GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL

UNIDAD N°3

Administración Pública

La administración pública es el conjunto de organismos estatales que realizan las

funciones administrativas del Estado argentino. En general abarca a los distintos entes y
dependencias que integran el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), y no abarca los poderes
ejecutivos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como las
administraciones municipales.

Estructura de la administración pública argentina

Debido al sistema de organización federal adoptado por la Argentina, el Estado argentino
está formado por dos grandes estructuras estatales paralelas: el estado federal (o nacional)
y los estados provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cada una de estas
estructuras tiene su propia administración pública, conviviendo así la administración
pública nacional, con cada una de las administraciones públicas provinciales y de la Ciudad
de Buenos Aires. A ellas hay que agregar los gobiernos municipales, que poseen autonomía
administrativa en virtud del Artículo 123 de la Constitución Nacional.

Casa Rosada: sede del Poder Ejecutivo de la República Argentina

Principios de la organización administrativa
Casi todos los órganos del Estado ejercen función administrativa; de modo que se hace
necesario organizar la porción de función administrativa que cada órgano puede
desempeñar, y las relaciones que deben existir entre los distintos órganos y entes
administrativos.
La organización de la función administrativa se erige sobre dos principios jurídicos básicos:
la competencia y la jerarquía.

La competencia
La competencia significa el conjunto de atribuciones propias de la función administrativa,
que la ley le otorga a un órgano de la administración pública.
Dicho de otro modo, la competencia es la porción de función administrativa que las normas
le permiten ejercer a un órgano estatal. La competencia se impone con un criterio
restrictivo, según el cual los órganos estatales sólo pueden realizar la función administrativa
exclusivamente asignada por las normas de competencia.
Los órganos administrativos sólo son competentes para realizar la función específicamente
asignada, e incompetentes para desempeñar todo el resto de la función administrativa.

La jerarquía
Los diferentes órganos dentro de un ente administrativo, se relacionan entre sí.
Se llama jerarquía a esa vinculación de supremacía y subordinación que existe entre los
distintos órganos administrativos en un mismo ente.
Por cierto, la relación jerárquica implica supremacía del órgano superior respecto del
inferior, y subordinación de éste respecto de aquél.
La jerarquía contiene dos principios rectores:
La línea, que es la cuerda que vincula jerárquicamente a los distintos órganos, de modo que
por ejemplo un funcionario se encuentra en la línea jerárquica del Ministerio de Hacienda.
El grado, que es la posición relativa que ocupa cada órgano dentro de su línea jerárquica,
de modo que por ejemplo un funcionario se encuentra en el grado jerárquico de Secretario.
Contenido
La jerarquía tiene asimismo un contenido amplísimo, que generalmente agrupa las siguientes
potestades del órgano superior con relación a los inferiores:
• De ordenar, a mérito de lo cual el órgano superior puede impartir directivas de qué
tareas deben hacer los inferiores, y cómo las deben hacer.
• De controlar, conforme a lo cual el superior jerárquico puede verificar que los inferiores
realicen efectivamente la función encomendada.
• De delegar, esto es transferir temporariamente al órgano inferior una función o
competencia propia del superior.
• De avocarse, que implica lo contrario a la delegación, se da cuando el órgano superior
toma para sí temporariamente una función o competencia propia del inferior.
• De resolver conflictos, que se aplica generalmente cuando dos o más órganos
inferiores se cuestionan el deber de realizar una función o competencia, entonces el
superior soluciona la controversia asignando la función a quien corresponde.
Niveles jerárquicos:

NIVEL
SUPERIOR O
POLITICO
NIVEL INTERMEDIO,
EJECUTIVO O
DIRECTIVO

NIVEL INFERIOR, OPERATIVO O

TECNICO

Fuente: elaboración propia.

