Sentencia C-319/13

EXCLUSION DE RECURSOS CONTRA LAS PROVIDENCIAS

QUE SE DICTAN EN ACCION DE CUMPLIMIENTO, SALVO
SENTENCIA Y AUTO QUE NIEGA PRUEBAS-Medida razonable y
proporcionada que se enmarca dentro de la potestad de configuración del
legislador y no vulnera el derecho de defensa ni el acceso a la
administración de justicia

El Pleno considera que la norma acusada es compatible con los derechos de

contradicción y defensa, así como con el derecho de acceso a la
administración de justicia. Esto debido a que responde a la necesidad de
contar con un proceso de acción de cumplimiento sin dilaciones injustificadas.
A su vez, la restricción de los recursos frente a las decisiones de trámite de
dicha acción, no afectan desproporcionadamente la vigencia material de las
pretensiones ni la posibilidad general de exigibilidad judicial de los derechos.
Por lo tanto, no excede el amplio margen de configuración legislativa que la
Constitución reconoce en materia de procedimientos judiciales.

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA

DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Contenido y
alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Reglas

La jurisprudencia constitucional, en distintos fallos, ha consolidado un grupo

de reglas definidas acerca de los límites a la libertad de configuración
normativa que tiene el legislador en materia de definición de los
procedimientos judiciales. Por ende, en este apartado la Corte reiterará esas
reglas, a partir de sus recientes recopilaciones. Este precedente parte de
considerar que, de acuerdo con los numerales 1° y 2° del artículo 150 C.P., así
como el artículo 228 C.P., corresponde al Congreso determinar los
procedimientos y acciones judiciales. Para ello tiene un margen amplio de
configuración, el cual le permite diseñar los trámites que considere más
adecuados al cumplimiento de los fines del proceso. Esta función, inclusive, le
otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de
procedimiento o incluso prescindir de etapas o recursos en algunos de estos
trámites o incluirlos en otros. Como lo ha señalado la Corte, las opciones del
legislador en cuanto a la definición del trámite judicial son múltiples, pues
está facultado para “… fijar nuevos procedimientos, determinar la naturaleza
de actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales, requerir la intervención
estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales, imponer cargas
procesales o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la
administración de justicia. De tal manera que, por regla general, la
determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que ellos pueden
intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios hace parte de la libertad
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de configuración normativa del legislador que debe responder a las

necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y
oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos
los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos. ”
De otra parte, y de manera coincidente con lo anterior, la jurisprudencia
constitucional insiste en que la amplia potestad analizada también tiene
carácter negativo, pues permite al legislador decidir acerca de la exclusión de
etapas procesales. Esto debido a que, de acuerdo con la Constitución, es a la
ley a la que le corresponde definir el contenido específico de los
procedimientos judiciales, salvo aquellos casos en que la Carta tiene
previsiones particulares acerca de determinados procesos que, como es apenas
natural, subordinan al legislador. Así, se ha señalado por la Corte que “… el
legislador goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento
de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados
contra los actos que profieren las autoridades. || Es la ley, no la Constitución,
la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no
cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de
diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso
puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es
procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse
para su ejercicio.

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA

DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites

A pesar de la amplitud del margen de configuración normativa analizado, la

jurisprudencia también ha señalado que la potestad del legislador para definir
los procedimientos judiciales está sometida a límites precisos, que si bien son
igualmente amplios, en todo caso permiten hacer compatibles al proceso
judicial con la Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro
categorías, a saber: (i) la fijación directa, por parte de la Constitución, de
determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado y particularmente de la administración de justicia; (iii)
la satisfacción de principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la
eficacia de las diferentes garantías que conforman el debido proceso y el
acceso a la administración de justicia.

PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Debe garantizar los derechos

constitucionales y servir de espacio para su realización/LEGISLADOR-
No está facultado para prever, bajo el simple capricho o la arbitrariedad,
las ritualidades procesales

El procedimiento judicial es el escenario estatal que, por definición, debe estar

conformado de manera que garantice los derechos constitucionales y sirva de
espacio para su realización. Esto conlleva que cuando la legislación que
regula dicho trámite, en vez de propiciar esa eficacia se configura como
barrera para su ejercicio efectivo, resulte contrario a los principios y valores
 3

previstos en la Carta. Sobre el tópico, este Tribunal ha indicado que el

legislador no está facultado para prever, bajo el simple capricho o la
arbitrariedad, las ritualidades procesales, “… pues no puede desconocer las
garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del
derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes
que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los
derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía
de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de
publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido
proceso”.

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Tensiones entre diferentes

garantías que lo integran

FACULTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA

DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Condiciones para fijar modelos de
procedimiento que prescindan de determinadas etapas o recursos

El legislador está facultado para fijar modelos de procedimiento que

prescindan de determinadas etapas o recursos, a condición que (i) la
limitación no verse sobre una instancia procesal prevista específicamente por
la Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no configura una
barrera injustificada para el acceso a la administración de justicia. Acerca de
esta conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n cuanto se refiere a la
consagración de mecanismos para controvertir decisiones judiciales o
administrativas, en la sentencia C-005 de 1996, la Corporación señaló que si
el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y
excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la
necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la
función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios
constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la misma
limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando
sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Contenido y

alcance/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Vínculo estrecho
con el debido proceso y derecho de defensa/PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Admite excepciones por vía
legal/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Limitaciones a la doble instancia

EXCEPCIONES A LA DOBLE INSTANCIA-Criterios fijados en la

jurisprudencia/AUSENCIA DE CONSAGRACION
CONSTITUCIONAL DE GARANTIA PROCESAL EN RELACION
CON DETERMINADO TIPO DE PROCEDIMIENTO-No faculta al
legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía
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LIMITACIONES AL PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-

Reglas de validez constitucional

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Contenido y alcance/ACCION DE

CUMPLIMIENTO-Requisitos de la demanda/ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Reglas/ACCION DE CUMPLIMIENTO-
Procedimiento

EXCLUSION DE RECURSOS DENTRO DE TRAMITE DE

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad

Referencia: expediente D-9341

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 16 (parcial) de la Ley 393 de 1997
“por la cual se desarrolla el artículo 87 de
la Constitución Política”.

Actores: Eudoro Echeverri Quintana,

Katherine Carvajal Diez, Jonathan Durán
Ramírez y Juan Sebastián Sepúlveda
Salazar

Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil trece (2013).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de

la Constitución, los ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que declare la
inexequibilidad del artículo 16 (parcial) de la Ley 393 de 1997 “por la cual se
desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el

Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
 5

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el

Diario Oficial No. 43.096 del 30 de julio de 1997, subrayándose el apartado
acusado:

Ley 393 de 1997

(julio 29)
por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)

Artículo 16. Recursos. Las providencias que se dicten en el trámite de la

Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso
alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual
admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la
notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente.

III. LA DEMANDA

Los ciudadanos consideran que la expresión demandada es contraria a la Carta

Política, a partir de las razones siguientes:

3.1. Aducen que la norma, al permitir que solo en la sentencia se pueda

presentar el recurso de apelación, “excluye el resto de providencias de entidad
que comporten decisiones cruciales en el resultado del proceso de la Acción de
Cumplimiento.”. Por tal motivo solicitan a la Corte que extienda la
constitucionalidad condicionada a dichas providencias y a las que estime motu
proprio de tal relevancia que requieran, en un debido proceso, recurso de
apelación. Para sustentar esta petición, ponen de presente una decisión de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual afirma ese alto tribunal que
el auto que rechaza la acción de cumplimiento sí es susceptible de
impugnación.

3.2. Indican que la norma demandada viola el artículo 29 C.P., puesto que esa
previsión dispone que el debido proceso debe ser aplicado en todas las
actuaciones judiciales. Para el actor, esta estipulación es incompatible con el
hecho que se niegue la apelación de los autos que se adopten en el proceso que
resuelve la acción de cumplimiento.

3.3. Igualmente, afirman que se vulnera el artículo 229 C.P., el cual prevé el
derecho de acceso a la administración de justicia como una garantía
constitucional que no está sometida a excepciones, como la que plantearía la
norma acusada. Para los demandantes, es claro que el auto que rechaza la
acción de cumplimiento tiene efectos sustantivos, por lo que negar su apelación
 6

trae como consecuencia la vulneración del mencionado derecho.

3.4. Sostienen, del mismo modo, que la previsión acusada se opone a normas
del derecho internacional de los derechos humanos, integrantes del bloque de
constitucionalidad. Resaltan que lo dispuesto en ese aparte normativo es
contrario a (i) el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, en cuanto determina como componente esencial del debido proceso
el que todas las personas tengan derecho a ser oídas con las debidas garantías
por un tribunal competente; (ii) el artículo 8 de la Convención Americana sobre
Derechos humanos, en tanto prevé una disposición similar acerca de las
debidas garantías que supone el derecho al debido proceso; (iii) el artículo 25
de la Convención mencionada, en cuanto consagra el derecho de acceso a un
recurso judicial efectivo.

En ese orden de ideas, consideran que los anteriores artículos establecen la

obligatoriedad del Estado de brindar a las personas las garantías necesarias
para que se lleve a cabo un eficaz proceso jurídico. Aseguran que, a partir de la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el acceso a
un recurso judicial efectivo es uno de los pilares no solo de la Convención
Americana, sino también de la primacía del derecho a una sociedad
democrática.

