Facultad de Derecho

Grado en Derecho

LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Presentado por:

NEREA DE LA FUENTE FERNÁNDEZ

Tutelado por:

BERNARD-FRANK MACERA TIRAGALLO

Valladolid, 14 de Septiembre de 2020

1
 ÍNDICE
1. ABREVIATURAS…………………………………………………………………………………………….4

2. RESUMEN Y ABSTRACT…………………………………………………………………………………4

3. INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………..………….5

4. CONCEPTO, NATURALEZA Y FINALIDAD………………………………………………………..6

4.1 CONCEPTO……………………………………………………………………………………..……....6

4.2 NATURALEZA……………………………………………………………………………..……………8

4.3 FINALIDAD………………………………………………………………………………….………….10

5. REQUISITOS……………………………………………………………………………………………..….11

5.1 LA MOTIVACIÓN HA DE SER SUCINTA, SUFICIENTE Y

CONGRUENTE.. ….......................................................................................12

5.2 LOS MOTIVOS COMO PARTE FUNDAMENTAL DEL CONTENIDO DE LA

MOTIVACIÓN…………………………………………………………………………………….…..14

5.2.1 PRESUPUESTO DE HECHO……………………………………….15

5.2.2 EL FIN……………………………………………………..…………..….15
5.2.3 LOS MOTIVOS…………………………………………..…………....16
5.2.4 RELACION DE ADECUACION ENTRE EL CONTENIDO DEL
ACTO Y EL FIN TENIENDO EN CUENTA LOS PRESUPUESTOS
FÁCTICOS……………………………………………………….……………….16

5.3 LA COLABORACIÓN DE ÓRGANOS AUXILIARES CON EL ÓRGANO QUE

CUMPLIMENTA LA MOTIVACIÓN……………………………………………………..……18

6. SUPUESTOS EN LOS QUE SE EXIGE MOTIVACIÓN LEY 39/2015……….………….18

6.1 SUPUESTOS ARTICULO 35 LPAC……………………………………………………………..18

6.2 OTROS SUPUESTOS CONTEMPLADOS EN EL ARTICULADO DE LA LEY……..32

2
7. MODALIDADES DE MOTIVACIÓN……………………………..……………………………….34

8. CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN………………………………………..40

9. CONCLUSIONES…………………………………….……………………………………………………48

10. BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………….………….. 50

3
 1. ABREVIATURAS

ARTS Artículos
CE Constitución
LAECSP Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios
Públicos
LPAC Ley Procedimiento Administrativo Común
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común
RC Recurso
RD Real Decreto
ROF Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales
SAN Sentencia Audiencia Nacional
SSTG Sentencia Tribunal General
SSTJUE Sentencia Tribunal Justicia Unión Europea
SSTS Sentencia Tribunal Supremo
STC Sentencia Tribunal Constitucional
STJCE Sentencia Tribunal Justicia Unión Europea
TACRC Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales
TC Tribunal Constitucional
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

2. RESUMEN Y ABSTRACT

El presente trabajo por objeto el análisis de la motivación de los actos administrativos

en el ordenamiento jurídico español. En primer lugar, se expone cual es el concepto,
naturaleza y finalidad. A continuación, el grueso del trabajo se centra en los requisitos,
supuestos y modalidades que exige la Ley 39/2015. Por último, se aborda las

4
consecuencias de la falta de esa motivación; completando con las conclusiones que se
extraen del presente trabajo.

The present essay has for its object the analysis the motivation of administrative acts
in the Spanish legal system. First of all, what is the concept, nature and purpose is
exposed. Then, the bulk of the work focuses on the requirements, assumptions and
modalities required by Law 39/2015. Finally, the consequences of the lack of such
motivation are addressed; completing with the conclusions that are extracted from the
present work.

3. INTRODUCCIÓN

El acto administrativo según Zanobini y la mayoría de la doctrina española entiende

que es una declaración de voluntad de juicio, de conocimiento o de deseo realizada
por la administración pública en ejercicio de una potestad administrativa atribuida por
el ordenamiento jurídico que genera efectos jurídicos en terceros.
Algunos autores como Enterría añaden que la potestad de la que emana es distinta de
la reglamentaria. Martínez López-Muñiz añade también que el acto goza de presunción
de legalidad el cual se concreta en el artículo 9.3 CE “La Constitución garantiza el
principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos” y 103 CE “La Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho” y dentro del procedimiento se ve en el artículo 34 LPAC “1. Los
actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a
instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los
requisitos y al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustará a lo
dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de
aquéllos” las exigencias de legalidad.
Los actos administrativos tienen la virtualidad de individualizar la actuación
administrativa de tal manera que permite el control judicial de esa actuación y
permiten procedimentalizar la actuación administrativa también con miras a asegurar
el acierto de las decisiones que adopta la administración.
Son actos administrativos una multa, el certificado con las notas, un aprobado en
oposición, un informe del arquitecto de la universidad, un gesto del guardia urbano,
una nómina de un funcionario público....
Los requisitos de validez de un acto administrativos se dividen en subjetivos, objetivos,
causales y formales.

5
En cuanto a los requisitos subjetivos en primer lugar hay que tener en cuenta el órgano
que dicta el acto administrativo debe ser competente para hacerlo. En caso contrario
nos encontramos con nulidad de pleno derecho.
En segundo lugar, la persona física titular del órgano que dicta el acto debe estar
capacitada para actuar como tal, es decir, legítimamente investida como titular
además de plenas facultades mentales y su decisión no debe estar afectada de ningún
vicio de voluntad como error, dolo, intimidación o violencia.
Los requisitos objetivos atañen al contenido del acto administrativo. En primer lugar, el
acto debe ser lícito, en segundo lugar, el acto debe ser posible y en tercer lugar el acto
debe ser determinado, de lo contrario será nulo de pleno derecho si no reúne dichos
caracteres.
Para los requisitos causales hay que preguntarse el porqué del acto. Para ello hay que
tener en cuenta los presupuestos fácticos, el fin previsto por el ordenamiento jurídico
y por último la relación de adecuación entre su contenido y el fin teniendo en cuenta
los presupuestos fácticos.
Y en último lugar los requisitos formales que no son más que las condiciones que se
aplican a la exteriorización del acto. La forma debe ser escrita como medio de garantía
de la seguridad jurídica. Debe tener una estructura formal compuesta por un
encabezamiento, preámbulo, parte dispositiva, referencia a los recursos, plazos y
órganos competentes y por último el cierre del acto. Finalmente nos encontramos con
la motivación que consiste en los hechos y los fundamentos de derecho del acto.

4. CONCEPTO, NATURALEZA Y FINALIDAD

4.1 CONCEPTO
Para conocer el concepto de la motivación hay que acudir al artículo 35 LPAC que nos
dice “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho”.
La doctrina de forma reiterada ha definido en distintas sentencias que debemos
entender como motivación. Por ejemplo, la sentencia del Tribunal Constitucional, de
16 de junio de 19821, “la doctrina del Tribunal Supremo ha precisado que la motivación
escueta o sucinta, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de
motivación, ni acarrea nulidad”. Otra sentencia significativa sobre el concepto de
motivación es la del Tribunal Supremo, de 10 de marzo de 2003, que entiende que “la
motivación no significa un reconocimiento exhaustivo y detallado, pero tampoco una
formula convencional ni meramente ritual, sino la especificación de la causa, esto es, la
adecuación del acto al fin perseguido; por ello, para cumplir este requisito formal se
precisa la fijación de los hechos determinantes, su subsunción en la norma y una
especificación sucinta de las razones por las que éste se deduce y resulte adecuada la
resolución2”. El Tribunal Supremo en otra sentencia, de 5 de mayo de 19993, no

1
SENTENCIA 36/1982 FJ 15.
2
LÓPEZ SOTELO, ALBERTO “la motivación de los actos administrativos” 2015, facultad de derecho,
Valladolid, pág. 6
3
STS 3053/1999 FJ 2
6
permite a la Administración reducir el alcance de la motivación a “una genérica
remisión al contenido de preceptos legales porque esa circunstancia no evita la
indefensión del solicitante, que no puede llegar a conocer la razón cabal de la negativa,
ni consiguientemente, argumentar con eficacia la impugnación de esa denegación”.
Como se ha enunciado en la introducción la motivación es un requisito formal ligado a
la necesidad de formalización de las decisiones administrativas que afecten a derechos
e intereses legítimos de los ciudadanos.
Por tanto, la motivación la podemos definir como manifestación y exigencia del
principio de transparencia y del derecho de los ciudadanos a la buena administración.
Así lo recoge el artículo 4.2 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea.
Es decir, la motivación no es más que el medio técnico de control de la causa del acto,
es por ello que el acto carecerá de motivación si se recurre a cualquier fórmula
convencional que no exprese las razones en las que se sustenta la declaración o
decisión del acto.
La administración debe motivar sus actos, debe hacer públicos mediante una
declaración formal los motivos de hecho y de derecho que los justifican. El articulo 35
LPAC enumera los actos administrativos que habrán de ser necesariamente motivados,
con referencia a los hechos y fundamentos de derecho. De esa enumeración se puede
concluir que siempre hay que motivar, o motivar cuando se trate de actos con
incidencia externa o de actos en los que resulten afectados derechos e intereses de los
ciudadanos. Además de la garantía de transparencia que supone la obligación de
motivar, facilitando el control del mismo. Dicha enumeración se expondrá
posteriormente.
La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2005 señala que “la motivación
refuerza los principios de objetividad y transparencia de la actuación administrativa y
posibilita una plena tutela de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. La
motivación implica, pues, objetividad y efectividad de la tutela judicial”. En el mismo
sentido la sentencia de 29 de noviembre de 2006 “la motivación tiene por finalidad
que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución, con el fin, en su
caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. La motivación,
es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la
arbitrariedad enunciados en el apartado 3 del artículo 9 de la Constitución española y,
también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia
constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE, sino también por el artículo 103
(principio de legalidad en la actuación administrativa). Además, recuerda que la
obligación de motivar es consecuencia también del derecho a una buena
Administración proclamado en el artículo 41 del Tratado de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea cuando dispone que forma parte de tal derecho
fundamental de la persona la obligación que incumbe a la Administración de motivar
sus decisiones”4.

4
STSJ AND 2956/2018 FJ 2-3

7
La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 20005 también nos ofrece una
completa definición de motivación: “El Ordenamiento jurídico viene exigiendo la
motivación con relación a ciertos actos haciendo consistir aquélla en la necesidad de
hacer públicas las razones de hecho y de derecho que los justifican y fundamentan con
las finalidades de permitir el control indirecto de la opinión pública, para que no
aparezca el acto como manifestación voluntarista de un órgano sin otro apoyo que el
ilegítimo de una simple decisión autoritaria e injustificada, de permitir el control
jurisdiccional de dichos actos en los que la motivación es valiosísimo elemento para
determinar si se ajusta o no a derecho, y de dar a conocer a sus destinatarios las
razones en que aquéllos se asientan, único modo de que puedan decidir sobre la
pertinencia de su impugnación y sobre los fundamentos de ésta, al margen de
constituir, la motivación, el ejercicio de una elegante cortesía siempre deseable”.

4.2 NATURALEZA
¿La motivación es un requisito formal o material?
Se discute en la doctrina si la motivación es un requisito meramente formal del acto
administrativo o más bien material y de fondo.
La motivación, es una exigencia constitucional así lo recogen los artículos 9, que
sanciona el principio de sujeción de los poderes públicos a la Constitución y al resto del
Ordenamiento jurídico, así como la prohibición de la arbitrariedad, 103, que reclama el
servicio objetivo al interés general, así como el sometimiento pleno de la
Administración a la ley y al Derecho, y al artículo 23.2 CE que dispone el principio de
acceso en condiciones de igualdad a la función administrativa.
Así, la sentencia de 29 de septiembre de 1988, señala que “cuando se dice que la
discrecionalidad no es arbitrariedad se está diciendo precisamente, entre otras cosas,
que incluso las llamadas decisiones discrecionales —y ninguna decisión lo es de manera
total— han de ser motivadas. Lo contrario chocaría con preceptos de rango
constitucional como los siguientes: artículo 9.1 —sujeción de los poderes públicos a la
Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico; artículo 9.3 —interdicción de la
arbitrariedad—; artículo 103 —sujeción plena a la ley, y, además, al derecho que es
previo a aquélla”6.
Pese a que para la mayor parte de la doctrina tradicional la motivación constituye un
requisito formal del acto administrativo, existen diversas opiniones que se resaltan su
relevancia, no solo formal, sino también material o de fondo. La motivación no puede
ser asimilada a los simples requisitos de forma, su función es exteriorizar los motivos o
razones de la decisión, su fundamento jurídico y no jurídico, que es el verdadero
requisito de fondo.
Por ello la motivación debe situarse entre dos extremos: por un lado, considerándola
como elemento de forma en el que se da una justificación por referencia a los datos

5
STS 2053/2000 FJ 3
6
[Link]
incidencia-en-la-contratacion-publica/

8
que obren en el procedimiento y por otro lado, como elemento sustancial que forma
parte del contenido del acto siendo la motivación en sí misma justificativa.
La motivación permite conocer las razones justificativas que respaldan las decisiones
discrecionales y el hecho de valorar la conveniencia de impugnación de la resolución,
prefieren seguir manteniendo la concepción clásica de la motivación la cual permite
diferenciar el elemento puramente formal de la motivación del elemento sustantivo o
de fondo, que son los motivos, pues la aceptación de la motivación como elemento
sustantivo del acto no permite perfeccionar el control judicial de la actividad
administrativa por lo que puede tener efecto perjudicial para la adecuada resolución
de los conflictos que genera el ejercicio de las potestades administrativas.
La jurisprudencia ya se ha pronunciado con dicha cuestión y señala que aunque la
opinión mayoritaria somete la motivación al régimen de los requisitos formales, la
motivación no como un simple requisito de carácter meramente formal, “sino que lo es
de fondo e indispensable, cuando se exige, porque solo a través de los motivos pueden
los interesados conocer las razones que justifican el acto, porque son necesarios para
que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la
Administración y, porque solo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto
las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha
motivación”7.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha establecido la regla de no
constreñir a la motivación de manera exclusiva como requisito formal, distinguiendo la
forma y el fondo en la motivación del siguiente modo: “La obligación de motivación
constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse del fondo de la motivación,
pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al
fondo”8
La causa de esta falta de sintonía doctrinal y jurisprudencial podría encontrar
justificación en las palabras que suscribe BERMEJO VERA cuando manifiesta que “los
requisitos de carácter formal en Derecho Administrativo no son sino expresión de otras
exigencias sustantivas o del fondo de los asuntos; así como en el procedimiento está en
juego la obligación de comprobar los hechos que sirvan de base a la decisión, en el
supuesto de la motivación se encuentra la racionalidad de las decisiones de las
Administraciones Públicas”9.
La motivación es un requisito esencial en los casos en que se exige, puesto que
permite conocer tales razones y ejercitar los derechos de defensa. Por eso un acto no
motivado es un acto arbitrario, dicha apariencia queda despejada cunado la
administración aporta la motivación incluso a posteriori, siempre que no limite las
posibilidades de defensa del interesado. De ahí que en ciertos casos la jurisprudencia
admita que el defecto de motivación del acto originario se subsana con la motivación
del acto que resuelve el recurso de alzada o de reposición contra el mismo, cunado ello

7
SAN 224/2010 FJ 4; STS 23/1998 FJ1; STS 1698/1996 FJ 4; STS 569/1994 FJ 4.
8
Sentencia 30 abril 2009-Comisión c. Italia y Wam.
9
BERMEJO VERA, JOSÉ. Derecho administrativo básico. Parte general . 10o ed. Cizur Menor (Navarra):
Thomson-Civitas, 2012, pág. 239.

