RÉGIMEN LOCAL

I. Significado de la Autonomía local y su reflejo en las competencias de los

entes locales.

Autonomía local: concepto jurídico-político con reconocimiento constitucional:

137 CE78. La Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985
(Consejo de Europa, ratificada por España en 1988), la reconoce a nivel
internacional. Manifestaciones esenciales: garantía institucional (garantía de
existencia de las entidades recogidas en la CE: Municipio, Provincia e Isla, 140,
141.1 y .4 CE78), irrenunciabilidad de la organización territorial sobre estas
figuras, reconocimiento de una esfera de intereses propios locales, para cuya
gestión se obliga al legislador a atribuirles competencias a través de leyes que
no pueden vaciar dicha autonomía (STC 4/1981, 214/1989), potestad de
autoselección de los órganos de gobierno de los entes locales y capacidad
para representar y gobernar los intereses de la comunidad, ya que son
entidades con base representativa o electiva. Finalmente, el corolario de esta
autonomía (etimológicamente, “poder de normación y administración propia”)
es el disfrute de un poder de ordenanza, esto es, de dictar normas de rango
reglamentario. La CE garantiza además (142) una suficiencia financiera (por
medios propios o ajenos). Consecuencias: los entes locales han de gozar de
competencias y medios suficientes para la normación y gestión de sus intereses
propios, en el marco de las leyes. La garantía efectiva de la autonomía local no
apareció en nuestro ordenamiento hasta la reforma de la LRBRL en 1999 de
resultas del “Pacto Local”, que introdujo el art. 63.3, el “conflicto en defensa de
la autonomía local”, en virtud del cual las Entidades locales pueden impugnar
ante el TC las Leyes estatales o autonómicas que estimen lesivas de dicha
autonomía.

1
II. Distribución de competencias legislativas y normativa aplicable a la
organización local.

De los arts. 148.1.2 y 149.1.18 CE78 y el vacío que existe entre ellos (ya colmado
por los Estatutos de autonomía, entre ellos el aragonés) se deduce que la
competencia para regular las bases del régimen local pertenece al legislador
estatal, mientras que el desarrollo de la legislación estatal y las funciones
ejecutivas o administrativas de toda la legislación corresponden a las CCAA. El
Estado ha regulado las bases en la LRBRL de 2 de abril de 1985 (recientemente
modificada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la
Modernización del Gobierno Local); en parte del TRRL (RDlgs. 781/1986 de 18
abril, TRRL) y por la Ley de Haciendas Locales (RDlgs. 2/2004, de 5 de marzo, TR
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, LHL). Además, la normativa
estatal es desarrollada por los Reglamentos sobre las siguientes materias:
Población y demarcación territorial (RD 1690/1986, de 11 de julio);
Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales (RD
2568/1986, de 28 de noviembre); Funcionarios locales con habilitación de
carácter nacional (RD 1174/1987, de 18 de septiembre); Bienes (RD 1372/1986,
de 13 de junio); y Servicios (Decreto de 17 de junio de 1955).

Esta normativa de desarrollo de la legislación básica es Derecho supletorio en

Aragón, en virtud de la Ley de la Administración Local de Aragón (LALA 7/1999,
de 9 de abril). Además, conviene tener en cuenta el “paquete comarcalizador,
integrado hoy por la legislación de comarcalización de Aragón (Dlgs. 1 y
2/2006, de 27 de diciembre, del Gobierno de Aragón, TtRr de la Ley de
Comarcalización de Aragón y de la Ley de Delimitación Comarcal de Aragón).
Hay además 2 reglamentos que agotan toda la regulación, desplazando (sin
derogarla, no rige aquí el principio de jerarquía normativa sino los de
competencia y territorialidad) a la estatal: Territorio y Población (D 346/2002, de
19 de noviembre); Bienes, Actividades, Servicios y Obras (D 347/2002, de 19 de
noviembre) de las Entidades Locales de Aragón.

2
Estructura y contenido de la LALA: 262 arts. y las correspondientes disposiciones
adicionales, transitorias y finales. Las entidades que integran la Administración
local son: municipio (entidad local básica sobre la que se asienta el territorio
aragonés); provincias, comarcas, entidad metropolitana de Zaragoza, que
deberá ser creada por ley de Cortes de Aragón (art. 76 LALA),
mancomunidades de municipios y entidades locales menores.

