxima con más certeza al tipo de corrupción que nos ocupa para el caso peruano.
En el caso de experiencia, la XI Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupción en el
Perú 2019, realizada por Proética, indica que alrededor del 13% de peruanos y peruanas pagó,
al menos una vez en los últimos doce meses, un soborno al tener contacto con la policía, los
servicios de educación, salud, justicia o los municipios. Sin embargo, este dato nos dice poco
sobre lo que se pierde a nivel de recurso público.

Las mediciones de experiencia parecen reflejar la realidad de la corrupción pública del Perú,
aunque nos dicen poco del tamaño de este fenómeno. De acuerdo a los resultados de 2017 del
Enterprise Surveys del Banco Mundial3 , en el Perú, 23% de las firmas encuestadas declararon
que se espera que den regalos para asegurar la adjudicación de una contratación pública; 29%
hizo lo mismo con respecto a la obtención de licencias de operación; y el 23% para permisos
de construcción.

Si hiciéramos una extrapolación simple de cálculo del FMI (i.e. 2% aproximadamente del PBI
mundial se va en sobornos) al caso peruano -considerando que en el año 2019 el PBI del Perú
ascendió a 776 miles de millones de soles- podríamos estar hablando que el monto de la
corrupción bordearía los 15.5 miles de millones de soles; un equivalente al 8% del presupuesto
nacional ejecutado por el gobierno general (i.e. entidades del sector público no financiero
pertenecientes al gobierno nacional, regional y local). En este caso, considerando que el pago

2
Declaración del Contralor General de la República, Nelson Shack Yalta, en El Comercio, 26 de abril de 2019. Disponible en: [Link]
alrededor-s-17-mil-millones-ano-noticia-624980-noticia/.
3
Resultados disponibles en: [Link] Sitio web visitado el 1 de abril de 2020.

16
 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

de los sobornos a funcionarios y representantes políticos, expuesto previamente, proviene de

los fondos del erario nacional, podríamos decir que esta cifra nos acerca a lo mínimo que
se estaría perdiendo en realidad. No obstante, la confiabilidad de este cálculo es baja, pues
no sabemos con certeza cuántos de esos sobornos se hacen efectivos en la adjudicación de
contrataciones de bienes, servicios y obras públicas.

Por ejemplo, de la exploración de los casos emblemáticos de proyectos de inversión descritos

en el Apéndice 1, observamos que existe una brecha significativa entre los montos de
sobornos admitidos por los colaboradores y empresarios y el monto de perjuicio encontrado
en los servicios de control. El perjuicio económico de estos proyectos, de acuerdo a los
informes de auditoría notificados, ascendió a poco más de los US$383 millones de dólares,
mientras que de acuerdo a la reparación civil estimada por la Procuraduría ad hoc para
el caso Lava Jato sobre la base de los sobornos admitidos por esta empresa para estos
proyectos, estaría bordeando los US$184 millones de dólares. Esta brecha podría indicarnos
que el soborno no equivale exactamente a los sobrecostos que se generan en perjuicio del
Estado, sino que podrían incrementarse, favoreciendo a la propia empresa y al mismo u
otros funcionarios públicos.

Considerando lo expuesto, no hay mejor medida de corrupción que aquella que busca
observarla directamente. Por ello, como veremos a continuación, podríamos utilizar como
base de un modelo más riguroso de medición del costo de la corrupción, los resultados del
control gubernamental -haciendo uso de los informes de control posterior que identifican
responsabilidades administrativas, civiles y penales-, para cuantificar, a través de una
extrapolación, el perjuicio económico que se habría generado al Estado a nivel nacional
en el 2019.

Como nuestro interés está en cuantificar la corrupción pública, entendida como el tamaño
de los recursos del Estado que se pierden por los hechos cometidos fuera del marco
normativo que debe regir la conducta de servidores y funcionarios públicos, el modelo que
pasaremos a explicar se basa en la observación directa del destino del presupuesto público
ejecutado, a fin de identificar el tamaño de los recursos presupuestales que se pierden por
estas conductas.

17
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

04
¿QUÉ CONTROLAMOS CUANDO
HABLAMOS DE CONTROL
GUBERNAMENTAL?
Como hemos visto en la primera parte hay diversas metodologías disponibles para medir la
corrupción. Dado que la corrupción está asociada, esencialmente, con el abuso del poder
político y público, esta investigación estará asociada a la medición del tamaño de la fuga o
perjuicio económico ocasionado al Estado.

