Maestría en Finanzas Públicas
Deuda Pública
Evolución de la deuda pública
en México
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Sesión 4
Contenido
Objetivo general............................................................................................................... 3
Objetivo General de la Sesión 1 ................................................................................................ 3
El crédito y la deuda pública como ingreso extraordinario .......................................... 4
Destino del financiamiento público ................................................................................ 8
Deuda Externa y Deuda Interna .................................................................................... 11
Referencias .................................................................................................................... 15
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Objetivo general
Reconocer las consideraciones teóricas y prácticas relacionadas con los
instrumentos de deuda pública, ventajas y desventajas, mediante la evaluación de
los conceptos relativos al cometido financiero del Poder Público, para asumir un rol
crítico ante la deuda pública como un adecuado instrumento de gobierno.
Objetivo General de la Sesión 4
Conocer la relación entre las obligaciones insolutas del gobierno federal, el
presupuesto y los ingresos públicos, mediante el análisis de los niveles de la deuda
pública del gobierno federal y el impacto de la deuda en las finanzas públicas del
país, para asumir un rol crítico ante la deuda pública y reconocerlo como un
adecuado instrumento de gobierno.
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El crédito y la deuda pública como ingreso extraordinario
Los ingresos Extraordinarios juegan un papel determinante para responder a
las obligaciones del Estado, en su carácter de excepcionales, por ejemplo, los
ingreso provienen de la enajenación de bienes nacionales, de la concertación de
créditos externos e internos o de la emisión de moneda para responder a
acontecimientos eventuales.
La fuente de ingresos que se destaca a continuación, es la contratación de
créditos externos e internos, ya que los ingresos extraordinarios tienen una relación
directa con las situaciones extraordinarias que acontecen en un país, se abordarán
algunos acontecimientos representativos de la evolución de la deuda pública del
gobierno federal.
Como menciona Barro (1979), el crecimiento de la deuda pública de Estados
Unidos muestra una relación positiva con aumentos temporales en el gasto del
gobierno, especialmente importante durante los períodos de guerra y de posguerra,
por ejemplo, en los primeros años del período posterior a la Segunda Guerra
Mundial, 1946-1948, muestran tasas de crecimiento negativas de la deuda, que
están asociadas con la fuerte reducción del gasto federal, pero, cuando se observa
una expansión del gasto federal asociado con la Guerra de Corea, especialmente
en 1952-1953, se refleja en mayores tasas de crecimiento de la deuda, por otro
lado, la recesión de 1954 se compensa con una caída sustancial en la variable de
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gasto federal para producir una tasa de crecimiento moderado de la deuda para ese
año y el crecimiento relativamente para 1965 son un factor que reduce el
crecimiento de la deuda.
Como lo indica la historia, México se ha enfrentado a largos periodos de guerra
y recesiones económicas las cuales han contribuido a incrementar las necesidades
de ingresos y en consecuencia la contratación de créditos nacionales y extranjeros,
con experiencia desde años previos al México independiente hasta la crisis
financiera mundial de 2008:
1. Entre 1799 y 1804, en la época de la Nueva España, la Real Hacienda y la
Hacienda Pública de la Nueva España adquirieron importantes obligaciones
desde impagos de gasto corriente, déficits en ramos de la administración y
préstamos de particulares. Identificando “adeudos gravosos” integrado por
tres rubros: imposición de capitales (incluían el pago de la amortización e
intereses a cargo de la Real Hacienda), préstamos comunes (no exigía el
pago de intereses y recaía sobre ramos fiscales otorgados por la corona) y
el préstamo patriótico de 1798 (relacionado con la primera guerra naval
contra la Gran Bretaña de 1796-1802), en los años siguientes la crisis
imperial y las insurrecciones añadieron nuevos adeudos de tipo “gravoso”
específicamente en la clasificación de préstamos patriótico y posteriormente
el impago se hizo inminente (Sánchez S. E., 2015).
