• •

Revista de la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas

Febrero de 2004 21 II Epoca

Visión del Ecuador Actual La subvención pública para las

Rafael Quintero López elecciones en Ecuador: Elementos de
interpretación de 11n subsidio
potencialmente perverso
Las ONGs y el Banco Mundial: Luis Verdesoto, Gloria Ardaya y
Lecciones y desafíos [Link]ía
- Torres
Manuel Chiriboga

JOSÉ PERALTA: Evolución de un

Transformaciones en la modernidad, pensamiento creador
• • •
apertura cognitiva y sistema César Albornoz Jaime
educacional
Julio Echeverría
Reseñas-Libros - Diálogo con el libro
de Nancy Ochoa Antich
Ciencias Sociales
Revista de la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas

Universidad Central del Ecuador

Director:
Manuel Chiriboga
Consejo Editorial:
Comité Asesor:
César Albornoz Mario Unda
Hans Ulrich Büµger
Natalia Arias Silvia Vega
Pablo Celi Marco Velasco
Leonardo Espinoza Milton Benítez
Joaquín Hemández Alfredo Castillo
Nicanor J ácomc Mauricio Garda
César Montúfar Daniel Granda
Alejandro Moreano Francisco Hida1go
Rafael Quintero Gonzalo Muñoz
Francisco Rohn Alicia Ponce
Carlos Tutivén Napoleón Sa1tos

la. Edición: Ediciones ABYA-YALA

12 de Octubre 14-30 y Wilson
Casilla: 17-12-719
Teléfono: 2506-247/ 2506-251
Fax: (593-2) 2506-267
E-mail: editorial@[Link]
Sitio Web: [Link]
Quito-Ecuador

Impresión Docutech
Quito - Ecuador

ISBN: 9978-22-376-2

Las ideas vertidas en los artículos de esta

publicación son responsabilidad de sus autores y no
corresponden necesariamente a los criterios de esta
revista. La Revista Ciencias Sociales no se
compromete a devolver los artículos no solicitados.

Para correspondencia dirigirse a:

Dr. Manuel Chiriboga. Director de Revista Ciencias Sociales
Escuela de Sociología y Ciencias Políticas
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria
Teléfono: (593-2) 252-6444
Fax: (593-2) 256-5822
Correo eletrénico: mcbiriboga@[Link]

Esta Revista se publica con el auspicio del Instituto

Latinoamericano de Investigaciones Sociales ILDIS

Fundada en 1976 por Rafael Quintero

Director 1999-200 l : Julio Echeverrla

Impreso en Ouíto-Ecuador, Febrero 2004

 REVISTA OENCIAS SOCIALES • N0.21 • FEBRERO 2004 63

LA SUBVENCIÓN PÚBLICA PARA LAS

ELECCIONES EN ECUADOR: Elementos
de interpretación de un subsidio
potencialmente perverso
Luis Verdesoto, Gloria Ardaya, y Ana Lucía Torres

Algunos antecedentes

El financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales ad-

quirió una nueva modalidad con la transición a la democracia en el Ecuador
(1979), proceso que fue acompañado por la ampliación de la ciudadanía1 y el
surgimiento de nuevos partidos. Antes, el financiamiento de la política co-
rrespondió exclusivamente a la iniciativa privada, con base en la relación de
los líderes y candidatos con los círculos de poder. El poder de los medios de
comunicación social era incipiente y las campañas respondían sólo a lógicas
clientelares, }. de movilizaciones y concentraciones masivas. Luego, con lamo-
·dernización del sistema político asociada a la redemocratización, también se
creó un mercado electoral sustentado en los medios de comunicación social
como canales para la conformación de la opinión pública.

El origen de las normas sobre financiamiento electoral estuvo relacionado

con la decadencia del régimen oligárquico y sus prácticas de cooptación po-
lítica a través de la ingerencia económica de las corporaciones y grupos de
poder económico en los partidos políticos. También estuvo asociado con la
necesidad de colaborar, desde una política pública de subvención económi-
ca, con el surgimiento de nuevas formas de representación, con la que se
vinculó a la redemocratización.2

1 Fundamentalmente la incorporación de los analfabetos al universo de votantes.

2 Ciertamente, el acceso al financiamiento público de los partidos y las campañas no ha si-
do un incentivo suficiente para la constitución de nuevos partidos, reduciéndose, de es-
te modo, el temor inicial de los legisladores y de la opinión pública de que estos fondos
contribuyan a la mayor división del espectro partidario.
64 REVISTA OENOAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

En la Consulta Popular de 1997, el 70o/o del electorado manifestó su acuer-

do en controlar el origen del gasto electoral.3 El financiamiento público de
la política procuró legitimarse a través de la creación de condiciones de al-
guna equidad para la participación electoral, y en la necesidad de alejar a los
fondos originados en la ilegalidad o en la corrupción de la ingerencia en los
partidos. En el caso ecuatoriano no se ha registrado financiamientos políti-
cos flagrantemente ilícitos, por ejemplo vinculados al narcotráfico.4 Sin em-
bargo, la opinión pública ha involucrado al financiamiento público a los
partidos en la ilegitimidad que afecta al sistema partidario. Por ello, han
surgido iniciativas, que hasta ahora no han prosperado, tendientes a elimi-
nar el financiamiento de los partidos, justificándose incluso, en los niveles
de déficit presupuestario.5

La situación de los partidos no es ajena a los grados de ilegitimidad del fi-

nanciamiento público de los partidos. En especial, se relaciona con los gra-
dos de mercantilización de la gestión política -en especial los instrumentos
de promoción pública-, la virtual desaparición de las cuotas universales de
los afiliados, el financiamiento partidario por los candidatos, el bajo aporte
de trabajo voluntario y el incremento del trabajo rentado y de las burocra-
cias partidarias, el decrecimiento de la afiliación y la sistemática desviación
de las prácticas partidarias respecto de la legalidad de la política y, en espe-
cial, de sus propios estatutos.

En Ecuador existe un sistema mixto de financiamiento de los partidos y de

las campañas, el mismo que opera a través de los Fondos Partidario Perma-
nente y Reposición de Gasto Electoral administrados por el Tribunal Supre-

3 El tema global fue avalado en la mencionada Consulta Popular, en la que estuvieron en

juego algunos temas de reforma política orientados a flexibilizar el sistema de partidos.
El control del gasto electoral formó parte del paquete de preguntas. El margen de oscila-
ción de los resultados para cada uno de los temas del paquete de preguntas fue menor,
lo que evidencia el grado de legitimidad global que tenía en el país la necesidad de la re-
forma política. En lo posterior, la legislación sobre control del gasto electoral ha tenido
una posición variable en la opinión pública. Respaldada inicialmente, el manejo partida-
rio-clientelar de las sanciones a los incumplimientos ha revertido ese apoyo inicial hacia
el plano de la incredulidad. En general, la opinión pública en asuntos jurídicos discrimi-
na entre la responsabilidad de los jueces y ejecutores, y la bondad de la Ley, la que suele
tener una valoración positiva más permanente.
4 Los casos de ilicitud del financiamiento de campañas han debido ser investigados y com-
probados. Los más significativos han estado relacionados con transgresiones a la Ley en
relación a prohibiciones expresas relativas a los donantes.
5 Obviamente, el corolario de las prácticas irregulares e ilícitas de financiación pública de
la política es el incremento de las formas de corrupción política y de corrupción en la
gestión pública. Sin embargo, la corrupción no se reduce al financiamiento, ni tampoco
se explica solamente en él.
 REVISTA OENCIAS SOCIALES• N0.21 • FEBRERO 2004 65

mo Electoral, la máxima autoridad electoral. Coexisten las dos modalidades

de financiamiento público, directo e indirecto. Están vigentes restricciones
relativamente precisas acerca del origen de los fondos privados, pero tam-
bién existe una enorme imprecisión sobre las actividades financiables con
ese financiamiento.