III. Relaciones entre las Administraciones locales y con las restantes.

Los arts. 55 y ss. de la LRBRL regulan estas relaciones, reflejando un paternalismo

sobre y una desconfianza ante las entidades locales que se demuestra en la
prevalencia de la regulación de las relaciones conflictuales sobre la regulación
de las relaciones cooperativas:

- Colaboración: 57 LRBRL: cooperación voluntaria económica, técnica y

administrativa entre la entidad local y las Administraciones estatal y
Autonómicas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común; 58
LRBRL: previsión de órganos mixtos deliberantes o consultivos de colaboración
con las Entidades locales; 44 LRBRL: Mancomunidades (asociaciones) de
municipios.

- Conflicto: 56 LRBRL: deber de remitir actos y acuerdos locales a las

Administraciones estatal y Autonómicas y facultad de aquéllas de comprobar y
ampliar dicha información sobre la actividad municipal; 59 LRBRL: facultad
estatal o autonómica de coordinar la actividad local; 60 LRBRL: incumplimiento
de las obligaciones impuestas directamente por la Ley afectando al ejercicio
de competencias ajenas: requerimiento o sustitución de la entidad local; 65
LRBRL: infracción del ordenamiento jurídico: requerimiento motivado o
impugnación del acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-
administrativa; 66 LRBRL: menoscabo de competencias estatales o de
autonómicas, interferencia en su ejercicio o exceso de la competencia local:

3
impugnación del acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-
administrativa; 67 LRBRL: atentado grave al interés general de España:
requerimiento, suspensión de los actos o acuerdos locales y adopción de
medidas e impugnación del acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-
administrativa; 61 LRBRL: procedimiento agravado de disolución de entidades
locales. 68 LRBRL: deber institucional y vecinal de ejercer las acciones
necesarias para la defensa de los bienes y derechos locales: requerimiento o
ejercicio vecinal de la acción en nombre e interés de la entidad local, con
reembolso de las costas procesales y de los daños y perjuicios sufridos.

IV. Tipología de entes locales.

Sobre la base de lo garantizado por la CE, lo legislado básicamente por las

Cortes Generales y lo legislado por las Cortes de Aragón se construye el
siguiente esquema:

a) Tipología básica estatal, son entes locales las Provincias, cuyo órgano de
gobierno es la Diputación provincial; los Municipios, cuyo órgano de gobierno
es el Ayuntamiento (3 tipos: municipio en régimen de “concejo abierto”,
municipio ordinario y municipio de gran población); las Islas, gobernadas por
Cabildos o Consejos Insulares; y “Otras entidades locales” facultativas (arts
141.3 y 152.3 CE): Areas Metropolitanas, Comarcas, Mancomunidades de
Municipios -asociaciones para la gestión en común de servicios y obras-,
entidades asociativas -ej.: FEMP, asociaciones de promoción y representación
de carácter privado pero reconocidas por la Disposición Adicional 5ª de la
LRBRL-, Comunidades históricas -normalmente para la gestión del patrimonio
comunal-. Las entidades locales inframunicipales no están garantizadas
constitucionalmente pero son una realidad sociopolítica importante en algunas
zonas: parroquias, barrios, aldeas, pedanías, anteiglesias, caseríos, etc.

4
b) Tipología aragonesa, son entes locales: Provincias; Comarcas; Municipios
(varios tipos que se suman a los tipos básicos de la LRBRL: son los “municipios
especiales”: municipio en régimen de concejo abierto (la LALA extiende este
régimen de funcionamiento a las “entidades locales menores” inframunicipales,
de las que había catalogadas 137 en 1999; entidad metropolitana de
Zaragoza, “pequeños municipios” - 77 LALA: población <1000 hab.-, municipios
con núcleos de población diferenciados; Mancomunidades de Municipios (2
LALA), entidades locales menores (pedanías), Comunidades de Villa y Tierra
(Albarracín).

Más allá de los órganos necesarios dispuestos por la LRBRL, la organización

interna corresponde a cada ente local, el cual ejerce sus competencias
apoyándose en estructuras especializadas creadas al respecto: Servicios
internos, Consorcios con otras administraciones, Organismos Autónomos locales
(Gerencias), Entidades públicas empresariales locales y Sociedades mercantiles
locales.