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2. En los primeros años del México independiente, el erario público era un caos
y las presiones de España para saldar la deuda de los impagos del periodo
anterior, llevó a México a que en 1823 a contratar su primer empréstito por 8
millones de pesos con la Casa Goldschmidt y Cía. de Londres, con clara
ventaja para los acreedores en el corto y largo plazo (Bautista D., 2018).
3. El movimiento de reforma, es otro parteaguas para entender el incremento
de deuda pública, los enfrentamientos al interior del país llevaron una vez
más a la moratoria de pago que duró de 1857 a 1860 lo cual generó serias
presiones de los acreedores Francia, Inglaterra y España. Para enfrentar la
invasión francesa, el gobierno de Benito Juárez recurrió a un préstamo de
2.6 millones de dólares a Estados Unidos (Bautista D., 2018).
4. En el Porfiriato, la política de modernización y a favor del capital extranjero,
generó importantes compromisos para incrementar la infraestructura
ferroviaria del país.
5. La post revolución, época donde se debía reconstruir al país en el ámbito,
económico, político y social, el presidente Álvaro Obregón arregló la
deducción de la deuda con los Estados Unidos mediante la creación de
impuestos a las exportaciones petroleras y sus sucesores continuaron con la
política de deuda controlada, hasta que inició el milagro mexicano donde el
flujo comercial con el exterior se incrementó paulatinamente.
6. El gobierno de López Portillo decidió recurrir al crédito externo para invertir
en PEMEX y poder aprovechar las ventajas del descubrimiento de nuevos
yacimientos de petróleo y los altos precios en el mercado internacional,
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iniciando la reactivación de la economía basada en el petróleo. A principios
de los ochentas el precio del petróleo cayó, las tasas de interés
internacionales se incrementaros.
La deuda petrolera en la década de los setentas, representa el cúmulo de
desequilibrios de la época del desarrollo estabilizador, con profundo déficit
comercial y fiscal que se quiso compensar con deuda, además de una serie
de malas decisiones y un panorama internacional poco favorable.
7. La deuda bancaria, de la nacionalización de la banca con López Portillo, a la
creación del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA),
convirtiendo los pasivos de los bancos en deuda pública.
8. Un acontecimiento de magnitudes internacional, que llevó a varios países a
incrementar el nivel de deuda, fue la crisis financiera que estalló en 2008;
México corrió con mejor suerte que otras economías, como Irlanda y Portugal
que recurrieran al rescate financiero, algunos países europeos debieron
pagar un costo muy alto a lo largo de 10 años reduciendo el gasto público e
incrementando los impuestos para poder pagar a sus acreedores, un ejemplo
de ello es Grecia (Benita, M. F. J., & Martínez, H., J. A., 2013).
Como se ha mostrado, los acontecimientos internacionales y nacionales, han
llevado a los gobiernos a buscar la fuente de financiamiento extraordinarias; sin
embargo, las constantes complicaciones en el ámbito político y económico han
comprometido la disminución del patrimonio del Estado en el presente y en el
futuro.
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Destino del financiamiento público
La principal función de la deuda, es la de compensar la diferencia entre los
montos de ingresos y gasto público, también es relevante como un instrumento
contracíclico de política económica, para enfrentar etapas de contracción
económica e incentivar el crecimiento económico del país. Como menciona Barro
(1979), cuando la deuda se aplica en épocas de paz tienen a generar una aplicación
perversa, por ello, los gobiernos deben de ser cuidadosos en su gestión, es posible
pensar que debe destinarse para incrementar la actividad productiva del país.
De acuerdo al Plan Anual de Financiamiento 2019, el manejo de la duda
pública deberá guardar congruencia con las necesidades de financiamiento del
sector público, es decir, al monto de recursos que el Gobierno Federal necesita
adquirir de las distintas fuentes de financiamiento para cubrir su déficit fiscal, así
como las amortizaciones de deuda programadas para un determinado año (SHCP,
2019).