9
no supone la indefensión material de quien lo impugna (SSTS de 15 de marzo de 1999
y 29 de julio de 2002)10.
En virtud de lo expuesto, la motivación está más cerca de ser un requisito formal que
de un requisito material, en concreto, un requisito formal cualificado debido tanto al
hecho de transportar aspectos sustanciales del acto, los motivos, como a la función
que encierra.

4.3 FINALIDAD
Ahora debemos hondar en la finalidad de la motivación del acto administrativo. La
motivación persigue diversos fines y su característica principal, su multifuncionalidad.
Debemos destacar la conocida división tripartita aportada por MARTIN RETORTILLO
que toma como referencia el estudio previo de la obra de JACCARINO ”Asume de esta
forma la motivación una triple funcionalidad, que en sus tres facetas se nos aparece
como igualmente condicionante: primero, como exigencia que permite un control
indirecto por la opinión pública..; segundo, permite determinar con mayor certeza y
exactitud el conocimiento particular de la voluntad manifestada...tercero, sirve
también muy directamente como medio para realizar el control jurisdiccional de los
propios actos administrativos11”.
Dicha división ha sido seguida por multitud de autores españoles que en sus
respectivas declaraciones concernientes a la motivación han hecho acopio de cada una
de ellas, ya sea de forma conjunta o insistiendo particularmente en alguna de las
finalidades.
Es importante señalar la variación con respecto a los sujetos que conforman tal
motivación. No siempre el beneficiario del cumplimiento de la motivación confluye en
un mismo y único destinatario, así según la finalidad en la que hagamos hincapié y
resaltemos, comprobaremos que el destinatario irá variando, ya sea el interesado y
potencial recurrente, el ciudadano, el órgano que conoce del recurso administrativo o
incluso el órgano jurisdiccional.
En un primer momento, el órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa
aparece como uno de los primeros destinatarios de la motivación, al entenderse esta
figura como requisito encaminado a hacer posible el control y la fiscalización
jurisdiccional de los actos administrativos.
Al conectar el acto a la legalidad, la motivación, como suscriben GALLEGO ANABITARTE
y MENENDEZ REXACH, “expresa la conexión entre el acto y el ordenamiento jurídico,
supone la concreción de la adecuación del acto al fin previsto por la norma y otorga así
racionalidad y objetividad a la actuación administrativa, facilitando la fiscalización del

10
BERMEJO VERA, JOSÉ. Derecho administrativo básico. Parte general . 12a ed. Cizur Menor (Navarra):
Civitas-Thomson Reuters, 2016. Pag 549
11
MARTIN RETORTILLO, S. (1957), ”El exceso de poder como vicio del acto administrativo”, RAP,
número 23, pág. 127.

10
acto por los tribunales, al tener éstos todos los datos necesarios para su ejercicio”12. La
motivación desde la óptica del órgano jurisdiccional se presenta como un elemento
indispensable para el control de legalidad del acto administrativo.
Por otra parte, desde la óptica del ciudadano, destacan diferentes finalidades que
impregnan a la motivación de significativas peculiaridades, como la finalidad
cognoscitiva que garantiza el conocimiento de la voluntad administrativa por parte del
interesado.
Desde la perspectiva de la defensa del administrado, la motivación resulta de especial
relevancia al facultar la exteriorización de las razones de la decisión administrativa y al
actuar como garantía básica para el particular permitiéndole impugnar el acto
administrativo con plenitud, asegurando el conocimiento de los datos fácticos y
jurídicos necesarios para articular su defensa. De no cumplirse generará indefensión
en el interesado, reactivándose dos derechos constitucionales de gran importancia; el
derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la presunción de inocencia13.
En definitiva, podemos dividirlo en cuatro caracteres. En primer lugar, la motivación
permite conocer los motivos de una decisión para poder contrastarlos jurídicamente y
en su caso, impugnarla. En segundo lugar, los interesados tienen derecho a conocer las
razones de las decisiones administrativas que les afecten. En tercer lugar, es un
instrumento para poder defender sus derechos e intereses legítimos. Además de ser
una forma de control social de la administración. Y, en cuarto lugar, la exigencia legal
de motivación no se ciñe a aquellos casos en que el acto desfavorablemente a
derechos e intereses individuales legítimos, sino que alcanza a otro muchos, en el
derecho europeo a todos los actos jurídico (art 296 TFUE).
Todas las finalidades expuestas consolidan el fundamento sobre el que se sostiene la
motivación, pero también evitan de manera implícita la presencia de una serie de
riesgos que atentan la razón de ser de la motivación y que permiten definirla, a su vez,
como un instrumento preventivo de la arbitrariedad y como un claro indicador del
vicio de desviación de poder.

5. REQUISITOS
La motivación obliga a expresar las razones por las que se dicta el acto administrativo.
Esta explicación debe tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el
debido conocimiento de los motivos del acto y poder, basar posteriormente la defensa
de sus derechos e intereses (STS 37/1982 y STS 15 de diciembre de 1999)14.
Debe por tanto ser racional y suficiente, aunque basta con remitirse a informes que
puedan haber realizado otros órganos y que quien decide hace suyos siempre que

12
GALLEGO ANABITARTE, A. y MENENDEZ REXACH, A. (2001): Acto y procedimiento administrativo.
Lecciones de Derecho Administrativo 2, Marcial Pons., pág.202.
13
STS 6098/2005 FJ 2; STSJ (Extremadura) 41/2001,19 FJ 2; STSJ (Cantabria) 1510/1997 FJ 4; STS
4128/1990 FJ 3.
14
VALDIVIA OLIVARES, JOSÉ MIGUEL. Manual de derecho administrativo. 1a ed. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2018. Pág. 392

11
dichos informes contengan realmente una motivación suficiente (STS de 4 de
noviembre de 1988)15.
En el caso de que el acto administrativo venga a resolver algún procedimiento
selectivo y de concurrencia competitiva, la motivación deberá hacerse conforme
prevean las reglas que regulan estas convocatorias, pero debiéndose acreditar en todo
caso cuales son los fundamentos de la resolución adoptada.
Finalmente, el deber de motivación alcanza también a los órganos colegiados, sin que
quepa entenderlo cumplido con la simple expresión del resultado de la votación
realizada para alcanzar la mayoría requerida. El TC considera que el deber de
motivación es un tema de legalidad ordinaria y por tanto sin acceso al recurso de
amparo; pero si alcanza relieve constitucional cuando se trata de actos que limitan o
restringen el ejercicio de derechos fundamentales (SSTC 66/1995, 127/1997 y
7/1998)16.
Por otra parte, la obligación de motivar los actos se establece también en el derecho
comunitario europeo concretamente en el artículo 296 TFUE, habiendo considerado la
jurisprudencia del TJCE que, desde luego, no es suficiente la mera repetición del texto
de los artículos que amparan la actividad de la Comisión, debiendo permitir conocer
las justificaciones de la medida adoptada, para que el interesado pueda defender sus
derechos y comprobar si la decisión es o no fundada (STJCE de 24 de enero de 1992,
caso La Cinq, SA)17

5.1 LA MOTIVACIÓN HA DE SER SUCINTA, SUFICIENTE Y CONGRUENTE

Si atendemos a la literalidad del artículo 35 de la ley 39/2015 el órgano administrativo
ha de recoger la “referencia de hechos y fundamentos de derecho” de forma sucinta.
Es el único de los requisitos que de forma expresa se ha contemplado por el legislador.
Para ver como se aplica dicho requisito hay que acudir a la jurisprudencia para
contemplar como las justificaciones de las decisiones administrativas afirman que la
motivación ha de ser sucinta, suficiente y congruente con la decisión administrativa
adoptada.
La expresión sucinta ha de entenderse “un razonamiento parco, en cuanto permita
corregir la lógica de la decisión adoptada”18, bastando que se expliquen la razón de
todo el proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa. No existen
unos parámetros determinados en cuanto a su extensión, exposición de
razonamientos, no necesita ser exhaustiva, puede ser sucinta o escueta, sin necesidad
de amplias consideraciones.

15
VALDIVIA OLIVARES, JOSÉ MIGUEL. Manual de derecho administrativo. 1a ed. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2018. Pág. 392
16
VALDIVIA OLIVARES, JOSÉ MIGUEL. Manual de derecho administrativo. 1a ed. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2018. Pág. 392
17
VALDIVIA OLIVARES, JOSÉ MIGUEL. Manual de derecho administrativo. 1a ed. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2018. Pág. 392
18
STS 5473/2010 FJ 2.

12
La expresión de las razones dadas por la Administración puede hacerse de manera
“sucinta”, quiere decir siempre que la visibilidad de las mismas sea clara y obvia y
permitan conocer los criterios esenciales que fundamentan la toma de decisión, es
decir, la “ratio decidendi” determinante del acto.
La no existencia de parámetros determinados no debe asociarse a la idea de al ser
escueto, falta motivación, es decir, “una motivación sucinta o escueta no equivale a
ausencia de la misma”19 cuando es suficientemente indicativa de las bases y
presupuestos en que se asienta la decisión administrativa impugnada.
“Siendo lo determinante que la resolución permita conocer la razón de decidir,
independientemente de la parquedad o extensión del razonamiento expresado, no
debe, por tanto, identificarse motivación con extensión de los fundamentos de
derecho”. STS 29 de marzo de 201220.
La falta de motivación sucinta no es motivo para declarar nulidad, siempre que
contenga los elementos precisos para determinar sus fundamentos y finalidad,
teniendo siempre presente que no se produzca ninguna situación de indefensión del
interesado si ha entendido perfectamente el alcance y los efectos jurídicos de dicha
resolución.
En definitiva lo que se exige es que las razones de decidir de la Administración estén
bien visibles para poder articular frente a ellas cuantos motivos de impugnación
puedan ser útiles para quien pretenda combatirlas; razones cuya expresión puede
hacerse de manera “sucinta”21 y razones que permitan conocer los criterios esenciales
que fundamentan la toma de decisión, es decir, la “ratio decidendi” determinante del
acto, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección
o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación
que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de
defensa22.
En cuanto a la siguiente expresión “suficiente” no viene recogida en ningún texto legal,
sino que hay que acudir a la jurisprudencia para ver dicho reflejo.
La STS de 19 de junio de 1990 señala que “basta para dar a conocer la fundamentación
que pueda respaldar el acuerdo impugnado, a fin de que el interesado pueda
combatirlo adecuadamente”23.
La motivación ha de ser suficiente y aún en el supuesto de ser sucinta o escuetamente
breve, ha de contener en todo caso la razón esencial de decidir lo dispuesto en el acto
administrativo, de tal modo que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión,
el cuándo, cómo y porqué de lo establecido por la Administración, con la amplitud
necesaria para su adecuada posible defensa, permitiendo también a su vez a los

19
STS 642/2009 FJ 4; STS 4453/2004 FJ 1.
20
STS 2940/2010 FJ 2; STS 6558/2008 FJ 2.
21
STS 2940/2010 FJ 3.
22
STS 3638/2009 FJ 2; STS5/2008 FJ 3; STS 679/2006 FJ 1; STC 17/2009 FJ 3.
23
STS 1990/4831 FJ 1.