El Fondo Partidario Permanente se entrega anualmente, con un alto grado

de discrecionalidad, usual en el manejo y entrega de las partidas presupues-
tarias. La asignación de montos está regida por la Ley, lo que evita disputas.
Pero la discrecionalidad se ejercita en el momento de entregas de los fondos
y correlacionada con la "presión" que pueda ejercer el gobierno central so-
bre los beneficiarios. 7

La Constitución Política del Estado establece la limitación mediante la ley

del gasto electoral y de la rendición de cuentas. Taxativamente, la Constitu-
ción fija la duración de la publicidad electoral a 45 días anteriores al cierre
de la campaña.

El Fondo de Reposición del Gasto Electoral se debe liquidar cuatro meses

después de la elección. En el artículo 29 de la ley de gasto electoral se estable-
ce que la liquidación de los fondos de campañas electorales se hará en el pla-
zo de noventa días después de cumplido el acto del sufragio, el responsable
del movimiento económico de la campaña, con intervención de un contador
público federado, liquidará los valores correspondientes a ingresos y egresos
de la campaña electoral presentando para ello un balance consolidado, la de-
terminación de los montos correspondientes y el listado de contribuyentes
con los justificativos. Dicha liquidación será conocida y aprobada por el can-
didato o los candidatos, por el correspondiente organismo fiscalizador inter-
no que por estatuto, le corresponda su aprobación; y, por la organización po-
lítica o alianza que patrocine la candidatura. Una vez cumplido lo determi-
nado en los incisos precedentes se presentará ante el organismo electoral
competente para dictamen correspondiente según lo determinado en esta
ley, en un plazo de treinta días adicionales. También, el momento de entrega
de este fondo está sujeto a la "disponibilidad presupuestaria"

6 En alguna coyuntura política la discrecionalidad incluso llegó a individualizar la entrega

de partidas a los partidos individualmente considerados.
7 Incluso se ha llegado a manipular iniciativas de reforma política dirigidas contra los par-
tidos justificando la posibilidad de eliminar el financiamiento previstos por la ley. La
Constitución Política del Estado, aprobada en 1998, no prevé el financiamiento de los
partidos, aunque obviamente asume el compromiso estatal de garantizar el funciona-
miento de los partidos. Esta norma permite que la Ley asuma el tema del financiamien-
to público de los partidos.
66 REVISTA OENOAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

Las organizaciones de independientes, facultadas a participar en las eleccio-

nes luego de cumplir requisitos similares a los partidos, acceden al Fondo de
Reposición del Gasto Electoral, mientras que por el carácter de organizacio-
nes transitorias8 no participan del Fondo Partidario Permanente.

Las principales restricciones para el financiamiento político están relaciona-

das con la vinculación a empresas, instituciones o Estados extranjeros y a los
sujetos de contratación con el Estado. Formalmente se ha avanzado en la
creación de normas para la rendición de cuentas. Así el artículo 58 de la ley
de partidos políticos menciona que las personas que no estén sujetas a estas
restricciones pueden realizar donaciones a los partidos, pero ellas deben ser
registradas en una cuenta especial que obligatoriamente se llevará. Este re-
gistro podrá ser revisado por el tribunal supremo electoral que ordenará su
publicación cuando lo estime conveniente. Los donantes y los donatarios
que violen lo dispuesto en este artículo serán sancionados con una multa
equivalente al doble del monto de la contribución ilegal. Sin embargo, exis-
te un bajo grado de cumplimiento de esas disposiciones y de sanción en los
casos de transgresión. Esta situación se vincula con el origen partidario de
la autoridad electoral, que en situaciones límite, funciona con criterios
clientelares.

Los aspectos centrales del acceso a la comunicación pública, especialmente

la propaganda tema central del financiamiento electoral, son tratados obli-
cuamente por la legislación. Refleja el temor de los operadores políticos
frente al poder de los medios de comunicación y la necesidad que tienen de
allanarse a la agenda de comunicación y propaganda que imponen. La legis-
lación ecuatoriana no prevé una ''franja electoral': cuya posibilidad en algún
momento fue interpretada por los medios, y en especial por sus propieta-
rios, como coartación de la libertad de expresión.

Las normas de gasto electoral ecuatorianas mencionan a las tarifas de los

medios de comunicación, en el sentido de que las tarifas de publicidad elec-
toral no deberán exceder a las tarifas comerciales. Se menciona una sanción
al incumplimiento consistente en el pago de una multa igual al 30o/o del va-
lor contratado. Sin embargo, no se han registrado casos juzgados en este te-
ma. El .artículo 26 de la Ley de Gasto Electoral menciona que los medios de
comunicación social deberán notificar a los organismos electorales corres-

8 La permanencia de las organizaciones de independientes debería traducirse en la consti-

tución formal de un partido político. Una vez constituidas forrnahnente como partido
político -sujeto a las limitaciones y obligaciones correspondientes- estas organizaciones
pueden acceder al Fondo Partidario Permanente.
 REVISTA OEN~ SOCIALES • N0.21 • FEBRERO 2004 67

pondientes, el valor de sus tarifas comerciales, ordinarias y corrientes vigen-

tes treinta días antes de la convocatoria a elecciones. Así mismo, la sanción
respetiva se estipula en el articulo 45 de esta Ley, en la que los medios de co-
municación social y las agencias de publicidad deberán informar a los orga-
nismos electorales correspondientes en un plazo máximo de 30 días, conta-
do a partir de la terminación de la campaña electoral, acerca de todas las
contrataciones de publicidad electoral que realizaron las organizaciones po-
líticas, alianzas, candidatos o terceros con determinación de los espacios
contratados, duración y frecuencia de los mismos, valores de los servicios
publicitarios prestados, unitarios y totales; el nombre de las personas natu-
rales y jurídicas que realizaron las contrataciones y la identificación de quie-
nes efectuaron el pago. Esta información deberá ser entregada también al
Servicio de Rentas Internas. Los medios de comunicación social que no
cumplieren con lo dispuesto en este artículo deberían ser sancionados, en el
caso de medios escritos, con multa de hasta el 30o/o del valor contratado y
de mantenerse la negativa con multa de hasta el doble de la multa prevista.

El financiamiento público en la democracia

Desde 1978 hasta 2002, 21 partidos políticos ecuatorianos han sido benefi-
ciarios del financiamiento estatal a través del Fondo Partidario Permanente
que es distribuido anualmente y sólo 3 de aquellos, se han quedado al mar-
gen de él. En cambio, 16 partidos se han beneficiado del Fondos de Reposi-
ción del Gasto Electoral, distribuido en 13 oportunidades.

En la ley se establece que aquellos partidos que hayan obtenido el cuocien-

te del 0.04 de los votos válidos en las elecciones pluripersonales nacionales
tendrán derecho a recibir financiamiento del Estado. 9

Respecto del Fondo Partidario Permanente, la Ley de Partidos Políticos es-

tablece en su articulo 59 que el Estado contribuye al financiamiento de los
partidos y para el efecto crea el Fondo Partidario Permanente y que en el
Presupuesto· General del Estado constará anualmente una partida por un
monto equivalente al cero punto cinco por mil de los egresos fiscales.