IV. INTERVENCIONES

Intervenciones institucionales

4.1. Ministerio del Trabajo

El Ministerio del Trabajo intervino a través de apoderado para solicitar a la

Corte declarar la exequibilidad del artículo 16 acusado, en razón de las
siguientes consideraciones:

4.1.1. Indica que en los artículos 29, 31 y 86 C.P. consagran el principio de la

doble instancia. No obstante, este principio carece de carácter absoluto “en el
sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia
judicial deba tener la posibilidad de ser apelada”. Así, el artículo 31 Superior
faculta al legislador para incluir las excepciones que son procedentes a dicho
principio sin desconocer los mandatos constitucionales expresos “como los de
los artículos 29 y 86 Superiores, que consagran dos hipótesis en las cuales se
prevé expresamente la impugnación”. Además, ese carácter relativo ha sido
reiteradamente reconocido en la jurisprudencia de la Corte.

Sostiene, sin embargo, que la exequibilidad de las normas que limitan la doble
instancia está precedida del cumplimiento de determinados parámetros,
relacionados con “(a) La exclusión debe ser excepcional; (b) Deben existir
otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen
adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la
administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o
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decidido; (c) La exclusión debe propender por el logro de una finalidad

constitucionalmente legitima; y (d) La exclusión no puede dar lugar a
discriminación”.

4.1.2. Aduce el Ministerio interviniente que ninguno de los supuestos de

rechazo de la acción de cumplimiento, los cuales están privados del recurso de
apelación, imposibilitan el acceso a la administración de justicia ni vulneran el
derecho al debido proceso. Ello en razón que en cada uno de estos supuestos
se dispone de otros mecanismos para el acceso a la administración de justicia.

En tal sentido, la norma acusada está acorde con la Constitución Política,

puesto que las excepciones que se establecen tienen una finalidad
constitucionalmente razonable y legítima, no son contrarias a los principios y
valores constitucionales y tampoco resultan discriminatorias frente a quienes
instauran otras acciones públicas.

4.2. Ministerio del Interior

El Ministerio del Interior intervino a través de apoderado para solicitar a la

Corte que se declare la constitucionalidad de la norma demandada, con base en
las siguientes consideraciones:

4.2.1 Luego de plantear algunos argumentos respecto de las generalidades de la

acción de cumplimiento, el interviniente llega a la conclusión que no puede
considerarse como un procedimiento ordinario, sino como una acción de
raigambre constitucional, que debe ser ágil en su trámite. Esta circunstancia,
sumada a la existencia dentro del procedimiento de diversas instancias de
controversia, lleva a desestimar la declaratoria de inexequibilidad.

4.2.2. De otro lado, el Ministerio prevé otras consideraciones, esta vez

relacionadas con la aptitud del cargo. A partir de ellas concluye que en la
demanda la carga argumentativa carece de la sustentación necesaria para
adelantar un juicio de constitucionalidad. Esto debido a que los actores
expresan una mera conjetura hipotética, dejando de lado los principios que
orientan un juicio de igualdad y sin que evidencien argumentos con suficiente
poder de convicción.

Intervenciones académicas

4.3. Universidad Nacional de Colombia

La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia interviene en

el presente proceso, con el fin de defender la exequibilidad de la norma
acusada. Para ello, formula los siguientes argumentos:

4.3.1. La Universidad parte de advertir que, como lo ha señalado

reiteradamente la jurisprudencia constitucional, el Congreso tiene un amplio
margen de configuración normativa respecto de la definición de los procesos
 8

judiciales, ámbito que se extiende a la exigibilidad de la doble instancia. Así,

“la regla general impone que la cláusula general de competencia en el
legislativo es grande y goza de amplia discrecionalidad siendo, excepcionales
y claramente definidos… aquellos eventos en los cuales el principio de
configuración se ve menguado en cuanto a su aplicación”

4.3.2. Encuentra la interviniente, en cuanto al debido proceso y el derecho de

defensa, derechos que para el demandante resultan particularmente afectados
frente al auto que rechaza la acción de incumplimiento, que esa alternativa
opera cuando exista un requisito de procedibilidad insalvable. Por ende, el juez
de conocimiento, previo a dicho rechazo, debe hacer una verificación de
requisitos de la demanda, a efecto de informar al peticionario si alguno de ellos
falta o está incompleto, con el fin que tales yerros sean subsanados. Solo ante
esa ausencia procede el rechazo de la demanda. En consecuencia, el derecho de
defensa y debido proceso están totalmente garantizados, incluso ante la
ausencia de recurso de apelación contra la decisión mencionada.

Agrega, en ese mismo sentido, que prever una segunda instancia en el caso
analizado, con el objeto que el superior verifique requisitos procesales
mínimos, constituiría dilatar sin justificación un trámite que debe ser expedito
y ágil.

4.3.3. Afirma, en cuanto al acceso a la administración de justicia, que teniendo

en cuenta el punto anterior, solo se procede al rechazo de esta acción por
inactividad o incumplimiento del accionante. Por ende, no es el sistema de
justicia quien impone una barrera injustificada, sino que la potencial restricción
depende de la inacción del interesado. Esto debido a que el juez no hace cosa
diferente que poner en conocimiento las fallas de la demanda, lo que daría
sustento a la limitación de la apelación que contiene el precepto acusado.

4.3.4. Por último, sostiene la interviniente en cuanto al principio de igualdad,

que su afectación “… se predicaría si se diera un trato diferente a sujetos
iguales en derechos dentro del mismo proceso” lo cual no ocurre “pues la
improcedencia del recurso opera para todo interviniente en el proceso, sea este
el accionante, la autoridad accionada o el Ministerio Público”. Por ende, no
hay vulneración del mencionado principio, puesto que la previsión acusada no
otorga tratamientos diferenciales a los intervinientes en el proceso.

4.4. Universidad de Ibagué

La Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué rindió concepto sobre la

demanda pública de inconstitucionalidad de la referencia, a fin de solicitar que
se declare la exequibilidad del precepto acusado. Con este fin, expone los
argumentos siguientes:

4.4.1. Afirma, de manera consonante con los demás intervinientes, que el

legislador es titular de un amplio margen de configuración legislativa en
materia de procedimientos judiciales y administrativos. Esta competencia solo
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está limitada al respeto y cumplimiento de los derechos y principios

constitucionales, sin que pueda considerarse como absoluta.

Considera el interviniente que la norma demandada no desconoce dichos

límites, en tanto prevé con suficiente claridad “1. La regulación de la acción
en debida forma, 2. El tramite que se ha de surtir, 3. El respeto de los derechos
constitucionales como el debido proceso y defensa, con la regulación de los
recursos que se interpondrán en el proceso, 4. Que no transgrede, ni excede en
lo absoluto, el límite de la facultad de libertad del legislador en materia
judicial y 5. Se cumple con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo exigidos por el
constituyente.”.

4.4.2. De otro lado, la Universidad sostiene que el precepto demandado tiene

por objeto dar cumplimiento al principio de celeridad y prioridad de lo
sustancial sobre lo procedimental. Por ende, no puede ser objeto de reproche
desde la perspectiva del derecho de acceso a la administración de justicia. En
ese orden de ideas, el legislador busca con esta acción no solo el cumplimiento
efectivo sino la consecución de los fines esenciales del Estado. Añade que en
este caso el derecho al debido proceso y a la contradicción y defensa no son
vulnerados, por cuanto el trámite judicial está previamente indicado en la ley.

Intervenciones ciudadanas

4.5. Los ciudadanos María Cristina Bucheli Espinosa y Mario Fernando Osejo
Bucheli intervinieron dentro del proceso de la referencia a fin de coadyuvar la
demanda de inconstitucionalidad y solicitar a la Corte que se declare la
inexequibilidad de la norma demandada. Ello a partir de los siguientes
argumentos:

4.5.1. Afirman que cuando se limita de cualquier forma la posibilidad de

ejercer la acción de cumplimiento a un ciudadano, se queda impune y se vuelve
voluntaria para quien está obligado a respetarla, aplicarla y garantizar su
cumplimiento, con lo que se vulnera de manera cierta el Estado de Derecho.

De manera consonante con la demanda, indican que la jurisprudencia del

Consejo de Estado tiene dos tesis en cuanto a la acción de cumplimiento.
Considera, en tal sentido, que la fórmula más apropiada es la adoptada por la
Sección Cuarta, en el sentido que la ausencia de recurso de apelación vulnera el
derecho de contradicción y defensa del actor, pues no habrá ningún juez que
determine si le asiste razón en cuanto a la admisibilidad del libelo.

4.5.2. Sostienen, en el mismo orden de ideas, que es contrario al principio

democrático participativo que se niegue la posibilidad de revisión judicial a las
razones de rechazo de la acción de cumplimiento. Igualmente, al no haber el
recurso de impugnación al auto en discusión, se vulnera el derecho al debido
proceso, en su vertiente del derecho de defensa, según los argumentos antes
planteados.
 10

4.6. Los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Juan Sebastián Serna Cardona
intervinieron dentro del proceso de la referencia a fin de para solicitar a la
Corte que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el
entendido que el recurso de apelación es procedente frente al auto que rechaza
la demanda de acción de cumplimiento.