13
órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que le
permiten resolver la impugnación judicial del acto24
Se entenderá motivada de forma suficiente aquella decisión administrativa que
exterioriza las razones que la justifican25, con la excepción que tal suficiencia no puede
ser apreciada con criterios generales, pronunciándose de forma reiterada el Tribunal
Constitucional, al requerir “examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de
las circunstancias concurrentes, la resolución impugnada ha cumplido o no con el
requisito de la motivación, el cual estará siempre vinculada a las circunstancias que
concurren en la decisión”26. Ratificado tal argumento por el Tribunal Supremo y
adoptado como fundamento en muchas de sus decisiones, se deduce que la suficiencia
de la motivación viene determinada por un punto de referencia obligado, cual es la
mayor o menor necesidad de un razonamiento más extenso o conciso, según las
circunstancias que hayan de explicarse y los fundamentos que se precisen27.
La suficiencia se exige tanto para los actos que afecten a derechos subjetivos como a
los que limiten intereses legítimos, “(…) con carácter general, que la necesidad de
motivación de los actos administrativos, que limiten derechos subjetivos o intereses
legítimos, viene impuesta en el artículo 54.1.a), y ha de ser en todo caso suficiente, es
decir, que aún en el supuesto de ser sucinta o escueta, ha de contener en todo caso, la
razón esencial de decidir, de tal modo que el interesado pueda conocer con exactitud y
precisión, el por qué de lo establecido y sancionado por la Administración, con la
amplitud necesaria para su adecuada posible defensa, permitiendo también a su vez a
los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les
permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de
revisión y control de la actividad administrativa, sancionada en el artículo 106.1 de
nuestra Constitución”28.
Y por último la expresión “congruente”, no es más que ser coherente desde el
principio hasta el final, o dicho de otra manera debe tener coherencia no solo con la
decisión final adoptada sino también con el fundamento de la decisión.
En definitiva, no es más que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y
razonable con la parte dispositiva o fallo, para no generar incoherencia interna, pues
de no cuajar tal coherencia se generaría confusión29. El planteamiento de una
motivación contradictoria, como apunta IGARTUA SALAVERRIA, que “no respetan las
reglas de la lógica, de la ciencia o de la experiencia común”30.
Repasando dicho epígrafe de los tres adjetivos formales de la motivación, se afirma
que no se existe ninguna exigencia con respecto a la extensión ni fundamentación

24
STS 516/2013 FJ 3; STS 3509/2013 FJ 12; STS 4195/2010 FJ 4; STS 161/2009; STS 3144/2005 FJ 7;
STS 1815/2004 FJ 2; STS 5739/2003 FJ 3.
25
STS 3751/2009 FJ 2; STSJ 585/2006 FJ 4.
26
STC 17/2009 FJ 3; STC 308/2006, FJ 6; STC 301/2000, FJ 2; STC 184/1998, FJ 2.
27
STS 5473/2010 FJ 2.
28
STS 3751/2009 FJ 2.
29
STS 3505/1997 FJ 2.
30
IGARTUA SALAVERRIA, J. ”Discrecionalidad Administrativa: control judicial de la Administración.
Instituto Andaluz de Administración Pública,” 2003. pág. 153

14
exhaustiva de la misma. Sólo se exige que la motivación ha de ser lo suficientemente
clara con la exposición de las razones que justifican la resolución.

5.2 LOS MOTIVOS COMO PARTE FUNDAMENTAL DEL CONTENIDO DE LA

MOTIVACIÓN

Para este apartado debemos de tener muy presentes por un lado el artículo 34.2. “El
contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será
determinado y adecuado a los fines de aquéllos”. Y el artículo 35 “1. Serán motivados,
con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho”.
Con estos dos artículos la motivación debe versar sobre los hechos acaecidos que
permitan verificar la realidad sobre la que se asentará la decisión administrativa
adoptada, además la norma en la que se basa y el fin que persigue y por último las
razones o motivos que a veces se exigirán en mayor o menor medida dependiendo del
contenido de actos.
Los motivos son el modo de justificación de la decisión administrativa adoptada. En los
supuestos en los que no contengan las razones que sustentan la resolución
administrativa incumplen, el requisito relativo al contenido de la motivación, sobre el
que habrá que indagar si causa o no indefensión al interesado y a partir de ahí ir
uniendo las posibles consecuencias.
En variadas ocasiones las decisiones administrativas son recurridas alegando falta de
motivación cuando en realidad dicha exigencia sí es cumplida, aunque de manera muy
sucinta pero suficiente porque “en sus fundamentos se contienen las razones de la
decisión que se expresa en el fallo”31. Tal situación de disconformidad no ha de ser
equiparada a una ausencia total de motivación: la discrepancia del recurrente con los
motivos no supone falta de motivación.
El contenido de la motivación lo componen el presupuesto de hecho, el fin y los
motivos.

5.2.1 EL PRESUPUESTO DE HECHO

El presupuesto de hecho se entiende como aquella circunstancia exterior que justifica
y determina la producción del acto, es el “precedente fáctico que permite la adopción
del acto”32.
Para algunos autores como GARCÍA ENTERRÍA es clara su ubicación en los elementos
objetivos del acto administrativo, en cambio, para otros, como GARRIDO FALLA, se
identifica como causa, en tanto a otros, como GAMERO CASADO, no lo consideran
propiamente un elemento objetivo del acto, sino un requisito previo que condiciona su

31
STS 2858/2010 FJ 2; STS 4455/2008; STSJ (Castilla y León), Burgos, 411/2011, FJ 5.
32
GAMERO CASADO, E. y FERNANDEZ RAMOS, S. “ manual básico de derecho administrativo”, 2015
pág.438.

15
validez. Incluso algún autor como COSCULLUELA MONTANER, L lo descarta como
elemento del acto considerándolo como elemento reglado definido en la norma que
atribuye la potestad.33

5.2.2 EL FIN
El fin es el efecto jurídico fundamental perseguido por el acto administrativo. Es la
finalidad prevista en la norma para dicho acto que justifica en sí mismo la existencia de
este, por lo que debe ser siempre público. El fin genérico o interés público es
constante y objetivo y no solo se presenta como elemento de validez del acto
administrativo sino también como principio general de las normas34. Está presente
tanto en los antecedentes del acto como en el resultado.
Esta concreta razón o finalidad por la que se dicta un acto determinado es la causa,
elemento implícito en el acto, que expresa porqué se adopta un tipo de acto
administrativo determinado ante un interés público concreto. La adecuación o
congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita es la causa para
los actos administrativos35.

5.2.3 LOS MOTIVOS

Los motivos son las razones que deben servir como justificación de la decisión
adoptada. En Derecho Administrativo la regla de la legalidad obliga que toda actuación
administrativa esté justificada por las leyes y no pueda existir por tanto para ella otro
motivo de actuación que los ajustados a Derecho.
Constituyen los motivos, en palabras de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ
RODRIGUEZ un instrumento concentrado, el último punto de la aplicación del Derecho
“donde se interpenetran las cuestiones de hecho con las de derecho, erigiéndose su
control en uno de los puntos centrales del control de la legalidad del acto
administrativo”. En ellos se recogen “la realidad del presupuesto normativo de hecho a
que el acto se aplica, el servicio al interés público específico que constituye el fin
propio de la potestad administrativa que se ejercita y cuya efectividad viene a
constituir la causa propia del acto”36.

33
GARCIA DE ENTERRIA, E. y FERNANDEZ RODRIGUEZ, T. R (2015): Curso de Derecho Administrativo,
Vol. I, 17º edición y [Link]., Civitas,14º edición. Pag 591; GARRIDO FALLA, F. 1994 Tratado de derecho
administrativo. Parte general. Vol I. 3º ed. Instituto de Estudios Políticos; MUÑOZ MACHADO, S. (2015):
Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General IV, Boletín Oficial del Estado, 4ed. pag 58;
GAMERO CASADO, E. y FERNANDEZ RAMOS, S. (2015): Manual básico de Derecho Administrativo.
Tecnos, 12º ed, pág. 438; COSCULLUELA MONTANER, L. (2015): Manual de Derecho Administrativo.
Parte General, Thomson, 26º edición, pág. 362.
34
MARTIN RETORTILLO, S. “La desviación de poder” y RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ, J. 2012:
“Interés general, Derecho Administrativo y el Estado del Bienestar”, Iustel, Madrid.
35
MUÑOZ MACHADO, S. (2015): Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General IV,
Boletín Oficial del Estado, 4ed, pág. 60.
36
GARCIA DE ENTERRIA, E. y FERNANDEZ RODRIGUEZ, T. R (2015): Curso de Derecho Administrativo, Vol.
I, 17º edición y [Link]., Civitas,14º edición, págs. 594-595.

16
Los motivos deben expresarse en una declaración formal, en la motivación,
valorándose al máximo porque es a través de ella como los destinatarios del acto
pueden comprobar y valorar si concurren los supuestos de hecho previstos en la
norma y de qué manera el órgano administrativo los ha apreciado y valorado. Los
motivos son, por tanto, parte escindible de la motivación.

5.2.4 LA RELACION DE ADECUACION ENTRE EL CONTENIDO DEL ACTO Y

EL FIN TENIENDO EN CUENTA LOS PRESUPUESTOS FÁCTICOS
Y por último como parte fundamental del contenido de la motivación hay que hablar
de la causa.
El esquema conceptual que sobre la causa que proponen GARCÍA DE ENTERRÍA y T.-R.
FERNÁNDEZ 37 se concreta justamente, a su modo de ver, a través de los motivos que
mueven a la Administración a dictar sus actos: en ellos ha de aparecer tanto la realidad
del presupuesto de hecho a que el acto se aplica como el servicio del acto al interés
público específico, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto,
en cuanto que indica si el acto es coherente con su finalidad intrínseca 38.
Por ejemplo, en la realidad se da un concreto presupuesto de hecho que prevé el
ordenamiento jurídico, el contenido del acto será coherente con su finalidad intrínseca
siempre que sea adecuado para conseguir el fin de la potestad que se ejercita.
A través del control de la motivación se llega a controlar la causa del acto, es decir, si el
acto es coherente con su finalidad intrínseca, si es adecuado para conseguir el fin de la
potestad que se ejercita, lo que implica necesariamente valorar la realidad de los
hechos.
En consecuencia, las posturas doctrinales que sobre la causa mantienen, de un lado,
BOQUERA y GARRIDO FALLA la apreciación de la realidad del presupuesto de hecho
constituye la causa del acto y, de otro, GARCÍA DE ENTERRÍA y T.-R. FERNÁNDEZ, ésta
indica la adecuación del acto a los fines que se ejercitan, adecuación cuyo control se
realiza a través de la motivación, mediante la que se debe indicar los hechos y razones
jurídicas que fundamentan la declaración que se adopta.
En definitiva, para ambas posturas doctrinales lo relevante es, que la Administración
antes de actuar debe apreciar y valorar los hechos, y que tal valoración le permitirá
controlar finalmente si el contenido del acto que se pretende declarar es coherente
con su finalidad intrínseca39.
La Administración antes de manifestar su voluntad debe apreciar y valorar los hechos
que se le presentan en la realidad. Los hechos apreciados por la Administración si
coinciden con la realidad, el acto será en consecuencia coherente con la misma, por lo
que la causa del acto será regular. Es decir, como señalan GARCÍA DE ENTERRÍA y T.-R.

37
GARCÍA DE ENTRRERIA, E. y FERNÁNDEZ, T-R, “Curso de Derecho administrativo”, pág. 544
38
SANTAMARÍA PASTOR, JUAN ALFONSO “Principios de Derecho Administrativo” vol. II, Ed. CEURA,
1999, pág. 147.
39
SOCÍAS CAMACHO, JOANA M. “error material, error de hecho y error de derecho. concepto y
mecanismos de corrección” Universidad de la rioja, pág. 177

17
FERNÁNDEZ, el contenido del acto administrativo será adecuado con su finalidad
intrínseca o, si se prefiere, que será adecuado para conseguir el fin de la potestad que
se ejercita, en cuanto que la aplicación de este fin al supuesto de hecho normativo que
el acto contempla es correcta.
Pero cabe la posibilidad de que los hechos reales pueden ser diferentes de los hechos
apreciados, y esta diferencia genera la posibilidad de que el contenido del acto
administrativo sea simultáneamente conforme con su causa y disconforme con la
realidad40.
El elemento causal, como acierta en señalar BOQUERA41, conecta el acto con la
realidad, de forma que el error en la causa origina la desconexión del acto de la
realidad, originándose en consecuencia la ruptura de la relación entre los hechos y el
contenido del acto, en el sentido de que no existe una relación lógica entre ambos. La
incongruencia entre la realidad y los efectos jurídicos creados para ella dará lugar
entonces a un acto incongruente42.

5.3 LA COLABORACIÓN DE ÓRGANOS AUXILIARES CON EL ÓRGANO QUE

CUMPLIMENTA LA MOTIVACIÓN.
En un principio, es el mismo órgano que tiene atribuida la competencia para resolver,
debe asumir el cumplimiento del aludido deber, solapándose así la labor material de
justificar y la labor formal de realizar la motivación con la de resolver.
En cada caso habrá que estar a las circunstancias del mismo pues puede ocurrir que se
acuda al auxilio de otros órganos, y varié entonces el grado de implicación y
participación del órgano sustantivo en la tarea de realizar la motivación. Por tanto el
órgano responsable de resolver la decisión administrativa final y definitiva se verá
influenciado por decisiones e informes de varios órganos auxiliares a la motivación
realizada.
Por ejemplo, en procedimientos como los de selección de personal, procedimientos de
contratación y de evaluación de impacto ambiental, requiriéndose en todos ellos de la
participación de órganos especializados, como los Tribunales Calificadores, la Mesa de
Contratación y los órganos ambientales, que emitirán el respectivo juicio especializado
y que servirá de motivación in alliunde recogida finalmente por el órgano sustantivo43.
El órgano competente para resolver cumplimenta la motivación con la colaboración de
tales órganos especializados.

6. SUPUESTOS EN LOS QUE SE EXIGE MOTIVACION LEY 39/2015

40
SOCÍAS CAMACHO, JOANA M. “error material, error de hecho y error de derecho. concepto y
mecanismos de corrección”, Universidad de la Rioja, pág. 178
41
BOQUERA OIIVI-.R, J.M “Estudios sobre el acto administrativo”. Editorial Civitas, S. A. Madrid, 1982.
pág. 171.
42
BOQUERA OIIVI-.R, J.M “Estudios sobre el acto administrativo”. Editorial Civitas, S. A. Madrid, 1982.
págs. 175 y 176.
43
STS 3052/2011 FJ 4.

