TEMA 4: DELIMITACIÓN Y DIMENSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL

1. Delimitación, agentes y organización del Sector público español

1.1. INTRODUCCIÓN
La disciplina Hacienda Pública se ocupa de los ingresos y gastos que lleva a cabo el sector
público, y de la mutua relación existente entre ellos, y su centro lo constituye el presupuesto del
sector público.
El objetivo es identificar los agentes que lo integran, las actividades que desarrollan y las formas
jurídicas bajo las que se organizan. Entre las razones que con carácter general obligan a efectuar
dicha delimitación del Sector público destacan:
1. Diferenciar las “partes” del “todo”  históricamente los economistas han prestado más
atención al análisis separado de las [Link]. que al Sector Público como un todo más
amplio, lo que ha provocado que en numerosas ocasiones se confunda la parte con el todo
y se equipare Estado a [Link], y éstas a Sector Público
2. Interpretar adecuadamente la información estadística  en muchas ocasiones los
estudios empíricos sobre el Sector Público ofrecen ciertas imprecisiones sobre el ámbito
de éste y de sus instituciones, pudiendo ser ello el origen de una mala interpretación de la
información
3. Realizar análisis comparados  también resulta necesario normalizar las instituciones
que pueden integrar el Sector Público en los diferentes países, para poder llevar a cabo
comparaciones internacionales
Si nos centramos en el caso español, la necesidad de delimitación se acentúa aún más, ya que
en nuestro país han tenido lugar en las últimas décadas numerosos cambios que han afectado
directamente a la configuración del Sector Público. Entre otros pueden destacarse los siguientes:
El cambio político hacia la democracia que se inicia en 1975 comportó numerosas modificaciones
de tipo institucional, al hacer desaparecer algunas de las instituciones hasta ese momento
vigentes y crear otras nuevas
Aprobación de la Constitución Española de 1978, que introdujo una profunda transformación en el
Sector Público español. El anterior Estado centralizado, pasa a convertirse en un Estado de
Autonomías, cambiando así la esencia de numerosas instituciones e incluso del mismo Estado
Aprobación de la Ley General Presupuestaria de 1977, así como del Texto Refundido de la misma
aprobado en 1988, y la posterior Ley de 2003
En la década de los 90 se modificó la organización institucional del sector público estatal,
mediante la aprobación de la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la AGE (LOFAGE)
y de la Ley 50/1997 del Gobierno
Desde 2012 se está procediendo a una reforma conjunta del sector público español. En efecto, en
octubre de 2012 se creó la Comisión para la Reforma de las [Link] (CORA), la cual elaboró un
informe, que fue elevado al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, conteniendo 21
propuestas. Una de sus consecuencias ha sido que la LOFAGE ha sido sustituida por la Ley
40/215, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que también ha reformado
parcialmente la Ley del Gobierno de 1997, que no obstante se mantiene en vigor
 1.2. CRITERIOS
Todos tenemos una percepción más o menos correcta de lo público. El sector público se suele
identificar con “aquella parte de la economía nacional, empresarial o no, que está situada bajo la
autoridad de los poderes públicos”.
Sin embargo, la frontera que delimita el ámbito de lo público y de lo privado, es frecuentemente
difusa. La razón de ello estriba en la variedad de actividades, y multiplicación de formas de
organización e instituciones públicas que se han ido desarrollando desde el primer tercio del siglo
pasado, todo lo cual ha significado ampliar el ámbito de actuación y la propia noción de sector
público.
Normalmente se utilizan tres tipos de criterios para determinar la naturaleza, pública o privada,
de cada actividad e institución:
Se basan en la disyuntiva entre el principio de mercado y el
Criterios principio de autoridad. Según este criterio, el sector público se
económicos
financia preferentemente mediante ingresos coactivos, mientras
que el sector privado se financia mediante aportaciones
voluntarias
En cuanto a su finalidad, el sector público persigue objetivos que benefician a toda la sociedad
(estabilidad y crecimiento económico, suministro de bienes y prestación de servicios que no son
atendidos por el mercado, cohesión económica y social). Mientas que la función del sector
privado es la obtención de beneficio particular
Tienen en cuenta aspectos como la titularidad, propiedad y
control de las distintas unidades institucionales, y el sometimiento,
Criterios jurídicos
en todo o en parte, a la normativa que regula los diversos ámbitos
de la actuación económica-financiera del sector público
Atiendes, entre otros elementos, a la función principal
desarrollada por las distintas unidades económicas y al ejercicio
de un control efectivo sobre su actividad. Las funciones
Criterios contables
principales de sector público son: producción y suministro de
bienes y servicios que no son proporcionados por el mercado y la
redistribución de la renta
Ninguno de estos criterios es excluyente de los demás, ni por sí solo suficiente. Por el contrario,
son criterios necesariamente complementarios, de forma que para realizar una delimitación del
sector público lo más rigurosa posible debe tenerse en cuenta una combinación de todos ellos.
 2. AGENTES DEL Sector PÚBLICO ESPAÑOL
Se distinguirá de acuerdo con la delimitación establecida en tres fuentes: la Constitución
española, la legislación presupuestaria y la Contabilidad nacional.