En el marco del cumplimiento de sus funciones constitucionales, la Contraloría General de

la República, en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Control, y los Órganos de
Control Institucional, que son oficinas permanentes de auditoría externa, realizan los servicios
de control posterior, principalmente en sus modalidades de auditoría de cumplimiento y servicio
de control específico. Este tipo de control tiene una ventaja para efectos de modelar una primera
medición del daño al Estado producto de la corrupción y la inconducta funcional. Por un lado,
dado que uno de sus objetivos es identificar y revelar los hechos que incumplen o contravienen
la normatividad y disposiciones aplicables, sus productos se encuentran relacionados con la
identificación de presuntas responsabilidades y oportunidades de mejora de gestión. Solo
el primer producto es de interés de este trabajo, pues la identificación de responsabilidades
se encuentra directamente relacionada con el perjuicio económico al erario del Estado y, en
materia penal, de la activación de acciones judiciales por delitos de corrupción y conexos.

De este modo, observar los resultados de los servicios de control posterior en un determinado
periodo de tiempo nos permite, de forma natural, aproximarnos a postular una medición del
costo de la corrupción en términos del presupuesto público ejecutado. En otras palabras, el
tamaño de los recursos cuyo destino u objetivo ha sido alterado producto de una inconducta
del funcionario o servidor público involucrado.

Existen tres tipos de responsabilidad. La responsabilidad administrativa se determina por

las conductas, tipificadas como infracciones, de los funcionarios y servidores públicos que
contravengan el ordenamiento jurídico y las normas internas de la Entidad a la que pertenecen4.
Algunos ejemplos comunes de este tipo de responsabilidad son: a) El fraccionamiento; se
encuentra prohibido por la Ley de Contrataciones fraccionar la contratación de bienes, servicios
u obras con la finalidad de evitar el tipo de procedimiento de selección que corresponde

4
Novena Disposición Final de la Ley 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y la Contraloría General de la República.

18
 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

aplicar en función de la necesidad anual de compra, sin embargo, algunas entidades hacen un
uso indiscriminado de las contrataciones menores a 8 UIT; o b) Compra de bienes que están
prohibidos expresamente en medidas de austeridad de la Ley de Presupuesto; por ejemplo,
comprar un vehículo nuevo para fines que no se encuentran en los supuestos de la norma, tales
como casos de pérdida total del vehículo, adquisiciones de ambulancias, vehículos de rescate
y autobombas, etc.

Se incurre en responsabilidad civil cuando el funcionario o servidor público, por acción u

omisión, en el ejercicio de sus funciones, genera afectación patrimonial al Estado. Esta
afectación al calcularse monetariamente, genera una medición directa del tamaño de la pérdida
del recurso. Por ejemplo, imaginemos que los funcionarios de la Entidad no cumplen a tiempo
con la entrega de los terrenos al contratista para que inicie la ejecución física de la obra para la
cual ha sido contratado; esta demora generará mayores gastos generales que encarecerán la
prestación del servicio constructivo, obligando a que se produzcan adicionales de plazo y monto
contractual, mediante adendas al contrato original. Esos gastos adicionales, generados por el
incumplimiento funcional de determinados servidores, son factibles de ser cuantificados. Otro
claro caso, lamentablemente bastante común, es un expediente técnico con vicios o fallas, pues
al igual que el caso anterior, producirá mayores gastos generales para cubrir las correcciones
que tengan que introducirse para que la obra pueda continuar su ejecución.

Y, finalmente, la responsabilidad penal, la cual refiere a la existencia de indicios razonables de

comisión de delito. Por ejemplo, si en el marco de la investigación de los actos, se encuentran
indicios respecto a que se habría brindado conformidad al pago de un servicio, cuya valorización
no se condice con los trabajos realizados; supongamos, que se invirtieron menos materiales de
los que se valorizó para el pago del servicio, entonces podríamos estar frente a un presunto
delito de colusión. El recuadro 4.1. detalla algunos ejemplos para ilustrar los tres tipos de
responsabilidad descritas.

19
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

RECUADRO 4.1 EJEMPLOS DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, CIVIL Y PENAL

IDENTIFICADA EN INFORMES DE CONTROL POSTERIOR

a) Construcción, conservación y explotación del Tramo N° 5 del proyecto Corredor Vial Interoceánico Sur, Perú-Brasil
Informe de Auditoría de Cumplimiento N° 620-2019-CG/APP

La auditoría identificó presuntas irregularidades en la suscripción de la adenda N° 3 del contrato y la ejecución de obras de la autopista Puno-
Juliaca (de 50 km y con una inversión de S/ 295.16 millones), que forma parte del tramo 5 del Corredor Vial Interoceánico Sur (854 Km) que une
Matarani (Arequipa), Ilo (Moquegua) y Azángaro (Puno).

