Introducción
De acuerdo con el artículo 26 apartado A de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), la intervención del Estado Mexicano se
organizará por medio de un sistema de planeación democrática del desarrollo
nacional, el cual tiene como objetivo imprimir solidez, dinamismo,
competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. El
instrumento para implementar dicho sistema es conocido como el Plan
Nacional de Desarrollo (PND), el cual es el instrumento que recoge las
aspiraciones y demandas de la sociedad por medio de un proceso
democrático y deliberativo. A este plan de desarrollo se sujetarán
obligatoriamente todos los programas de la Administración Pública Federal
(APF).
Para implementar el Sistema y elaborar el Plan, el Ejecutivo está facultado para
establecer los procedimientos de participación y consulta popular, además de
los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan
y los programas de desarrollo derivados de este.
Por su parte, la Ley de Planeación (LP), a través de un conjunto de normas de
orden público e interés social, establece los principios básicos conforme a los
cuales se lleva a cabo la planeación nacional del desarrollo y las actividades de
la APF. La misma Ley en su artículo 7, dispone que el Presidente de México, al
enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los
proyectos de Presupuesto de Egresos, informará del contenido general de
dichas iniciativas y proyectos, así como su vinculación con el PND y los
Programas que se derivan. Con respecto a estos, especifica que todos los
Programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales que definen las
acciones del gobierno, deberán elaborarse en congruencia con el PND.
Para ello, se revisará el fundamento del Sistema Nacional de Planeación
Democrática y su principal instrumento de implementación que es el Plan
Nacional de Desarrollo (PND). En el segundo tema se estudiarán los Programas
derivados del PND que son creados para dar cumplimiento a la aspiración de
nación concretada en el PND. También se hace especial énfasis en la
vinculación existente entre los distintos instrumentos de planeación con los
que se cuenta en México.
Finalmente, se hace una revisión de los principales puntos del PND 2019-2024. En éste se
revisa la importancia de los principios rectores y los pilares del modelo de desarrollo que el
Gobierno de México está impulsando, con énfasis en la atención de las desigualdades entre
personas, comunidades y territorios históricamente menos favorecidos, y el combate frontal
a la corrupción y la impunidad.
Video. Planeación en México y en el contexto
internacional
La planeación nacional en México
Desde sus orígenes, el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) se
define como el conjunto de relaciones que vinculan a las dependencias y
entidades de la APF, los estados y los municipios, y a los organismos e
integrantes de los sectores social y privado (Montemayor, 1983). Con su
conformación se identifican responsabilidades en la toma de decisiones y se
formalizan los procedimientos para la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo (PND) y los programas y proyectos vinculados a éste,
consolidándose así los mecanismos de coordinación con los gobiernos
estatales y municipales y fortaleciéndose las relaciones internas en la APF. Es
importante enfatizar que el PND es el instrumento de planeación estratégica
superior en México y es a través de él que se implementa el SNPD.
La planeación estratégica es aquella “herramienta administrativa que
contribuye a que una organización mejore su desempeño al asegurar que sus
miembros compartan los mismos objetivos y al ajustar continuamente la
dirección de la organización, ante los cambios contextuales con base en los
resultados obtenidos” (UNESCO, 2010). Por su parte, la planeación nacional se
define como un proceso que implica la articulación de las acciones y recursos
necesarios para la operación de planes y propuestas de trabajo específicas
que conducen a la obtención de resultados particulares, concretamente en
la transformación de la realidad del país.
De acuerdo con el mecanismo de funcionamiento establecido para el SNPD, la
coordinación de las actividades para la conformación PND es atribución de la persona
titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, las dependencias y
entidades de la APF formarán parte del SNPD, a través de las unidades
administrativas que tienen asignadas las funciones de planeación dentro de las
propias dependencias y entidades, como lo señala el artículo 12 de la Ley de
Planeación.