18
 6.1 SUPUESTOS ARTICULO 35 LPAC
Los actos que expresamente se han de motivar, según el señalado artículo 35 LPAC
“1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como
la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y
de realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.”
El primero de los supuestos enunciados por el legislador sobre el que recae la
exigencia legal de motivar hace referencia a dos conocidas y significativas figuras
jurídicas de gran importancia para el administrado cuando ostenta situaciones jurídicas
activas como sujeto de derechos frente a la Administración: el derecho subjetivo y el
interés legítimo.
La limitación de ambas generada a raíz de las decisiones administrativas adoptadas
conforma el presupuesto de hecho del que partimos y del que es conveniente
delimitar en un principio qué actos se entienden como limitativos, por un lado, y cuál
es el significado de derecho subjetivo e interés legítimo, por otro.
Tanto los actos que limitan derechos subjetivos como los que limitan intereses
legítimos coinciden en su contenido en que son actos desfavorables, afirmación de la
cual podríamos deducir en un principio que la motivación se exige para todos los actos
desfavorables, entendiendo éstos como aquellos que restringen o aminoran la esfera

19
jurídica del particular, que lesionan sus derechos o intereses legítimos o que
menoscaban o perjudican la situación previa de la que partía el destinatario del acto.
Como ejemplo son las sanciones administrativas, a las que la jurisprudencia suele
modular el nivel de exigencia de la motivación, así cuando establece que la imposición
de la sanción más grave de las posibles requiere una motivación específica44.
Los distintos Tribunales de diferentes ámbitos jurisdiccionales apuestan de manera
rotunda por la motivación en aquellos supuestos de denegación de autorizaciones, así
en concreto como el de denegación de una autorización para aprovechamiento de
bienes situados en el cauce del río , en los que considera el Tribunal Supremo que la
motivación es necesaria “aun tratándose de un acto de simple autorización, en cuanto
ésta se exige para el válido ejercicio de una actividad, al no ser otorgada se limita el
derecho subjetivo del administrado”45, y en otros que se deniega la autorización para la
realización de determinadas actividades relativas a la jardinería “que no especifica qué
concretas actividades pueden entenderse excluidas del ámbito autorizatorio, causando
una clara indefensión a la interesado, al impedirle determinar las actividades que debe
dejar de realizar para obtener la autorización y le impide recurrir o realizar las
alegaciones y practicar la prueba precisa que acredite que la actividad concreta se
encuentra dentro del ámbito autorizable”46.
Haciendo referencia a otro tipo de actos favorables como los actos de otorgamiento de
subvenciones, es de reseñar que los principios de objetividad, concurrencia y
publicidad que han de regir en el otorgamiento de incentivos y ayudas comportan unas
exigencias de motivación y publicidad. A pesar de producirse algún que otro
pronunciamiento que expresa que los actos relativos a la denegación de subvenciones
no tienen que ser motivados, la motivación es exigible en los actos administrativos de
denegación de incentivos económicos regionales47.
La jurisprudencia ha establecido la obligación de motivar este género de decisiones
administrativas, declarando “que podrá debatirse sobre el mayor o menor grado de
suficiencia de la motivación, en concreto, pero nunca se ha dudado de la exigencia de
ésta en sí misma considerada, puesto que el componente discrecional de la actividad
administrativa de fomento en modo alguno impide que la decisión deba ser también
motivada si limita derechos subjetivos o intereses legítimos”48
Dentro de los derechos públicos subjetivos que puede ostentar el particular frente a la
Administración, emerge una subcategoría compacta y de gran valor que engloba a los
derechos fundamentales, los cuales gozan de un plus de protección reflejado, entre
otros, con la exigencia de motivación. La relevancia constitucional que puede arrastrar
a veces la motivación queda patente en aquellos supuestos que supongan una
limitación o restricción en el ejercicio de los derechos fundamentales49.

44
STS 8602/2003 FJ 4; STS 7598/2003 FJ 5; STC 140/2009,15 junio.
45
STS 4005/1990 FJ 1.
46
STSJ (Castilla y León) 127/2005, 25 febrero.
47
STS 7091/1995 FJ 5; STS 525/1999 FJ 3; STS 5327/1994 FJ 2; STS 8908/1995 FJ 3.
48
STSJ (Com. Valenciana) 1747/2002 FJ 3; STS 7180/1996 FJ 4; STS 2531/1996 FJ 4; STS 803/1995.
49
STC 1703/2005.

20
De otro lado junto a la figura del derecho subjetivo, la propia Constitución alude al
interés legítimo como una situación jurídica activa menos consistente y enérgica que
éste. Su mención ya sea en la norma suprema o en la legislación administrativa suele
hacerse de manera simultánea y alternativa al derecho subjetivo, dando a entender
que se trata de una situación jurídica distinta. Por decirlo con palabras del Tribunal
Constitucional entiende el interés legítimo, al que se refiere el art. 24.1 CE, "equivale a
titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de
quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta (SS.T.C. 60/1982,
62/1983, 257/1988 y 97/1991, entre otras)"50.
Se trata de un interés cualificado, que no se confunde con el interés objetivo en que se
cumple la legalidad, sino que equivale a una situación en virtud de la cual deriva para
quien la ostenta un beneficio o perjuicio real, actual o potencial de la aceptación de
sus pretensiones. La doctrina se involucra en perfilar el término interés legítimo con
manifestaciones que lo iguala tanto a “una situación que se da por efecto reflejo o
indirecto de una norma, cuando ésta protege de modo inmediato al interés público a
la vez que protege de modo indirecto también intereses individuales del
administrado”51 LOPEZ PELLICER, como a “aquella en la que se encuentra una persona
en relación a una determinada actuación administrativa de cualquier tipo ante la que
carece de un derecho subjetivo de naturaleza sustancial para que la Administración
haga o se abstenga, pero de la que puede derivarle un beneficio o un perjuicio”52
SANCHEZ MORON.
El Tribunal Constitucional obliga a los órganos jurisdiccionales que el término interés
legítimo debe ser interpretado en sentido amplio y no restrictivo, conforme al principio
“pro actione”53, precisando que dicha expresión reflejada en el artículo 24.1 del texto
constitucional, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés
directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o
específico54.
Tal afirmación ha llevado a insistir al Tribunal Supremo que “la relación unívoca entre
el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la
legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un
efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro,
pero cierto” y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir,
directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente
hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su
legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su
mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento55.

50
SENTENCIA 143/1994, FJ 4
51
LOPEZ PELLICER (1993), Lecciones de Derecho Administrativo I, Murcia.
52
SANCHEZ MORON, M. (2015), “derecho administrativo. parte general” Tecnos, 11º ed, pág. 457.
53
STC 24/2001 FJ4; STC 252/2000 FJ 2.
54
STC 257/1989, de 22 de diciembre.
55
TACRC 445/2014 Resol. 459/2014 FJ 3; STS 4728/2007 FJ 2;
STS 6841/2003 FJ 4; STS 504/2001FJ 1; STS 4605/1994 FJ 4; STS 8 Febrero1999; STS 1 octubre 1990; STC
60/1982; STC 62/1983, STC 143/1994

21
El interés legítimo es, en definitiva, cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la
reparación pretendida que debe repercutir, para que exista, de manera clara y
suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso. Es doctrina reiterada del
Tribunal Constitucional que el interés legítimo equivale a “titularidad potencial de una
posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión
y que se materializaría de prosperar ésta”56.
Como segundo de los supuestos necesitados de motivación, a aquellos actos relativos
a los diferentes procedimientos de revisión de los actos administrativos, en los que se
trata de volver sobre una actuación administrativa previa, no siendo suficiente con
confirmar el acto por las mismas razones por las que fue dictado, sino que habrá que
expresar los motivos por lo que la Administración entiende procedente dicha
confirmación o no.
El legislador ha querido recoger una enumeración de los procedimientos que tienen
por objeto revisar un acto previamente dictado por la Administración, así como los
actos que resuelven recursos, la motivación de los actos también es obligatoria para
aquellos actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos y
disposiciones administrativas, los actos que resuelvan reclamaciones previas a la vía
judicial y actos que resuelvan procedimientos de arbitraje.
“Aunque en términos generales el contenido de la motivación de los actos que
resuelven los recursos se atiene a aportar los fundamentos y razones en virtud de las
cuales se estima o deniega, o como ya hemos visto, inadmita el recurso, en ocasiones
no es así, pues la causa de interposición del recurso se debe a la falta de motivación del
acto administrativo impugnado y se aprovecha el momento de justificar la resolución
del recurso a través de la motivación para paliar tal omisión del acto impugnado,
procediéndose así a una motivación ex post del primer acto, que trataremos en el
capítulo siguiente”57 (El Juzgado de instancia estima el recurso contencioso
administrativo formulado contra desestimación por silencio del recurso de reposición
presentado frente a la resolución de la Delegación del Gobierno de Murcia de 29-04-
2005, que inadmite al recurrente la solicitud de autorización inicial de residencia y de
trabajo solicitada al amparo del proceso de normalización previsto en la disposición
transitoria 3ª del R.D. 2393/2004, por carecer la solicitud manifiestamente de
fundamento y ser el empadronamiento incorrecto. La sentencia de instancia analiza la
alegación de falta de motivación y señala que, aunque con la solicitud inicial la falta de
documentación acreditativa del empadronamiento anterior a 8 de agosto de 2004
justificaba la resolución dictada, en el recurso de reposición se aportó certificado de
empadronamiento por omisión. Concluye que en la resolución de recurso de
reposición debió haber valorado ese documento y, al no hacerse, por no resolverse
expresamente, se ha producido la falta de motivación que justifica la anulación de la
resolución administrativa).
Son dos los supuestos de actos administrativos objeto de la obligada motivación que
recoge el apartado c) del artículo 35. Por un lado, el acto que se separa del criterio

56
STC 60/1982; STC 62/1983; STC 257/1988; STC 97/1991.
57
STSJ (Murcia) 369/2007, FJ 1

22
seguido en actuaciones precedentes y por otro lado, el acto que se separa del
dictamen de órganos consultivos.
En ambos se debe justificar la causa por la que la Administración resuelve de manera
diferente a la que se esperaría; en un caso, en el mismo sentido que en supuestos
anteriores iguales y otro en el sentido que recomienden los órganos consultivos.
La Administración, aparte de contar con órganos que adoptan decisiones, cuenta
también con otros órganos cuya función es evacuar informes o dictámenes o realizar
un asesoramiento cualificado dirigido a los órganos que han de adoptar las decisiones
administrativas, considerándose tal función como consultiva siendo necesaria para
garantizar el mayor acierto en la decisión. Aunque el órgano consultivo por excelencia
es el Consejo de Estado, hay otros muchos órganos que pueden tener encomendadas
funciones consultivas y acerca de sus dictámenes, el hecho de apartarse de ellos, recae
la obligación de motivar58.
Si la Administración resuelve de manera contraria a lo que recomiendan los órganos
consultivos, ¿bastaría con la motivación general del acto? o ¿sería necesario la
específica relativa a la discrepancia con el órgano consultivo?
“Cuestiones ambas que nos hacen reflexionar acerca del contenido de la motivación en
este supuesto concreto y que la jurisprudencia, a través de sus dictados
jurisprudenciales, las responde con argumentos que se decantan por la segunda opción
planteada: ola motivación exigible no es sólo la general relativa al acto sino la
específica relativa a la discrepancia con el órgano consultivo “59
No en todos los casos de separación de dictámenes de órganos consultivos la
motivación ha de consistir en una motivación explícita, razonada, pormenorizada
exacta60. Puede ocurrir dar el caso que el contenido de la motivación fusione dos
modalidades de motivaciones: una motivación explícita y otra motivación por
referencia o in alliunde. Pero de las modalidades hablaré más adelante.
En cuanto al apartado d) del artículo 35 LPAC, una manifestación importante del
principio de oficialidad es la posibilidad que el legislador confiere a la Administración
de acordar medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.
Son medidas instrumentales acordadas en el ámbito de un procedimiento
administrativo concreto cuyo resultado tiende a garantizar61.
Dichas medidas aparecen recogidas en el artículo 56 LPAC “1. Iniciado el
procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de
oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen

58
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 258
59
STS 65/2003 FJ 6; STS 1585/2000 FJ 4.
60
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 259
61
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 262

23
elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de
proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para
iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de
urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá
adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y
proporcionadas.
Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el
acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince
días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso
acerca de las mismas.
3. De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse las
siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de
enero, de Enjuiciamiento Civil:
a) Suspensión temporal de actividades.
b) Prestación de fianzas.
c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por
razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por
estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por
aplicación de precios ciertos.
e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se
considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.
i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados,
prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la
efectividad de la resolución.
4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o
imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos
amparados por las leyes.
5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación
del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que
ponga fin al procedimiento correspondiente”.
24
Sobre la exigencia de este acuerdo motivado que adoptan medidas provisionales en
procedimientos sancionadores, en concreto la relativa al cierre de actividad y precinto
de equipos de emisión de televisión, se pronuncia la jurisprudencia entendiendo que
“la motivación de la medida constituye, así pues, no solo un requisito formal, sino un
elemento estructural básico de la resolución, ineludible para valorar la justificación de
la medida cautelar desde el punto de vista constitucional, pues no de otra forma es
posible fiscalizar si respeta el principio de proporcionalidad, así como si confluyen
motivos que justifiquen su adopción inaudita parte. Dicha motivación ha de versar,
lógicamente, sobre la medida adoptada, siendo insuficiente la general del acto de
iniciación del procedimiento, aunque esta, en determinadas condiciones, pueda servir
de complemento a aquella. En todo caso, esta exigencia de motivación no es extraña a
las condiciones generales a que debe ajustarse el deber de motivar los actos limitativos
de derechos, deber destinado a la expresión de las razones que permitan conocer los
criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el
conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los
efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece
y articular adecuadamente sus medios de defensa, operación que no puede verificarse
en abstracto o de acuerdo con pautas generales, pues será en cada caso concreto
donde pueda dilucidarse si, atendidas las especiales circunstancias concurrentes, se
expresan las razones suficientes para venir en conocimiento de la fundamentación del
acto”62.
En definitiva, la motivación debe mostrar los elementos de juicios en los que se
ampara la decisión administrativa que adopta la medida provisional y para ser
suficientes han de comprender los hechos de que se parte, alguna indicación de la
resolución que pudiera recaer y de las circunstancias que aconsejan adoptar medidas
de aseguramiento de su ejecución o de garantía provisional de los intereses públicos
que aquélla protegerá. Solo así la motivación cumplirá su función y permitirá el control
de legalidad que en este caso comprende el de adecuación al fin, congruencia con los
motivos, razonabilidad…requisitos imposibles de demostrar o de combatir o controlar
si falta aquélla63.
En el apartado e) del artículo 35 LPAC habla de los acuerdos de aplicación de la
tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones
complementarias.
Los términos y plazos establecidos en las leyes obligan por igual a las autoridades y
funcionarios competentes para el despacho de los asuntos y a los interesados en los
mismos64. Se establecen para cumplirlos, hallándose en el principio de seguridad
jurídica el fundamento de su inalterabilidad como regla general y así lo recoge el
Artículo 21 LPAC “1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a
notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

62
STS 1070/2009 FJ 1; STSJ (Madrid) 1034/2009 FJ 7; STS 6232/2006 FJ 5.
63
REBOLLO PUIG, M. (1993):” Medidas provisionales en el procedimiento administrativo” en Estudios
jurídicos en el libro homenaje al profesor Jesús González Pérez ,Vol. I, Civitas, Madrid, pág. 702.
64
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 271

25
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de
terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos
relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración
responsable o comunicación a la Administración.
2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley
establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste
será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente
para su tramitación.
4. Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal
web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con
indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos
que produzca el silencio administrativo.
En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo
máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de
los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio
administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo
de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado
dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del
procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente
para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en
que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran
suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente
para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del
órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios
personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
6. El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el
despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos
competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de
sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa
en plazo.