La auditoría determinó, entre otros, que Provías Nacional aprobó el Estudio Definitivo de Ingeniería (EDI) para ejecutar la construcción de
la Autopista Puno - Juliaca y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones inició su ejecución, sin contar con la certificación ambiental
correspondiente, incumpliendo con la normativa de evaluación de impacto ambiental. Asimismo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
suscribió la Adenda N° 3 al contrato de concesión asumiendo compromisos de entrega de terrenos sin suficiente sustento, lo cual habría afectado
el inicio y culminación de los trabajos programados, generando ampliaciones de plazo y mayores pagos por S/ 2 508 392. Además, se aprobó el
costo directo del presupuesto de la obra "Construcción de la Autopista Puno - Juliaca", contraviniendo los términos de referencia y normativa
aplicable, lo cual ha generado mayores pagos del Estado por la suma de S/ 34 074 668, incluido IGV.

Por los hechos descritos se identificó presunta responsabilidad penal y administrativa a un total de trece funcionarios públicos.

b) Servicio de implementación de pavimentos para diversas vías contratado por EMAPE S.A” – Lima
Informe de Auditoría de Cumplimiento N° 044-2019-2-0434-AC

A través de una auditoría de cumplimiento practicada a la Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima (EMAPE), se identificó que
funcionarios de dicha entidad otorgaron la conformidad de los servicios de pavimentos para diversas vías metropolitanas, pese a que el contratista
incumplió con realizar los ensayos que aseguraban la calidad exigible del pavimento. Dicha situación afectó los trabajos ejecutados, ocasionando
fallas estructurales por hundimiento longitudinal, agrietamiento por fatiga (i.e. piel de cocodrilo), entre otras consecuencias, en diversos sectores
donde se ejecutó el servicio, afectando las condiciones óptimas de tránsito vehicular y peatonal, así como de calidad del pavimento.

El informe postuló presunta responsabilidad civil y administrativa en contra de 3 ex funcionarios de la entidad.

20
 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

INFOGRAFÍA N° 1: INFORME DE AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO N° 620-2019-CG/APP

RESULTADOS DE
LA AUDITORÍA
DE CUMPLIMIENTO
AL TRAMO 5 DE LA
INTEROCEÁNICA SUR
Las observaciones son:

1 Perjuicio
2 Perjuicio
3 Perjuicio
económico: económico: económico:
S/ 2 508 392 S/ 34 074 668 US$ 377 508
(Equivalente a S/ 1 291 079)

El MTC y la concesionaria del tramo 5 Se aprobó el costo directo del presupuesto Aceptación y aprobación del Estudio de
suscribieron la adenda n.° 3 e iniciaron la para la construcción de la segunda calzada Ingeniería Definitiva de la segunda calzada
ejecución de una segunda calzada de la de la autopista Puno – Juliaca en dólares, que no cumple con el Manual de Diseño
autopista Puno-Juliaca de 50 Km, (paralela contraviniendo normativa vigente que Geométrico de Carreteras, que afectan a los
a la calzada o pista existente), incumpliendo establecía hacerlo en moneda nacional, usuarios en comodidad, agrado visual, seguridad
normas vigentes. Además, el MTC asumió lo que generó que el Estado asuma y niveles de servicio.
el compromiso de entregar terrenos al mayores pagos.
concesionario, sin contar con la disponibilidad
de los mismos, entre otros hechos, que han
ocasionado hasta la fecha que no se concluyan
los trabajos iniciados el 2016.

13 Presuntos responsables en lo administrativo y penal: Trece (13)

funcionarios funcionarios públicos que se desempeñaban en el MTC (el concedente)
públicos y su unidad ejecutora Provías Nacional, cuya actuación no cauteló
involucrados adecuadamente los intereses del Estado.

Los resultados del informe fueron notificados a los La ciudadanía puede acceder al informe completo
titulares del MTC y Ositrán, el 8 y 11 de marzo de este de la auditoría realizada, ingresando a:
año, respectivamente. Asimismo, a la Procuraduría
Pública encargada de los asuntos judiciales de la [Link]
Contraloría General, y al Órgano Instructor sección: Transparencia e Informes de Control.
competente, para que se inicien las acciones legales
y administrativas correspondientes contra los
funcionarios y servidores involucrados.