4.6.1. Consideran, en primer término, que si bien se ha reconocido que el

derecho a impugnar carece de carácter absoluto, en el caso planteado se está
ante una evidente vulneración del derecho al debido proceso, específicamente
el derecho de defensa. Esto en razón de los mismos argumentos planteados por
el anterior interviniente.

Insisten, como se ha planteado en precedencia, en la concurrencia de dos

interpretaciones de la norma acusada, divergencia que debe ser solucionada por
parte de la Corte, de forma que se otorgue mayores garantías al derecho de
defensa.

4.6.2. Afirman, en consecuencia, que la declaratoria de inexequibilidad

condicionada, en los términos planteados, protege los derechos fundamentales
mencionados, habida cuenta que (i) la acción de cumplimiento tiene raigambre
constitucional y puede ser interpuesta por cualquier ciudadano, a quien se le
deben brindar todas las garantías ante un eventual rechazo; (ii) el derecho de
defensa, el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el acceso a la
administración de justicia, deben primar sobre las interpretaciones restrictivas
de los derechos fundamentales; (iii) es necesario, a partir de la cláusula de
Estado Social de Derecho, garantizar a todas las personas el derecho que tienen
de exigirles a las autoridades el cumplimiento de la ley, lo que se logra solo a
partir de una interpretación amplia, no restrictiva, de las normas de
procedimiento.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la

Constitución, el Procurador General de la Nación, mediante concepto 5504 del
2 de enero de 2013, solicitó a la Corte declarar exequible la expresión acusada.

5.1. Indica, en primer lugar, que los actores al corregir la demanda se limitaron
a reiterar sus apreciaciones para finalmente solicitar un pronunciamiento de
fondo. Precisa que “en aplicación del principio pro actione, la Corte explica
que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad
no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe
preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se
privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana de acceso
al recurso judicial efectivo ante la corte”. Por ende, se está a un cargo de
inconstitucionalidad susceptible de una decisión de fondo.

5.2. Aduce que la Constitución otorga al legislador la competencia para regular

 11

las formas propias de cada proceso. Esta potestad incluye la definición acerca
de los recursos, etapas, término y competencia de los funcionarios para conocer
determinados asuntos, a la vez que los medios de prueba de que pueden valerse
los ciudadanos.

Trascribe los artículos 8°, 10, 11 y 12 de la Ley acusada, para evidenciar que si
el actor no cumple con los requisitos señalados o no corrige a tiempo las
deficiencias de que adolece su solicitud de acción de cumplimiento, la hará
inoperante.

En este sentido, encuentra que la afirmación de los demandantes, referida a que

la providencia que rechaza la acción de cumplimiento impide el acceso a la
administración de justicia vulnerando el derecho de defensa y el debido
proceso, es infundada. En contrario, lo que se evidencia es que la ley acusada
hace mención específica de los requisitos que debe tener la demanda y la
manera de subsanarlos.

5.2. Igualmente, el Ministerio Público constata que si se rechaza dicha acción

el actor puede presentarla nuevamente. Esto siempre teniendo en cuenta que si
la acción es contra una norma con fuerza de ley, esta debe estar vigente. A su
vez, si la demanda se dirige contra actos administrativos que sean de carácter
general o particular, no deben haber sido declarados nulos ni haber perdido su
fuerza ejecutoria.

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la

Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una Ley.

Problema jurídico y metodología de la decisión

2. Los demandantes consideran que la expresión normativa contenida en el

artículo 16 de la Ley 393 de 1997, que determina la improcedencia de todo
recurso durante el trámite de la acción de cumplimiento, excepto la
impugnación contra la sentencia y la reposición contra el auto que deniegue
pruebas, vulnera la Carta Política. Esto debido que respecto de otras decisiones
de importancia en el trámite de acción de cumplimiento, particularmente el
rechazo de la demanda, quedarían desprovistas de control judicial por un
superior jerárquico. Esta circunstancia, a su juicio, se opone al derecho de
defensa, componente del debido proceso, así como al acceso a la
administración de justicia y la tutela judicial efectiva, esta última garantía
consagrada en normas de derecho internacional de los derechos humanos,
integrantes del bloque de constitucionalidad. Agregan que la necesidad de
contar con el recurso de apelación resulta imperativa respecto de la decisión de
 12

rechazo de la demanda, como lo sostienen decisiones sobre el particular

proferidas por el Consejo de Estado.

La mayoría de los intervinientes y el Procurador General coinciden en que el

precepto es exequible. Para sustentar esa afirmación parten de advertir que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración legislativa en materia de fijación de los
recursos dentro de los procedimientos judiciales y administrativo, competencia
limitada solo por la eficacia de los derechos constitucionales, al igual que
criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Estas condiciones eran
cumplidas en el caso analizado, puesto que (i) el rechazo de la demanda se
originaba por el incumplimiento de requisitos formales e indispensables del
libelo, cuya satisfacción corresponde al actor; (ii) la ausencia de recursos
durante el trámite garantizaba un fin constitucionalmente legítimo, relativo a la
celeridad en las acciones constitucionales; y (iii) en todo caso, ante el rechazo
por el incumplimiento de dichos requisitos formales, el demandante tiene la
posibilidad de formular nuevamente la demanda, lo que desvirtúa el argumento
de la imposición de barreras injustificadas para el acceso al sistema de justicia.

A su vez, los ciudadanos intervinientes apoyan la declaratoria de

inexequibilidad del precepto, para lo cual, en esencia, reiteran los argumentos
planteados en la demanda.

3. Con base en lo anterior, la Corte debe resolver el siguiente problema

jurídico: ¿La norma que prevé la inexistencia de recursos a las decisiones de
trámite en la acción de cumplimiento, salvo la sentencia y el auto que deniega
pruebas, impone una restricción incompatible con el derecho de defensa, el
acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva?

Para resolver este tópico, la Sala adoptará la siguiente metodología: En primer

lugar, reiterará brevemente el precedente constitucional en materia de libertad
de configuración normativa respecto de los procedimientos judiciales. Luego,
hará referencia al contenido y alcance del deber constitucional de prever la
doble instancia. En tercer lugar, la Corte contextualizará la norma acusada en
el procedimiento previsto para la acción de cumplimiento. Finalmente, a partir
de las reglas jurisprudenciales que se deriven de los análisis anteriores,
resolverá el problema jurídico planteado.

Libertad de configuración normativa de los procedimientos judiciales.

Reiteración de jurisprudencia

4. La jurisprudencia constitucional, en distintos fallos, ha consolidado un grupo

de reglas definidas acerca de los límites a la libertad de configuración
normativa que tiene el legislador en materia de definición de los
procedimientos judiciales. Por ende, en este apartado la Corte reiterará esas
reglas, a partir de sus recientes recopilaciones.1

1
Corte Constitucional, sentencias C-124/11, C-630/11 y C-315/12.
 13

Este precedente parte de considerar que, de acuerdo con los numerales 1° y 2°

del artículo 150 C.P., así como el artículo 228 C.P., corresponde al Congreso
determinar los procedimientos y acciones judiciales. Para ello tiene un margen
amplio de configuración, el cual le permite diseñar los trámites que considere
más adecuados al cumplimiento de los fines del proceso. Esta función,
inclusive, le otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados
modelos de procedimiento o incluso prescindir de etapas o recursos en algunos
de estos trámites o incluirlos en otros.

Como lo ha señalado la Corte, las opciones del legislador en cuanto a la

definición del trámite judicial son múltiples, pues está facultado para “… fijar
nuevos procedimientos,2 determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, 3
eliminar etapas procesales,4 requerir la intervención estatal o particular en el
curso de las actuaciones judiciales,5 imponer cargas procesales6 o establecer
plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia. 7
De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos
procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos
judiciales o disciplinarios hace parte de la libertad de configuración
normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política
legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los
mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos,
libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos.”8

De otra parte, y de manera coincidente con lo anterior, la jurisprudencia

constitucional insiste en que la amplia potestad analizada también tiene
carácter negativo, pues permite al legislador decidir acerca de la exclusión de
etapas procesales. Esto debido a que, de acuerdo con la Constitución, es a la
ley a la que le corresponde definir el contenido específico de los
procedimientos judiciales, salvo aquellos casos en que la Carta tiene
previsiones particulares acerca de determinados procesos que, como es apenas

