La constitucionalización

de la economía social
de mercado en Colombia
The constitutionalization of the social
market economy in Colombia

Resumen Abstract Karen López Díaz

La Constitución Política de Colombia de 1991 The Political Constitution of Colombia of 1991 Abogada Universidad
no señaló cuál sería el modelo de desarrollo did not mention which it would be the eco- del Atlántico.
económico que regiría al Estado desde ese nomic model of development that would reg- Estudiante de la Especialización
de Derecho Constitucional
momento histórico, sin embargo, del recono- ulate the State since that historic moment and
de la Universidad Libre
cimiento de principios y derechos de conte- on, however, due to the recognition of princi- Seccional Barranquilla.
nido social; y de otra parte, de la protección ples and rights with social content; and on the Contacto: [Link]@[Link]
de derechos liberales; es factible colegir que el other hand, the protection of liberal rights, it
sistema económico adoptado en nuestra carta is feasible to infer, that the adopted economic
de derechos es el de Economía Social de Mer- system in our bill of rights is the Social Market
cado, caracterizado por la libertad de empresa Economy, characterized by the free enterprise
e iniciativa privada, y una reducida interven- and private initiative, and a reduced state ac-
ción estatal para garantizar unos derechos y tivity to warrant a minimum of social rights
servicios sociales mínimos. Con ello, queda and services. With it, it is questioned whether
en duda el que la Constitución sea verdadera- the constitution is truly “open”. This article pre-
mente “abierta”. Este artículo pretende realizar tends to carry out a normative, doctrinal and
un análisis normativo, doctrinario y jurispru- jurisprudential analysis that supports that affir-
dencial que sustente esa afirmación. Igual- mation. In addition, it aims to review in a brief-
mente apunta a revisar de manera sucinta las ly form, the reforms that the State has had to
reformas que ha tenido que afrontar el Estado face since the implementation of the referred
a partir de la implementación del referido sis- economic system, reflecting if the advantages
tema de economía, reflexionándose acerca de which has promised the Social Market Econ-
si las ventajas que ha prometido la Economía omy have been accomplished. The article also
Social de Mercado realmente se han cumpli- defends the idea of the necessity of an inter-
do. Se defiende en las conclusiones la idea de vention from the Colombian State in the econ-
la necesidad de la intervención del Estado co- omy (without applying a planned economy), in
lombiano en la economía (sin llegar al extremo order to reach the objectives that the constitu-
de una economía planificada), para procurar tion of 1991 devised for our country under the
alcanzar los fines que la Constitución de 1991 Social Rule of Law.
trazó para nuestro país bajo el principio de Es-
tado Social de Derecho. Keywords: social economy market, state re-
forms.
Palabras clave: economía social de mercado,
reforma estatal.

Recibido:
5 de agosto de 2016
Aceptado:
25 de enero de 2017

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INTRODUCCIÓN que en el caso de mercados imperfectos como