FUENTE: Contraloría General de la República.

21
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

INFOGRAFÍA N° 2: INFORME DE AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO N° 044-2019-2-0434-AC

Resultados de Auditoría de Cumplimiento a la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML)

“Servicio de implementación
de pavimentos para diversas vías
contratado por EMAPE S.A”
Se efectuaron 14 intervenciones que comprenden vías metropolitanas que recorren los
distritos de Jesús María, La Molina, La Victoria, Magdalena del Mar, Pueblo Libre,
Santa Anita y Santiago de Surco. Se determinaron fallas estructurales en algunos
tramos de dos de los distritos supervisados.
Monto contractual: S/ 7 469 499.83

Informe de Auditoría de Cumplimiento

N° 044-2019-2-0434-AC

Período:
1 de enero al 31 de diciembre de 2018

Perjuicio económico:
S/ 1 535 908.52

Tipo de responsabilidad:
Se determinó presunta
responsabilidad civil y
administrativa en tres exservidores
de la Empresa Municipal
Administradora de Peaje
de Lima – EMAPE S.A.

Observación:
Entidad otorgó conformidad a
contratista que incumplió términos
de referencia para garantizar la Jesús María
calidad de pavimentos, que presentan
fallas estructurales (hundimiento, La Molina
agrietamiento, ahuellamiento, entre
La Victoria
otros) en algunos tramos de vías
ubicadas en distritos de La Molina Magdalena del Mar
y Santa Anita.
Pueblo Libre

Santa Anita

Santiago de Surco

Fuente: Órgano de Control Institucional (OCI) de la Municipalidad Metropolitana de Lima

FUENTE: Contraloría General de la República.

22
 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

05
HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA
DE CONTROL, ¿ CÓMO UTILIZAR
LA AUDITORÍA EN UN MODELO
DE MEDICIÓN NACIONAL?
En el año 2019, tal como se puede apreciar en el Grafico N° 01, el Sistema Nacional de Control
produjo más de 25 mil servicios de control de todo tipo5. De ellos, en el marco del nuevo enfoque
de control más concurrente y preventivo, que caracteriza el proceso de reforma y modernización
del cual viene siento objeto el control gubernamental en nuestro país a partir de la dación de la
Ley N° 30742 de marzo de 2018, la mayor cantidad de servicios se concentra en las modalidades
de control simultáneo: i) Orientación de Oficio; ii) Visita de Control y iii) Control Concurrente. Este
tipo de control alerta sobre riesgos y situaciones adversas para que, oportunamente, se tomen las
medidas preventivas y correctivas y así se eviten mayores complicaciones que deriven en situaciones
de inconducta funcional o corrupción y perjuicio económico al Estado.

GRÁFICO N° 1: SERVICIOS DE CONTROL 2019 – PERÚ

Por tipo de control Por modalidad

112 79 Endeudamiento
Control Adicional supervisión
20
previo
12 Adicional de obra

1 APP

12 345 Orientación de oficio

22 742
Control
Total simultáneo 5230 Visita de control
25 139 5167 Control concurrente

876 Auditoría financiera

850 Auditoría de cumplimiento
2285 557 Servicio de control específico
Control
posterior 2 Auditoría de desempeño

FUENTE: Informe Ejecutivo Semestral de Gestión de la Contraloría General de la República del Perú. Julio – diciembre 2019. Disponible en: [Link]
as_portal/publicaciones/as_inf_gestion.

5
En el Perú, el Sistema Nacional de Control tiene servicios de control de 3 tipos, dependiendo de la oportunidad en la que se ejecutan: los cuales se dividen en previo, simultáneo y posterior.
23
DOCUMENTO DE POLÍTICA EN CONTROL GUBERNAMENTAL

Complementariamente, son los servicios de control externo posterior, a nivel de cumplimiento

(i.e. auditorías de cumplimiento y controles específicos), los que permiten deslindar
responsabilidades. De hecho, en los 1407 servicios de control de este tipo y solo en el año 2019,
se han comprendido a 8081 funcionarios públicos con indicios de presunta responsabilidad
administrativa, civil y penal. El detalle por regiones se puede apreciar en el Cuadro N° 1.