2
Por ejemplo, la sentencia C-510 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Jaime Araújo Rentería), declaró la
exequibilidad de la norma que establecía un nuevo procedimiento y términos para los cobros o las
reclamaciones ante el FOSYGA, por cuanto consideró, entre otras cosas, que el legislador es libre para
establecer condiciones previas al acceso a la justicia.
3
Por ejemplo, en sentencia C-163 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz), la Corte consideró ajustada a la
Constitución la consagración de la figura de la parte civil en el proceso penal, a pesar de que la naturaleza de
sus pretensiones podrían ser únicamente pecuniarias. De igual manera, en sentencia C-1149 de 2001 (MP.
Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis), la
Corte dijo que, dentro de la libertad de configuración normativa, era válido que la ley autorice la intervención
de la parte civil en el proceso penal militar.
4
La sentencia C-180 de 2006 (MP. Jaime Araújo Rentería) declaró la exequibilidad de la eliminación del
recurso extraordinario de súplica en los procesos contencioso administrativos, por cuanto la Constitución
confiere al legislador “libertad de configuración amplia en materia de procedimientos judiciales”.
5
Por ejemplo, en la sentencia C-1264 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte se refirió a la
libertad de configuración normativa del legislador para regular la forma cómo debe adelantarse la notificación
personal en el procedimiento civil.
6
En este asunto, entre otros casos, se recuerdan las sentencias C-316 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra), respecto de la caución en el proceso penal; C-043 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.
Jaime Araújo Rentería) que declaró la exequibilidad del pago de condena en costas y C-641 de 2002, en cuanto
consideró ajustado a la Carta el término de ejecutoria de las sentencias como carga procesal a las partes.
7
En sentencia C-1232 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte Constitucional dijo que el legislador goza
de amplio margen de configuración normativa para consagrar el término de prescripción de las acciones
derivadas del fuero sindical.
8
Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
 14

natural, subordinan al legislador. Así, se ha señalado por la Corte que “… el

legislador goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento
de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados
contra los actos que profieren las autoridades. || Es la ley, no la Constitución,
la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no
cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de
diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso
puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es
procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse
para su ejercicio.”9

5. Sin embargo, a pesar de la amplitud del margen de configuración normativa

analizado, la jurisprudencia también ha señalado que la potestad del legislador
para definir los procedimientos judiciales está sometida a límites precisos, que
si bien son igualmente amplios, en todo caso permiten hacer compatibles al
proceso judicial con la Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro
categorías, a saber: (i) la fijación directa, por parte de la Constitución, de
determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado y particularmente de la administración de justicia; (iii) la
satisfacción de principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la
eficacia de las diferentes garantías que conforman el debido proceso y el
acceso a la administración de justicia.

6. En cuanto a lo primero, es evidente que el principio de supremacía

constitucional implica que cuando la Carta Política ha definido de manera
directa determinado procedimiento judicial o administrativo, el legislador tiene
vedado modificar lo previsto por el Constituyente. Como lo ha explicado la
jurisprudencia, esta opción en cualquier caso es excepcional, pues el criterio
general es la amplia competencia legislativa en materia de procesos judiciales.
Sobre el particular se ha señalado que “… corresponde al legislador establecer
los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra
los actos que profieren las autoridades administrativas diseñando las reglas
dentro de las cuales determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en
qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que
deben darse para su ejercicio. Para esta Corporación, los recursos son de
creación legal, y por ende es una materia en la que el Legislador tiene una
amplia libertad de configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la
Carta, como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias
penales condenatorias (arts. 29 y 86, CP).”10

7. Respecto al segundo grupo de límites, se parte de considerar que el

procedimiento judicial no es un fin en sí mismo, sino que es apenas un
instrumento para alcanzar la primacía del derecho sustancial, en los términos
del artículo 228 C.P. Ello quiere decir que las formas procesales deben estar
instituidas para (i) cumplir con los fines de esenciales del Estado, previstos en
el artículo 2° C.P.; y particularmente (ii) otorgar eficacia a las previsiones de
9
Corte Constitucional, sentencia C-742/99.
10
Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
 15

independencia, desconcentración y autonomía de la función judicial, publicidad

de la actuación, prevalencia del derecho sustancial, diligencia en el
cumplimiento de los términos procesales y garantía de acceso a la
administración de justicia.

Esto quiere decir que los procedimientos judiciales resultarán contrarios a la

Constitución cuando se muestren arbitrarios, en tanto desvinculados de los
objetivos mencionados. Al respecto, la Corte ha insistido en que “… como
sucede con toda atribución de competencia en el Estado Democrático, existen
límites sustantivos que contienen y dan forma al poder congresional de fijar
esos procedimientos. El primer grupo de limitaciones refiere a aquellas
cláusulas constitucionales que determinan tanto los fines esenciales del
Estado, en general, como los propósitos propios de la administración de
justicia, en particular. Así, en relación con los segundos, no resultarán
admisibles formas de procedimiento judicial que nieguen la función pública
del poder judicial, en especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan
la vigencia del principio de publicidad, privilegien otros parámetros
normativos distintos al derecho sustancial, impongan procedimientos que
impiden el logro de una justicia oportuna, o hagan nugatorio el
funcionamiento desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional (Art.
228 C.P.).”11

8. El tercer grupo de límites, que se muestran comunes para todas aquellas

normas legales que regulan la eficacia de los derechos fundamentales, es el
cumplimiento de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Esta condición,
como es bien sabido, se cumple cuando la norma procedimental se funda en un
criterio de razón suficiente, relativa al cumplimiento de un fin
constitucionalmente admisible, a través de un mecanismo que se muestre
adecuado para el cumplimiento de ese objetivo y que a su vez, no afecte
desproporcionadamente un derecho, fin o valor constitucional, en razón de la
interferencia con su núcleo esencial.

Sobre el tópico, la Corte expresó en la sentencia C-428/02 que “[c]omo lo ha

venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás
reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al
legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales
y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o
libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas,
características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de
reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus
derechos antes las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan
sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas
adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías
constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos
sustanciales.”12
11
Corte Constitucional, sentencia C-124/11.
12
En igual sentido sentencias C-1104 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-973 de 2002 (M.P.
 16

9. Por último, el cuarto grupo de limitaciones se encuentra en la eficacia de las

diversas cláusulas que integran el derecho fundamental al debido proceso.
Como lo explicó la Corte en la sentencia C-124/11, en tanto el procedimiento
judicial encuentra su justificación constitucional en la obtención de decisiones
justas que resuelvan los conflictos de la sociedad, el mismo debe garantizar que
los derechos y prerrogativas que la Carta confiere a las partes no sean
menoscabadas. Esto quiere decir, como se ha explicado, que el proceso
judicial debe permitir el logro efectivo de los distintos componentes del
derecho al debido proceso, como son los principios de legalidad, contradicción
y defensa, de favorabilidad en los casos que resulte aplicable, de presunción de
inocencia para los trámites propios del derecho sancionador, así como contar
con un proceso judicial sin dilaciones injustificadas y donde esté garantizado el
derecho a presentar y controvertir las pruebas, a impugnar la sentencia
condenatoria y a que no se sea juzgado dos veces por el mismo hecho. Estas
garantías se suman a otras, vinculadas a distintos derechos fundamentales,
como son la igualdad de trato ante autoridades judiciales, la vigencia de la
intimidad y la honra, la autonomía personal y la dignidad humana, entre
muchas otras.

Bajo esta perspectiva, el derecho fundamental al debido proceso, comprendido

como un complejo de garantías a favor de las partes, guarda unidad de sentido
con la concepción que del derecho a un recurso judicial efectivo que ofrece el
derecho internacional de los derechos humanos. Sobre el particular, la Opinión
Consultiva OC-9/87 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, resalta
que el artículo 8 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos
“…cuya interpretación ha sido solicitada expresamente, es denominado por la
Convención " Garantías Judiciales ", lo cual puede inducir a confusión porque
en ella no se consagra un medio de esa naturaleza en sentido estricto. En
efecto, el artículo 8 no contiene un recurso judicial propiamente dicho, sino el
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales para
que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales según la
Convención. (…) Este artículo 8 reconoce el llamado "debido proceso legal",
que abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada
defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración
judicial.”

A su vez, el intérprete autorizado de la Convención Americana ha insistido en

la cláusula de garantías judiciales se aplica no solo al escenario del derecho
penal, sino también a las demás actuaciones, entre ellas las de los
procedimientos administrativos. Así, en la Opinión Consultiva OC-11/90
determinó que “[e]n materias que conciernen con la determinación de [los]
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter el artículo 8 no especifica garantías mínimas, como lo hace en el
numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de debidas
garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias

Álvaro Tafur Galvis), C-886 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1264 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) y C-692/08 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
 17

el individuo tiene derecho también al debido proceso que se aplica en materia

penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento
particular, su significación, su carácter y su contexto en un sistema legal
particular, son factores que fundamentan la determinación de si la
representación legal es o no necesaria para el debido proceso.”

10. En conclusión, como lo señalara la Corte en la sentencia C-124/11 antes

citada, el procedimiento judicial es el escenario estatal que, por definición,
debe estar conformado de manera que garantice los derechos constitucionales y
sirva de espacio para su realización. Esto conlleva que cuando la legislación
que regula dicho trámite, en vez de propiciar esa eficacia se configura como
barrera para su ejercicio efectivo, resulte contraria a los principios y valores
previstos en la Carta, devendrá inexequible. Sobre el tópico, este Tribunal ha
indicado que el legislador no está facultado para prever, bajo el simple capricho
o la arbitrariedad, las ritualidades procesales, “… pues no puede desconocer
las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del
derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes
que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los
derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía
de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de
publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido
proceso.”13

11. Ahora bien, el precedente en comento también ha señalado que, como se

muestra en el caso objeto de examen, son usuales en casos concretos las
tensiones entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso
sustantivo. Un escenario recurrente de este fenómeno es la tensión entre los
derechos de contradicción y defensa, de un lado, y la necesidad que el proceso
se desarrolle de forma célere y sin dilaciones injustificadas. Esto debido a que
es común que, con el ánimo de otorgar mayor dinámica al sistema de
administración judicial, tradicionalmente signado por su lentitud e incluso
mora en la resolución definitiva de los conflictos, el legislador opte por
prescindir de determinadas etapas o por eliminar la posibilidad que las partes
presenten determinados recursos, como sucede en la norma demandada.