Como se observa en la tabla 1, las necesidades de financiamiento del sector
público se dividen en 4 sectores (SHCP, 2019):
i) Gobierno Federal (GF);
ii) Empresas Productivas del Estado (EPEs), Pemex y CFE;
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iii) Bancos de Desarrollo que recurrentemente acceden a los mercados de
deuda, como, Nacional Financiera (Nafin), Banco Nacional de Obras y
Servicios (Banobras), Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext)
y Sociedad Hipotecaria Federal (SHF); y
iv) Otros emisores relevantes del Sector Público como el Fideicomiso
Instituido con Relación a la Agricultura (FIRA), el Instituto del Fondo
Nacional para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT) y el Instituto
para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB).
Tabla 1. Necesidades de Financiamiento del Sector Público
(Miles de millones de pesos)
2018 2019ª Variación
Mmdp %PIB Mmdp %PIB %PIB
Total 2,902.4 12.3 2,986.0 12.0 -0.4
GF 1,706.7 7.2 1,800.5 7.2 0.0
Déficit 489.5 2.1 485.3 1.9 -0.1
Amort. 1,217.2 5.2 1,315.1 5.3 0.1
EPEs (1) 278.4 1.2 198.9 0.8
-0.4
Déficit 61.4 0.3 59.4 0.2
-0.4
Amort. 217.0 0.9 139.5 0.6
BD 635.7 2.7 704.2 2.8 0.1
FNT (3) 80.0 0.3 78.5 0.3 0.1
Amort. 555.7 2.4 625.7 2.5 0.1
Otros (4, 5) 281.6 1.2 282.4 1.1 -0.1
Déficit 42.1 0.2 42.9 0.2 0.0
Amort. 15.6 0.1 236.1 0.9 0.9
ª
Fuente: Plan Anual de Financiamiento 2019, Unidad de Crédito Público, SHCP, Pág. 27.
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Como puede observar en la tabla anterior, las necesidades de financiamiento
en cada uno de los sectores corresponden a dos elementos, el déficit y de las
amortizaciones de deuda interna y externa, el monto mayor recae en esta última, lo
que significa que los recursos que deberá destinarse cada año para disminuir la
deuda determinan la decisión de financiamiento del presente y el futuro, estos
montos son mayores en 2019 que en 2018. Por otro lado, la diferencia de cada
sector entre sus ingresos y sus gastos, determinará el déficit que deberá cubrirse
con financiamiento de algún tipo.
Como puede observarse las mayores necesidades de financiamiento las
tiene el Gobierno Federal, quien incluye las obligaciones de los Poderes Legislativo
y Judicial, los entes autónomos, así como de las dependencias del Poder Ejecutivo
y sus órganos desconcentrados, con esto, es posible decir que alrededor de 44
pesos de cada 100 deberán ser destinados al pago de amortizaciones, que
representa el 5.2% del PIB.
Para la Banca de Desarrollo y los Fondos y Fideicomisos, deberán responder
a las obligaciones de financiamiento neto total, utilizado para cubrir la demanda de
créditos del sector que atiende cada institución y cumplir con la meta de saldo de
crédito directo e impulsar al sector privado, lo cual significa una expansión de
cartera, el mayor peso con 2.5% del PIB lo representa el pago las amortizaciones
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relacionada con la deuda en ejercicios previos. Como se puede observar en la tabla,
un incremento considerable en términos de amortización de ejercicios previos,
corresponde al rubro Otros, compuesto por FIRA, FONACOT e IPAB, representando
casi el 1% del PIB.
Deuda Externa y Deuda Interna
Como se mencionó en el primer apartado, la experiencia de México en temas
de deuda pública ha representado más de dos siglos de presiones financieras,
económicas, sociales y políticas, internas y externas, por esta razón, los gobiernos
recientes han establecido políticas de deuda acordes a las capacidades de pago, al
contexto internacional y las necesidades de financiamiento.