Asimismo, se dispone que, "El Tribunal Supremo Electoral la distribuirá (la

partida) entre los partidos que tengan derecho, de la siguiente manera: el se-
senta por ciento en partes iguales, a cada uno de ellos, y el otro cuarenta por

9 Sin embargo, al tener un sistema mayoritario con lista abierta, el conteo de votos me-
diante el sistema D'hont establece una variable que beneficia a aquellos partidos que ba-
jo otro sistema podrían desaparecer y no recibir el financiamiento del Estado.
61 REVJSTA OENOAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

ciento, en proporción a los votos obtenidos en las últimas elecciones pluri-

personales, a nivel nacional"

En cambio el Fondo de Reposición del Gasto Electoral, se ha distribuido en

13 oportunidades que corresponden a los años de 1978, 1979, 1980, 1984,
1986, 1988, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002 que correspondieron
a elecciones presidenciales nacionales y elecciones de mitad de período y en
1997 por las elecciones para la Asamblea Nacional.

El Fondo de Reposición del Gasto Electoral, constituye también un finan-

ciamiento estatal directo. La Ley de Partidos Políticos dice en su artículo 60
que en los años en que se realicen elecciones, en el Presupuesto General del
Estado constará otra partida equivalente al cero punto cinco por mil de los
egresos fiscales constantes en él, que permita afrontar el gasto electoral rea-
lizado por los partidos. El Tribunal Supremo Electoral la distribuirá entre
los partidos que tengan derecho, en proporción a los votos que hayan obte-
nido en las elecciones pluripersonales realizadas"

Existe también financiamiento público indirecto consistente en la exonera-

ción de impuestos fiscales, municipales o especiales por bienes raíces de su
propiedad y por su adquisición y transferencia. Tampoco pagan impuestos
por las inversiones, quedando de este modo facultades para realizar mane-
jos financieros de los fondas públicos que reciben.

En suma, se tiene que durante la vigencia de la democracia representativa,

la financiación estatal a las actividades partidarias, Fondo Partidario Perma-
nente y Fondo de Reposición del Gasto Electoral, entre 1978 y 2002 la suma
asciende aproximadamente a 35,212,500 dólares americanos.U'

Algunas modalidades de financiamiento

El financiamiento estatal es la principal fuente de ingreso de los partidos pe-

queños. Los partidos grandes utilizan el financiamiento público para gasto
corriente de funcionamiento "administrativo"

El mercado electoral, basado en la televisión, ha encarecido a la publicidad.

La credibilidad de estos medios con cobertura nacional, es inmensamente
mayor que la de sus similares de cobertura local. Es mas "creíble" un candi-

lO Conviene recordar que desde este período, la economía ecuatoriana adoptó al dólar nor-
teamericano como signo monetario, lo que condujo a un cambio general en la estructu-
ra del consumo, generalmente asociada con los referentes internacionales de precios.
 REVISTA OENCIAS SOCIALES• N0.21 • FEBRERO 2004 69

dato local que se dirija a los electores desde los centros del poder -Quíto o
Guayaquil-, que aquel que emita mensajes locales desde las ciudades inter-
medias o pequeñas. Como es obvio, el costo de la televisión nacional es su-
perior a los medios locales.

La legislación ecuatoriana establece que, "El patrimonio de los partidos po-

líticos se integra con las contribuciones de los afiliados, los subsidios del Es-
tado, las rentas de sus inversiones y las donaciones y legados de sus simpa-
tizantes". Asimismo considera que "Los afiliados de un partido están obliga-
dos a pagar una contribución periódica",

La disposición legal acerca del patrimonio de los partidos les faculta a rea-
lizar un manejo financiero del financiamiento público que reciben. En pri-
mera instancia, puede afirmarse que este manejo financiero es una modali-
dad moderna de administración, pero que, en una segunda apreciación, es
posible detectar un efecto perverso. El manejo financiero de los fondos pú-
blicos de financiamiento partidario crea un vínculo de dependencia de los
partidos con el sistema financiero. Los préstamos que vinculan al capital fi-
nanciero con los operadores políticos se han convertido en una fuente de
presión política. A su vez, la naturaleza financiera del sustento económico
de los partidos, dificulta el control de la asignación de recursos.

Asimismo, los partidos ecuatorianos aparentemente no han organizado

empresas partidarias -de su propiedad o mediante "testaferros" - que les
permitan recursos financieros en el largo plazo. Tampoco han logrado con-
solidar empresas partidarias para los servicios que demandan las campañas.

Prácticas financieras ilícitas

Los gastos más significativos de las campañas se realizan en los medios de
comunicación social. Mediante este vínculo, los medios de comunicación
pueden constituirse en fuentes de financiamiento privado indirecto, ya que
disminuyen los costos de publicidad a determinados partidos. Existe una
práctica empresarial mediante la que los medios de comunicación otorgan
a los candidatos con mayor "pautaje", 11 una serie de descuentos por la can-
tidad contratada. Esta "posibilidad" facultada indirectamente por la Ley es-
tá limitada, en la práctica, por las normas tributarias, las que establecen que
los "descuentos" deben probarse y son objetos de tributación.12

11 El "pautaje" refiere a los tiempos y horarios contratados a los medios de comunicación,

12 Son pocos los casos en que los medios y/o los partidos hayan declarado "descuentos" Las
dificultades contables y tributarias, asociadas a ca sos de control de los accionistas restrin-
gen esta forma de financiamiento de los medios a los partidos.
70 REVISTA OENOAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

También existen prácticas ilí citas· básicamente relacionadas con el traslado

de "pautaje" de publicidad estatal contratada con fondos públicos y com-
pensaciones, a la modalidad de "bonos canjeables" con publicidad otorga-
dos a autoridades gubernamentales que contratan publicidad. La primera
modalidad -traslado de pautaje- se ha restringido notablemente por la po-
sibilidad de control de la autoridad electoral y de la ciudadanía a los medios
de comunicación nacionales, la que se verifica especialmente a través del
pautaje. La segunda modalidad -bonos canjeables- es más difícil de detec-
tar y está asociada con privilegios, tanto cuantitativos como cualitativos,
que se conceden a determinados partidos en la cobertura informativa. El
control cívico no ha llegado a analizar las sutilezas que implica la comuni-
cación política en este campo.

Como se ha mencionado, en la relación con los medios existe otra práctica

indebida, de difícil prueba, consistente en asociar montos de publicidad con
grados de cobertura informativa. Esta, la información política, tiene enor-
me valor en la formación de la credibilidad acerca de los candidatos, siendo
muy difícil encontrar indicadores cuantificables. Los medios cubren más y
mejor a determinados candidatos.

De las experiencias en curso en los países de la región, se puede colegir

que la forma de financiamiento público indirecto más fiable es el acceso
a los medios de comunicación privados mediante franjas electorales fi-
nanciadas por el Estado, en condiciones de equidad, complementadas
con una duración acotada de las campañas y con una limitación del gas-
to electoral y d~ la propaganda partidaria.13 En el caso ecuatoriano, los
intereses de los medios han impedido la fijación de una franja en las con-
diciones señaladas. La justificación que esgrimen es que se afecta a la li-
bertad de prensa. Al margen de la justificación, los medios tratan de sos-
tener la elevación- de la rentabilidad en los· períodos electorales y una sé-
lida capacidad de ingerencia política que les otorga el protagonismo de la
política mediática en las elecciones.