En el análisis de constitucionalidad de estas disposiciones la Corte ha

concluido, de manera general, que esas opciones legislativas son expresiones
constitucionalmente válidas del amplio margen de configuración legislativa, a
condición que se muestren razonables y proporcionadas, en los términos
explicados. Así, se ha considerado por la jurisprudencia que “…es usual que
las reformas legales que busquen disminuir la duración de los procedimientos
judiciales apelen a la reducción de términos judiciales o, inclusive, a la
eliminación de etapas, lo cual puede llegar a actuar en desmedro de las
posibilidades de las partes para controvertir las pruebas, los alegatos y las
decisiones que se adopten en el trámite. En estos casos, se ha considerado por
la jurisprudencia constitucional que limitaciones, proporcionadas y razonable,
13
Corte Constitucional, sentencia C-555/01.
 18

a las oportunidades de contradicción y defensa, no se oponen prima facie a la

Constitución, cuando estas están enfocadas a evitar las dilaciones
injustificadas en los procedimientos judiciales. No obstante, tales restricciones
a la oportunidad y/o duración de los términos para el ejercicio de los derechos
de contradicción y defensa no pueden ser de una entidad tal que se muestren
incompatibles con el núcleo esencial del derecho fundamental al debido
proceso.”14

Nótese sobre este particular que el balance planteado por la jurisprudencia es

absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno de los extremos
analizados. De un lado, si se maximizara el principio de celeridad en los
procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento judicial no
cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a si mismo como
un herramienta para resolver, apenas desde un parámetro formal y eficientista,
los derechos constitucionales interferidos por el proceso. De otro lado, si se
otorga un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de todos los
recursos posibles para el ejercicio del derecho de defensa, los procedimientos
judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para el que fueron
instituidos, como es llegar una decisión oportuna y definitiva por parte de un
juez imparcial y sometido objetivamente al ordenamiento jurídico.

12. Por lo tanto, el legislador está facultado para fijar modelos de

procedimiento que prescindan de determinadas etapas o recursos, a condición
que (i) la limitación no verse sobre una instancia procesal prevista
específicamente por la Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla
con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no
configura una barrera injustificada para el acceso a la administración de
justicia. Acerca de esta conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n cuanto se
refiere a la consagración de mecanismos para controvertir decisiones
judiciales o administrativas, en la sentencia C-005 de 1996, 15 la Corporación
señaló que si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas
decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación
acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello
corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca
principios constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la
misma limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política.”16

La vigencia de los derechos de contradicción y defensa a través del

principio de doble instancia

13. El artículo 29 C.P. incorpora dentro de las garantías que integran el derecho
al debido proceso, la facultad de contar con un mecanismo para la impugnación
de las sentencias condenatorias. Sin embargo, el artículo 31 C.P. prevé una

14
Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
15
MP. José Gregorio Hernández Galindo.
16
Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
 19

fórmula más amplia, según la cual (i) toda sentencia judicial podrá ser apelada
o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; y (ii) el superior no
podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado es apelante único,
instituto tradicionalmente conocido como la prohibición de la reformatio in
pejus. Por ende el Texto Constitucional, en aras de prodigar una concepción
más garantista de ese derecho, ha concluido que la doble instancia es un
principio general para todas las sentencias. Esto bajo el entendido que ese
mecanismo es idóneo para un control judicial objetivo e independiente de la
decisión que pone fin al trámite o que resuelve asuntos particularmente
significativos dentro del proceso, de los cuales depende la eficacia de las
mencionadas garantías.

Sobre este particular, la Corte ha insistido en que el principio de doble

instancia debe comprenderse del modo explicado, en razón de su innegable
vínculo con las garantías de contradicción y defensa. En términos de la
jurisprudencia “…es claro que en la institución de la doble instancia subyacen
los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del
derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen
la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una
autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de
una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de
apelación o resulte forzosa la consulta. || La Corte, ha señalado:
“tradicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de
la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han
intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder
obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior
quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento
o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo...”17.”18

14. Con todo, el precedente sobre la materia ha señalado que la doble instancia
admite excepciones por vía legal, puesto que (i) no existe un mandato
constitucional que obligue a todas las decisiones judiciales deban contar con
ese mecanismo; (ii) esa garantía, respecto de la generalidades de decisiones de
los jueces, no hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso; y
(iii) el principio de doble instancia no puede tomar carácter absoluto, pues ello
afectaría desproporcionadamente otros componentes del debido proceso,
particularmente la necesidad de contar un procedimiento sin dilaciones
injustificadas. Es por esta razón que la Constitución delega al legislador la
posibilidad de prever excepciones al principio de doble instancia frente a las
sentencias, facultad que está sometida a las limitaciones explicadas en apartado
anterior.

En consecuencia, el legislador bien puede imponer limitaciones a la doble

instancia, hasta el punto de disponer que contra determinadas decisiones no
operen recursos. Inclusive, la Corte ha admitido que no contraviene prima
facie la Constitución que el legislador prevea determinados procesos de única
17
Sentencia C-650 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
18
Corte Constitucional, sentencia C-718/12.
 20

instancia. Así, se resalta por la jurisprudencia que “[e]n relación con el

principio de la doble instancia 19, como ya se señalaba, éste tiene un vínculo
estrecho con el debido proceso y el derecho de defensa, ya que busca la
protección de los derechos de quienes acuden al Estado en busca de justicia 20.
Sin embargo, como lo ha puesto de presente reiteradamente la Corte, dicho
principio no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del
derecho de defensa en todos los campos, pues la propia Constitución, en su
artículo 31, establece que el Legislador podrá consagrar excepciones al
principio general, según el cual toda sentencia es apelable o consultable21. ||
Así las cosas, la Carta de manera expresa sólo establece el derecho a
impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela
(CP arts. 28 y 86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por
Colombia, como la Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles
y Políticos, y que hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93),
prevén el derecho a impugnar la sentencia en materia penal, pero no
establecen esa posibilidad en los otros campos del derecho, para los cuales
exigen únicamente que la persona sea oída, con las debidas garantías y dentro
de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley 22. || Conforme a lo anterior,
a pesar de la importancia que puede tener la posibilidad de apelar una
sentencia contraria, es claro que, no es obligatorio que todos los procesos
judiciales sean de doble instancia. Así, la sentencia C-345 de 1993, entre otras,
advirtió que "el artículo 31 superior establece el principio de la doble
instancia, de donde se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las
excepciones legales, como lo dispone la norma constitucional. Excepciones
que se encuentran en cabeza del legislador para que sea él quien las
determine, desde luego, con observancia del principio de igualdad"23.”24

15. En ese orden de ideas, el legislador cuenta con un margen apreciable de

configuración legislativa en materia de determinación acerca de cuándo opera
la doble instancia frente a una decisión judicial. Sin embargo, la Corte ha
señalado que esa facultad está circunscrita por las limitaciones generales a la
competencia del Congreso para definir los procedimientos jurisdiccionales,
explicadas en apartado anterior. Por ende, con el fin de evitar que el principio
de doble instancia se torne de regla general a mecanismo exceptivo, la norma

19
Sobre el alcance de dicho principio se pueden consultar entre otras la sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
20
Ver Sentencia C-040/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
21
En el mismo sentido se puede consultar la sentencia C-900 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que la
Corte señaló lo siguiente respecto de la garantía constitucional de la doble instancia:
“La doble instancia no es aplicable a todas las providencias judiciales. (…)
En ese orden de ideas, esta Corporación ha dicho que la doble instancia no pertenece al núcleo esencial del
debido proceso, al poder la ley introducir excepciones. (…)En todo caso, la regulación que sobre esa materia
introduzca –El Legislador- tiene que estar acorde con los principios, valores y normas constitucionales. Así,
por ejemplo, tendrá que dar pleno desarrollo al principio de igualdad y al derecho de defensa, de lo contrario
sus previsiones devendrían irrazonables y desproporcionadas frente a los mandatos constitucionales que lo
obligan a proteger los derechos y libertades de las personas (C.P., art. 2°).”
22
Ver artículo 8 de la Convención Interamericana y artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos
23
Sentencia C-345 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre muchas otras la
Sentencia C-650 de 2001. MP Clara Inés Vargas Hernández.
24
Corte Constitucional, sentencia C-718/12.
 21

que lo limita no puede desconocer un mandato constitucional expreso que

prevea la impugnación, debe cumplir con criterios de racionalidad y
proporcionalidad y, a su vez, no puede tornarse en una barrera injustificada
para el acceso a la administración de justicia.