26
El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa
aplicable”.
A pesar de ello, de manera excepcional, la ley permite en determinados supuestos
tanto la ampliación como la reducción de los plazos legales a través de la tramitación
de urgencia, exigiendo que ambas decisiones acordadas deban ser motivadas.
El hecho que ambos supuestos constituyan excepciones al régimen general de plazos
para tramitar y resolver los expedientes, fundamenta la exigencia de motivar el acto
por el que se acuerda su ampliación o reducción, en razón de la necesidad o interés y
de las circunstancias que en cada caso así lo determinen y justifiquen.
Artículo 23 LPAC recoge la posibilidad de ampliación “1. Excepcionalmente, cuando se
hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el
apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su
caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para
resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de
resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la
tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser
notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”.
Artículo 32 LPAC Ampliación “1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá
conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos
establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo
aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación
deberá ser notificado a los interesados.
2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso
a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así
como a aquellos que, sustanciándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite
en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.
3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán
producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún
caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre
ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recurso, sin
perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.
4. Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del
sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la
Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo
publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la
ampliación concreta del plazo no vencido”.
Vemos con estos dos artículos que existen dos distintos tipos de ampliación de plazos.
Por un lado la ampliación de plazo en el procedimiento (artículo 32 LPAC) y por otro
lado la ampliación de un plazo para cumplir un trámite determinado (artículo 23 LPAC).

27
La Administración se le permite ante la sobrecarga de asuntos que pueden dar lugar al
incumplimiento de los plazos, ampliar el plazo máximo de resolución, por un período
no superior a la mitad del mismo y siempre que las circunstancias lo aconsejen.
Una vez decidido el acuerdo de ampliación del plazo, éste ha de justificarse, siendo lo
suficientemente expresivo de la concurrencia de la causa que lo justifique.
Y el artículo 33 LPAC regula la tramitación de urgencia “1. Cuando razones de interés
público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la
aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la
mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la
presentación de solicitudes y recursos.
2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la
tramitación de urgencia al procedimiento, sin perjuicio del procedente contra la
resolución que ponga fin al procedimiento”.
Los plazos pueden reducirse hasta la mitad, salvo los relativos a la presentación de
solicitudes y recursos, aplicando una tramitación de urgencia. Este acuerdo puede ser
adoptado de oficio o a petición del interesado y requieren que existan razones de
interés público que lo aconsejen, para lo cual debe ser motivado.
Un ejemplo reciente de aplicación del trámite por urgencia fue en el procedimiento
relativo a la Orden de 15 de junio de 2018 por el ministerio de cultura y deporte por la
que se convocan subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, para la
edición de libros, motivando la presente decisión65.
Apartado f) habla del rechazo de las pruebas presentadas por los interesados.
Para González Navarro, la prueba es el acto o la serie de actos con los que se trata de
averiguar la realidad o la certeza de los datos que han de ser valorados en el acto
terminal del procedimiento66.
Pues bien, el artículo 77 LPAC menciona los medios y período de prueba “1. Los hechos
relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los
criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará
la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a
diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo
considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la
apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.
3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolución motivada.
65
ORDEN DEL MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE “orden por la que se acuerda la tramitación de
urgencia de la convocatoria de ayudas a la edición de libros”, págs.1 y 2
66
[Link]
jTAAAUNTI3MLtbLUouLM_DxbIwMDC0MDQzOQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAUxcpzTUAAAA=WKE

28
4. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición
de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se
recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se
acredite lo contrario.
6. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo,
organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter
preceptivo.
7. Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento
básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible
para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de
resolución”.
Concretamente en el apartado 3 del anterior artículo mencionado habla del rechazo de
prueba mencionado por el apartado f) del artículo 35 LPAC. Pues bien, el rechazo de
las pruebas propuestas por los interesados se dará cuando sean éstas improcedentes o
innecesarias.
Así se ha pronunciado el TC en la sentencia 22/1990 de 15 de febrero. El órgano
competente tiene la competencia para decidir sobre la pertinencia de los medios
propuestos, la posición de rechazo ha de fundarse en la falta de relación con el objeto
del procedimiento o en la carencia de relevancia para la decisión, que no cambiaría
cualquiera que fuera el resultado del medio de prueba solicitado.67
El apartado g) contiene lo respectivo al hecho de que exista la imposibilidad material
de terminación del procedimiento administrativo. El artículo 84 LPAC expone que “1.
Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en
que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento
jurídico, y la declaración de caducidad.
2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en
todo caso”.
Por tanto, causas sobrevenidas han de entenderse que existe la imposibilidad de
terminar el procedimiento no por causas de conocimiento originaria o inicial sino
producida en el decurso de la tramitación del procedimiento.
En cuanto al apartado h) del artículo 35 LPAC habla de las propuestas de resolución en
los procedimientos de carecer sancionador. Expresamente lo recoge el artículo 89
LPAC “1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de
las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución,
cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de
las siguientes circunstancias:

67
[Link]
bF1jTAAAUNTI3MLtbLUouLM_DzbsMz01LySVADwEnYNIAAAAA==WKE

29
a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
b) Cuando los hechos no resulten acreditados.
c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción
administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas
responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.
e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.
2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la
instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de
resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución
deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular
alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.
3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se
consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que,
en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que
se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que
constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales
que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia
de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado
primero, la propuesta declarará esa circunstancia”.
En lo que concierne no ya a la propuesta de resolución, sino a la resolución misma de
los procedimientos sancionadores, el Art. 90 LPAC, establece las siguientes
especialidades al respecto: “[Link] el caso de procedimientos de carácter sancionador,
además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la
valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los
fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o
personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones
que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
[Link] la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el
curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No
obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la
sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se
notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el
plazo de quince días.
[Link] resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra
ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma
las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea
ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que
en su caso se hubieran adoptado. Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá
suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención
de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía
administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

30
a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya
interpuesto recurso contencioso administrativo.
b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
1º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución
impugnada.
2ºEl órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los
términos previstos en ella.
4ºCuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las
Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado
determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario,
cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de
terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución
que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La
resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa”.
Por su parte, los artículos 91 y 92 LPAC se ocupan de las especialidades de la resolución
en los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial y de la competencia
en relación con la misma: “1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere
el artículo 81.2 o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de
audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su
formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para
suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación
convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado
siguiente.
2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de
responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la
existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público
y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el
modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para
calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público.
3. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y
se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá
entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular”.
Artículo 92 “En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos
de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo
de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público o cuando una ley así lo disponga.
En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se
resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las
Entidades que integran la Administración Local.
En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen
jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los

31
procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas
previstas en este artículo”.
En el apartado i) se habla de la potestad discrecional la cual permite un margen de
actuación a la Administración, que de forma deliberada le concede el legislador para
que elija de entre diversas soluciones posibles, igual de válidas y justas, la que atienda
del modo más satisfactorio al interés general.
No permite, en cambio dicha potestad, una actuación arbitraria y de ahí que su
ejercicio haya de someterse a unos límites jurídicos generales, aparte del deber de
observancia de lo regulado de forma específica para cada potestad deducible de las
normas que la regulan. Los límites jurídicos del ejercicio de las potestades
discrecionales no son solo de carácter sustantivo sino también organizativos y
procedimentales y en atención a estos últimos, se puede afirmar que la potestad ha de
ejercerse por el órgano competente a través de un procedimiento establecido y
motivando expresamente la decisión que se adopte68.
Y en cuanto al apartado 2 del artículo 35 LPAC habla de los procedimientos selectivos
en el ámbito de la función pública, la notoriedad de la motivación queda reflejada en
los procedimientos de acceso y provisión de puestos de trabajo, tanto en los sistemas
ordinarios como en los extraordinarios; así mientras en los primeros el contenido de la
motivación ha de recoger, en cumplimiento de las normas reglamentarias y de las
bases de la convocatoria, tanto la motivación del tribunal calificador como la
fundamentación de la resolución con los criterios adoptados69, en los segundos la
motivación actúa como límite de la cláusula de necesidad que justifica la actuación
administrativa70.
Por otro lado, en los procedimientos de contratación pública, el principio de
transparencia participa de forma transversal en todo su desarrollo y en aras de
conseguir materializarlo y potenciarlo es significativa la función que juega la
motivación tanto en la fase preparatoria del contrato de forma puntual al justificar la
necesidad de la contratación y la elección del procedimiento, como en la fase de
adjudicación, en el proceso de evaluación de las ofertas y al insistirse como actuación
básica en el acto del desistimiento del procedimiento de adjudicación, en el ejercicio
del ius variandi y para la viabilidad de las proposiciones con valores anormales o
desproporcionados71.
6.2 OTROS SUPUESTOS CONTEMPLADOS EN EL ARTICULADO DE LA LEY
Ahora bien, con los señalados no se agotan los actos necesitados de motivación pues la
misma PAC, a todo lo largo de su articulado, refiere otros supuestos en los que
expresamente se exige la motivación. Entre otros en el artículo 22.2 b) referente a la

68
BACIGALUPO, M. 2003 “Discrecionalidad administrativa: control judicial de la Administración” IAAP;
1997 “La discrecionalidad administrativa estructura normativa, control judicial y límites constitucionales
de su atribución, Marcial Pons, Madrid; SANCHEZ MORON, M. 1994 “Discrecionalidad administrativa y
control judicial” Tecnos, Madrid; DESDENTADO DAROCA, E. 1997 “Los problemas del control judicial de
la discrecionalidad técnica, un estudio crítico de la jurisprudencia”, Civitas, Madrid.
69
STS 5778/2011 FJ 6; STS 5054/2006 FJ 5.
70
STSJ (Navarra) 1202/1997 FJ 3
71
TACRC 811/2014; TACRC 076/2014 FJ 6.

32
notificación del acuerdo motivado del inicio de las actuaciones; el artículo 23.1 cuando
se acuerde de manera motivada la ampliación del plazo de resolución; o el artículo
62.3 en relación con la no iniciación del procedimiento por denuncia que deberá ser
motivada y se notificara a los denunciantes.
La motivación resulta especialmente relevante cuando el acto viene a separase del
criterio seguido en actuaciones precedente. El cambio de criterio es posible, pero debe
hacerse de forma motivada y exhaustiva, como garantía de que no existe un trato
discriminatorio injustificado o una actuación arbitraria.
En consecuencia, los tribunales pueden y deben examinar la motivación proporcionada
por la administración para justificar su cambio de criterio, valorando si las razones
aducidas no resultan convincentes para apartarse del precedente72.
Así se pone de manifiesto en la jurisprudencia por ejemplo la SAN de 23 de enero de
2013 que procede a anular la resolución impugnada por estimar que se había apartado
de los precedentes sin una motivación suficiente. Y es que la resolución recurrida
denegó la homologación de un título académico, sometiéndola a ciertos requisitos
mientras que en otros casos anteriores idénticos al planteado accedió a la misma sin
condicionamiento alguno.
Sin embargo el tribunal considero que “no puede considerarse motivación suficiente el
informe del comité técnico en relación con la índole de discrecionalidad técnica de la
materia sobre la que versa la decisión ya que aparece el hecho significativo
representado por los precedentes de los que se desvía la administración, cuya
separación exigía una explicación justificativa del cambio de criterio, como tampoco
resultan plausibles las alegaciones que apuntan a un posible cambio de criterio o a la
posible ilegalidad de los precedentes de que se trata, pues ala si razonar el abogado del
estado está planeando mera hipótesis no corroboradas o adversas, carentes de la
necesaria virtud o vigor para enervar la eficacia de la tesis recursiva asentada en la
realidad no contestada en debida forma de los precedentes administrativos.
A los que añade que si se admitiese como bastante para aportarse de una línea de
actuación administrativa anterior demostrada con los precedentes una motivación
simplemente concerniente al caso y fundada en el informe del correspondiente órgano
técnico, sin alusión alguna a los precedentes para desviarse de los mismos, estaríamos
permitiendo la posibilidad de actuaciones in la seriedad requerida, abriendo la
posibilidad de actuaciones discriminatorias o arbitrarias y ello con la extremada
dificultad de su control judicial habida cuenta la imposibilidad de entrar en el núcleo de
la decisión tomada (…). Y en este modo es como se alcanza de su reiterada línea d
actuación anterior no aparece justificada, incumpliendo el requisito de la motivación,
que en el caso exigía no solo explicar la solución que se dispensaba al caso aislado, sino
también la separación del criterio aplico con anterioridad en casos similares, incidiendo
de tal manera la resolución en un vicio que provoca su nulidad (…) pues ninguna razón
consistente se esgrime o aparece para dispensar a la actora un trato diferente al que se
ha aplicado con anterioridad en los casos semejantes que la demandante ha traído a

72
FERNÁNDEZ FARRERES, GERMÁN. “Sistema de Derecho administrativo. 1 “ 2a ed. Cizur Menor
(Navarra): Civitas, 2014.págs. 729-730.

33
nuestra consideración, por lo que en definitiva se impone sin más circunloquios la
estimación del recurso que nos viene ocupando”73.
La propia LPAC también requiere la exigibilidad de la motivación de una serie variada
de actos previstos de forma expresa a lo largo del articulado de la misma; así, la
decisión de alterar el orden en el despacho de los expedientes (art.71.2 Ley 39/2015),
la solicitud de informes no exigidos por precepto expreso (art.79.1 Ley 39/2015) y la
respuesta de la Administración a alegaciones formuladas en un trámite de información
pública (art.83.3 párr. 2 Ley 39/2015).
Muchos más son los supuestos a los que se le exige una adecuada motivación, pero
curiosamente ya no vienen enunciados en la ley reguladora del procedimiento, como
ocurría con la anterior LRJPAC, sino en la también reciente Ley de Régimen jurídico del
sector público; así, entre otros, cabe mencionar, la negativa a prestar asistencia entre
Administraciones (art.141.2 Ley 40/2015), el acuerdo de avocación (art.10.2 Ley
40/2015) y el establecimiento de medidas que limiten el ejercicio de derechos
individuales o colectivos para el desarrollo de una actividad (art.4.1 Ley 40/2015)74.