Modos de organización administrativa

La administración pública se organiza principalmente en numerosos entes, dentro de los
cuales se ubican los diferentes órganos o cargos públicos.
Existe un gran ente principal en la órbita del Poder Ejecutivo, llamada administración central
―que aglutina la mayor cantidad de competencia administrativa―; y a su alrededor
gravitan los diferentes entes descentralizados, con competencias específicas de acuerdo a
las funciones para las que fueron creados.
Es de destacar que los entes se vinculan entre sí principalmente por una relación de
coordinación y colaboración; en cambio los órganos dentro de cada ente se encuentran
fuertemente ceñidos por la relación jerárquica.
Principales clases de organización administrativa:
La centralización
Esta forma de organización es la menos compleja, y por ende constituye el estadio más primitivo
en la evolución de la distribución de competencias administrativas. La centralización implica que
todo el conjunto de competencias administrativas se encuentra reunido en el órgano superior del
ente. La organización centralizada otorga al órgano superior un amplio margen de maniobra, que
le permitirían resolver con rapidez y eficacia los asuntos públicos; pero al mismo tiempo la excesiva
aglutinación de competencia de decisión en un solo funcionario, produce en gran medida el
desgaste funcional, y atenta contra los principios democráticos que proveen a la toma coordinada
de decisiones.
La desconcentración
Supone que el órgano superior ya no concentra todo el poder de decisión, sino que se transfiere
parte de su competencia hacia un órgano inferior del mismo ente administrativo.
Esta forma de organización es mucho más compleja, y representa un estadio más evolucionado en
la distribución de competencias administrativas.
La organización desconcentrada distribuye las competencias dentro de un mismo ente
administrativo, generalmente de acuerdo a un criterio funcional, esto es distribuyendo el poder
de decisión por áreas, a cargo de órganos especializados en la materia de que se trata.
 La descentralización
Realiza una separación de parte de la competencia funcional, puertas afuera de la administración
central. Específicamente, la descentralización supone un desprendimiento de la competencia
administrativa por parte del ente primario, y su transferencia hacia otro ente dotado de
personería jurídica propia y diferenciada.
Este sistema de organización responde a modernas necesidades de administración, según las
cuales determinadas actividades públicas deben ser realizadas por entidades separadas de la
administración central, y con cierta autonomía en su funcionamiento.

Ilustración de clases de organización administrativa

Las formas jurídicas de la función administrativa
La administración pública, esto es la parte del Estado que ejerce función administrativa,
desarrolla un sinnúmero de actividades, materiales e intelectuales.
En ese quehacer cotidiano se nos muestra a los habitantes como una gran variedad de actos
materiales, declaraciones, reglas y convenios, por medio de los cuales percibimos que el
Estado está haciendo y actuando.
Las formas jurídicas
Se denominan formas jurídicas de la administración, a los modos en que se exterioriza la
función administrativa.
Dichos modos de exteriorización comprenden un abanico de posibilidades, que van desde
las meras actuaciones materiales hasta los contratos más complejos.
De tal modo, todo el conjunto de la actividad del Estado en uso de la función administrativa,
se materializa mediante alguna de las llamadas formas jurídicas.
En la mayoría de los casos, dichas formas jurídicas producen efectos jurídicos en los
habitantes administrados, esto es les crean, modifican o extinguen sus derechos y
obligaciones.

El hecho administrativo
Muchas veces vemos al Estado desarrollar actividades materiales, que inciden en nuestro
desenvolvimiento cotidiano.
Así, la administración pública coloca un nuevo semáforo, cierra una avenida para permitir
el desarrollo de un espectáculo público, retira un vehículo mal estacionado, o repara el
asfalto de una calle.
En tales casos el Estado está desarrollando hechos administrativos, que son las actuaciones
materiales en ejercicio de la función administrativa, que producen efectos jurídicos en los
habitantes.
En contraposición a los hechos, están los actos de la administración en sentido genérico,
que constituyen las manifestaciones de voluntad de la administración pública.
En una gran cantidad de situaciones, la administración pública primero manifiesta su
voluntad produciendo un acto de la administración (por ejemplo, decidir la colocación de
un nuevo semáforo), y luego ejecuta dicha voluntad mediante el hecho administrativo
correspondiente (en el ejemplo, colocar el nuevo semáforo).
Existe una amplia gama de actos de la administración pública, cuyas principales formas
veremos a continuación.
Ejemplo de hecho administrativo: colocación de nuevo semáforo

El simple acto de la administración

Esta forma jurídica tiene la particularidad de que no impacta directamente en la esfera
jurídica de los administrados.
El simple acto de la administración es la manifestación individual de la voluntad del Estado
en uso de la función administrativa, que produce efectos jurídicos indirectos o remotos en
los administrados.
Se trata de actos que generalmente no tienen por sí solos la entidad de crear un derecho
en los habitantes, pero preparan la voluntad administrativa de un modo claro y predecible.
Esta característica es única del simple acto de la administración, que lo diferencia del resto
de las formas jurídicas que analizamos en esta lectura, en las cuales se producen efectos
jurídicos en forma directa hacia los administrados.
Un ejemplo de simple acto de la administración lo constituye el dictamen de valoración de
postulantes para cubrir un cargo público, que si bien no designa al nuevo agente, establece
una orden de mérito conforme a la cual el órgano competente lo hará.