En ese orden de ideas, frente al presente tópico, la Sala insiste en que “la
ausencia de consagración explícita en el texto constitucional de una garantía
procesal en relación con un determinado tipo de procedimiento, no faculta al
legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía, ya que los
principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a la obligación de
velar por la vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos
previstos en la Carta Fundamental. Por ello, las exclusiones de las garantías
idóneas y suficientes para la defensa de los derechos de los asociados en un
determinado proceso, deben estar plenamente justificadas a partir de un
principio de razón suficiente, vinculado al logro de un fin constitucional
válido25.|| Tal y como lo ha expuesto esta Corporación, es necesario que al
momento de establecer alguna excepción al principio de la doble instancia
exista algún elemento que justifique dicha limitación. Ello, porque “otra
interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción
(única instancia)”26.”27

16. Como se indicó, la posibilidad de excepciones a la doble instancia se

extiende incluso a la facultad del legislador de prever procesos de única
instancia. Sin embargo, además de las condiciones antes expuestas, la
jurisprudencia ha señalado que la constitucionalidad de este tipo de modelos de
procedimiento depende que se cumpla con determinados criterios, relativos a
que (i) la exclusión de la doble instancia debe ser excepcional; (ii) deben existir
otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen
adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la
administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo
decidido en procesos de única instancia; (iii) la exclusión de la doble instancia
debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; y
(iv) la exclusión no puede dar lugar a discriminación.28

17. En suma y a partir de la reconstrucción de la jurisprudencia constitucional

sobre la materia, la reciente sentencia C-718/12 fijó las siguientes reglas acerca
de la validez constitucional de las normas que imponen limitaciones al
principio de doble instancia:

17. 1. El principio general establecido por el artículo 31 C.P. es que todos los
procesos judiciales son de doble instancia y que por consiguiente, como los
procesos de única instancia son una excepción a ese principio constitucional,
debe existir algún elemento que justifique esa limitación, pues otra
interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción
(única instancia).
25
Cfr. Sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil
26
Sentencia C-040 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
27
Corte Constitucional, sentencia C-718/12.
28
Corte Constitucional, sentencia C-103/05.
 22

17.2. La posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de

defensa y la Constitución, al igual que con los tratados de derechos humanos
garantizan a toda persona el derecho al debido proceso, que tiene como
componente esencial el derecho de defensa. Por lo tanto, aunque el legislador
puede establecer excepciones a la doble instancia, es claro que al consagrar un
proceso de única instancia, debe establecer suficientes oportunidades de
controversia, que aseguren un adecuado derecho de defensa, según la
naturaleza del caso.

17.3. El principio de igualdad se proyecta sobre la regulación de los procesos y

recursos. Por ende, aunque el legislador cuenta con una amplia facultad para
instituir las formas y modelos de proceso, esta competencia carece de un
alcance tal que incluya la estipulación de tratamientos discriminatorios
injustificados.

A partir de los argumentos expuestos, que determinan las condiciones y límites

a la libertad de configuración legislativa en materia de procedimientos
judiciales, particularmente aquellas reglas que ordenan relevar determinados
recursos, entre ellos los que permiten la doble instancia, la Sala analizará la
estructura del procedimiento previsto para la acción de cumplimiento. Esto con
miras a la resolución del problema jurídico propuesto por los demandantes.

La estructura del proceso de acción de cumplimiento

18. El artículo 87 C.P. dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad
judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.
El mismo precepto constitucional prevé que en caso que dicha acción prospere,
la sentencia respectiva ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del
deber omitido.

La jurisprudencia de la Corte, a partir de la interpretación de esta norma

superior, ha insistido en que la acción de cumplimiento tiene raigambre
constitucional, naturaleza pública y un vínculo necesario con la vigencia del
orden jurídico. Es, ante todo, un mecanismo judicial para evitar que los
preceptos legales y las actuaciones administrativas permanezcan en una simple
eficacia simbólica, sin que adquieran materialidad, incumpliéndose con ello los
fines estatales perseguidos por la norma legal o el acto de la administración.
En términos de la Corte “[e]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a
toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la
posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el
cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es
omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta
manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad
material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la
concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden
a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. (…) el
referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los
 23

derechos que es anejo al Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear
unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en
condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de
los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos
administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho
de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se
realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y
actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial.”29

19. Con el fin de cumplir con las finalidades explicadas, la Ley 393 de 1997
prevé un procedimiento simple, participativo y preferente para el trámite de la
acción de cumplimiento. Este trámite tiene la siguiente estructura:

19.1. La competencia para el conocimiento de la acción es asignada, en

primera instancia, a los jueces administrativos con competencia en el domicilio
del accionante. La segunda instancia corresponde al superior jerárquico
correspondiente. Del mismo modo, cuando se trate de acciones de
conocimiento del Consejo de Estado, el conocimiento corresponde a la sección
o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte
el consejero a quien corresponda en reparto. (Art. 3°).

19.2. La titularidad de la acción la tienen todas las personas. Al respecto, la

Ley 393/97 enfatiza que dentro de esa categoría se incluyen (i) los servidores
públicos; en especial: el Procurador General de la Nación, los Procuradores
Delegados, Regionales y Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados,
los Personeros Municipales, el Contralor General de la República, los
Contralores Departamentales, Distritales y Municipales; (ii) las organizaciones
sociales; y (iii) las Organizaciones No Gubernamentales. (Art. 4°).

19.3. En cuanto a la legitimidad por pasiva, la acción de cumplimiento puede

ser presentada contra la autoridad o el particular en ejercicio de funciones
públicas, a quienes corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza de ley
o el acto administrativo objeto de debate. (Arts. 5°, 6°).

19.4. La acción de cumplimiento no está sometida a caducidad, por lo que

podrá ejercerse en cualquier tiempo. La sentencia que ponga fin al proceso hará
tránsito a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales
la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto.
Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda
demandarse simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes
oportunidades en el tiempo, la acción podrá volver a intentarse sin limitación
alguna. Sin embargo, la misma regulación determina que la acción será
improcedente por los mismos hechos que ya hubieren sido decididos y en el
ámbito de competencia de la misma autoridad. (Art. 7°).

19.5. La acción de cumplimiento tiene como requisito de procedibilidad la

constitución de renuencia de la autoridad o particular responsable de la
29
Corte Constitucional, sentencia C-157/98.
 24

ejecución de la norma o acto correspondiente. Para ello, el accionante debe

haber previamente reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo
y, a su vez, la autoridad debe haberse ratificado en su incumplimiento o no
contestado dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a
cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, caso
en el cual este hecho deberá ser sustentado en la demanda. (Art. 8°).

19.6. La acción es improcedente respecto de (i) la protección de derechos que

puedan ser garantizados mediante la acción de tutela; (ii) cuando el afectado
tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo
cumplimiento del acto administrativo, salvo que se siga un perjuicio grave e
inminente para el accionante; o (iii) cuando se pretenda obtener el
cumplimiento de normas que establezcan gastos. (Art. 9°).

19.7. La demanda debe contener los siguientes asuntos: (i) el nombre,

identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción; (ii) la
determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo
incumplido. En este caso, si la acción recae sobre acto administrativo, deberá
adjuntarse copia del mismo. En cambio, si el acto tiene naturaleza verbal,
deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia; (iii) una narración de
los hechos constitutivos del incumplimiento; (iv) la determinación de la
autoridad o particular incumplido; (v) la prueba de la renuencia de la autoridad
o particular. Ello salvo que se demuestre la inminencia de un perjuicio
irremediable, sustentado en la demanda, caso en el cual deberá demostrarse que
el accionante pidió directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva; (vi)
la solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer; y (vii) la
manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento, de no
haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante
ninguna otra autoridad. (Art. 10°).

19.8. La acción de cumplimiento tiene carácter preferente en su trámite, por lo

que el juez deberá posponer para su conocimiento los demás asuntos, salvo las
acciones de tutela. El reparto, en los casos de las localidades con varios
despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquél ante el cual
se ejerció, se realizará el mismo día y a la mayor brevedad. Una vez realizado
el reparto de la solicitud de cumplimiento se remitirá inmediatamente al
funcionario competente. A su vez, la regulación prevé expresamente que los
términos son perentorios e improrrogables. (Art. 11).

19.10. El juez, en el término de tres días siguientes a la presentación de la

demanda, resolverá sobre su admisibilidad. En caso que considere que se han
incumplido con los requisitos mencionados en el artículo 10° de la Ley 393/97,
otorgará al demandante el término de dos días para que corrija su libelo. Si
ello no se hiciere, la demanda será rechazada. De igual modo, se determina
una causal de rechazo in limine, cuando el demandante no aporte la prueba de
la constitución de renuencia, salvo que se trate de la excepción contemplada en
el artículo 8° de la Ley acusada, relativa a la inminencia de perjuicio
 25

irremediable. (Art. 12). Igualmente, también procede el rechazo cuando la

demanda sea temeraria, esto es, en caso que sin motivo justificado la misma
acción de cumplimiento sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces. (Art. 28).

En caso que la demanda sea admitida, el juez ordenará su notificación personal

al demandado y la entrega de una copia de la demanda y sus anexos dentro de
los tres días siguientes a la admisión. Si no fuere posible, el juez podrá recurrir
a la comunicación telegráfica o a cualquier otro medio que garantice el derecho
de defensa. El auto admisorio indicará que (i) la decisión será proferida dentro
de los veinte (20) días siguientes a la admisión de la solicitud de cumplimiento;
y (ii) que el demandado tiene derecho a hacerse parte en el proceso y a allegar
pruebas o solicitar su práctica, dentro de los tres días siguientes a la
notificación. (Art. 15).