7. MODALIDADES DE LA MOTIVACION

El tipo y la extinción de la motivación requerida varían mucho según el acto que se

adopte. En ocasiones, por ejemplo, tratándose de actos en serie y de escasa
transparencia económica o social o en asuntos poco complejos, la motivación puede
ser muy escueta y limitarse a indicar con máxima brevedad, incluso en un impreso
normalizado, el hecho contemplado y el precepto aplicado. Por ejemplo, en las
sanciones de tráfico, cuando no se formulan alegaciones.
La jurisprudencia admite esa motivación mediante modelos normalizados, si da
respuesta a las cuestiones planteadas en el expediente (SSTS de 27 de mayo de 2005,
21 de abril y 29 de septiembre de 2006 y 28 y 29 de septiembre de 2007, entre otras).
Otros actos, normalmente discreciones les, requieren de motivaciones muy detalladas
y rigurosas (así, por ejemplo, la determinación de servicios mínimos en caso de huelga:
SSTC de 6 y 11 de junio de 1998 y de 15 y 19 de enero de 2007).
El articulo 35.2 LPAC establece una regla concreta para la motivación de los actos que
pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva que ha de
realizarse de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, aunque en todo caso deben quedar acreditados en el procedimiento-
no necesariamente en la motivación formal- los fundamentos de la resolución que se
adopte (SSTS de 10 de mayo de 2007, 10 de noviembre de 2010 y 10 de abril de 2012,
entre otras muchas que expresan una doctrina cada vez más exigente sobre la
motivación en este tipo de procedimientos).

73
SAN 419/2013, FJ 3 y 4
74
[Link] 12 de julio 2017 “La motivación de los actos administrativos en el ordenamiento
jurídico español” pág. 25

34
En la jurisprudencia es posible encontrar criterios más detallados sobre los requisitos
de la motivación según el tipo de acto administrativo, que no es posible detallar con
carácter general. Lo esencial, como subraya la jurisprudencia europea (SSTJUE de 26
de noviembre de 1981, Michel, 20 de febrero de 1997, Comisión contra Daffix y 10 de
septiembre de 2008, EvropaÏki Dynamiki, SSTG de 3 de marzo de 2010, Freiestaat
Sachsen/Comisión, y 27 de septiembre de 2012, Francia/Comisión), es que la
motivación debe permitir al juez ejercer su control de legalidad y proporcionar al
interesado la información necesaria para saber si la decisión está o no fundada.75
También es posible incorporar una resolución, como motivación de la misma, los
informes o dictámenes que se acepten expresamente como fundamento de aquella
(artículo 88.6 LPAC). 76
La postura de la jurisprudencia es rotunda con la negativa a la admisión de fórmulas
genéricas por el hecho de carecer de datos fácticos y jurídicos que posibiliten la
necesaria contradicción y defensa del interesado; ni remisiones de carácter general ni
a la normativa ni al contenido de preceptos van a servir como sustento argumental de
decisiones administrativas adoptadas77
Los diferentes modos de articularse la motivación atendiendo a dos factores: uno, el
momento en que se cumplimenta la motivación y otro, la incidencia de la
incorporación de las nuevas tecnologías en el quehacer administrativo78.
Por lo tanto, vemos dos modalidades de la motivación. Por un lado, motivación puede
contenerse en el propio acto, mediante “una sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho” (art.35.1 LPAC), o bien podemos encontrarnos ante una
motivación denominada doctrinalmente “in alliunde”, consistente en fundamentar el
sentido de un acto administrativo sobre informes, dictámenes o documentos técnicos
obrantes en el expediente administrativo y cuyo fundamento legal se encuentra en el
art.88.6 LPAC, conforme al cual: “6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de
motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.”
El Tribunal Supremo considera igualmente válida esta forma de motivación, “Siguiendo
con las exigencias propias de la motivación, debemos añadir que la motivación puede
contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o
dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992, cuando se incorporen al texto de la
misma. Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el
mentado artículo 89.5 “in fine”, ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal
Supremo -Sentencias de 21 de noviembre de 2005, 12 de julio de 2004, 7 de julio de
2003, 16 de abril de 2001 y 14 de marzo de 2000- en el sentido de considerar que si
tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido
cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica “in aliunde” satisface

75
BERMEJO VERA, JOSÉ. Derecho administrativo básico. Parte general . 12a ed. Cizur Menor (Navarra):
Civitas-Thomson Reuters, 2016. pág. 548
76
BERMEJO VERA, JOSÉ. Derecho administrativo básico. Parte general . 12a ed. Cizur Menor (Navarra):
Civitas-Thomson Reuters, 2016. Pag 549
77
STS 3090 /2011 FJ 1; STSJ (Madrid) 2417/2009, FJ 4.
78
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCIO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 347

35
las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto
de la justificación de lo decidido por la Administración”79.
Son dos requisitos necesarios para que la modalidad de motivación por remisión o “in
aliunde” cumpla las exigencias requeridas en los actos administrativos y no incurra en
ningún tipo de vicio invalidante o en alguna irregularidad no invalidante.
En primer lugar, que se permita el acceso al expediente administrativo con carácter
previo a la interposición de cualquier reclamación, evitando, así, la indefensión real y
material del administrado. Y en segundo lugar, que la resolución administrativa asume
como motivación el contenido de los informes técnicos obrantes en el expediente
administrativo al que tuvo acceso el administrado80.
Una de las peculiaridades que irradia esta modalidad se encuentra en el logro de una
de las finalidades de la motivación, la finalidad cognoscitiva, por parte del interesado
que no se da de forma directa como consecuencia de la lectura del acto administrativo
sino de forma indirecta a través de la lectura de informes o dictámenes que preceden
al acto administrativo, hallándose las razones en el propio expediente.81
Hay que hablar por un lado de la incorporación de esos informes técnicos en el
expediente administrativo y por otro lado los distintos lugares de ubicación de los
informes.
Algunos pronunciamientos jurisprudenciales que precisan de manera expresa el
sentido literal del término incorporación ofreciendo una explicación en sentido amplio
al señalar, por un lado, que “no ha de entenderse en su sentido material como de
explícita transcripción literal sino más bien como referencia a los que en el expediente
constan y que por hallarse a disposición de los interesados éstos tienen la posibilidad
de conocer en cualquier momento”82 y, por otro, que la motivación exigida en el
artículo 43 de la LPAC en cuanto ”sucinta referencia de hechos y fundamentos que
permita a los destinatarios conocer las razones por las que se denegó su petición, no
precisa incorporar el contenido íntegro de los informes o dictámenes tomados en
consideración cuando con independencia de los mismos es posible conocer las razones
por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó, sólo cuando
el acto en cuestión carezca de toda justificación limitándose a aceptar el contenido de
los informes y dictámenes, cabe exigir la incorporación de su texto en los términos
previstos en el apartado tercero del artículo 93 de la LPA, pues el mencionado
precepto se establece como medio subsidiario para paliar la falta de motivación
propia”83.
El Tribunal Supremo considera que el informe que expresa la gravedad de la infracción
cometida y es emitido por la Secretaría de la Comisión de Urbanismo, actúa como
auténtico fundamento del acuerdo que se adopta justificando la decisión acordada, y

79
STS 555/2011 FJ 4
80
[Link] Pag 3
81
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 349
82
STS 1983/379 FJ 1.
83
STS 4005/1990 FJ 1.

36
que por preceder al acto administrativo “habría que entender incorporado a la
resolución”84
El Tribunal Constitucional despeja también tales dudas interpretativas manifestando
que “la remisión implica reproducir la argumentación del pronunciamiento judicial
remitido en la resolución remitente, que es tanto como si se transcribiera
íntegramente en el seno de esta última, por lo que dicha técnica (refiriéndose a la
motivación in alliunde), en sí misma considerada, ni añade ni quita nada desde una
perspectiva de garantía en comparación con la decisión que contiene explícitamente
los razonamientos”85
De todo ello, podríamos concluir que la jurisprudencia aboga por una interpretación en
sentido amplio del precepto, al no exigir que la incorporación consista únicamente en
la “explícita transcripción literal” de los informes o dictámenes sino también en la
“aceptación o referencia” de tales documentos que constan en el expediente86.
La motivación in alliunde se admite y se entiende conforme a derecho si se limita, en
cuanto a su fundamentación, a la remisión de los argumentos recogidos en informes o
dictámenes que haya en el expediente en tanto en cuanto el interesado puede conocer
los motivos de la resolución con el acceso al mismo, evitando así su posible
indefensión. La simple remisión al informe o dictamen se considera incorporación.87
En cuanto al lugar donde se ubican tales actuaciones de trámite, los informes o
dictámenes, de los que hará uso el órgano sustantivo al fundamentar la resolución,
incorporándolos o haciendo mera referencia de ellos, para así cumplimentar la
motivación habrá que estar a lo exponga el expediente.
El expediente es el punto de partida para entender qué informes o dictámenes unidos
o incorporados a él se pueden admitir como motivación en el supuesto concreto que
ahora abordamos y al que se hace una continua referencia a través de diferentes
dictados jurisprudenciales88.
Una de las novedades que incorpora la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LPAC) con respecto a su antecesora (la Ley
30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, LRJPAC) es que añade una definición expresa de lo que se ha de
entender por “expediente administrativo”
El art. 70 LPAC incorpora a la legislación general sobre procedimiento administrativo la
definición que ya encontrábamos en el art. 164.1 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales (ROF), aprobado por Real
Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, si bien con determinadas matizaciones.

84
STS 1987/9208 FJ 1.
85
Auto TC 207/1999.
86
STS 3638/2009 FJ 2; STSJ (Madrid) 2474/1997 FJ 4.
87
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 352
88
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 352

37
El art. 70.4 LPAC excluye todo un conjunto de informaciones, datos o documentos que
no siempre va a ser fácil de esclarecer si efectivamente forman o no parte del
expediente, por lo que seguramente van a requerir de una aclaración, bien normativa
o bien jurisprudencial. En estos casos, la innecesaridad de incorporar la información
auxiliar o de apoyo es contraria al principio de transparencia y puede dificultar obtener
el conocimiento de la verdadera intención, finalidad o motivación del acto
administrativo, además de impedir o dificultar la defensa de la posición jurídica del
interesado.89
Como deja entrever un sector doctrinal, en variadas ocasiones el interesado al no
poder conocer los motivos del acto, necesita acceder al expediente, y no será hasta
que se haya iniciado el proceso judicial de impugnación del acto administrativo, hasta
que se interponga el recurso contencioso administrativo pertinente, cuando se le
remita tal documento, de lo que se deduce, que en tales casos se le impone al
administrado la carga de iniciar un proceso judicial para poder acceder al expediente y
conocer de las razones que fundamentaron la decisión administrativa, pues hasta
entonces no podrá conocer del contenido de la motivación y poder así garantizar su
defensa90.
La jurisprudencia considera aquellos supuestos que el interesado ha tenido
conocimiento de los informes, pero no acceso como desprovistos de motivación, al
recaer sobre él la carga de iniciar un proceso judicial.
Así lo manifiesta el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León cuando, en un
supuesto de remoción de un puesto de trabajo, se refiere al recurrente que ha tenido
“conocimiento de tales informes con ocasión de la notificación de la Resolución
acordando su cese, no habiendo tenido acceso a los mismos hasta la remisión del
expediente administrativo tras la interposición del presente recurso jurisdiccional, por
lo que en modo alguno puede estimarse que los mismos sean suficientes, a los meros
efectos de la motivación in alliunde que ahora examinamos. Téngase en cuenta que
para pueda estimarse motivado el acto administrativo mediante motivación por
remisión, es preciso que el interesado pueda encontrar las razones que llevaron a la
Administración a adoptar tal resolución, a través de los datos que con relación al
mismo obren en el expediente administrativo, lo que no acontece en el supuesto
ahora examinado”91
En definitiva, lo importante y determinante es que el acto no aparezca desprovisto de
razones suficientes para ser dictado, que éstas se expresen y exterioricen por la
Administración y que el destinatario del mismo tenga acceso a ellas, tal como lo
expresa el Tribunal Supremo “en el sentido de considerar que si tales informes constan
en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo,
la motivación mediante esta técnica "in alliunde " satisface las exigencias de la

89
[Link]
procedimiento-administrativo-comun-mas-alla-del-rof-monica-dominguez/
90
AYALA MUÑOZ, J. M. et al (2000) “Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo” Aranzadi, 4º edición, pág 381.
91
STSJ (Castilla y León) 9/2012 FJ 6; STSJ (Castilla la Mancha) 10128/2004, FJ 2.

38
motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación
de lo decidido por la Administración”92
Finalmente es oportuno apuntar, que en cualquiera de los supuestos que es obligatoria
la motivación, puede hacerse uso de la modalidad in alliunde. Ni el legislador ni los
tribunales acotan el ámbito de actuación de tal técnica, observándose la remisión a
informes tanto en supuestos de limitación de derechos subjetivos93, como en el
ejercicio de potestades discrecionales94 y en aquellos de procedimientos selectivos y
de concurrencia competitiva95.
En resumen, esta modalidad de motivación in alliunde es admisible en aquellos
supuestos en los que la remisión se haga tanto a informes, dictámenes como a
propuesta de resolución, incluso al acta, sin olvidar su aplicación tanto a las
resoluciones como a los actos de trámite.
Se trata de una modalidad de motivación en la cual, no siempre la remisión al
documento se produce de una forma generalizada y compacta al observarse ciertas
variantes siendo la que hemos tratado la más usual en la práctica administrativa y que
comprende todos aquellos supuestos en los que la remisión al documento, en el cual
se basa la decisión final adoptada por el órgano administrativo, consiste tanto en la
incorporación literal del texto del informe o dictamen96 como en la simple referencia a
ellos, ya sea de forma expresa, ya sea de forma tácita97.
En el desarrollo de la práctica administrativa, la elección de una modalidad u otra de
motivación no siempre es clara y a veces tampoco está bien delimitada,
encontrándonos, en ocasiones, supuestos que ofrecen ciertas peculiaridades al
combinar diferentes modos de motivación, la motivación textual y la motivación por
remisión.
Dicha combinación es una variante un poco desnaturalizada de esta última, en la que
no se da una simple remisión a informes o dictámenes en un sentido puro al 100%,
sino que en tales casos en la motivación del acto es posible diferenciar dos
modalidades: una, que consiste en la remisión a informes o dictámenes que obran en
el expediente y otra, la textual, dada de forma explícita. Por un lado, el órgano
sustantivo encargado de decidir, detalla de manera pormenorizada los motivos y
razones en los que sustenta la decisión finalmente adoptada quedando estos a su vez
incorporados a dicha resolución, al texto propio de la misma, si bien, por otro lado,
puede que no todos los motivos o razones formen parte de tal incorporación y a
alguno de ellos, para su conocimiento, se les remita a informes o dictámenes
recayendo, por tanto, en el interesado la carga de conocerlos mediante el acceso al
expediente como ya hemos tenido ocasión de comentar en líneas anteriores.