V. Las competencias locales: distribución de competencias entre los entes

locales.

Sin perjuicio de la atribución de competencias realizada por la LRBRL, debe

tenerse en cuenta el alcance LEGAL de las competencias garantizadas a los
entes locales, que se ejercen “en el marco de la legislación” (art. 25.2 y .3 LRBRL
y 42.2.d LALA; 36.1 LRBRL, etc.). Además, el art. 4 LALA dispone que “las leyes
sectoriales autonómicas atribuirán a las entidades locales las competencias
que procedan en atención a su capacidad de gestión y a las características
de la actividad de que se trate”.

1. Municipios: 25.2 LRBRL y 42.2 LALA: seguridad en lugares públicos, ordenación

del tráfico, prevención y extinción de incendios, ordenación, gestión, ejecución
y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines,

5
pavimentación de vías públicas, patrimonio histórico-artístico, protección del
medio ambiente, abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y
consumidores, protección de la salubridad pública, cementerios y servicios
funerarios, suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria,
de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales, transporte público de viajeros, actividades o instalaciones culturales
y deportivas, turismo, etc.

2. Provincias: 36 LRBRL Colaboración mediante los Planes Provinciales de Obras

y Servicios, asistencia jurídico-administrativa, económico-financiera y técnica a
los municipios (67 LALA), ejercicio de competencias por delegación de la
Administración autonómica (73 LALA), cooperación y asistencia (65 LALA).

3. Comarcas: sus competencias se delimitan en cada ley singular de creación,

no pudiendo menoscabar las municipales.

4. Mancomunidades de Municipios: establecimiento de servicios técnicos

comunes, realización de obras comunes.

5. Otros: 95 LALA: tradicionales: mancomunidades forestales, comunidades de

tierras, pastos, aguas y análogas.

VI. El municipio.

El territorio, la población y la organización son los tres elementos fundamentales

que integran el municipio (art. 11.2 LBRL).

El territorio o término municipal es el espacio físico sobre el que el municipio

ejerce sus competencias (art. 7 LALA). El territorio puede ser discontinuo,
excepcionalmente; de hecho, lo es en algunos casos: existen en el territorio de
algunos municipios enclaves que pertenecen a otra entidad local o incluso a
otra Comunidad Autónoma. En todo caso, el término municipal debe

6
comprenderse en la misma Provincia: un municipio no puede pertenecer a
varias provincias a la vez.

La población está constituida por los vecinos (la comunidad que sirve de base
a la Corporación municipal): toda persona que resida en el término municipal
que esté inscrita en el Padrón municipal. La inscripción es un deber legal que
puede practicarse de oficio por el Ayuntamiento si el residente lleva más de
dos años habitando en el municipio. La condición de vecino otorga una serie
de derechos y deberes reconocidos en los arts. 18 LRBRL y 22 LALA (ser elector y
elegible en las elecciones municipales, derecho extensible a los ciudadanos de
Estados de la UE inscritos en el Padrón municipal, participar en los asuntos
locales, usar los servicios públicos locales). El empadronamiento de vecinos
extranjeros no prueba su residencia legal en España.

El gobierno y administración municipal corresponde al Ayuntamiento, salvo en

los municipios que funcionen en régimen de Concejo Abierto. El Ayuntamiento
está integrado por dos órganos esenciales recogidos en el art. 140 CE, el Pleno
y el Alcalde, que, junto a los Tenientes de Alcalde, existen en todos los
Ayuntamientos (art. 20.1.a LBRL y 28 LALA). Un cuarto órgano, la Junta de
Gobierno Local, sólo se prevé en algunos municipios (>5000 hab.). A ellos
debemos añadir la Comisión Especial de Cuentas que existe en todos los
Ayuntamientos.

a) El Pleno es la suma de todos los Concejales, elegidos por sufragio universal,

igual, libre, directo y secreto por los vecinos. Pueden ser elegibles los mismos
que tengan derecho al voto (derecho de sufragio pasivo). El número de
concejales a elegir varía en función de la población: 5 hasta 250 residentes; 7
de 251 a 1.000; 9 de 1.001 a 2.000; 11 de 2.001 a 5.000; 13 de 5.001 a 10.000; 17
de 10.001 a 20.000; 21 de 20.001 a 50.000; 25 de 50.001 a 100.000; añadiéndose
un concejal más por cada 100.000 residentes o fracción y otro más si el número
resultante fuera par.