El contrato administrativo
De un modo cada vez más creciente, el Estado ha necesitado de la colaboración de los
particulares para lograr sus fines de bien común.
Ello se logra principalmente mediante convenios, según los cuales el particular provee un
bien o realiza un servicio en favor del Estado, a cambio de un precio estipulado.
Entonces se forma el contrato administrativo, que es la manifestación común o bilateral de
la voluntad de la administración pública junto a un particular contratista, que produce
efectos jurídicos directos en los administrados.
Esta forma jurídica tiene la particularidad de que su formación es conjunta entre el Estado
y un contratista; que la diferencia de las restantes que se generan por la voluntad unilateral
del ente público.
Los ejemplos de contratos administrativos son variados, desde la locación de un inmueble
para la instalación de una oficina pública, hasta la construcción de una represa para el
abastecimiento de agua y la generación de electricidad a una región.

El reglamento administrativo
En numerosas ocasiones, el Estado precisa imponer reglas para la organización de una
actividad pública determinada.
Dicha finalidad se consigue con el reglamento administrativo, que es la manifestación
unilateral de la voluntad del Estado en uso de la función administrativa, que produce efectos
jurídicos generales en los administrados.
Como nota distintiva, el reglamento se impone a toda la población o a un grupo
indeterminado, en la medida que se relacionen con la actividad o función reglamentada.
Constituyen ejemplos de reglamento administrativo, la regulación de una biblioteca pública
―en cuanto al comportamiento y modo de préstamo de los libros―, o de los servicios de
un hospital público ―con relación a horarios de visita―.

El acto administrativo
En la mayoría de los supuestos se entabla una relación individual y directa entre la
administración pública y los habitantes, precisamente cuando alguno de ellos pretende el
otorgamiento de un derecho o la imposición de una obligación para el administrado.
Surge así el acto administrativo propiamente dicho, que es la manifestación unilateral de la
voluntad de la administración pública, que produce efectos jurídicos individuales y directos
en los administrados.
El acto administrativo es el resultado de un procedimiento o relación individual de un
administrado con el Estado, en el cual éste se expresa de modo directo hacia aquél, y dicta una
resolución que le otorga un derecho o le impone una obligación.
Generalmente los actos se dictan en el marco de un procedimiento administrativo, puede ser
cuando el administrado solicita la licencia de conducir y el Estado resuelve otorgársela; o en
otros casos cuando el Estado advierte que el particular ha violado una norma de tránsito y
resuelve imponerle una multa.

Ejemplo de acto administrativo: licencia de conducir

Elementos del acto administrativo
El acto administrativo es un concepto central en el desarrollo de la función administrativa,
pues constituye la manifestación de la voluntad del Estado que se dirige individualmente al
administrado, y le produce el nacimiento de un derecho o la imposición de una obligación.
Elementos esenciales
El acto administrativo posee requisitos esenciales para su formación y emisión, que
significan el cumplimiento de reglas fundamentales a las cuales debe someterse toda la
actividad administrativa.
Dichos requisitos se imponen principalmente en salvaguarda de los derechos de los
ciudadanos, pues tienden a evitar abusos de poder, arbitrariedades en las decisiones, e
incluso actos de corrupción.
Podemos agrupar los elementos esenciales del acto administrativo, en cuatro requisitos
fundamentales: competencia, voluntad, objeto, y forma.
La falta de cumplimiento de alguno de los requisitos elementales del acto administrativo,
conlleva necesariamente a que éste posea un vicio en su formación, que a su vez acarrea
una consecuencia parcial o totalmente invalidante.
Según la naturaleza e importancia del vicio que pueda tener el acto administrativo por
inobservancia de alguno de sus elementos, éste recibirá una sanción jurídica de mayor o
menor envergadura. Por lo general, adquieren mayor importancia los vicios relacionado con
el objeto y la competencia del acto; y en segundo lugar los atinentes a la voluntad y la forma
del mismo.
De acuerdo a la importancia apuntada en el vicio que pudiera tener el acto administrativo,
las sanciones varían en tres grandes categorías de consecuencias jurídicas: para los vicios
más leves se aplica la anulabilidad del acto ―es decir, su nulidad relativa o subsanable―;
los vicios graves implican la nulidad del acto ―absoluta e insubsanable―; y los vicios
gravísimos conllevan la inexistencia del acto ―es decir, se entiende que éste nunca nació―.