Figura 4.1 Sistema Nacional de Planeación Democrática
Planeación Nacional en México, continúa
El PND constituye el marco de referencia para dar sustento a las acciones del
gobierno. No sólo describe las estrategias que se instrumentarán, sino que
hace referencia a la situación o punto de partida de las decisiones que se
adoptarán para la conducción del país. Así, el Plan debe apreciarse como el
documento que sirve de guía para la acción gubernamental, ya que
proporciona la hoja de ruta o mapa que permitirá intervenir sobre la realidad.
En ese sentido, constituye el parámetro o punto de referencia para dar
seguimiento, contrastar, y en todo caso, evaluar las acciones realizadas con
respecto a lo planeado inicialmente; de ahí que esta propuesta de mapa u hoja
de ruta que se plantea seguir, constituye a la vez un referente para medir el
desempeño y resultado de las acciones instrumentadas.
Reconociendo la importancia del PND en la vida política, social y económica del país, el 10
de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) una reforma
constitucional en la que se otorgó por primera vez la atribución a la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión de aprobar el PND. A su vez, el 16 de febrero de
2018 se reformó la Ley de Planeación previendo en su artículo 21 que el Presidente de
México lo enviará a la Cámara de Diputados, a más tardar el último día de febrero del año
siguiente a su toma de posesión [1], para que ésta lo apruebe dentro del plazo de dos
meses, contando a partir de su recepción.
La aprobación del Plan por parte de la Cámara de Diputados del Congreso de
la Unión consiste en verificar que dicho instrumento incluya los fines
del proyecto nacional contenidos en la CPEUM. En caso de que el PND no
los incluya, la Cámara de Diputados devolverá el mismo al Presidente de
México, a efecto de que dicho instrumento sea adecuado y remitido
nuevamente a aquélla para su aprobación en un plazo máximo de treinta días
naturales.
El PND se basa en un esquema de planeación nacional que se conforma de
tres grandes niveles.
En el nivel superior se ubica el Proyecto de Nación en el cual se encuentra la imagen
objetivo del proyecto de país, la cual expresa las aspiraciones nacionales, es decir
¿qué objetivos se desea alcanzar? o ¿a dónde se quiere llegar? Estas aspiraciones
quedan plasmadas específicamente en el PND. En el segundo nivel se encuentran
los objetivos sectoriales, institucionales, especiales y regionales, los cuales
corresponden a los Programas Derivados del PND. En este nivel se establecen
objetivos más específicos; sin embargo, siguen siendo de alto nivel. El cumplimiento
de los mismos permitirá alcanzar los objetivos planteados en el Plan. Finalmente, en
el último nivel se encuentra la organización de asignaciones de recursos en la cual
por medio de Programas presupuestarios (Pp) se reflejan las acciones para el
cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas derivados del PND. La
relación entre estos elementos se presenta en la siguiente figura.
Reforma a la Ley de Planeación, incorporación de
una visión de largo plazo
Las constantes transformaciones sociales y económicas a las que el país ha estado
sujeto en los últimos años, requieren un replanteamiento de la actuación del Estado y
sus instituciones, sobre todo en el mediano y largo plazo. Lo anterior, pone de
manifiesto la importancia de contar con un marco jurídico sólido que oriente y
establezca las directrices de una estrategia nacional que entregue mejores resultados
a la sociedad actual y siente las bases para que las sociedades futuras cuenten con
una mejor calidad de vida. En este sentido, el 16 de febrero de 2018, se publicó en
el DOF, el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley de Planeación con el fin de consolidar la visión de largo
plazo en la planeación nacional de desarrollo, entre las cuales destacan las siguientes
medidas:
El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024
El PND 2019-2024 se publicó el 12 de julio de 2019 en el Diario Oficial de la
Federación (DOF). El 27 de junio fue aprobado con 305 votos a favor, 139 en
contra y 3 abstenciones. Su objetivo es construir un modelo viable de desarrollo
económico, de ordenamiento político y de convivencia entre los sectores sociales, para
lograr el progreso con justicia y el crecimiento con bienestar.