2.1. EL SECTOR PÚBLICO EN LA C.E

En la esfera económica la Constitución Española de 1978, reconoce:
“ARTÍCULO 38 C.E.”  se reconoce la libertad de empresa en el marco de una economía de
mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la
productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía en general y en su caso de la
planificación

“ARTÍCULO 128 C.E.”  se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante

ley se podrá reservar al Sector Público recursos o servicios esenciales especialmente en caso
de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés
general

En cuanto a la delimitación del sector púbico y los agentes que integran éste, la Constitución de
1978 utiliza repetidamente las expresiones “Sector Público”, “Sector Público estatal”, etc., sin
llegar a definir su contenido. De la última expresión se deduce la existencia también de un Sector
Público no estatal o territorial, integrado por [Link]. y Corporaciones Locales (diputaciones y
municipios). De su articulado se puede desprender:
 Sector Público estatal
La Casa Real
Cortes
ÓRGANOS Tribunal Constitucional
CONSTITUCIONALE Tribunal de Cuentas
S
Consejo General del Poder Judicial
Defensor del Pueblo
La Administración General del Estado (AGE)  son órganos centrales jerárquicamente
integrados, que actúan con personalidad jurídica única y que se organizan en Departamentos
ministeriales (Ministerios)
Las Administraciones instrumentales de la AGE  son entidades de Derecho público que
desarrollan actividades derivadas de la propia AGE, en forma de organizaciones instrumentales
diferenciadas y a efectos de los presupuestos se adscriben al Ministerio competente por razón de
materia. Se distingue entre:
 Organismos autónomos  caracterizados por desarrollar actividades fundamentalmente
administrativas y están sometidos en su integridad al Derecho Administrativo
 Sociedades estatales  se caracterizan porque adoptan la forma de sociedades
mercantiles con participación mayoritaria estatal. Suelen realizar actividades de prestación
de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica y les
resulta de aplicación el Derecho mercantil con carácter general, aunque en materia de
contratación le es de aplicación la Ley de Contratos del Sector Público
  Sector Público no estatal
Comunidades autónomas
Incluidos sus
SECTOR PÚBLICO respectivos sectores
ESTATAL
administrativos y
Corporaciones locales empresariales

2.2. EL SECTOR PÚBLICO EN LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA

La Ley General Presupuestaria constituye el documento jurídico de referencia en la regulación
del funcionamiento financiero del sector público estatal, y la actualmente vigente (Ley 47/2003, de
26 de noviembre). A los efectos de esta Ley, y de acuerdo con su artículo 2, forman parte del
sector público estatal:
A) La Administración General del Estado
B) El sector público institucional estatal
De otro lado, siempre de acuerdo con el referido artículo 2, integran el sector público
institucional estatal las siguientes entidades:
Los organismos públicos vinculados o Las fundaciones del sector público adscritas a
dependientes de la AGE, que se clasifican en: la AGE
- Organismos autónomos (INE)
- Entidades Públicas Empresariales
(ICO)
Las autoridades administrativas Los fondos sin personalidad jurídica
independientes
Las sociedades mercantiles estatales Las universidades públicas no transferidas a
las CC. AA (UNED)
Los consorcios adscritos a la AGE Las entidades gestoras, servicios comunes y
las mutuas colaboradoras con la SS en su
función pública de colaboración en la gestión
de la SS, así como sus centros
mancomunados
Cualquier organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la AGE

INSS
Entidades Gestoras INGESA
Seguridad Social Servicios comunes IMSERSO
Mutuas ISM
Tesorería General SS
S. jurídico, Informática
 Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado, careciendo de
personalidad jurídica, no están integrados en la AGE, forman parte del sector público estatal,
regulándose su régimen económico-financiero por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades que
se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No obstante, su régimen
de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin
que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta Ley.

Es preciso hacer referencia también al sector público administrativo, empresarial y fundacional.