92
STS 161/2009 FJ 5.
93
STSJ (Canarias) 6 abril FJ 5.
94
STSJ (Andalucía) 3867/2011, FJ 2.
95
STS.2610/2007 FJ 4; STS 4555/2007 FJ 1; STSJ ([Link]) 101/2005 FJ 2; STSJ (Madrid) 2474/1997
FJ 4.
96
STS 410/2001 FJ 2:
97
STS 5862/1992 FJ 2

39
Un supuesto en el que se refleja esta combinación de modalidades es en todos
aquellos que se produzca una discrepancia entre pareceres por parte de los órganos
que participan en el proceso resolutorios. Así en asuntos relativos a operaciones de
concentración de empresas, en las cuales el Tribunal de Defensa de la Competencia
adquiere cierto protagonismo al estar habilitado para calibrar los efectos nocivos de la
operación, se observa que parte de la motivación de los actos que versan sobre esta
materia consistirá en una motivación por referencia, y otra consistirá en una
motivación explícita que incluya la sucinta referencia a hechos y fundamentos de
derecho.
El Tribunal de Defensa de la Competencia ha de emitir, en el curso del procedimiento,
un dictamen preceptivo que eleva al Consejo de Ministros para que éste, a la vista de
su contenido, resuelva lo que proceda. El acuerdo final debe incluir necesariamente la
motivación que lo sustenta, tanto más cuanto se aparte del dictamen a partir del cual
se adopta. Si el Consejo de Ministros, a la vista del dictamen emitido por aquel órgano,
quiere separarse de él, ha de explicar concretamente por qué adopta esa decisión, de
modo que la motivación exigible no es solo la general relativa al acto sino la específica
relativa a la discrepancia con el órgano consultivo. En cambio, si el Consejo de
Ministros se conforma con el dictamen, basta con remitirse a él.
“En otras palabras, no es suficiente a estos efectos, como defiende el Abogado del
Estado, que el acuerdo contenga una sucinta referencia general a hechos y
fundamentos de derecho, sino que debe necesariamente incorporar la explicación de
por qué se separa del dictamen del Tribunal de Defensa de la Competencia en aquello
en que así lo haga. En realidad la motivación explícita resulta obligada tan solo
respecto de las determinaciones que el Consejo de Ministros introduzca por sí mismo en
contra o al margen del dictamen previo: para el resto, esto es, para aquello en que
coincida con el parecer del órgano consultivo, basta la motivación por referencia y
podría el Consejo de Ministros remitirse, sin más, al dictamen del Tribunal de Defensa
de la Competencia que -siendo público desde la adopción del acuerdo, según ahora
dispone el artículo 16 de la Ley 16/1989- explica ya con toda clase de razones por qué
procede, y bajo qué términos, la concentración notificada”98
La actividad administrativa ha sido objeto de muchas de las transformaciones que
arrastra la revolución tecnológica e informática en la que estamos inmersos. Es
evidente, que en el caso de la Administración el desarrollo de las tecnologías de la
información y la comunicación ha tenido efectos decisivos como se manifiesta en la
creciente automatización de la actuación administrativa y la gestación de la
Administración electrónica, como queda reflejado con la aprobación de la Ley 11/2007,
de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos
(LAECSP)99.
La actuación administrativa automatizada produce un acto administrativo sometido a
unos requisitos de validez y de eficacia que son los mismos tanto si nos encontramos
ante actos administrativos de naturaleza presencial como realizados por medios

98
STS 65/2003 FJ 6; STS 1585/2000 FJ 4
99
GAMERO CASADO, E. y VALERO TORRIJOS, J. (2009): La Ley de Administración electrónica. Comentario
sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios
públicos, Thomson.

40
electrónicos. Se traslada al campo de la programación informática los elementos
subjetivos, objetivos, teleológicos y formales que integran el acto administrativo
correspondiente y se garantiza que responde a la misma finalidad de que
correspondería el mismo acto administrativo proveniente de una voluntad humana.
Una programación adecuada permitirá que la producción del acto respete las garantías
formales y materiales y sea válido.100

8. CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE MOTIVACION

La necesidad que la acción administrativa se realice a través de los cauces formales de

un procedimiento nos garantiza que tal actuación va a ir dirigida hacia el interés
público, asegurando un correcto comportamiento de la propia Administración siendo
más fácil el control del cumplimiento de los requisitos en las actuaciones regladas que
en las actuaciones discrecionales101.

Por ello, el control concreto del cumplimiento de la motivación garantiza un buen

proceder de la actuación administrativa, que es tanto como afirmar que garantiza
también un buen comportamiento ético.

La exigencia formal de la motivación contribuye a garantizar la defensa de los

administrados por parte de la propia Administración, ocasionando su omisión un grave
perjuicio al no tener los interesados la oportunidad de demostrar su ilegalidad y
defender sus derechos e intereses, en especial en los actos de gravamen.102

El incumplimiento del deber de motivar trae causa tanto de una ausencia de la

motivación como de la materialización de una motivación defectuosa, que conectan la
falta de motivación con una conducta negligente de la Administración y con dos
importantes vicios de legalidad del acto administrativo, la arbitrariedad y la desviación
de poder y que permiten calificar dicha falta como indicador de la existencia de tales
vicios.

La falta o defecto de la misma como vicio de forma invalidante, y no una simple

irregularidad del acto, siempre que tal hecho produzca cierta indefensión al interesado
o impida alcanzar el fin, tanto el concreto que persigue el acto como los colaterales
que van adheridos al cumplimiento de las finalidades de la motivación103

El incumplimiento de una adecuada motivación o su propia omisión conlleva a su vez

un comportamiento con el que no se ha cumplido los objetivos legalmente
encomendados y que arrastra un contra naturam de la Administración. La legalidad

100
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 380-381.
101
GONZALEZ PEREZ, J. 1996 “La ética en la Administración Pública” Cuadernos Civitas, pág. 86.
102
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO, “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 402
103
BELADIEZ ROJO, M. 1994 “Validez y eficacia de los actos administrativos” Marcial Pons, págs. 130 y
ss.

41
debe ser siempre el referente que permita evaluar la legitimidad de la conducta
administrativa y cuando la conducta, activa u omisiva, no sea respetuosa con el
estándar de actuación previsto por el ordenamiento nos encontraremos ante un
supuesto de mala administración, es decir, la inactividad administrativa104.

La falta de motivación conecta con los vicios de legalidad como ocurre en aquellos
supuestos en los que se ejerciten potestades de carácter discrecional en los que la
motivación se considera un requisito esencial de los actos discrecionales a fin de
controlar una eventual arbitrariedad105.

Si la falta de motivación no va acompañada de los motivos que justifiquen la decisión

adoptada, ni referencia alguna a ellos en el expediente, a su vez el acto, aparte de
incurrir en un vicio formal, incurre en un vicio de legalidad por vulnerar el artículo 9.3
de la CE y, por lo tanto, el acto es arbitrario.106

En el estudio de las modalidades de la motivación se expusieron las diferentes

opciones que puede escoger la Administración al exponer los fundamentos y razones
que sustentan la decisión que adopte, tanto una motivación textual como por
remisión.

En el primer caso, recordamos, que la motivación puede contener en el propio acto

(artículo 35.1 LPAC), es decir, el acto incorpora los motivos o razones que justifican la
decisión conociendo el interesado de manera directa la justificación de la decisión
administrativa; de ahí que, si solo consta una breve y sucinta, de hechos y
fundamentos de derecho, el acto estará inmotivado y estaremos ante una ausencia de
la motivación.

En el segundo caso, la motivación in alliunde (artículo 88.6 LPAC), permite la remisión a

informes o dictámenes a través de los cuales el interesado pueda conocer las razones
que fundamentaron la decisión.

Esta modalidad de motivación no se encuentra expuesta en el propio acto sino en el

expediente que permite garantizar la defensa del interesado y sobre la cual se ha
pronunciado la jurisprudencia en reiteradas ocasiones manifestando que con tal
modalidad no se produce una omisión de la motivación107. Ahora bien, si a pesar de
acudir al expediente, no hubiera ni informes ni dictámenes que permitan al interesado
conocer las razones de la decisión administrativa que le afecta, el acto no estará
motivado.108

104
GOMEZ PUENTE, M. 2011 “La inactividad de la Administración” 4º edición, Aranzadi, pág. 59-74.
105
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO, “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 396
106
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 397
107
STS 329/2005 FJ 2.
108
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO, “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 392

42
De la teoría general del acto, en concreto de lo relativo a la validez, se desprende que
un acto administrativo que no cumple los requisitos jurídicos legalmente establecidos
e incurre en una infracción del ordenamiento jurídico no es válido, siendo la invalidez,
la sanción jurídica general que corresponde a tales actos como contrarios a Derecho.109

La invalidez puede definirse como una “situación patológica del acto administrativo”,
caracterizada por la falta o vicio de alguno de sus elementos.

Estos vicios pueden originar simplemente la nulidad relativa o anulabilidad del acto
administrativo, figura contemplada en el art.48 de la LPAC, “1. Son anulables los actos
de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto

carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas

sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término
o plazo”, que curaría el transcurso del tiempo o la subsanación de sus defectos.

La declaración de anulación de un acto administrativo puede ir acompañada en

algunos casos de una orden de retroacción de actuaciones para que la Administración
dicte un nuevo acto debidamente motivado y en otros, en cambio, se anula el acto y se
reconoce la situación jurídica individualizada del recurrente110.

Nuestro ordenamiento jurídico permite la posibilidad de corregir los vicios o defectos

en que puede incurrir los actos administrativos generando dos posibles efectos
diferentes sobre el acto administrativo viciado: su convalidación (artículo 52 LPAC) o su
anulación (artículo 48 LPAC). Mientras con la convalidación se elimina el vicio
conservándose el acto, en cambio, con la anulación el defecto se corrige eliminando
del ordenamiento jurídico, no solo la infracción cometida sino también el acto que será
sustituido por otro conforme a Derecho.111

La convalidación del acto administrativo es la subsanación de los defectos de los que

adolece un acto anulable. “El instituto de la convalidación, que constituye una
excepción a la declaración de anulabilidad de los actos administrativos, pretende la
subsanación de los defectos de los que adolezca aquel acto que no incurra en causa de
nulidad de pleno derecho mediante la emisión de un acto convalidatorio que depure los
vicios de anulabilidad

109
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO, “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 400
110
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 404
111
DR. D. GAMERO CASADO, EDUARDO DOCTORANDA, Dña. DE LAS MERCEDES NAVARRO GONZÁLEZ,
ROCÍO “la motivación de los actos administrativos”, Universidad Pablo de Olavide 2016, pág. 415

43
Según refiere esta Sala en la sentencia de 31 de diciembre de 2003 (RC 1126/2000) el
ordenamiento jurídico reduce al máximo la invalidez por irregularidades formales y
restringe su efecto anulatorio sólo a aquéllas que impedirían alcanzar la finalidad del
acto o producir indefensión de los interesados (artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento
Administrativo). Ello determina que se confiera a la Administración un amplio poder de
convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan (art.
53.1), convalidación que en materia de incompetencia podrá realizar el órgano
competente, cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto convalidado”.112

En principio, si solo se ha producido un defecto de forma como la falta de la

motivación o su manifestación defectuosa, se anula el acto ordenando la retroacción
de las actuaciones al momento anterior en que se dictó el acto para que se vuelva a
dictar otro debidamente motivado, tal como se desprende de diferentes y variados
pronunciamientos jurisprudenciales; así en un supuesto concreto relativo a ayudas y
subvenciones públicas ante una motivación genérica presentada que no explicitan las
razones que justifican “la denegación de los incentivos regionales”, el Tribunal
Supremo sentencia la anulación de la decisión administrativa correspondiente debido
a la insuficiente motivación, alegando que “la generalidad y variedad de los criterios no
facilitan el acceso a la concreta causa de denegación que hubo de apreciarse en caso
de la entidad solicitante”.113

En los procedimientos selectivos de nombramientos judiciales, en concreto de

adjudicación de plaza de magistrados, la emisión del informe de la Comisión de
calificación que valora el mérito y la capacidad de los aspirantes conforme a los
criterios que la propia Comisión crea idóneos para el cargo de que se trate es un
trámite nuclear, esencial el que constituye la motivación, de ahí que su omisión
repercute en la insuficiencia de la motivación de la decisión sobre la adjudicación de la
plaza, resultando de esta irregularidad formal un vicio procedimental con
trascendencia invalidante, por privar a esa decisión de un elemento indispensable para
alcanzar el fin que le es propio con la consiguiente retroacción de actuaciones a fin de
que se cumpla el trámite omitido de informe de la Comisión de Calificación114

Por otra parte, en actuaciones relativas a materia medioambiental, relativas a

decisiones concretas de asignación individual de emisión de gases de efecto
invernadero se anulan los acuerdos que aprueban tales asignaciones alegando falta de
motivación ordenando la retroacción del expediente a la Administración para que
proceda a una nueva asignación de derechos expresando las razones que justifiquen
los criterios a seguir115

Mientras que otros vicios estarían aquejados de la nulidad absoluta o de pleno

derecho, figura contemplada en el art.47 de la LPAC, “1. Los actos de las
Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

112
STS 3481/2000
113
STS 2940/2010 FJ 4; STS 35623/1995 FJ 4.
114
STS 259/2004 FJ 5; STS 2006/9903 FJ 5 y 6; STS 27 Noviembre 2006 Rec. FJ 4; STS 309/2004 FJ 7.
115
STS 254/2009 FJ 4; STS 28 diciembre 2010 Rec. 491/2008 FJ 6; STS 27/2008 FJ 3; STS 5/2008; STS 16
490/2008 FJ 6; STS 98/2005 FJ 7.