Si bien en Ecuador la norma fija un umbral para el gasto electoral, no se han

establecido mecanismos de control del financiamiento privado indirecto a
través de tarifas diferenciales para determinados partidos en otros rubros de

l3 Sin embargo, cabe destacar que esta modalidad de financiamiento opera sobre sistemas
de partidos de características determinadas; en que la pretensión es mantener, por ejem-
plo, un determinado número de partidos o a un sistema de determinadas características
ideológicas. Son los casos de Brasil en la transición a la democracia o de Chile en la ac-
tualidad. Esta afirmación nos permite enfatizar en que el financiamiento público de los
partidos no es ajeno a la búsqueda de metas y objetivos del sistema político.
 REVISTA OENCIAS SOCIALES • N0.21 • FEBRERO 2004 71

bienes y servicios utilizados por los partidos. Esta forma de financiamiento

no contabilizado "libera" recursos hacia rubros que no son susceptibles de
control. Dicho de otro modo, los partidos con una relación empresarial pri-
vilegiada disponen de recursos libres para otras actividades, las mismas que
no necesariamente están sujetas a contabilidad.

El financiamiento privado para la política se ejercita básicamente en perío-

dos electorales y se ha orientado solamente hacia las candidaturas. El ern-
presariado ecuatoriano no es políticamente homogéneo. Un sector mayori-
tario de empresarios financia a todos los candidatos con opciones; otro seg-
mento, financia a varios candidatos de una misma tendencia política; y, fi ..
nalmente, unos pocos empresarios financian a un sólo candidato. Este fi-
nanciamiento es otorgado en dinero y en especies. A su vez, este tipo de fi-
nanciamiento permite que algunas empresas donen en efectivo dinero no
declarado por ésta y que al mismo tiempo cubre rubros difíciles de cuanti-
ficar en las campañas electorales como la movilización.

Un problema serio detectado es que el control del gasto electoral provenien-

te de la autoridad o de las organizaciones sociales, solamente cubre a las
modalidades nacionales y, en especial, al gasto publicitario en medios de co-
municación. Por un lado, existe falta de instrumentos para controlar el gas-
to electoral no publicitario. Por otro lado, el gasto local -publicitario o de
organización de campaña- escapa fácilmente de todas las formas de control.
De este modo, es difícil señalar con precisión, qué fracción del gasto electo-
ral está controlada-al margen de la eficiencia del control- por los mecanis-
mos existen tes.

En general, los gremios empresariales y/o los grupos de empresarios finan-

cian a las campañas electorales para lograr "protección" política y/o guber-
.namental para sus actividades. El financiamiento electoral busca buenas re-
laciones con el gobierno, protegerse ante eventuales cambios, y no necesa-
riamente persigue "retribuciones" inmediatas. Es una especie de contrata-
ción de un "seguro': que les permite ingerencia en decisiones públicas en si-
tuaciones determinadas, "acceso" directo a las autoridades gubernamentales
•
y, en todo caso, una cierta "protección" frente a las discrecionalidades.

Cabe señalar que aquella ''protección frente a las discrecíonalidades" puede

referir a la mera demanda por la aplicación correcta de la Ley y los regla-
mentos o el acceso a las oportunidades en igualdad de condiciones. Por
ejemplo, en este campo se ubica el pago de obligaciones estatales a la con-
tratación pública o el acceso el igualdad de condiciones a los concursos de
contratación pública.
72 REVJSTA OENOAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

Obviamente, también existe un sector de empresarios que busca convertir-

se o permanecer como contratistas de la obra pública. En este grupo se sue-
len ubicar las empresas contratistas multinacionales.

También el gobierno apoya a una candidatura, "insinuando" a los contratis-

tas de obras estatales o a los medios de comunicación social beneficiarios de
la publicidad estatal, que apoyen a candidatos afines. A través de acuerdos
verbales, antes se trasladó, en márgenes significativos, al candidato "patro-
cinado" una parte del "pautaje" de la publicidad gubernamental, como an-
tes se mencionó.

Otra forma ilícita de financiamiento de campañas funciona a través del par-

tido o la coalición gubernamental. Antes se financió a candidaturas a través
de los gastos reservados.14 Ahora, la forma preponderante es la concesión de
"partidas presupuestarias" destinadas a apoyar las obras prometidas por un
candidato en una región determinada.15 La discrecionalidad del gobierno
central para el gasto en los niveles locales de gobierno sigue vigente, siendo
amplio el margen del gasto público local bajo decisión del gobierno central.

Las candidaturas locales logran usar, con más facilidad, los bienes estatales
y el personal burocrático en beneficio de las candidaturas afines. Los gobier-
nos locales otorgan este tipo de contribuciones facilitadas por la menor ob-
servación de la Contraloría General del Estado y en ejercicio de su autono-
mía como nivel de gobierno.

Un modo importante de financiamiento de las campañas es 'aquel que pro-

viene de las fuentes personales del propio candidato y/o de sus respectivas
familias. De este modo, se soslayan los límites fijados por la Ley, en especial,
para las candidaturas locales. Esto es que, a pesar de que el financiamiento
del propio candidato no ocupa un gran porcentaje del egreso general para
la campaña, dependiendo del puesto que éste ocupe en la lista tiene que ha-
cer sus aportaciones a la misma. Ahora, el monto de las aportaciones varía
entre los distintos partidos políticos en la medida en que el acuerdo de la
aportación condicione o no el acceso a las candidaturas. l6

En menor medida, también está el apoyo no monetario otorgado por cier-

tas instituciones no gubernamentales.

14 Los gastos reservados fueron eliminados en 1998.

15 En Ecuador no existen prohibiciones para la publicidad gubernamental en períodos
electorales, por lo que se promueve a obras vinculadas a candidatos de gobierno o a go-
biernos locales con dignatarios comprometidos en partidos activos en las campañas.
16 Algunos partidos fijan un monto como condición para lograr una candidatura.
 REVISTA OENCIAS SOOALfS • N0.21 • FEBRERO 2004 73

Otro ingreso menos significativo es aquel que proviene de los partidos

"amigos" afines del exterior del país bajo la modalidad de asesoramiento
electoral o en especies.

La legislación sobre Control del Gasto Electoral ha dificultado pero no ha

podido evitar estas prácticas ilícitas. Pueda afirmarse en general que las dis-
posiciones contables, a las que finalmente se reduce la Ley, capturan muy
poca información verificable sobre apoyos privados en especies, las que se
otorgan a los candidatos antes que a los partidos. Los instrumentos de veri-
ficación son inexistentes, salvo la cuantificación de espacios en los medios.
El apoyo a las candidaturas a través de servicios otorgados por las empresas
soslaya las normas de control del gasto y las normas empresariales en rela-
ción con los socios, a cuya totalidad no necesariamente se informa acerca de
los apoyos de campaña.

Las debilidades normativas y la agenda electoral

Los países andinos17 viven, con distinta intensidad y significación, "colap-

sos" de sus sistemas de partidos. Estas crisis de representación han eviden-
ciado la emergencia de nuevos actores18 y demandas por reemplazar a la
"clase política tradicional». El sistema de financiamiento público de los par-
tidos en el Ecuador fomentó básicamente el fortalecimiento de los partidos
en función de su tamaño. Así, no responde a la nueva situación del sistema
electoral.19 Es un sistema que coarta la consolidación de organizaciones
emergentes, tanto por el apoyo proporcional a la votación obtenida, cuanto
por la barrera de apoyo solamente a los partidos legalmente constituidos.

Si el interés general consiste en la renovación del sistema de partidos, debe

buscarse fórmulas de flexibilización que permitan a las organizaciones
emergentes contar con recursos, dentro de determinados parámetros. De
este modo, el financiamiento contribuirá más al cambio que al sostenimien-
to de las formas tradicionales ahora en crisis.