Su desglose se reproduce en el artículo 3 de la LGP, el cual es el siguiente:
1. Sector público administrativo, integrado por:
 La AGE
 Los organismos autónomos
 Las autoridades administrativas independientes
 Las universidades públicas no transferidas
 Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la SS,
así como sus centros mancomunados, así como las entidades del artículo anterior
Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la
AGE, los consorcios y los fondos sin personalidad jurídica, que cumplan alguna de las dos
características siguientes:
Su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y
servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de
redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro

No se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiéndose como tales a los

efectos de esta Ley, los ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como
contrapartida de las entregas de bienes o prestaciones servicios

2. Sector público empresarial, integrado por:

 Las entidades públicas empresariales
 Las sociedades mercantiles estatales
Cualquier organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la AGE, los
consorcios y los fondos sin personalidad jurídica no incluidos en el sector público administrativo.
3. Sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector público estatal.

2.3. EL SECTOR PÚBLICO EN LA CONTABILIDAD NACIONAL

El principal objetivo de la contabilidad nacional es realizar una descripción sistemática y
detallada de una economía en su conjunto, sus componentes y sus relaciones con otras
economías (Manual SEC-2002)
Para ello la contabilidad nacional divide la economía en sectores. Los sectores son
agrupaciones de unidades institucionales que tienen en comportamiento económico análogo, que
a su vez se pueden desagregar en subsectores, según las características propias de cada sector.
 Sociedades no financieras (Sector 1) Hogares (Sector 5)
Instituciones financieras (Sector 2) Instituciones sin fines de lucro al servicio de
los hogares (Sector 6)
Aseguradoras (Sector 3) Resto del mundo (Sector 7)
Administraciones Públicas (Sector 4)
En cuanto al sector público, el SEC no contempla propiamente el sector público como sector
diferenciado. Su delimitación debe deducirse de la consideración pública de las unidades que
forman parte de cada sector.
En cuanto al resto de sectores en lo que podría haber unidades públicas (S. 1 al 3), el criterio
fundamental para determinar su carácter público o no es el sometimiento al control por parte de
unidades de las AA. PP
Aplicando los criterios del SEC-2002, el sector público (en sentido amplio) está integrado por
parte de los sectores 1 y 3 y la totalidad del 4:
 Sociedades no financieras de carácter público
 Instituciones financieras de carácter público
 Administraciones públicas (sector público en sentido restringido)
Los criterios fundamentales para adscribir una unidad pública al sector de [Link]. son:
- Que sea productor no de mercado
- Que se financie mayoritariamente mediante ingresos coactivos y/o efectúe operaciones de
redistribución de la renta y riqueza
En relación a algunas unidades públicas puede no resultar fácil identificar su naturaleza concreta,
empresarial o administrativa. En estos casos, el criterio que se utiliza en la práctica para incluir
una unidad pública de dudosa adscripción en el sector [Link]. es puramente económico, esto es,
que se financie mayoritariamente (más del 50%) con ingresos procedentes de otra A.P
(transferencias)

A su vez, en España el sector [Link] se divide en los siguientes subsectores de acuerdo con el
SEC:
1. Administración central
2. Comunidades Autónomas
3. Corporaciones locales
4. Fondos de la Seguridad Social
A partir de este nivel, el SEC propone que cada país realice las subdivisiones que crea
conveniente con el fin de lograr una mejor adaptación a las peculiaridades propias de su realidad
institucional

3. DIMENSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL

El conocimiento y la medición de la importancia cuantitativa de la actividad pública resultan complicados tanto
por el carácter no monetario de muchas de sus operaciones como por la falta de series estadísticas
homogéneas. Por ello, los intentos de medir el peso del Sector Público en la economía tienden a centrarse en
aquellas actividades con reflejo monetario más fácilmente identificables. Estas actividades son las operaciones
presupuestarias de las AAPP.
Las cifras absolutas de ingresos y gastos públicos conviene ponerlas en relación con la situación económica
LosPara
general. índices
ello agregados
la dimensiónmás empleados
económica en se
del país lasrepresenta
comparaciones internacionales
normalmente por su PIBson los de
a precios
siguientes:
mercado, que se refiere a la Renta Nacional, especialmente porque el cálculo de las amortizaciones se realiza
en la mayor parte de las contabilidades nacionales de manera muy diversa, y en muchas ocasiones de forma
1) La relación entre los gastos públicos totales no financieros y el PIB  (GPT/PIB) x 100
residual.
 GPT / PIB GASTO PÚBLICO REAL RESPETO AL PIB
(GPT – Transferencias/PIB)
El índice nos muestra lo que podemos denominar en un Informa sobre la fracción o proporción de
lenguaje convencional el volumen o cifra de negocios que recursos reales de la economía que absorbe el
dirigen quienes están en los centros de poder de las AAPP Sector Público a través del gasto público
o mejor aún, el volumen de recursos canalizados a través
de procedimientos políticos y administrativos.