7
Las funciones fundamentales del Pleno son (arts. 22.2 LRBRL y 29.2 LALA), entre
otras: control de los demás órganos de gobierno municipal, aprobación de los
instrumentos de planeamiento urbanístico municipal, aprobación de las
ordenanzas municipales y del reglamento orgánico municipal, aprobación de
los Presupuestos...

b) El Alcalde es el concejal Presidente de la Corporación. Su elección, según el

art. 140 CE, puede ser por los concejales o por los vecinos (sistema descartado
por el Legislador). Entre las funciones del Alcalde destacan las siguientes (arts.
21.1 LRBRL y 30.1 LALA): representar al Ayuntamiento, convocar y presidir las
sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, dictar bandos, desempeñar
la jefatura superior de todo el personal y de la Policía Municipal, sancionar la
infracción de las ordenanzas municipales, otorgar licencias, autorizar
matrimonios civiles (Cciv). Además, existe una “cláusula residual”, en virtud de
la cual las competencias atribuidas genéricamente al Ayuntamiento
corresponden al Alcalde.

c) Tenientes de Alcalde. Pueden existir varios en cada municipio. Son

nombrados directamente por el Alcalde entre los Concejales. Su función es
auxiliar al Alcalde en el ejercicio de sus funciones, así como sustituirle en los
casos de ausencia, vacante o enfermedad (art. 32 LALA). Igualmente, pueden
ejercitar las funciones que le sean delegadas por el Alcalde (art. 33 LALA).

d) En los Municipios >5.000 residentes o que así lo dispongan, los Ayuntamientos

cuentan con un tercer órgano: la Junta de Gobierno Local (arts. 20.1.b, 23 LRBRL
y 28.1.b LALA). Este órgano, presidido por el Alcalde, se integra por Concejales
que, en número no superior a un tercio del total de los que corresponden al
Ayuntamiento, nombra y cesa aquél libremente, dando cuenta al Pleno (art.
31.1 LALA). Sus funciones son (art. 31 LALA) la asistencia al Alcalde en el
ejercicio de sus atribuciones y el ejercicio de las funciones que le delegue el
Pleno o el Alcalde; teniendo presente que no todas las competencias de estos
órganos son delegables (arts. 29.4 y 30.4 LALA).

8
e) El art. 28.c LALA, siguiendo lo que dispone el art. 116 LBRL, prevé, con
carácter necesario, la creación de la Comisión Especial de Cuentas, en todas
las entidades locales, para el control de las cuentas anuales de la entidad
antes de ser sometidas a la aprobación del Pleno (art. 34 LALA).

VII.- La potestad normativa municipal.

Como Administración territorial, el municipio tiene atribuida la potestad de

ordenanza (poder para dictar normas jurídicas de naturaleza y rango
reglamentario con efectos sobre los ciudadanos, arts. 4.1.a LRBRL y 3.2.a LALA).
Estas normas jurídicas son las “ordenanzas municipales”, y son aprobadas por el
Pleno de la Corporación por mayoría simple (art. 47.1 LRBRL). Tras su
aprobación, debe publicarse el texto íntegro de la ordenanza en el BOP (hoy
son una sección específica del BOA). Sólo transcurridos 15 días hábiles desde el
siguiente al de la publicación en el BOP, la ordenanza entra en vigor y es
exigible su cumplimiento a los ciudadanos (art. 141 LALA: las ordenanzas fiscales
entran en vigor en el plazo fijado por ellas mismas, aunque siempre después de
su publicación íntegra en el BOP. Por cierto, el nuevo título XI de la LRBRL regula
la tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en
determinadas materias en las que no haya soporte en la legislación sectorial,
en defensa de la convivencia ciudadana en los asuntos de interés local y de los
servicios y el patrimonio municipal. Junto a las ordenanzas municipales existe
otro tipo de normas reglamentarias que regulan la organización y
funcionamiento del municipio: el “reglamento orgánico”, con efectos ad intra,
es decir, de cara a la Corporación y no tanto al ciudadano. El procedimiento
para su aprobación es el mismo que para las ordenanzas, salvo por el hecho
de que se aprueban por mayoría absoluta (art. 47.2.f LRBRL).