17
Con la excepción de Colombia que no registra un colapso del sistema de partidos,
aunque sí una multiplicación inusitada y una marcada regionalización de la repre-
sentación.
18
Estos nuevos actores están ligados a las modificaciones en las bases sociales de la de-
mocracia en los Andes, a la consolidación de situaciones económicas vinculadas a la
transición de modelo de desarrollo y a formas del desarrollo social asociadas a la in-
formatización.
19 Con esta afirmación, de ningún modo pretendemos sostener que el sistema de financia-
miento público de los partidos deba orientarse al fomento de las tendencias de informa-
Iízación de la política.
•
74 REVISTA OENOAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

Sin embargo, no se trata de "premiar" a la transitoriedad política, general-

mente asociada a las organizaciones circunstanciales de independientes, las
que afectan a la estabilidad y calidad del sistema representativo.

En relación con las formas de representación política emergentes, también

deberían tomarse precauciones para la eventual instauración de una "fran-
ja electoral" La franja puede constituirse en una modalidad de otorgar ven-
taja y condiciones de abierta inequidad contra las organizaciones que sur-
gen. Estas organizaciones deben enfrentar a los aparatos electorales de los
partidos tradicionales logrando que sus líderes y sus opiniones ingresen a
los escenarios de la opinión pública.

La conformación defectuosa de este escenario de encuentro entre organi-

zaciones políticas emergentes y tradicionales puede generar efectos en los
más diversos sen tidos, en especial el rechazo de los electores, que finalmen-
te legitime a la "anti-política"

Con un ánimo exclusivamente orientador de la investigación, cabe pregun-

tarse acerca de la relación entre el sistema electoral mayoritario vigente el
Ecuador y las restricciones al gasto electoral. En escenario extremo de abso-
luta apertura al gasto, en el sistema personalizado, los candidatos con más
recursos y con más conocimiento del electorado tienen una ventaja induda-
ble. En el escenario extremo de completa restricción del gasto y de exposi-
ción pública de las candidaturas, los candidatos con conocimiento previo
del electorado tienen ventaja absoluta.

En el sistema personalizado, las restricciones al gasto electoral actúan, sin

discrirnen, respecto de partidos y candidatos. Esto es, la restricción de
gasto afecta a los candidatos de cada partido, los que sumados dan lugar
a un monto por partido. Esta forma de distribución afecta al fortaleci-
miento del sistema de partidos y potencia a la personalización. Dicho de
otro modo, la subvención de fondos públicos a la política actúa contra su
mismo principio de estabilización de un régimen de partidos. Al no dis-
criminar a los partidos de los candidatos dentro del sistema mayoritario
en curso, el sistema de control del gasto además favorece los procesos
partidarios internos de personalización y división entre grupos de poder
articulados por liderazgos.

En el caso ecuatoriano, la relación entre sistema electoral y control del

gasto es ineficiente, entre otros factores, en que la asignación de fondos a
los partidos y el control del gasto de los partidos es global, y no llega es-
 REVISTA OENCIAS SOCIALES• N0.21 • Ff8RERO 2004 75

pecialmente a los gastos no mediáticos efectuados por los candidatos in-

dividualmente, el mismo que es un rubro central en los sistemas perso-
nalizados. 20

Las mayores limitaciones jurídicas son:

• Por un lado, que los límites del gasto electoral son fijados en la Ley en
cantidades absolutas, lo que conlleva montos absolutamente irreales en
todos los niveles. Estos límites no tienen ninguna racionalidad pues ca-
recen de referencia a indicadores "reales" de la economía, la sociedad y el
contexto, por ejemplo, el producto nacional y local, el número de elec-
tores por circunscripción o las medias de gasto en otros países.
• Por otro lado, se trata, que la Ley limita el monto del gasto electoral y no
del aporte, sin embargo establece parámetros para el origen del aporte
electoral. Consiguientemente, puede detectarse cualquier monto de do-
nación pero si se justifica un gasto en los márgenes previstos en el Ley,
se mantiene la licitud aparente del gasto electoral.

Este fue el sustento por el cual, la principal ilícita e ilegítima donación elec-
toral detectada en la actual fase democrática, pudo ser juzgada no por su
monto -desproporcionado y tendente a la cooptación política ya que se tra-
taba del banquero en crisis- sino por su origen, ya que fue efectuada por un
empresario con relaciones contractuales con el Estado. 21

El dueño del Banco del Progreso, entidad financiera principalmente impli-

cada en la crisis financiera de 1998, donó a la candidatura del futuro presi-
dente elegido Jamil Mahuad, una suma probada de 3.1 millones de dóla-
res.22 Luego de una movilización promovida por las elites regionales, el go-

20 Este problema del control del gasto se multiplica en contabilidad del sufragio para apli-
car la barrera de permanencia legal de los partidos (porcentaje establecido por la Ley).
En un sistema personalizado que establece -de hecho- tantas "fracciones" devoto cuan-
tas autoridades se eligen en la respectiva circunscripción, permite cualquier interpreta-
ción sobre la contabilidad de la votación alcanzada. Dicho de otro modo, la principal ca-
racterística de este sistema en el Ecuador, es el "desperdicio" o no utilización de fraccio-
nes de voto, lo que configura una modalidad parcial y no física de ausentismo. Obvia-
mente, la permanencia legal de un partido tiene consecuencias en el asignación del Fon-
do Partidario Permanente, la misma que puede verse bloqueada por el debate sobre la
contabilidad. El Fondo de reposición del Gasto Electoral no se ve afectado en su asigna-
ción por esta contabilidad.
2 l En esta investigación hemos soslayado la mención explícita de casos, con la salvedad dr
los siguientes, a los que no puede dejar de aludirse como referencia empírica evidente.
22 Ver March A., Maldita Impunidad en Revista Vistazo No. 778, Enero 6, 2000.
76 REVISTA OENOAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

bierno elegido en base a esos fondos acudió en auxilio de la banca en crisis

con fondos públicos.23

Un caso similar al anterior, en este caso no probado, corresponde al Filan-

banco, cuyos propietarios se encuentran actualmente perseguidos por me-
didas de apremio, fue la entidad que manejó la provisión de resultados elec-
torales inoficiales en la elección referida. 24 Filanbanco fue el primer banco
en recibir fondos estatales de auxilio en Ja crisis para reposición de los de-
positantes, siendo que actualmente demanda la devolución de excedentes
en la banca intervenida.

En el período en que se efectúa esta investigación académica25 comienza a

emerger un nuevo caso, de no aplicación de la Ley. El gasto electoral efec-
tuado por el candidato Alvaro Noboa, empresario con activos de significa-
ción mundial, rebasó largamente a lo previsto por la Ley. Sin embargo, se ar-
gumenta que no se lo puede penar por falta de "tipificación" del delito y de
las sanciones. 26

Las restricciones que surgen de una campaña electoral financieramente li-

mitada podrían también medirse respecto de los partidos cuya votación les
obliga a perder reconocimiento jurídico27 y de los votantes de participación
facultativa como analfabetos y tercera edad. También, cabe hacer escenarios
para la aplicación del control del gasto en el caso de aplicarse a los ecuato-
rianos residentes en el extranjero.

En general, es preciso proceder a una sólida evaluación acerca de los resul-

tados conseguidos con las normas vigentes, diferenciando entre los efectos

23 El partido Democracia Popular, cuyo líder fue Jamil Mahuad, ha logrado hasta ahora
soslayar la multa prevista por la Ley y antes citada, argumentando que la donación del
banquero Aspiazu fue realizada a la estructura de campaña del candidato y no al parti-
do político responsable jurídico y público de la candidatura. Esto presenta, entre otros,
el tema deleznable de la inscripción en el Derecho Privado de las candidaturas políticas
y la opacidad de la necesaria responsabilidad pública de los partidos respecto de sus can-
didaturas y, en general, de toda actividad política.
24 Las encuestas de opinión pública muestran que la ciudadanía tiene suspicacias acerca del
triunfo no fraudulento de Jamil Mahuad, siendo que la autoridad electoral coincidió en
lo sustantivo con las cifras inoficiales dadas por la banca que sería futura beneficiaria del
apoyo gubernamental.
25 Junio-julio/2003.
26 El partido creado por el empresario Noboa preside la autoridad electoral nacional. Este
tema pone en cuestión a la autoridad electoral conformada por cuotas de los principales
partidos y a la asignación de puestos por acuerdos político-parlamentarios.
27 Estos partidos generalmente llevan asociada una falta crónica de recursos de toda índole.
 REVISTA OEN~ SOC1ALES • N0.21 • FEBRERO 2004 77

conseguidos con las normas de financiamiento público abiertas y las nor-

mas que controlan y limitan el gasto en las campañas.