Su cuantía refleja la capacidad del Sector Público para

dirigir y variar la administración de los recursos económicos
de la sociedad en la que actúa, de tal modo que vendría a
representar el peso del Sector Público en la economía

Se ha deducido que, mientras el PIB representa la

producción de bienes y servicios finales de un país, el
gasto público no financiero comprende no solo los gastos
públicos reales materializados en esos enes y servicios
finales, sino también todos los gastos de transferencias

2) La relación entre los ingresos públicos totales no financieros y el PIB  (GPT/PIB) x 100
La segunda medida con la que comprobar la importancia alcanzada en una economía por el
Sector Público, relaciona a los impuestos con el PIB. Este concepto de gran tradición y uso para
juzgar la actividad financiera recibe la denominación de presión fiscal y a veces se conoce
también como nivel de imposición o ratio fiscal.
Esta relación es útil también para conocer la dimensión de la actividad financiera en un país y
calibrar su importancia en la actividad económica general. Sin embargo, el concepto de presión
fiscal no puede utilizarse como indicador del peso ejercido por la actividad financiera sobre la
actividad económica general y ello por varias razones:
El sector de AAPP cuenta con otras posibles fuentes de financiación no impositivas (ingresos
no impositivos, préstamos y otras formas de endeudamiento)
Un mismo nivel de imposición puede tener efectos muy distintos según cual sea su estructura.
El “peso” ejercido en la actividad económica por los impuestos no es únicamente función del
volumen, sino también de su diversa naturaleza
La recaudación impositiva no representa un “peso neto” para la sociedad en la medida en que
después revierte a la misma en la forma de sueldos de funcionarios, compras de bienes y
servicios a las empresas, subvenciones a las mismas, prestaciones sociales, etc..

Para ordenar la situación más o menos ventajosa de una economía nacional, no puede
afirmarse que a más presión fiscal, peor situación relativa, ni que al contrario, exista una mejor
situación a medida que la cifra de presión fiscal sea más reducida y habría que considerar otras
medidas alternativas del nivel de imposición para realizar sobre todo comparaciones
internacionales, como pueden ser los indicadores de esfuerzo fiscal que tratan de poner en
relación la presión fiscal real (porcentaje de impuestos sobre el PIB) con la presión fiscal
potencial.
Una medida aproximada del esfuerzo fiscal, utilizada sobre todo a efectos de comparaciones
internacionales, la suministra el denominado índice de Frank, que relaciona la presión fiscal
realmente existente con la renta per cápita, como proxy de la presión fiscal potencial:

[Link] = Presión fiscal real / Renta per cápita = Recaudación impuestos x Población /
PIB2 X 100
 La idea de este índice es que el esfuerzo realizado por dos países con idéntica presión fiscal
real es diferente según la renta per cápita de cada uno de ellos.
 Otros índices
Para ilustrar la importancia de la actividad financiera pública dentro de la economía se dispone
de algunos otros indicadores:
Redistribuidor  una medida de la actividad de las AAPP como redistribuidoras de rentas que
puede obtenerse por medio de los gastos no exhaustivos o de transferencia, o incluso
sumándole a éstos los gastos fiscales
Grado de descentralización  en países con gran protagonismo de las Administraciones
Territoriales se usa el índice del grado de descentralización entendido como el porcentaje que
representa el gasto de estas Administraciones sobre el gasto público total no financiero

Finalmente, cabe señalar que además de estos papeles, las AAPP desarrollan otros cuya cuantificación es difícil o
imposible. Éste es el caso de la actividad legislativa o reguladora: tendría bastante poco sentido sumar páginas del BOE,
o el número de entidades públicas, o cualquier otro indicador para valorar al tan cualitativo como la actividad productora
de normas. Tampoco es fácilmente cuantificable el papel del Sector Público como asegurador de riesgos.

Además de los sistemas de pensiones y los seguros de desempleo y enfermedad, la política pública ofrece una variada
gama de programas con un componente asegurador en ámbitos muy diversos.

Las dificultades para cuantificar el papel del Sector Público como prestamista o prestatario de fondos en los mercados
financieros son algo menores, aunque no desdeñables. Suele utilizarse a estos efectos la relación entre la deuda pública
bruta en circulación y el PIB. Otro indicador relevante de la actividad pública en los mercados de capitales puede ser el
gasto en la carga financiera de la Deuda, como suma de los intereses pagados en cada ejercicio para su sostenimiento
más el gasto en cancelación o amortización de parte de la misma.