Ordenanzas y reglamentos municipales son genuinas normas jurídicas de valor

reglamentario: nunca pueden contravenir lo establecido en la CE, los EEAA o
en las leyes de todo tipo. En el caso de que algún precepto de una ordenanza
9
o reglamento fuera contrario a lo establecido en estas normas sería nulo de
pleno derecho e inaplicable, tanto por la propia Administración como por los
Tribunales (art. 62.2 Ley 30/1992).

Todo lo expuesto, incluso el procedimiento de elaboración, es extensible a la

provincia y a las demás entidades locales que, para el cumplimiento de sus
fines, tengan atribuida la potestad normativa o reglamentaria. No obstante lo
dicho, hay una especialidad: entre las atribuciones de los Alcaldes figura la de dictar bandos
(art. 21.1e LBRL, art. 55 TRL y 30.1.g LALA). Estos bandos, según el art. 142 LALA, tienen por objeto
exhortar a los ciudadanos a la observancia de las obligaciones y deberes establecidos en las
leyes y en las ordenanzas y reglamentos municipales, recordándoles el contenido preciso de
dichas obligaciones y los plazos establecidos para su cumplimiento, así como efectuar
convocatorias populares con motivo de acontecimientos ciudadanos. Se publican conforme a
los usos y costumbres populares y no en el BOP. De acuerdo con el contenido tradicional de los
bandos del Alcalde, no son normas jurídicas, a diferencia de las ordenanzas y reglamentos,
salvo los arts. 21.1.m LRBRL y 30.1.l LALA, que atribuyen a los Alcaldes la competencia para
“adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios
públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta el
Pleno”. En este caso nos encontramos ante los llamados “bandos normativos”, como ejemplo
de reglamentos de necesidad. Si se dan estas situaciones excepcionales, el Alcalde, mediante
bando, puede establecer verdaderas obligaciones de cara a los ciudadanos que se
encuentren en el término municipal, y no meros recordatorios de obligaciones preexistentes.
Sólo en estos casos excepcionales, es lícito que el bando tenga un contenido normativo y
trascienda su mera función tradicional de recordatorio a la ciudadanía.

VIII. El “Concejo Abierto”: los pequeños núcleos de población < 100 hab. se
organizan en un régimen municipal particular basado en la democracia
directa: en ellos sólo están previstas elecciones para el nombramiento de
Alcalde, por sufragio universal, directo, secreto y por el sistema mayoritario.
Éste, además, puede designar de entre los vecinos hasta 3 Tenientes de
Alcalde para auxiliarle en sus funciones. Rasgo esencial de este régimen: todos
los vecinos constituidos en Asamblea son el órgano fundamental de éstos
municipios, sustituyendo al Pleno (arts. 47 y ss. LALA).

10
Se regulan en la Ley 9/2009, de 22 de diciembre, reguladora de los Concejos
Abiertos. Como dice la Exposición de Motivos: “El régimen de Concejo abierto es
una forma organizativa de democracia directa de que disfrutan determinadas
entidades locales, diferente al régimen de democracia representativa propio de los
Ayuntamientos. En efecto, la Asamblea, integrada por todos los electores del
municipio, ejerce las funciones que corresponden al Pleno del Ayuntamiento en los
municipios de régimen común. Se trata de una fórmula organizativa de honda
tradición en España aplicada, por obvias razones, en pequeñas comunidades
rurales. El Estatuto municipal de 1924, en coherencia con su inspiración populista y
romántica del municipio, lo consideró la forma más plena de democracia pura. Su
pretensión de generalizar el régimen de Concejo abierto en los municipios de hasta
500 habitantes, extendiéndolo a los de 500 a 1.000 habitantes mediante un
sistema de turnos rotatorio de los electores para su integración como concejales, no
tuvo aplicación alguna, quedando limitado a los municipios en que existía una
tradición en tal sentido. La efímera Ley municipal republicana de 1935 mantuvo su
aplicación a los municipios cuya población no excediese de 500 habitantes,
mientras que, en 1955, la legislación franquista de régimen local lo volvió a limitar
a los municipios que lo tuvieran de forma tradicional, admitiendo que, mediante el
régimen de Carta, pudiera transformarse el Concejo abierto en Ayuntamiento o a la
inversa.”