ESTRUCTURA DEL PND 2019-2024
El PND 2019-2024 está conformado por 12 principios rectores y 3 Ejes a partir
de los cuales se esboza un nuevo modelo viable de desarrollo económico,
ordenamiento político y convivencia entre los sectores sociales. Se busca
demostrar que es posible imprimir un nuevo rumbo nacional, donde la
modernidad puede ser forjada desde abajo y sin excluir a nadie, y que el
desarrollo no tiene por qué ser contrario a la justicia social.
Los 12 principios rectores buscan guiar el quehacer público, para llevar a México a
ser un país incluyente en el que todas y todos tengamos la posibilidad de vivir una
vida digna. Este nuevo consenso nacional tiene como centro la convicción de que el quehacer
nacional en su conjunto (el económico, el político, el social y el cultural), se debe orientar a la
generación de valor público y bienestar para la población. Por ello, establece que el
crecimiento económico, el incremento a la productividad y la competitividad no tienen
sentido como objetivos en sí mismos, sino como medios para lograr el objetivo
superior.
El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024,
continúa
Las instituciones forjadas con el modelo de democracia representativa deben
ser ampliadas y complementadas con mecanismos de democracia
participativa que permitan hacer efectivos los principios contenidos en el
Artículo 39 constitucional: "la soberanía nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo" y "todo poder público dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de este". El gobierno federal debe empezar a cumplir
sus mandatos constitucionales como guardián de los derechos individuales y
colectivos y asumir plenamente sus facultades como impulsor y conductor de
la economía. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 debe plasmar tales
propósitos de manera llana y clara; y además, ser accesible a la población en
general, la de hoy y la de las décadas venideras (DOF, 2019).
En cuanto a los Ejes, estos contienen las prioridades nacionales que el
Gobierno de México buscará alcanzar en los siguientes años.
Tal como se mencionó al inicio de este apartado, cada uno de los objetivos descritos
en la Figura cuenta con una serie de estrategias y líneas de acción para su
cumplimiento, mismas que se pueden consultar directamente en el PND. Con
respecto a los 21 instrumentos programáticos y/o proyectos prioritarios de la
administración, cabe mencionar que están vinculados solo a los Ejes de Política Social
y Economía.
El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024,
continúa
Adicionalmente, el PND contempla la puesta en marcha de diversos proyectos
y programas prioritarios a lo largo de la actual administración.
Figura 4.9 Programas y proyectos prioritarios del PND 2019-2024
Programas derivados del Plan Nacional de
Desarrollo (PdPND)
La arquitectura institucional actual en México se constituye como resultado de
la implementación de instrumentos en materia de planeación estratégica,
monitoreo, evaluación y presupuesto desde un enfoque de Gestión para
Resultados. Los principales elementos para ello son la Planeación Nacional,
la Estructura Programática con base en Pp y el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SHCP, 2017).
Los diferentes niveles de la planeación nacional se deben conducir de forma
programada con base en las políticas, que, para el logro de los objetivos y
prioridades de la planeación nacional de desarrollo, establezca el Ejecutivo
Federal. De este modo, las dependencias y entidades paraestatales de la APF
deberán garantizar que su participación en la elaboración del PND se realice
en congruencia con la posterior formulación de los programas derivados del
mismo. Lo anterior permitirá estructurar y articular los objetivos específicos,
estrategias para ejecución de acciones, indicadores de desempeño y metas,
para el logro de objetivos definidos en el PND.
Cabe mencionar que las características en cuanto al alcance de los Programas
sectoriales se estipulan en el artículo 23 de la LP. El artículo 29 de la misma Ley,
señala que deben someterse a la aprobación del Presidente de México por la
dependencia coordinadora de sector correspondiente, previo dictamen de la
SHCP.