La competencia
Como ya vimos, la competencia es el conjunto de facultades propias de la función
administrativa, que un órgano puede ejercer legítimamente.
La competencia responde al interrogante de quién emite el acto administrativo, en torno a
si tiene facultades legales para hacerlo.
Las normas imparten competencia a los diferentes órganos administrativos, en razón de
diferentes criterios.
De acuerdo a la materia, cuando se le asigna a un órgano una competencia administrativa
propia de su especialidad funcional; por ejemplo de control bromatológico, o de seguridad
ambiental.
Con relación al territorio, la competencia se distribuye a los órganos para ejercer la función
en un ámbito físico determinado; que pueden llamarse distritos o circunscripciones, y
generalmente coinciden con un partido, departamento o provincia.
De acuerdo al grado, cuando se reparten las competencias entre órganos de diferentes
posiciones relativas en la misma escala jerárquica; por ejemplo parte al ministro, otra parte
al secretario y otra al director de un mismo ente.
Por último, en ciertos casos las normas asignan competencia a un órgano por un tiempo
determinado; por ejemplo cuando se forma una comisión investigadora para que realice
una tarea puntual, con plazo de vencimiento.
Conforme a lo dicho, los actos administrativos deben ser emitidos por órganos
competentes, esto es aquellos que en razón de la materia, territorio, grado y tiempo tienen
asignada la función administrativa correspondiente.

La voluntad
Cuando hablamos de voluntad como elemento del acto administrativo, nos referimos al
proceso volitivo interno de su formación, que generalmente se emparenta con su finalidad.
De algún modo, la voluntad responde al interrogante de para qué se produce el acto
administrativo.
Todo acto administrativo debe tener una adecuada finalidad; y su violación puede darse por
la llamada desviación de poder ―cuando el funcionario persigue una finalidad de beneficio
personal―, por la arbitrariedad ―cuando el funcionario no otorga una fundamentación
razonada de por qué decide de ese modo―, por el error ―cuando el funcionario decide
sobre una circunstancia diferente de la planteada―, o por el dolo ―cuando el funcionario
tiene la intención de perjudicar―.

El objeto
Todo acto administrativo tiene un contenido, algo que se decide, certifica u opina.
El objeto responde, entonces, al interrogante de qué es lo que hace el acto administrativo.
En tal sentido, un acto aprobatorio puede tener como objeto habilitar un establecimiento
para ejercer una industria, u otorgar licencia para conducir; un acto sancionatorio tiene
como objeto imponer una multa ante una infracción de tránsito; y un acto certificatorio
puede tener como objeto dar fe del avance de una obra pública a los fines de su pago al
contratista.
El objeto de los actos administrativos no debe estar prohibido por las normas ni ser
contrario a la moral; debe ser determinado; de cumplimiento posible; razonable y
proporcionado con relación a la causa que le da origen.

La forma
Como regla general, los actos administrativos se ciñen al principio de formalismo, conforme
al cual deben observar las reglas previstas para su dictado.
De tal modo, la forma responde al interrogante de cómo se debe dictar el acto
administrativo.
Dichas reglas formales son impuestas por las normas para evitar decisiones administrativas
irreflexivas, precipitadas o infundadas, y por tanto se están concebidas como garantía de
los ciudadanos y en resguardo de la legalidad.
La forma de los actos administrativos contemplan los siguientes aspectos:
• El procedimiento previo al acto, que se refiere a la preparación de la voluntad
administrativa, e incluye múltiples etapas de escuchar al administrado, recibir
dictamen previo, e informes.
• La instrumentación del acto, que generalmente es en forma expresa y escrita.
• La notificación del acto, que implica hacer conocer su contenido al interesado,
mediante alguno de los modos de comunicación previstos.