19.11. El juez que conozca de la solicitud podrá ordenar el cumplimiento del

deber omitido, prescindiendo de cualquier consideración formal. Ello siempre
y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una
grave o inminente violación de un derecho por el incumplimiento del deber
contenido en la ley o acto administrativo. Esta facultad no opera en caso que,
en el término de traslado, el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir
pruebas. (Art. 15).

19.12. Como lo prevé el artículo 16, parcialmente acusado en el presente

proceso, las providencias que se dicten en el trámite, con excepción de la
sentencia y el auto que deniegue la práctica de pruebas, carecerán de recurso
alguno. En el segundo caso, el mencionado auto admite el recurso de
reposición, que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación por
estado y resuelto a más tardar al día siguiente.

19.13. En cuanto al régimen probatorio, se dispone que el juez de conocimiento

podrá requerir informes al particular o a la autoridad pública contra quien se
hubiere hecho la solicitud y en el caso de actuaciones administrativas, pedir el
expediente o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La
omisión injustificada en el envío de esas pruebas acarreará responsabilidad
disciplinaria para el obligado (Art. 17°).

19.14. El trámite de la acción de cumplimiento de un acto administrativo será

suspendido hasta tanto no se profiera decisión definitiva, en el evento en que en
un proceso de nulidad en curso se haya decretado la suspensión provisional del
acto incumplido. (Art. 18). A su vez, el proceso podrá terminarse de manera
anticipada a proferirse sentencia, cuando el demandado desarrollase la
conducta ordenada por la norma o acto administrativo. Esto sin perjuicio de la
aplicación de condena en costas (Art. 19). Finalmente, cuando el
incumplimiento de la autoridad tenga origen en la aplicación de la excepción
de inconstitucionalidad, ese asunto deberá ser resuelto en la sentencia, lo que
incluye la posibilidad que el juez, de manera oficiosa, aplique esa excepción.
(Art. 20).
 26

19.15. Una vez finalizada la etapa probatoria, el juez adoptará sentencia. El

fallo deberá contener: (i) la identificación del solicitante; (ii) la determinación
de la obligación incumplida; (iii) la identificación de la autoridad de quien
provenga el incumplimiento; (iv) la orden a la autoridad renuente de cumplir el
deber omitido; (v) el plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que
no podrá exceder de diez días hábiles, contados a partir de la fecha en que
quede ejecutoriado el fallo. En caso de que fuese necesario un término mayor,
el juez lo definirá previa sustentación en la parte motiva de la sentencia; (vi) la
orden a la autoridad de control pertinente de adelantar la investigación del caso
para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias; y (vii) si hubiere
lugar a ello, la condena en costas. La legislación resalta, del mismo modo, que
la sentencia no tendrá fines indemnizatorios. Los perjuicios, en caso que se
hubiesen generado, serán reclamados mediante las acciones previstas para ese
particular. Igualmente, el ejercicio de la acción de cumplimiento no revive los
términos que sean aplicables para interponer dichas acciones indemnizatorias.
(Art. 24).

A su vez, en el evento de no prosperar las pretensiones del actor, el fallo negará

la petición advirtiendo que no podrá instaurarse nueva acción con la misma
finalidad. (Art. 21.). La sentencia será notificada del modo previsto en el
Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, a través de la
fórmula prevista para las providencias que deban ser notificadas personalmente
(Art. 23).

El fallo deberá cumplirse sin demora. En caso que concurra mora al respecto,
el juez que adoptó la sentencia se dirigirá al superior del responsable y le
requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento
disciplinario contra aquél. Pasados cinco días ordenará abrir proceso contra el
superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará
directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez
podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que estos
cumplan su sentencia. (Art. 25).

19.14. La sentencia podrá impugnarse dentro de los tres días siguientes para
ello. Esta potestad es adscrita a las partes y al defensor del pueblo. La
impugnación se concederá en el efecto suspensivo, salvo que la suspensión de
cumplimiento del fallo genere un perjuicio irremediable del demandante. (Art.
26).

Presentada debidamente la impugnación, el juez remitirá el expediente a más

tardar al día siguiente al superior jerárquico. El Tribunal que conozca de la
impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo
probatorio y con el fallo. Podrá solicitar informes y ordenar la práctica de
pruebas de oficio. En todo caso, proferirá el fallo dentro de los diez días
siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de
fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo
encuentra ajustado a derecho lo confirmará.
 27

19.15. Por último, la legislación dispone diferentes tópicos accesorios a la

estructura del procedimiento, relativos a (i) el trámite del desacato cuando se
incumpla la orden judicial contenida en la acción de cumplimiento (Art. 29);
(ii) la previsión de una cláusula remisoria en lo no reglado por la Ley acusada
al Código Contencioso Administrativo, hoy Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que sea compatible
con la naturaleza de esa acción (Art. 30); y (iii) las reglas sobre seguimiento
acerca de la aplicación de la Ley 393/97, por parte del Ministerio de Justicia y
del Derecho.

20. La Sala concluye, a partir de las reglas expuestas, que la acción de

cumplimiento es un mecanismo judicial de jerarquía constitucional, que está
previsto bajo un procedimiento sencillo y ágil, acorde con el objetivo del
Constituyente de otorgar a los ciudadanos herramientas efectivas para lograr la
eficacia de normas y actos administrativos. Es por ello que el trámite
explicado adopta únicamente los elementos esenciales de los procedimientos
judiciales en nuestro ordenamiento, como son la demanda, su contestación, el
periodo probatorio, la adopción de la sentencia y su impugnación.

Estas condiciones, además, se muestran compatibles con la naturaleza pública

de la acción de cumplimiento, la cual impide prima facie que el legislador
disponga de instrumentos procedimentales especializados, inasibles para los
ciudadanos sin formación jurídica particular. Estas características, a su vez, se
muestran definitivas para la solución del problema jurídico planteado.

La expresión acusada es compatible con el derecho al debido proceso y las

garantías de contradicción y defensa

21. El problema jurídico planteado por la demanda se concentra en determinar

si viola el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia,
la expresión contenida en el artículo 16 de la Ley 393/97, la cual excluye todos
los recursos dentro del trámite de la acción de cumplimiento, salvo respecto del
auto que niegue la práctica de pruebas, que tiene recurso de reposición, así
como frente a la sentencia.

De acuerdo con lo explicado en la presente decisión, la exequibilidad de este

precepto depende de la comprobación acerca del acatamiento de las
limitaciones que tiene el legislador dentro del amplio margen de configuración
legislativa, respecto de la prescindencia de recursos procesales. Este análisis
ha sido sistematizado por la presente sentencia en la verificación acerca que la
limitación (i) no verse sobre una instancia procesal prevista específicamente
por la Constitución; (ii) cumpla con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iii) no configure una barrera injustificada para el acceso a
la administración de justicia

22. En cuanto al primer asunto, la Corte encuentra que la Constitución no prevé

una regla particular que prescriba determinada modalidad de recurso dentro del
 28

trámite de la acción de cumplimiento. Antes bien, al no existir una previsión

específica sobre el procedimiento aplicable, opera la cláusula general,
contenida en los artículos 150 y 228 C.P., que asigna al legislador una amplia
potestad para la fijación de los procedimientos.

23. La siguiente condición es que la regla de procedimiento cumpla con

criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Para determinar ese tópico, la
Corte hará uso del juicio de proporcionalidad, de carácter intermedio. Esto en
razón que si bien el legislador tiene el amplio margen tantas veces citado, está
también suficientemente definido que los trámites judiciales son herramientas
estrechamente vinculadas con la satisfacción de los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia,
deberá definirse por la Sala si la medida legislativa tiene un fin
constitucionalmente permitido, si es idónea para cumplir con ese objetivo y si
no afecta desproporcionadamente otros derechos, principios o valores
constitucionales.

23.1. La exclusión de recursos dentro del trámite de la acción de cumplimiento

está unívocamente dirigida a dotar a ese proceso de celeridad y, en
consecuencia, evitar que se incurra en dilaciones injustificadas. Como se ha
explicado en esta sentencia, esa característica es comúnmente compartida con
las demás acciones constitucionales de índole pública, como la acción de
tutela, la acción de inconstitucionalidad y las acciones populares y de grupo.
Esto en razón que ha sido intención unívoca del Constituyente que estas
modalidades de procedimiento conserven una estructura simple, generalmente
prescindan de la obligatoriedad de representación judicial, tengan carácter
subsidiario frente a otros mecanismos de defensa judicial y respondan a
criterios de agilidad en la respuesta de la administración de justicia a los
conflictos que se someten a su conocimiento.

En ese sentido, es claro que la norma que excluye los recursos en relación con
las decisiones diferentes a la sentencia, que se adoptan dentro del trámite de la
acción de cumplimiento, cumple un fin constitucionalmente legítimo, en los
términos explicados. Adicionalmente, los argumentos planteados en esta
sentencia permiten concluir que una medida de ese carácter, en tanto agiliza el
procedimiento e impide que incurra en dilaciones injustificadas, es idónea para
cumplir con ese objetivo.