Por su parte, de acuerdo con el artículo 17 de la LP, las entidades paraestatales
deberán elaborar sus respectivos Programas Institucionales, en los términos que
esta Ley y la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP) disponen; o en su
caso, de acuerdo con las disposiciones que regulen su organización y
funcionamiento, atendiendo el programa sectorial correspondiente y
observando en lo conducente las variables ambientales, económicas, sociales y
culturales respectivas. Así, estas entidades podrán estar alineadas a
programas sectoriales e institucionales. El artículo 24 indica que estos últimos
se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan y en el programa sectorial
correspondiente. La misma Ley establece que los programas institucionales
deberán ser sometidos por el órgano de gobierno y administración de la
entidad paraestatal correspondiente, a la aprobación del titular de la
dependencia coordinadora del sector.
De acuerdo con el artículo 29 de la LP, los Programas Regionales son sometidos
por la SHCP a la consideración y aprobación del Presidente de México.
Adicionalmente, el Ejecutivo Federal señalará la dependencia responsable de
coordinar la elaboración y ejecución de cada uno de éstos. Finalmente, al igual
que los Programas Regionales, los Programas Especiales son sometidos por la
SHCP, a la consideración y aprobación del Presidente de México, de
conformidad con el artículo 29 de la LP.
Para este 2024, existen 213 programas derivados del PND publicados por la
SHCP en coordinación con las entidades y dependencias federales, cuya
distribución se especifica en la siguiente tabla.
Programas derivados del Plan Nacional de
Desarrollo (PdPND), continúa
De acuerdo con lo establecido en los Criterios para elaborar, dictaminar,
aprobar y dar seguimiento a los programas derivados del Plan Nacional de
Desarrollo 2019-2024, los programas debe contemplan:
1. Fundamento normativo
2. Análisis del estado actual
3. Objetivos, estrategias prioritarias y acciones puntuales
4. Metas para el bienestar
5. Epílogo: visión hacia el futuro
6. Lista de dependencias y entidades participantes
Asimismo, pueden tener hasta 6 objetivos prioritarios, 7 estrategias prioritarias
por objetivo y 10 acciones puntuales por estrategia. Adicionalmente, los
objetivos cuentan con 3 indicadores del desempeño: uno denominado Meta
para el bienestar, que cuenta con metas numéricas, y dos
denominados Parámetros que sirven como referencia de la tendencia en el
cumplimiento de los objetivos planteados.
Dada su estructura, se observa que los Programas presupuestarios pueden
contribuir simultáneamente con lo establecido en varios de los Programas
derivados del PND y a los distintos elementos que los conforman. Por ejemplo,
en el marco de la integración del PPEF 2022 las dependencias y entidades se
vincularán a los Programas derivados del PND haciendo visible de forma el múltiple
número de alineaciones posible priorizando aquellas que guarden una mayor
contribución y cuidando la parsimonia de dicha regla.
Para ello, los Programas establecen su primera alineación a un objetivo del programa
sectorial y hasta tres estrategias de ese objetivo. Posteriormente, podrán establecer una
segunda alineación con un objetivo y hasta tres estrategias de los programas especiales y
regionales en que participe su dependencia o entidad y que estén disponibles al momento de
la vinculación [2].
Los programas derivados del PND representan una secuencia de
intervenciones de diferente alcance que se contienen unas a otras,
manteniendo así una coherencia entre los objetivos de los distintos niveles,
aunque con otro grado de agregación. Esto permite estructurar y articular los
objetivos y la consecución de los resultados bajo el esquema que deberá
considerarse en el PND: un diagnóstico general, ejes generales de temas
prioritarios, objetivos específicos, estrategias para la ejecución de acciones,
además de indicadores de desempeño y sus metas para dar seguimiento al
logro de objetivos definidos en dicho Plan. Asimismo, los diversos programas
que derivan del PND identifican sus metas y acciones en distintos niveles
jerárquicos de objetivos, estrategias y líneas de acción que van de lo general a
lo particular.
Finalmente, para la consecución de los objetivos de los programas derivados
del PND se establecen Programas presupuestarios que engloban las acciones,
bienes y servicios que entregará el gobierno. En este sentido, se busca que
exista una congruencia y vinculación entre los objetivos estratégicos del PND;
los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales, y los
Programas presupuestarios.
Infografía