En 1~ perspectiva d~ orientar de m_odo más eficiente al gasto público en la

política, ?ebe ampliarse la normativa hacia el control del gasto partidario.
En especial, ~ste gast~ de fondos públicos debe orientarse hacia los objeti-
vos que persigue la ciudadanía Y que son de interés general en la reforma
política. Por ejemplo, el gasto público en el sustento de la vida partidaria de-
be dirigirse hacia actividades políticas no electorales como capacitación.

En especial, es preciso detectar si esta normativa consigue solucionar, en lo

pertinente, la asignatura pendiente del sistema partidario, esto es, aproxi-
mación de los partidos a la sociedad y la resocialización de la política.

Elementos para una evaluación

En Ecuador, evaluado desde una perspectiva de mediano plazo28, el finan-

ciamiento mixto de la actividad partidaria - permanente y electoral - no ha
contribuido decisivamente al logro de autonomía de los partidos respecto
de las influencias lícitas e ilícitas de segmentos del sector privado, que pre-
tenden abrir, por este medio, ventanillas para suinfluencia,

En los partidos grandes, en especial en los vinculados a los grupos de poder

económico, el financiamiento estatal se ha convertido en subsidiario del fi-
nanciamiento privado. La relación entre sus objetivos políticos y la estruc-
tura de ingresos, hace que el financiamiento público cubra una parte "me-
nor" del gasto total. Obedece, por un lado, al incremento de los costos de la
campañas; y, por otro lado, a la debilidad de los instrumentos de regulación
del financiamiento político, y en especial, la modalidad de cálculo del Fon-
do Partidario Permanente.

Antes se mencionó que se utiliza al financiamiento público como capital

para "endeudamiento partidario", mecanismo financiero que podría ser
cuestionable. Sin embargo, lo decisivamente interpelable es que por esa vía
el sector financiero hace "depender" a los partidos de sus presiones y de-
mandas.

Estas dos formas, efectos perversos del financiamiento público y dependen-

cia financiera, son las modalidades emergentes en el Ecuador.

28 Puede asegurarse que el casi cuarto de siglo de vigencia_ de esta etapa democrático, con-
fiere una perspectiva de mediano plazo para la evaluación.
71 REVISTA OENOAS SOCIALES• N0.21 • FEBRERO 2004

Sin embargo, puede mencionarse que en Ecuador el financiamiento públi-

co electoral si ha permitido, con todas las limitaciones expuestas, a la con-
solidación de la renovación partidaria que acompañó a la redemocratiza-
ción. En especial, los partidos emergentes, correspondientes a un nuevo
"centro político" alcanzaron cierta "profesionalidad" política amparada en
la subvención pública de la política. La imagen partidaria y el gasto buro-
crático pudieron ser asumidos con este ingreso.

El acento central que se ha puesto en el caso ecuatoriano es la multiplica-

ción de controles para evitar la desviación de la norma escrita, antes que
asumir reformas que provengan de una seria evaluación de impacto del me-
canismo de financiamiento público de los partidos. En este sentido, la con-
cepción de la regulación del gasto electoral - renglón central del financia-
miento político - está relacionada con la forma que adquieren las "Superin-
tendencias" del funcionamiento público (bancos, compañías, comunicacio-
nes), en que priman los mecanismo contables antes que visiones más com-
•
prensivas.

En consecuencia, la rendición de cuentas que exige la Ley, se limita a formas

contables, sin que se pueda realizar evaluaciones más complejas sobre in-
gresos y egresos, impactos y procesos. Incluso, desde la misma perspectiva
contable, no existe un sistema de seguimiento, que debilita la posibilidad de
cumplimiento de las normas y alejamiento de la corrupción política.

En el plano jurídico, es preciso lograr más precisas tipificaciones de los de-

litos y delimitar a los campos de la infracción, en especial, en relación a
prácticas financieras. Cabría, asimismo, plantear que dado el campo públi-
co en que se cometen las infracciones y delitos, las sanciones no pueden ser
exclusivamente económicas, sino que deben implicar a las organizaciones y
a los operadores. De este modo, puede responsabilizarse más adecuadamen-
te a los diversos estamentos partidarios y generarse mayores controles inter-
nos de la militancia. Como es conocido, los gastos -especialmente los elec-
torales- de los partidos son literales "cajas negras", que persiguen garantizar
la opacidad del gasto ante la militancia, los organismos de control y la ciu-
dadanía.

El control social de la gestión financiera de la política es un tema de extraor-

dinaria importancia. La preocupación social por la corrupción electoral se
asocia a la redemocratización, pero recientemente se ha canalizado a través
de formas institucionales, bajo apoyo financiero -en lo sustantivo- de inter-
nacionales partidarias de Estados Unidos. La susceptibilidad de la opinión
pública y técnica consiste en cuestionar la capacidad de los operadores del
 REVISTA OENCIAS SOCIALES • N0.21 • FEBRERO 20<M 79

control en nombre de la sociedad, para determinar una agenda basada en

temas y problemáticas nacionales; o, en su defecto, solamente se allanan a
una agenda trasnacional. 29

Asimismo, las organizaciones no gubernamentales de control social de los

procesos electorales, se han asentado exclusivamente en la relación con la
30
opinión pública. De este modo, no han garantizado su sustentabilidad,
que consiste en insertar esta práctica de participación social, complementa-
ria de la participación política, en el sistema institucional. Esto es, que el
control social debe tener efectos en la política pública, en este caso, de ejer-
cicio de los derechos electorales de la ciudadanía.

Como es conocido, la modernización de los sistemas electorales -en espe-

cial la superación de las prácticas fraudulentas- está asociada al mejora-
miento cuantitativo y cualitativo del control social.U Esto supone un mejo-
ramiento de las capacidades técnicas y políticas para diseñar y evaluar siste-
mas de responsabilízacíón, que trasciendan a los mínimos con que se pre-
tende estabilizar a la democracia en el continente. En especial, se debe cola-
borar con la autoridad pública en el cumplimiento de las normas de finan-
ciamiento público de la política, pero fundamentalmente, la tarea del con-
trol social es evaluar la calidad de ese gasto. Esto es, la relación entre la sub-
vención pública a la política y el grado de cumplimiento de las metas desea-
bles planteadas por la sociedad para el sistema electoral.32

En suma, para garantizar el control social de la gestión político-partidaria es

preciso profundizar en la definición conceptual y jurídica de la naturaleza
"pública" de la función partidaria y, consiguientemente, de su responsabili-