23.2. El centro de la controversia en el caso analizado corresponde a la

proporcionalidad en sentido estricto, particularmente respecto de la
imposibilidad de formular recursos contra la providencia que rechaza la
demanda. Esto debido a que los demandantes y algunos de los intervinientes
consideran que esa decisión en particular tiene efectos conclusivos sobre el
trámite y, por esa razón, debe contar con algún tipo de recurso judicial para que
sea controvertida.

24. Para resolver el asunto planteado, debe partirse de considerar que, de

acuerdo con la previsto en la Ley 393/97, el rechazo de la demanda de acción
 29

de incumplimiento procede en tres eventos particulares: (i) cuando se incumple

con el lleno de los requisitos previstos en el artículo 10 ejusdem y estos no son
subsanados en el plazo previsto para ello; (ii) cuando no se otorgue prueba de
la renuencia de la autoridad o del particular en el cumplimiento, caso en el cual
el rechazo es in limine; y (iii) cuando se trate de una actuación temeraria, al
haberse formulado con idénticas partes y contenidos, de manera simultánea
ante varios jueces.

24.1. Como se observa, cada uno de estos supuestos corresponde a asuntos

formales de la acción, que corresponden prima facie a la determinación de
aspectos sustantivos en el procedimiento. Así, en el primer supuesto, debe
resaltarse que previo a la decisión de rechazo se corre traslado al demandante
para que subsane su demanda, instancia en la cual estará habilitado para
argumentar, si hubiere lugar a ello, la inexigibilidad de determinados requisitos
formales. En ese orden de ideas, no puede considerarse contrario al derecho de
defensa que ante el incumplimiento de lo ordenado en el auto de inadmisión, se
proceda a rechazar la demanda sin recursos posteriores para el accionante.

En el segundo caso, la norma está dirigida al cumplimiento de un requisito de

procedibilidad de la acción que resulta nodal para el caso analizado, como es la
prueba de la renuencia en el cumplimiento. Sobre este particular debe hacerse
énfasis en que dicha prueba se soporta en asuntos objetivos, relativos a que se
haya solicitado el cumplimiento a la autoridad o particular obligado a ello y
que bien tales obligados se hayan ratificado en el incumplimiento o no hayan
dado respuesta a lo solicitado en el término de diez días. Esta comprobación,
en criterio de la Sala, es particularmente importante, pues demuestra que la
labor del juez del conocimiento, en lo que respecta a la verificación del
requisito de procedibilidad, es apenas formal. No está en modo alguno dirigida
a verificar la validez de las razones que soportan el presunto incumplimiento
sino a evidenciar su existencia, sin ninguno juicio de valor sobre este.
Igualmente, una exigencia de este carácter se muestra obligatoria en el marco
de la acción de cumplimiento, mecanismo judicial unívocamente dirigido a
ordenar que se ejecute una acción prevista en norma con fuerza de ley o en acto
administrativo, lo que supone lógicamente la previa verificación de la
renuencia en lo ordenado en dichas normas jurídicas.

24.2. En lo que refiere al tercer supuesto de rechazo, la Sala también encuentra

que versa sobre asuntos objetivos, esta vez relacionada con la identidad de
acciones de cumplimiento que se presentan de manera simultánea, en abierto
desgaste de la administración de justicia y a través de un ejercicio abusivo del
derecho fundamental a obtener resolución judicial de los conflictos.

25. Por lo tanto, la Corte concluye que hace parte de la libertad de

configuración legislativa la exclusión de recursos frente a providencias
judiciales que, como se evidencia en el caso presente, se limitan a identificar la
existencia de condiciones objetivas para la acción judicial, y no a evaluar la
validez de su materialidad. Esta conclusión se soporta en considerar que el
control judicial de un superior jerárquico e independiente se torna decisivo, en
 30

términos de garantía de los derechos de contradicción y defensa, cuando

requiere la revisión de las valoraciones efectuados por el juez de primera
instancia frente a los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso. En
contrario, ese mismo nivel de escrutinio judicial no se muestra imperativo
cuando se trata del control de decisiones que, como sucede con el rechazo de la
demanda en la acción de cumplimiento, responden a la simple verificación
documental. En este escenario, la ponderación entre la satisfacción de los
derechos de contradicción y defensa y la necesidad de lograr un proceso sin
dilaciones injustificadas, más aun cuando se está ante acciones públicas
signadas por la celeridad de los procedimientos, debe tender a satisfacer en
mayor medida la segunda de dichas condiciones.

26. No obstante, la Corte encuentra que debe dar respuesta a los planteamientos
de los demandantes y de algunos intervinientes, que apuntan hacia una
conclusión diferente. Como se expresó en precedencia, el supuesto en el que
se basa la consideración acerca de la obligatoriedad del recurso de apelación
frente al auto que rechaza la acción de cumplimiento es (i) la existencia de un
presunto vacío normativo; y (ii) la necesidad de garantizar el derecho de
defensa, vulnerado por la imposibilidad que el superior jerárquico conozca
sobre dicho rechazo de la demanda. Esto fundado, a su vez, en el hecho que la
providencia de rechazo equivale, en términos prácticos, a aquella que concluye
el procedimiento.

La Sala se aparta del primer supuesto. En efecto, el artículo 16 demandado es

norma expresa que excluye los recursos contra las decisiones de trámite dentro
de la acción de cumplimiento, con excepción del auto que deniegue la práctica
de pruebas. Este es un precepto de carácter general en su sentido y específico
para el trámite de la acción de cumplimiento, por lo que debe ser interpretado
en el sentido que excluye, entre otros recursos, la apelación contra el auto de
rechazo de la demanda. Por ende, no concurre vacío normativo.

En cuanto al segundo aspecto, la Sala considera que no es posible identificar al

rechazo de la demanda como una finalización del trámite, de forma equivalente
que el fallo de mérito. Esto en razón que, como se ha explicado, la evaluación
sobre la admisibilidad del libelo de acción de cumplimiento tiene carácter
formal y objetivo. A su vez, carece de efectos respecto de la exigibilidad
material de la pretensión, en tanto la acción de cumplimiento no está sometida
a ningún término de caducidad o prescripción, limitándose su presentación
únicamente a la vigencia de la norma legal o acto administrativo incumplido, o
la existencia de cosa juzgada sobre la misma materia. Quiere ello decir que
ante el incumplimiento en los requisitos formales y el correlativo rechazo del
libelo, el actor puede formular nuevamente su demanda, sin detrimento de la
exigibilidad judicial de la respectiva pretensión de cumplimiento.

De otro lado, para la Sala es claro que merced la duración promedio de los
trámites judiciales, se mostraría más expedito en términos de acceso oportuno a
la justicia, que ante el rechazo de la demanda de acción de cumplimiento se
opte por presentarla nuevamente, con el lleno de los requisitos mencionados
 31

que, se insiste, son de carácter eminentemente formal y objetivo. Así, es

oportuno indicar que, para el caso analizado, incluso la exigibilidad de un
recurso contra la decisión de rechazo de la demanda puede, en la práctica,
mostrarse mucho más gravoso en términos de la eficacia del derecho de las
partes a contar un proceso judicial sin dilaciones injustificadas.

En consecuencia, ese carácter formal y objetivo del rechazo hace que la

limitación del recurso no configure una afectación desproporcionada del
derecho constitucional de contradicción y defensa. Por esta circunstancia, la
limitación objeto de demanda no excede el margen de configuración legislativa
en materia de determinación de procedimientos judiciales. De igual modo, no
configura una barrera injustificada para el acceso a la administración de
justicia, puesto que los requisitos objetivos verificados en la admisibilidad de la
acción de cumplimiento, lejos de supererogatorios, se tornan en mínimos
imprescindibles para la solución del problema jurídico en sede judicial.

27. Con todo, la Corte también evidencia que en el asunto analizado puede
concurrir una hipótesis extrema, en la que la decisión de rechazo de la demanda
esté basada en el capricho o la arbitrariedad del juez, y no en el estudio
objetivo y documental antes explicado. En aquella circunstancia se estará ante
un defecto sustantivo y procedimental absoluto, incompatible con los derechos
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y respecto del cual
no concurriría ningún instrumento de defensa judicial, habida cuenta de la
restricción contenida en la norma acusada. Por ende, en ese evento estarían
cumplidos los requisitos formales y sustantivos de procedencia de la acción de
tutela contra decisiones judiciales, lo que otorgaría al afectado un mecanismo
preferente y sumario para oponerse a dicha posible arbitrariedad.

28. En conclusión, el Pleno considera que la norma acusada es compatible con

los derechos de contradicción y defensa, así como con el derecho de acceso a la
administración de justicia. Esto debido a que responde a la necesidad de contar
con un proceso de acción de cumplimiento sin dilaciones injustificadas. A su
vez, la restricción de los recursos frente a las decisiones de trámite de dicha
acción, no afectan desproporcionadamente la vigencia material de las
pretensiones ni la posibilidad general de exigibilidad judicial de los derechos.
Por lo tanto, no excede el amplio margen de configuración legislativa que la
Constitución reconoce en materia de procedimientos judiciales.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en

nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las providencias que se dicten en el

trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia,
 32

carecerán de recurso alguno”, contenida en el artículo 16 de la Ley 393 de

1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, por
los cargos analizados en esta sentencia.

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado
Ausente con permiso

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado
Ausente en vacaciones

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado
33

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General