CUADRO N° 1: DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS CON INDICIOS DE PRESUNTA RESPONSABILIDAD POR REGIÓN 2019

Base de datos Administrativa (*) Civil Penal Total

Amazonas 115 32 21 109

Áncash 213 76 105 202
Apurímac 73 27 37 78
Arequipa 239 51 99 245
Ayacucho 214 72 130 236
Cajamarca 203 57 95 222
Cusco 166 68 83 185
Huancavelica 68 22 59 85
Huánuco 98 42 57 112
Ica 133 43 79 138
Junín 291 122 166 321
La Libertad 266 77 88 283
Lambayeque 322 82 154 311
Lima 3496 940 969 3560
Loreto 252 71 131 290
Madre De Dios 44 4 14 42
Moquegua 121 53 47 114
Callao 241 49 107 255
Pasco 128 64 52 118
Piura 406 62 204 422
Puno 170 19 126 182
San Martín 88 23 38 97
Tacna 173 72 52 176
Tumbes 157 16 72 145
Ucayali 192 14 105 196
Total 7869 2157 3079 8081

(*) Incluye responsabilidades administrativas leves, que son remitidas para el inicio del proceso administrativo sancionador por parte de la Entidad a la que pertenece el funcionario o
servidor, y las graves y muy graves, cuyo procedimiento administrativo sancionador estuvo hasta el mes de abril de 2019 bajo la potestad sancionadora de la Contraloría General.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA. Información obtenida de la Base de Datos del Sistema de Control Gubernamental de la CGR Perú.

24
 CÁLCULO DEL TAMAÑO DE LA CORRUPCIÓN Y LA INCONDUCTA FUNCIONAL EN EL PERÚ

Es particularmente importante destacar que, desde la entrada en vigor de la Sentencia del

Tribunal Constitucional que declaró la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley N° 277856,
la Contraloría General de la República no tiene activa la capacidad sancionadora en la vía
administrativa y, por tanto, no es capaz de sancionar a nadie. En este orden de ideas, si en el
marco de un servicio de control encuentra una presunta responsabilidad administrativa, ésta es
canalizada por la propia entidad donde ocurrió el hecho para que, a través de la instauración
de un procedimiento administrativo disciplinario a cargo de la Secretaría Técnica del área de
Recursos Humanos, haga la evaluación respectiva y aplique la sanción que corresponda; aunque
la evidencia revela que este tipo de sanción es poco factible.

En el caso de una presunta responsabilidad civil, es la Procuraduría la que se encarga de

perseguir el resarcimiento del Estado a través de la presentación y gestión de una demanda
ante el Poder Judicial. Y si se trata de una probable comisión de delito, la Procuraduría debe
impulsar el proceso, efectuando la denuncia respectiva ante el Ministerio Público quien tomará
el informe de control como un insumo para su investigación y formulación de su teoría
del caso que le permita, en el marco de sus atribuciones, llevar a juicio a los imputados. A
propósito de esto último y revisando los resultados de los servicios de control externo posterior
de 2019, encontramos que el 85% de las responsabilidades del tipo penal imputadas a los
3079 funcionarios y servidores públicos se concentran en tres delitos: negociación incompatible
(59%), colusión (14%) y peculado (12%).

RECUADRO 5.1 PRINCIPALES DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IDENTIFICADOS EN EL MARCO

DE LOS SERVICIOS DE CONTROL POSTERIOR: DEFINICIONES Y EJEMPLOS

a. Negociación incompatible o aprovechamiento indebido de cargo: El funcionario

o servidor público que indebidamente en forma directa o indirecta o por acto simulado se
interesa, en provecho propio o de tercero, por cualquier contrato u operación en que interviene
por razón de su cargo. Pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años. (Art.
399 del Código Penal). Es decir, se trata de los funcionarios públicos, que, según sus funciones,
intervienen en los contratos u operaciones con terceros (e.g. proveedores) o en relación a
otros funcionarios y servidores; y que, debiendo actuar con independencia e imparcialidad, se
“interesan” y rompen esa imparcialidad (de ser ajenos a cualquier interés), lo cual quiere decir
que buscarán beneficiarse o beneficiar a alguien (por ello, se habla de provecho).

b. Colusión: El funcionario o servidor público que por razón de su cargo concierta con los
interesados para defraudar al Estado o entidad u organismo del Estado. Pena privativa de
libertad no menor de tres ni mayor de seis años. Modalidad agravada: Cuando el funcionario
defrauda patrimonialmente al Estado o entidad u organismo del Estado. Pena privativa de
libertad no menor de seis ni mayor de quince años. (Art. 384 del Código Penal). En este tipo

6
Sentencia recaída en el Expediente N° 00020-2015-PI/TC, publicada en el diario oficial “EL Peruano” el 26 de abril de 2019.

25