29 Una agenda trasnacional de control social de las elecciones uniforme para la región tiene
como sustento, de un lado, una visión estática y homogénea de la democracia, generalmen-
te asociada al sistema político de Estados Unidos; y, de otro lado, se imponen mecanismos
de observación electoral, control del gasto y seguimiento de medios de comunicación.
30 En la última elección se suscribió un instrumento de acuerdo ético electoral, que pron-
to se perdió como instrumento de referencia para el control social. Sin embargo, es des-
tacable, que los actores políticos respondieron a la presión de la opinión pública para la
suscripción del acuerdo.
31 En ningún caso se trata de desmerecer la intervención pionera de los organismos de con-
trol social de los procesos electorales, que actúan dentro de un nicho demandado por la
sociedad ecuatoriana.
32 Es importante enfatizar en la demanda de reforma del sistema electoral surgida desde la
sociedad, pues los operadores políticos han mostrado una manifiesta incapacidad para
autorreformarse. Los partidos políticos no han podido generar nuevos acuerdos electo-
rales, en especial para superar la definición mayoritaria del sistema, lo que se refleja en
la norma constitucional. Los cálculos de intereses electorales impidieron una adecuada
formulación. Recientemente han encontrado un sesgo contable para introducir criterios
proporcionales, pero sin enfrentar a la opinión pública sobre las consecuencias.
ªº REVISTA CIENOAS SOCIALES • NO.21 • FEBRERO 2004

dad pública susceptible de control desde la sociedad. En este sentido, para el

caso ecuatoriano, dentro de su contexto normativo, puede ser intrascenden-
te la discusión sobre el eventual carácter privado o semi-público de los par-
tidos. Es preciso, erradicar las prácticas de reserva en la gestión política que
se basan en una concepción de los partidos como organismos privados.

Una propuesta de interpretación

El gasto público directo e indirecto en la política debe estar orientado hacia

el cumplimiento de objetivos de interés general, sustentados en acuerdos
sociales y políticos. El gasto público en la política electoral tiene componen-
tes generales y específicos. Los generales están orientados a la administra-
ción de las elecciones, logrando las condiciones para la transparencia de la
expresión de la voluntad electoral de la ciudadanía. Los específicos están
orientados a la lograr condiciones para la expresión de la voluntad en los ac-
tores y adquieren la forma de una subvención económica.

Una subvención económica a la política, y más aun una subvención dirigi-

da hacia un actor específico como son los partidos, debe estar basada en,
por un lado, objetivos precisos a conseguir; y, por otro lado, en sistemas de
control que optimicen el gasto efectuado.

El gasto público en la política tiene la forma de un subsidio universal ya que

alcanza a todos los partidos y organizaciones de independientes, en el caso
del Fondo de Reposición del Gasto Electoral; y, a todos los partidos políti-
cos legalmente reconocidos, en el caso del Fondo Partidario Permanente.

Los subsidios universales pueden ser ineficientes o generar efectos perver-

sos respecto de las [Link] que pretenden lograr.

La evaluación de impacto del subsidio a los partidos debe hacerse desde tres
situaciones: a) El subsidio a la vida partidaria durante la vigencia a la demo-
cracia, norma y procedimiento que no ha sufrido ningún cambio. B) El sub-
sidio al gasto electoral sin restricciones y/o con restricciones "flexibles" C)
El subsidio al gasto electoral bajo las actuales restricciones.

Cabe señalar que el subsidio económico a la política se aplica dentro de una

coyuntura política determinada y sobre un sistema partidario y electoral
preciso. En .este sentido, la transferencia de recursos monetarios y los inven-
tivos económicos se aplican en un sentido determinado. Esto es, profundi-
zan tendencias vigentes del sistema político, por ejemplo, de consolidación
del sistema partidario de arrastre o de renovación del sistema partidario y
 REVISTA OENCIAS SOCIALES • N0.21 • FEBRERO 2004 11

de sus a~ores _tradicionale~. También ~o es lo mismo transferir recursos y

gene~ar mcentivos eco~óm1cos que ac~an sobre un sistema electoral mayo-
ritario respecto de un sistema proporcional. Incluso, se debería relacionar la
forma y el contenido del subsidio con las formas y objetivos de los diversos
niveles de gobierno.

Las hipótesis que pueden platearse son:

a. El subsidio a los partidos, distribuido anualmente en partes iguales a los

partidos reconocidos, está destinado a financiar su funcionamiento co-
tidiano. Tiene una forma regresiva en la medida en que los mayores gas-
tos los efectúan los partidos grandes. En este sentido, las organizaciones
pequeñas, generalmente las emergentes, logran "más" recursos para su
consolidación en términos relativos.
El "funcionamiento partidario" es una abstracción. Bajo esa denomina-
ción pueden operar las más diversas situaciones, desde las más próximas
a las más alejadas al sentido democrático, que debe acompañar a una
forma política financiada. Entre otros factores, estas situaciones se am-
paran en la ausencia de controles.
Los partidos políticos son una necesidad imprescindible e insoslayable
de la democracia. Su crónica debilidad y el desinterés ciudadano hacen
necesario crear formas de incentivo, entre ellas el subsidio económico. 33
Hasta ahora, la Ley de Partidos del Ecuador concibe un subsidio econó-
mico universal y sin restricciones a los partidos. Esta forma está ampa-
rada, en un principio de indudable valor, cual es la necesaria autonomía
de la vida política en relación a los intereses estatales y a las presiones de
los grupos de poder económico.
Sin embargo, por su sentido público, los partidos, por un lado, están su-
jetos a la normatividad de control del gasto público; y, por otro lado, a
garantizar el cumplimiento de metas constitucionales y del sistema po-
lítico, cuales es garantizar la canalización de las demandas sociales.
En este caso, el subsidio universal sin restricciones, de un lado, puede
cumplir con las normas financieras del Estado; pero, de otro lado, pue-
de amparar -con recursos públicos- funciones y actividades reñidas con
la democracia.
La única forma de precautelar los intereses de la sociedad consiste en
mejorar la determinación de objetivos de la sociedad para con el subsi-
dio al funcionamiento partidario e incrementar los controles de calidad
del gasto. En respuesta, se debe focalízar el subsidio en los objetivos so-
ciales redefinidos para cada coyuntura y crear un sistema de regulación
de la calidad del gasto partidario.

33 Alguna formas son la obligatoriedad del voto y las cuotas de candidatos, entre otras.
82 REVISTA OENOA.S SOOALES • N0.21 • FEBRERO 2004

En relación con el sistema electoral, esta forma de gasto hasta la pasada

elección en que empieza el derrumbamiento de la conformación tradi-
cional del sistema partidario ha acompañado a las tendencias globales
del sistema, en especial, la relativa fragmentación basada en cinco parti-
dos grandes y una periferia flotante.
Los objetivos básicos de la sociedad para la presente coyuntura en el Ecua-
dor están relacionados con la renovación de los actores políticos, con la
transparencia de la gestión político-partidaria y con el logro de una rela-
ción orgánica de los partidos con la demanda social. La regulación de la
calidad del gasto público en los partidos debe medir la eficiencia del sub-
34
sidio una vez focalizado en el cumplimiento de los objetivos.
Para lograr una adecuada focalización se debe, por un lado, normatizar
el gasto de funcionamiento cotidiano de los partidos, para que desde di-
mensiones comparables sea posible evaluar la calidad del gasto; y, por
otro lado, formular un modelo -con definiciones precisas- de gasto, que
permita el control y la focalización.
En especial cabe diferenciar los gastos administrativos de los gastos de ca-
pacitación dentro de los partidos. Los gastos de personal ligados al aparatos
de los partidos deben tener una menor prelación que los gastos de gestión
política, incluyendo a la capacitación y comunicación interna. Debe prohi-
birse el pago, con fondos público, de servicios bancarios, multas e intereses.
b. El subsidio al gasto electoral sin restricciones o con débiles restricciones
facilitó la mercantilización partidario-electoral y, consiguientemente, la
exacerbación de la presencia pública y manejo de medios de comunica-
•
ción y de recursos técnicos de los partidos y candidaturas con más recur-
sos económicos. La comparecencia en el escenario electoral estuvo mar-
cada por una evidente desigualdad de recursos, lo que -en su nivel- tu-
vo efectos en los resultados económicos. 35