Una de las peores crisis de deuda externa guarda relación directa con el auge
petrolero de finales de los setentas, porque México quedó a merced del mercado
petrolero y de las decisiones que se tomaban en el exterior, por un lado Estados
Unidos y los países de la Agencia Internacional de Energía activaron una estrategia
para contrarrestar las acciones de la OPEP, en las cuales ofrecían volúmenes
grandes de sus reservas, además se agrega la producción de Irak, generó una
oferta excesiva de crudo, además se inició con un proceso para minimizar el
consumo de energía y con ello los costos, por otro lado, entre 1980 y 1982, el precio
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del barril de mezcla mexicana cayó de 30 a 13 dólares generando problemas de
liquidez. (Millán, 2008).
El resultado, una nueva crisis a gran escala, caracterizada por (Ornelas, 2005):
1. Un déficit fiscal el cuál pasó de 7% del PIB a principios del gobierno de López
Portillo a 14% del PIB en 1981.
2. Incremento del saldo de la deuda externa, la cual pasó de 29.1 como
porcentaje del PIB en 1979 a 50.5% en 1982, Influida por el alza de las tasas
de interés internacionales, la devaluación del peso y la nacionalización de la
banca.
3. Déficit de Balanza de pagos e Inflación
El resultado se describe en la siguiente gráfica y con otra frase del presidente
López Portillo “Debo no niego pago no tengo”, una vez más México cae en moratoria
de pagos, lo cual implicó seguir recomendaciones de organismos internacionales
para poder acceder nuevamente al financiamiento del FMI para evitar crisis
sistémica, por ejemplo, limitar salarios y gasto público, así como aplicar política
fiscal y monetaria restrictiva (Ornelas, 2005).
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Grafica 1. Evolución del Saldo de la Deuda Bruta del Sector Público
Presupuestario, 1980-2008 (Porcentaje del PIB)
Incremento de la deuda
pública, por el servicio de
la misma y la presión de
los acreedores (1987)
Nacionalización de la
Banca (1982)
Reducción de la deuda Crisis económica 1994,
mediante el Plan Brady depreciación del peso y
(1991) problema de liquidez
Deuda Interna
Deuda Externa
Fuente: Evolución de la deuda pública en México y sus principales componentes. CEFP / 071 /
2009. Pág. 17
En el periodo de Miguel de la Madrid de 1982 a 1988, debió asumir los costos
del periodo anterior, y tomó decisiones contrarias a su predecesor en un contexto
complejo, de liberalización financiera y comercial, así como, de la presión de los
acreedores internacionales, lo que llevó al gobierno de tecnócrata a disponer de los
ingresos de PEMEX para responder a los banqueros internacionales, lo que implicó
no poder disponer de recursos para reducir el déficit, en consecuencia un recorte a
los gastos de las paraestatales y gasto corriente, además de ingresar al programa
conocido como “concerted lending” para que los acreedores de países avanzados
adelantaran fondos para cubrir el servicio de la deuda y evitar caer el suspensión
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de pagos (Marichal, C., 2003), de esta manera, a mediados del sexenio el peso de
la deuda externa supera el 60% del PIB.
Ya en el periodo de Carlos Salinas el Plan Brady se hace presente, y permite
a México restructurar la deuda, mediante la conversión de bonos viejos a bonos
nuevos respaldados por el Tesoro de Estados Unidos, que supondría un menor
costo para México y seguridad para los acreedores, sumando a esto una reducción
del aparato gubernamental mediante la privatización. Pero, la reducción de la duda
fue pasajera, porque entre 1990 y 1994 se contrató deuda a corto plazo y las deudas
de la banca comercial, desembocó en un problema de liquidez para inicios de 1995,
y un nuevo rescate financiero era una realidad (Marichal, C., 2003).
La evolución de la deuda pública externa ha tenido consecuencias graves
comprometiendo el futuro de las nuevas generaciones, por esta razón es necesario
la apropiación de una política de deuda pública responsable.
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Referencias
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