44
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o

del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de

ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren
la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las
que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”, lo
que conduciría inevitablemente a la anulación del acto administrativo.

Aunque como regla general la indefensión solo produce la anulabilidad del acto
administrativo, si se vulneran algunos de los derechos comprendidos en el artículo 24
de la CE conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional el vicio en que se
incurre será de nulidad absoluta y no de mera anulabilidad, así cuando la indefensión
tiene lugar en un procedimiento sancionador116

En relación a las resoluciones que establecen los servicios mínimos aplicables a una
convocatoria de huelga el Tribunal Constitucional ha manifestado que el acto por el
cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado, pues
tal determinación puede comportar graves consecuencias como la restricción de
derechos fundamentales constitucionalmente garantizados.

La motivación que se exige a la autoridad competente para establecer los servicios

mínimos que aseguren el mantenimiento de los que son esenciales para la comunidad
no equivale a cualquier justificación que acompañe a la resolución que los fije o que
pueda extraerse del expediente, sino que ha de contemplar las circunstancias
específicas de la huelga de que se trate, justificando en relación con ella los concretos
servicios que se disponen. Por ello coinciden tanto el Tribunal Constitucional como el
Tribunal Supremo en reiterar y subrayar que la motivación de los servicios mínimos se

116
STC 18/1981, STC 262/1988; STC 291/2000.

45
trata de un requisito indispensable sin el cual la resolución en cuestión incurre en
causa de nulidad117

También se otorga la nulidad de la resolución administrativa en un supuesto de

selección de interinos al servicio de la Administración de Justicia que al no motivarse
no permite conocer los elementos de juicio ni controlar baremación y orden de
colocación de la relación de excluidos y admitidos de la bolsa de trabajo.

“La lectura del expediente administrativo remitido a esta Sala por la Gerencia
Territorial, admitido como prueba a petición de las actoras, evidencia que el
procedimiento selectivo adolece de las irregularidades denunciadas y, en especial, se
aprecia la ausencia de toda motivación en la resolución que aprueba la Bolsa de
Trabajo y de acreditación en el procedimiento de los fundamentos de la misma, tal y
como exige el art. 54.2 de la Ley 30/1992. Esta irregularidad origina una patente
indefensión a las demandantes, al hacer impracticable el control del contenido del acto
impugnado, pues al no constar ni las solicitudes ni los «curricula» ni, en realidad,
ningún elemento de juicio, resulta imposible entrar a analizar las causas de exclusión o
inclusión y la baremación que da origen al orden de colocación en cada una de las
relaciones definitivas que forman la Bolsa. Por las mismas razones, es imposible saber
porqué la señora V. aparece en la 2.ª lista y desaparece en la 3.ª sin haber sido llamada
a prestar servicios.

Estas irregularidades, que suponen la nulidad del acto impugnado [arts. 62.1, e) y 64.1
de la Ley 30/1992], no pueden ser salvadas «a posteriori» en el proceso judicial”118

Un acto administrativo carente de motivación puede incurrir como regla general en un

vicio de anulabilidad o en una mera irregularidad no invalidante. “El deslinde de ambos
supuestos ha de hacerse atendiendo a un criterio que tiene dos manifestaciones: a)
desde el punto de vista subjetivo, y dado que el procedimiento administrativo tienen
una función de garantía del administrado, habrá que indagar si realmente ha existido o
no indefensión; b) en el aspecto objetivo, y puesto que el proceso tiene por objeto
determinar si el acto impugnado se ajusta o no a Derecho, será preciso verificar si se
cuenta o no con los datos necesarios para llegar a la conclusión indicada”119.

Entonces, la ausencia de motivación sería constitutiva de anulabilidad si el

administrado se ha visto imposibilitado a la hora de conocer las razones que han
conducido a la Administración a dictar el acto en cuestión, lo que, como se ha dicho
más arriba, podría generar indefensión; o de una mera irregularidad no invalidante,
confirmándose en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los
motivos y razones en que se funda la decisión administrativa120.

117
STS 4045/2010 FJ 3; STS. 27/2012; STS 885/2009 FJ 3; STS 4995/2008; STS 2535/2008; STS 1833/2006
FJ 5.
118
STSJ (Castilla La Mancha) 551/1996 FJ 3.
119
STS 9368/1988 FJ. 1 y 2
120
[Link]

46
Por ello, resulta primordial determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, con la
finalidad que exige la motivación de los actos administrativos, es decir, si el
administrado ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la
Administración. Solo tras esa indagación podrá valorarse si concurre o no la
indefensión referida en el art.48.2 LPAC, “cuya exigencia es necesaria para incurrir en
el vicio de invalidez señalado”121 .

La insuficiencia de motivación del acto administrativo dará lugar a su invalidez cuando

carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión de
los administrados (art.48.2 LPAC). De no ser así, la Administración podrá subsanar
estos defectos sin necesidad de anular el acto viciado, mientras que el acto motivado
arbitrariamente será anulado en todo caso por infracción del artículo 9 CE.

Siempre que no se den ninguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho

previstos en el art. 47 LPAC, tales como son la omisión total y absoluta de la práctica
de los trámites administrativos esenciales (art.47.1.e LPAC) o los actos que imponen
sanciones administrativas que lesionan derechos y libertades fundamentales,
pudiendo producir la indefensión prevista en el art.24.1 CE (art.47.1.a LPAC).122

Se entiende por indefensión aquella “situación que queda el titular de un derecho o

interés discutido cuando se ve imposibilitado para obtener o ejercer los medios legales
suficientes para su defensa y el administrado ha sido privado de la facultad de
introducción en el expediente de los elementos fácticos o jurídicos de la oposición que
la Administración debía tener en cuenta antes de producir el acto definitivo”123

Además de esas dos categorías de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la

irregularidad no invalidante, aquejada de vicios menores y que por tratarse de una
simple infracción de tipo formal y no real o material es susceptible de subsanación
tanto en vía administrativa previa como por los propios trámites del proceso judicial.124

La decisión administrativa carente de motivación o defectuosa puede ser entendida en

ocasiones como una simple infracción formal con carácter menor y de escasa entidad
calificada con la categoría de irregularidad que no confiere carácter invalidante, y por
tanto, no conduce a la eliminación del acto.

“La finalidad que ha de presidir las decisiones de anulación de los actos

administrativos, y en concreto de los acuerdos adoptados en una sesión convocada por
razones de urgencia, han de partir de que el defecto que acarree la anulabilidad del
acto sea de tal entidad que haya tenido transcendencia bastante para posibilitar la
alteración del resultado final, bien porque se modifique la composición del órgano
colegiado, bien porque de algún modo se impida la libre asistencia, deliberación o
formación de voluntad en el mismo. En caso de que no sea así, el defecto existente
pierde sus características anulatorias y se transforma en mera irregularidad (artículo

121
STS 555/2011 FJ. 4
122
[Link]
123
STS 2 abril 1980 RJ 2294
124
[Link]

47
48.2 de la Ley de 17 de julio de 1.958, hoy 63.2 de la Ley de 26de abril de 1.992) no
susceptible de ocasionar el efecto invalidante, de acuerdo con la doctrina de esta Sala
manifestada, entre otras, en las Sentencias de 21 de enero de 1.936 (referente a la
parsimonia con que ha de aplicarse la declaración de nulidad de los actos
administrativos si no existe lesión o quebrantamiento del derecho de un tercero), 17 de
junio de 1.980, 15 de noviembre de 1.984, 26 de abril de 1.985, 26 de marzo de 1.987
(es preciso que el defecto sea de tal entidad que altere la composición del órgano
colegiado de manera que, como tal, resulte irreconocible), 5 de abril de 1.988
(precisamente citada por la parte recurrente en ese mismo sentido) e incluso, "a
contrario sensu", las ya mencionadas de 12 de noviembre de 1.997 y 20 de mayo de
1.998.”125

En un asunto relativo a provisión de puestos de trabajo se excluye el candidato de la

lista de aspirantes seleccionados por haber obtenido la calificación de "no apto" en el
periodo de prácticas y pese a observarse una falta de motivación, se entiende que no
procede a la anulación del acto por producirse la subsanación y no causar indefensión
al afectado “si bien se infringió ese deber de motivación en la resolución inicial fue
subsanado al resolver el recurso administrativo ulterior. Por ello concluye que no hubo
indefensión y se produjo una irregularidad no invalidante que no determina la
anulabilidad del acto administrativo por infracción del ordenamiento jurídico conforme
al art. 63.2 LRJAPPAC”126

Finalmente, el incumplimiento de la motivación no queda circunscrito al ámbito del

acto administrativo, sino que las secuelas que origina la falta de motivación o una
motivación defectuosa pueden a su vez tener repercusiones en otros círculos
colaterales al acto, no por ellos menos importantes, como los relativos al propio
procedimiento en el que va inserto el propio acto que ha quedado huérfano de una
adecuada motivación, al interesado que ve mermada su posibilidad de defensa y, por
último, al modo de proceder de la actuación administrativa que denota déficit de
diligencia y buen hacer.127

9. CONCLUSIONES

1. La motivación ha de ser lo suficientemente indicativa de las razones que justifican

la resolución, dependiendo de la magnitud de la cuestión por lo que en cada
supuesto el alcance de la motivación varia, pero sin eliminar los criterios esenciales
que fundamentan la toma de decisión.

2. La obligación de la administración de motivar es una manifestación de una

potestad funcional el cumplimiento de un deber derivado de tal potestad que no es
más que la exteriorización de las razones y motivos que fundamentan la decisión
administrativa. Son varios los derechos que obligan a la administración a motivar;

125
STS 3571/1994 FJ 4
126
STS 9/2013 FJ 8.
127
[Link] “La motivación de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico español”,
2017, pág. 28

48
 el derecho a obtener una resolución fundada, derecho a una buena administración,
derecho a la tutela judicial efectiva…

3. Por tanto, la motivación la podemos definir como manifestación y exigencia del

principio de transparencia y del derecho de los ciudadanos a la buena
administración. Así lo recoge el artículo 4.2 de la Carta de Derechos Fundamentales
de la Unión Europea.

4. La naturaleza jurídica de la motivación está entre dicho, si es un elemento formal o

material. La doctrina no ofrece unanimidad al respecto. La mayor parte de la
doctrina entiende que es un requisito formal, pero existen estudios que revelan
que podría ser también un elemento material, pues no se puede entender solo
como un simple requisito de forma, puesto que si falta no tiene justificación ni
sentido el acto por faltar esa transcendencia jurídica.

5. En conjunto se podría entender que la motivación es un elemento de forma en el

que se da una justificación por referencia a los datos en el procedimiento y a su vez
forma parte del contenido del acto siendo la motivación en si misma justificativa.

6. Aun así, la motivación está más cerca de ser un elemento formal pues su función es
transportar aspectos sustanciales del acto.

7. La motivación tiene por fines; conocer los motivos de una decisión para poder
contrastarlos jurídicamente y en su caso, impugnarla. Los interesados tienen
derecho a conocer las razones de las decisiones administrativas que les afecten. Es
un instrumento para poder defender sus derechos e intereses legítimos. Además
de ser una forma de control social de la administración. Y, la exigencia legal de
motivación no se ciñe a aquellos casos en que el acto desfavorablemente a
derechos e intereses individuales legítimos, sino que alcanza a otro muchos, en el
derecho europeo a todos los actos jurídico.

8. Todas las finalidades expuestas consolidan el fundamento sobre el que se sostiene

la motivación, pero también evitan de manera implícita la presencia de una serie
de riesgos que atentan la razón de ser de la motivación y que permiten definirla, a
su vez, como un instrumento preventivo de la arbitrariedad y como un claro
indicador del vicio de desviación de poder.

9. La exigencia de la motivación no viene de forma exclusiva en la ley, sino también

en principios jurídicos como el principio de seguridad jurídica, el principio de la
arbitrariedad de los poderes públicos y el principio de proporcionalidad. La
motivación es un instrumento que refleja el resultado del juicio de ponderación
como un instrumento de control que actúa como exigencia que cumplimenta el
principio de proporcionalidad de la decisión administrativa adoptada.

10. El contenido de la motivación se basa en los hechos acaecido que permitan

verificar la realidad sobre la que se asentara la decisión administrativa adoptada; la

49
 norma en la que se basa; el fin que persigue; y las razones que se exigen
dependiendo del contenido de los actos.

11. Son dos las modalidades de la motivación, por un lado, la motivación que puede
contenerse en el propio acto y otro tipo denominada “in alliunde”, basando la
motivación en informes u otros documentos técnicos.

12. En principio la obligación de motivar recae sobre el órgano sustantivo junto a la

obligación de resolver analizando el caso concreto, pues puede necesitar el auxilio
de otros órganos, variando el grado de implicación y participación del órgano
sustantivo en la tarea de realizar la motivación.

13. El incumplimiento de la motivación puede suceder en diferentes momentos del

proceso de elaboración del acto administrativo, es decir, en un momento anterior
a la manifestación expresa de la voluntad administrativa, o durante el proceso de
recogida de información. Dicho incumplimiento del deber de resolver en plazo
destaca la técnica del silencio administrativo.

14. Las consecuencias jurídicas que irradia tanto la manifestación defectuosa como la
ausencia de la propia motivación es una cuestión carente de reflejo legal que no se
resuelve con un análisis de control de la legalidad de la motivación, y será en cada
caso concreto donde se determine las razones que fundamentan el acto y dan por
cumplida la exigencia legal de motivación.

15. Unos vicios suponen la nulidad absoluta y otros vicios que pueden subsanarse
suponen la nulidad relativa. Aun teniendo vicios que producen la invalidez o
nulidad radical, el acto administrativo gira en torno al principio general de
conversación que pretende asegurar que cada acto cumpla su función.

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