34 Existe un tema adicional que es la función y responsabilidad del Tribunal Supremo Elec-
toral. Este organismo no se limita a la canalización del gasto, sino que debe ser el agente
de seguimiento del proceso y del impacto. A su vez, es el responsable de la política pú-
blica de financiamiento de la política, por lo que debe desarrollar una capacidad técnica
de seguimiento y de rendición de cuentas.
35 Es muy dificil cuantificar el gasto electoral público y privado real. Y consiguientemente es
también arriesgado cuantificar su efecto en la economía. Sin embargo, a título indicativo
puede afirmarse que muy probablemente el gasto electoral en la elección de 1998 (presi-
dencial, parlamentaria y local) superó a la inversión privada en la economía, en el contex-
to de crisis que atravesaba el país. El sector financiero participó en el financiamiento pri-
vado de modo decisivo, y en casos probados, esta participación fue abiertamente ilícita.
Como corresponde a las situaciones de crisis, la inversión en publicidad puede incremen-
tarse para contrarrestar a la caída en la demanda. En nuestro caso, la inversión de los
agentes económicos privados financieros en la política tuvo la misma lógica para conse-
guir la legitimidad suficiente para un operador de sus intereses en la crisis.
 REVISTA OENCIAS SOCJAlfS • N0.21 • FEBRERO 20<M 13

c. El subsidio al gasto electoral con restricciones de monto por candidatu-

ras pero sin focalización, ha conseguido mejores condiciones de acceso
a la escena pública por parte de los partidos, pero también efectos per-
versos por su carácter de indíscriminación en la transferencia de recur-
sos. 36 El efecto central del carácter universal del subsidio es "liberar" re-
cursos a los partidos con más acceso al financiamiento privado, generan-
do una diferencia tecnológica en los recursos técnicos de campaña, cada
vez más grandes e insalvables.V

Los objetivos que se persiguen en el sistema electoral para la coyuntura se

alejan por la ausencia de focalización. El efecto perverso del subsidio uni-
versal en la política es que perfecciona a la forma de la inequidad a través de
los recursos tecnológicos, e impide la emergencia de nuevas organizaciones,
por los límites de exposición pública -que compiten inequitativamente con
las organizaciones tradicionales- y por la diferencia que se profundiza en el
acceso a recursos.

Julio 2003

36 Actualmente sólo controla el gasto en periódicos, radios, revistas y canales de televisión

a nivel nacional.
37 En general, la legislación que restringe el gasto electoral ha acompañado a la sensibiliza-
ción de la sociedad frente a la crisis y a la necesidad de control de la corrupción. A su vez,
en relación con economía, la regulación del gasto opera paralelamente a la "dolarizacién"
de la economía y al cambio en la estructura de costos y precios que implicó. La intema-
cionalización de los precios de los factores de la economía cambió sustantivamente los
gastos electorales en dimensiones aun no cuantificables. En la última campaña fue evi-
dente la disminución global de la utilización de recursos, aunque algunas candidaturas
exhibieron mejores condiciones tecnológicas. Básicamente por la reducción del tiempo
de campaña y mas no por una actitud concientemente adoptada por los partidos políti-
cos para controlar el gasto electoral, algunos informantes involucrados en las campañas
han mencionado de una disminución de alrededor al 50% menos que en las campañas
anteriores. Cabe mencionar, que la irrupción de una crisis económica -como la que ope-
ra visiblemente en Ecuador desde 1998- no necesariamente conduce a una baja en el gas-
to electoral, sino que, como se mencionó, más bien contribuyó a incrementar los mon-
tos de donaciones y fue la campaña electoral más costosa de la historia de la democracia.
La relación entre publicidad y crisis también opera en temas electorales, tanto en que la
"empresa"/candidatura electoral busca expandir sus nichos de mercado y "blindarlos"
frente a la competencia, cuanto los donantes buscan asegurar la "favorabilidad" guber-
namental.
 RESUMEN DEL FONDO PARTIDARIO PERMANENTE Y DE LA REPOSICIÓN AL GASTO ELECTORAL
1978 - 2003
-
ANO FPP RGE COJIZACION
•
FPP (d61ares) RGE (dólares)
,o

1978 12,150,000.00 25 489,919.35 --- l>

::, ~

1979 12,950,[Link] 12,950,000 25 522,177.42 522,177.42 CD ~

1980 22,650,000.00 22,650,000 25 913,306.45 913,306.45

)( om
o z
1981 34,727,968.61 25 1,400,321.31 --- w Q
1982 32,385,000.00 33 981,363.64 -- ~
u,
1983
1984
30,000,000.00
38,025,000.00
48 625,000.00 -- 8►
38,025,000 557 68,267.50 68,267.50
1985
1986
90,000,000.00
91,397,000.00 44,257,300
557
557
161,579.89
164,087.97
---
79,456.55
'z"
u,
•
1987 71,000,000.00 557 127,468.58 -- o
1988 218,000,000.00 198,000,000.72 557 391,382.41 355,475.76
•
~

-
-n
•
1989
1990
351,500,000.00 557 631,059.25 -- m
m
,o
583,500,000.00 583,500,000 577 1,011,265.16 1,011,265.16 m
1991 852,200,000.00 1,066 799,437.15 --- o
~
1992 1,292,500,000.00 1,292,500,000 1,475
1993 1,975,000,000.00 1,970
876,271.19
1,002,538.07
876,271.19
--
...
8
1994 2,416,500,000.00 2,416,500,000 2,274 1,062,664.91 1,062,664.91
1995 2,766,000,000.00 2,760 1,002,173.91 ---
1996 2,766,000,000.00 5,687,283,693 3,244 852,651.05 1,753,170.07
1997 9,221,226,000.00 4,031 2,287,577.77 --
1998 11,750,446,000.00 11,750,446,000 5,490 2,140,336.25 2,140,336.25

1999•
2000
740,861.16
1,315,493.36 1,315,493.36
12,038
24,985
61.54
52.65
--
52.65
2001 2,449,293.00 2,449,293.00 --- ,
2002 2,816,900.00 2,816,900 2,816,900.00 2,816,900.00
2003 836,000.00 836,000.00 --
TOTAL 34,636,315,516.13 4,608,382,300.72 23,613,156.43 11,599,343.92

TOTAL EN DÓLARES DE FPP Y RGE 35,212,500.35

• A partir de este año los valores están dados en dólares estadounidenses.
 REVISTA OENCIAS SOOALES • N0.21 • FEBRERO 20CM IS

Bibliografía

Ardaya, Gloria y Verdesoto, Luis, "El financiamiento electoral en el Ecuado~ en La Financia-

ción De La Política En Iberoamérica, lidh - Capel, 1998.
Codificación de la Ley de Partidos Políticos
Informe del Tribunal Supremo Electoral al Congreso Nacional, Quito 2002.
Ley Orgánica de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral
Payne M., Et. Al., Democracias In Development: Politics And Reform In Latin America, In-
ter-American Development Bank And Intemational Institute For Democracy And Elec-
toral Assistance, Washington D.C., 2002.
Reglamento Orgánico Funcional del Tribunal Supremo Electoral
Tnbunal Supremo Electoral, Centro de Información y Documentación Electoral, Resultados
Electorales 2002.
The Carter Center, Financing Democracy In The Americas: Political Parties, Campaigns And
Elections, March 17 - 19, Atlanta 2003
Revista Vistazo No. 778, Enero 6, 2000
[Link]
[Link]