En el régimen de Concejo abierto, en municipios de menos de 40 habitantes)

el gobierno y administración corresponden a un Alcalde y a una Asamblea,
integrada por todos los electores del municipio. Ajustan su funcionamiento a los
usos, costumbres y tradiciones locales acordes con los principios
constitucionales y, en su defecto, a lo establecido en la Ley 2/2009. (artículo 2
Ley 9/2009).

El Decreto 197/2010, de 2 de noviembre, del Gobierno de Aragón, aprueban los

municipios y entidades locales menores aragonesas que van a permanecer en
régimen de Concejo Abierto en las próximas elecciones locales

11
IX.- Los “Municipios de gran población”.

Existe una regulación específica para los municipios >250.000 habitantes,

capitales de provincia >175.000 habitantes, capitales de provincia, capitales
autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas y municipios >75.000
habitantes que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o
culturales especiales (en los 2 últimos casos, si lo deciden las Asambleas
Legislativas autonómicas).

Especialidades: creación de órganos desconcentrados para la mejor gestión

de determinadas competencias en las distintas zonas del término municipal: las
Juntas Municipales de Distrito (ya presentes en el art. 38 LALA); el Pleno y las
Comisiones municipales pierden la mayor parte de sus funciones ejecutivas y
refuerzan las de control, equiparándose con un parlamento. El Pleno conserva
su carácter decisorio sólo para los grandes asuntos: presupuestos, ordenanzas,
reglamentos orgánicos y el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU); se
otorga mayor margen de actuación al Alcalde (puede designar 1/3 de los
miembros de su equipo de gobierno sin que sean obligatoriamente concejales,
puede delegar la presidencia del pleno en otro edil, y deja de ostentar en
persona determinadas competencias ejecutivas, como la firma de contratos
de cualquier cuantía) y se refuerzan las competencias ejecutivas de la Junta de
Gobierno Local; se propone la existencia de un Consejo Social de la Ciudad,
una Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones en el seno del Pleno,
se imponen criterios para la gestión económico-financiera y se habilita al Pleno
para crear un órgano de gestión tributaria, se impone la existencia de un
órgano de conocimiento y resolución de las reclamaciones tributarias
municipales.

Una cuestión singular el la Ley de Capitalidad: el artículo 87 del Estatuto

aragonés, como el art. 61 de la Ley de Administración Local de Aragón en su
desarrollo, prevé un régimen especial para la ciudad de Zaragoza,

12
reconociendo formal y expresamente su condición de capitalidad en la
Comunidad Autónoma de Aragón.

X.- La provincia.

La provincia goza de los mismos elementos que el municipio, es decir,

población, territorio y gobierno. El territorio provincial comprende los términos
de los municipios integrados en la provincia. La población está integrada por la
propia de todos los municipios pertenecientes a la provincia.

La organización de las provincias aragonesas está integrada por los siguientes

órganos: Pleno, Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Comisión
especial de Cuentas (arts. 32 LRBRL y 63 LALA). Es sustancialmente similar a la de
los municipios.

A la Diputación Provincial se encomienda el gobierno y administración de la

provincia (art. 141.2 CE y 63.3 LALA). Sus órganos son casi paralelos a los del
municipio:

- El Pleno es el órgano integrado por todos los Diputados provinciales. Son

atribuciones son similares a las del Pleno municipal.

- El Presidente es elegido por los diputados, de entre ellos, y por mayoría

absoluta en primera votación y simple en la segunda. El Presidente designa, de
entre los Diputados, a los Vicepresidentes.

- Los Vicepresidentes. Son elegidos libremente por el Presidente, de entre los

diputados que forman la Corporación. Sustituyen al Presidente, por orden de
nombramiento, en caso de vacante, ausencia o enfermedad (art. 35.4 LRBRL).

- La Junta de Gobierno. Se integra por el Presidente y un número de Diputados

que no exceda de un tercio del total, libremente nombrados y cesados por
aquél, dando cuenta al Pleno (art. 64.2 LALA). Sus atribuciones son similares a
las de la Junta de Gobierno Local.

13
Las competencias de las provincias se reducen a la coordinación de los
servicios municipales, a la asistencia y la cooperación jurídica, económica y
técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad
económica, y a la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal
y, en su caso, supracomarcal (art. 65 LALA).

La cooperación de la provincia con los municipios, especialmente para la

prestación de los servicios obligatorios, se articula, básicamente, a través de los
Planes provinciales de obras y servicios (art. 74 LALA).

XI.- Las “otras entidades locales”.

Además de los municipios y provincias, el legislador aragonés reconoce la

posibilidad de crear otros entes locales, ya sean de base territorial o naturaleza
instrumental, a los que dota de personalidad jurídica para el cumplimiento de
sus fines (arts. 75 y ss LALA).

- inframunicipales o entidades locales menores que, bajo denominación varia

(caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, etc.), se
constituyen en los núcleos de población dispersos y diferenciados del núcleo
municipal principal para la administración descentrada de sus intereses (art. 87
LALA). Su organización está integrada por un Alcalde de elección directa (de
denominación variada, su nombre tradicional es el de Alcalde pedáneo o
Presidente, art. 91 LALA-), y un órgano colegiado compuesto por un mínimo de
dos y un máximo de un tercio del número de concejales que corresponda al
Ayuntamiento al que se adscribe esta entidad menor, atendiendo a los
resultados de las elecciones municipales, salvo que se prevea o esté
establecido tradicionalmente el régimen de Concejo Abierto (art. 91 LALA). Las
entidades locales pertenecen a un determinado municipio, del que
dependen., aunque tengan personalidad jurídica y competencias propias.

14
- supramunicipales:

a) La Comarca, entidad local territorial creada para la gestión de unos

intereses comunes de varios municipios situados en una misma zona,
caracterizada por lazos geográficos, económicos y culturales propios. Entre
esos servicios supramunicipales se encuentra la promoción del turismo, la
extinción y prevención de incendios, el tratamiento de residuos y la protección
del medio ambiente. La creación de la comarca no supone la desaparición de
los municipios que la integran. La Ley de delimitación comarcal de Aragón
prevé 33 demarcaciones comarcales, pero no crea ninguna, ya que la
iniciativa del proceso comarcal parte de los propios municipios y desemboca
en una Ley autonómica de creación de la correspondiente Comarca. En
Aragón, para la constitución de las comarcas son necesarias dos voluntades
totalmente independientes: la de la Comunidad Autónoma, que establece la
regulación de esta institución, y la de los municipios que deseen integrarse en
las mismas.

b) Las Areas Metropolitanas: en Aragón sólo se prevé la de Zaragoza,

remitiendo su creación a una ley especial que delimitará su ámbito territorial,
órganos de gobierno y administración, y competencias (art. 76 LALA). En
general, las áreas metropolitanas se definen como entidades locales
integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos
núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales que hacen
necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios
y obras (art. 43.2 LRBRL).

c) Las mancomunidades de municipios. Una mancomunidad es una asociación

de municipios, limítrofes o no, para la ejecución en común de obras o servicios
determinados que sean de su competencia (art. 77 LALA). La constitución de
una mancomunidad es fruto del derecho de asociación municipal, pero con
ella nace una nueva Administración distinta de los municipios que la crean (art.
44.2 LRBRL). Cabe la constitución de mancomunidades fundadas por

15
municipios pertenecientes a provincias distintas e, incluso, a CCAA diferentes
(art. 77.2 y 3 LALA). Los Estatutos de la mancomunidad recogen la
denominación, ámbito territorial, objeto o finalidad, las competencias que se
atribuyen, órganos de gobierno (representativos de los Ayuntamientos
mancomunados), las reglas de funcionamiento, sus recursos económicos y
plazo de duración de la entidad (art. 79 LALA).

EPILOGO. CONCLUSIONES I FORO DERECHO LOCAL. Julio 2010 (catedra Derecho

Local de Aragón):

IDEA PREVIA: El problema recurrente de la organización local en Aragón, como

en otras Comunidades Autónomas, es el excesivo número de pequeños
municipios que forman la estructura local básica, heredados de la historia: 731
municipios, de los que 153 no llegan a los 100 habitantes y otros 373 más no
alcanzan los 500 habitantes. Ya en el año 2000 una Comunicación del
Gobierno de Aragón a las Cortes (BOCA 37, de 24 de febrero de 2000) sobre
Política demográfica consideraba a 422 municipios como terminales, por su
grado de envejecimiento y por la falta de perspectivas de reposición de su
población. Desde entonces, aunque la inmigración haya supuesto algún
refuerzo en algunos municipios pequeños, la situación no ha cambiado en
conjunto. Y en esos pequeños municipios, el envejecimiento creciente (hay un
número significativo de municipios con población de edad media superior a los
60 años) y los empadronamientos de conveniencia son una realidad.

Primera.- La materia de régimen local es de especial interés jurídico y político y

requiere la toma de decisiones que adapten el actual marco regulatorio a la
realidad social y económica del país. Es necesario un Pacto de Estado para
delimitar el alcance de lo básico. Sin embargo, en el actual contexto de
descentralización y, tras la aprobación de los nuevos Estatutos de Autonomía (y
en especial el de Aragón), así como de la lectura de la reciente jurisprudencia
constitucional, el contenido de lo básico debe reducirse y adaptarse a la
finalidad de reconocimiento de la función propia y específica de cada
Institución (el alcance de la garantía institucional lo es sólo de la Institución, y
no de los distintos sujetos).

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Segunda.- En ausencia de nueva regulación estatal, la Comunidad Autónoma
de Aragón tiene titulo competencial para afrontar cambios en la estructura de
su régimen local. El elemento principal sobre el que debería pivotar esta nueva
regulación es el mapa municipal, demasiado fragmentado y excesivo que
resulta claramente insostenible, tanto desde el paradigma de organización
territorial como de eficiencia en la organización administrativa. Asimismo, el
carácter multinivel de la organización administrativa en España aconseja una
revisión del modelo.

Conviene debatir sobre el nivel adecuado donde deben residenciarse las

competencias y prestaciones de servicios, aceptando la premisa de que no es
posible el uniformismo del régimen jurídico debiendo atenderse por ello a la
diversidad tanto del pequeño municipio como del grande (como sucede, por
ejemplo, con Zaragoza donde parece obligada la aprobación de la Ley de
régimen especial de capitalidad). En la revisión del modelo (al margen de los
legítimos apriorismos políticos) debe tenerse en cuenta la mejor satisfacción de
las prestaciones a los ciudadanos, resultando conveniente insistir en la idea de
cooperación y asistencia, donde pueden jugar un papel relevante estructuras
administrativas de carácter supramunicipal. Por supuesto, la simplificación
administrativa y la profesionalización de la gestión desde el ámbito de
referencia más adecuado son herramientas necesarias para conseguir este
objetivo.

Tercero.- La revisión del modelo obliga necesariamente a la articulación de un

nuevo modelo de financiación que permita, desde la autonomía financiera, el
lógico y correcto desarrollo de las distintas competencias de las entidades
locales. La financiación debe garantizar el cumplimiento de las competencias
obligatorias. En los supuestos de asunción de competencias de carácter
voluntario -opción que entra en la lógica del modelo de gestión política-
recaerá sobre este ente la obligación de obtener la financiación necesaria que
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deberá provenir de sus ciudadanos contribuyentes (en tanto el modelo de
endeudamiento ha devenido claramente insuficiente y promueve situaciones
patológicas desde esta perspectiva presupuestaria), que asumen el papel de
sujetos corresponsables de ese mayor nivel de servicios.

Cuarto.- Parece conveniente que la Comunidad Autónoma de Aragón afronte

la reforma del modelo del régimen local buscando un gran pacto político que
dote de estabilidad al sistema que se proponga. Ejemplos recientes a nivel
autonómico -Valencia mediante Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local,
o Andalucía a través de la Ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local-
avalan esta propuesta.

En todo caso, resulta imprescindible un ajuste técnico de ciertas materias lo

que aconsejaría, al menos, un texto legal que regulase las materias referidas a
bienes, servicios y contratación, en tanto reforma técnica que puede contribuir
a una mejor y más eficaz gestión de las competencias de los entes locales en
Aragón generando, en su caso, ciertos ahorros de los fondos públicos.

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