el colombiano, con escenarios de altos niveles
Es tan importante y estrecha la relación entre la de inequidad en la distribución de recursos
economía y el Estado que las caracterizaciones económicos, pobreza y escasez, e históricas
de los modelos de Estado han estado ligadas a situaciones de corrupción y violación de dere-
varios factores, entre las cuales se encuentra el chos humanos que ahondan en esas situaciones
criterio de su papel en la economía , hallándose1
de desigualdad; la intervención estatal se ha
desde el Estado liberal —cuya finalidad era vuelto imprescindible para intentar alcanzar
apenas el aseguramiento del orden público y los fines que la Constitución de 1991 trazó
la interferencia en el dominio de la actividad para nuestro país bajo el principio de Estado
privada era prácticamente nula—; pasando por Social de Derecho.
el Estado interventor —que era un Estado más
actuante en todas las actividades relacionadas Esta última descripción de modelo económico
con el bienestar social, para lo cual era necesa- corresponde al de Economía Social de Mer-
rio intervenir ampliamente en la economía—; cado, en el que se acepta la intervención del
hasta llegar al actual Estado regulador —en el Estado para afrontar los problemas de pobreza
que se procura garantizar la prestación de los y desigualdades sociales, pero bajo una óptica
servicios demandados por la población, pero liberal, es decir, expulsando la política y dando
dejándolo en manos de particulares, asumiendo prioridad al mercado como entidad regulado-
la posición de regulador de esas actividades . 2
ra de la sociedad3. Este modelo de desarrollo
económico, que mistura principios del libera-
Ahora, si bien es cierto que de acuerdo al lismo con los del socialismo, fue desarrollado
modelo económico que se asume en el Estado y aplicado en Alemania luego de la Segunda
Regulador (adoptado en la mayoría de paí- Guerra Mundial (1945-1948)4.
ses occidentales), los mercados y los agentes
privados tienen una mayor preponderancia En el caso colombiano, el Constituyente del 91
para el éxito de la economía, otorgándosele al no hizo mención expresa de cuál es el modelo
Estado un papel subsidiario; también es cierto económico que regiría al Estado a partir de
esa fecha, sin embargo, los evidentes postula-
1 De la Torre Vargas, David (2014). Fallos del Mercado y Re- dos liberales introducidos, principalmente los
gulación Económica en los Servicios Públicos Domiciliarios.
Aproximaciones a una Disciplina poco Entendida por los
Juristas. En: Revista Digital de Derecho administrativo, Nº
12. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Disponible 3 Valier, Jacques (1994). Liberalismo económico, desigualda-
en: [Link] des sociales y pobreza en los países subdesarrollados. En:
article/view/3994. Pág. 49 Cuadernos de Economía, V. XIV. No. 21 Bogotá. Disponible
2 Restrepo Medina, Manuel Alberto (2007). La respuesta del en: [Link]
derecho administrativo a las transformaciones recientes del article/view/14047 pág. 36.
Estado Social de Derecho. En: Saberes, Revista de estu- 4 Konrad Adenauer Stiftung (KAS), Fundación (2011). Una
dios jurídicos, económicos y sociales, volumen 5, Madrid: Mirada a la Teoría, a los Modelos Económicos y a la Eco-
Universidad Alfonso X el Sabio. Disponible en: http:// nomía Social de Mercado-Reflexiones Teóricas para Bolivia.
[Link]/Profesores/Listado-de-profesores/R/ Disponible en: [Link]
[Link] Pág. 2. [Link]?120620223215. Pág. 56.

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relativos a la propiedad privada e individual el modelo económico adoptado en Colombia

(art. 58); la libre actividad económica en todos es el de Economía Social de Mercado, y cuál es
los campos y el derecho a la libre competencia la interpretación que de ello ha hecho la Corte
(art. 333) —pero siendo reconocido el Estado Constitucional?, ¿cuáles son las implicaciones
como director de la Economía (art. 334)—; así que ha traído la adopción de ese modelo eco-
como los postulados sociales que limitan dichas nómico en Colombia?, y a manera de conclu-
libertades a las exigencias del bien común, la sión indagar si ¿ha sido la economía social de
función social de la propiedad y la empresa, la mercado la respuesta adecuada a los problemas
utilidad pública, el interés social, el ambiente, sociales y económicos a partir de 1991?
entre otros; e igualmente el reconocimiento
de una amplia lista de derechos y garantías El artículo condensa una investigación de tipo
constitucionales; dejan entrever que el mode- documental o bibliográfica, en la que se rea-
lo económico instaurado en Colombia en la lizaron estudios descriptivos de documentos
Constitución de 1991 es el Social de Mercado. normativos, jurisprudenciales y doctrinarios. En
Así lo ha entendido el intérprete natural de la cuanto al tipo de investigación en derecho, esta
constitución, la Corte Constitucional Colom- encuadra dentro de la investigación socio jurí-
biana, que lo reiterado en muchas sentencias. dica porque hace un análisis sobre la economía
social de mercado como modelo de desarrollo
La intención de este artículo es, pues, realizar económico que se implementa en Colombia,
un análisis doctrinario, normativo y jurispru- sus implicaciones y las reformas estatales que
dencial que nos permita concluir que el modelo se han llevado a cabo a fin de desarrollarlo; en
económico adoptado en nuestra carta política ese sentido, el estudio es meramente cualitativo.
es el de la Economía Social de Mercado, no
obstante no exista consagración expresa al 1. Evolución del Estado y sus formas
respecto. Sin embargo, más allá de la reflexión
que se deba realizar sobre cuál es el modelo La configuración del Estado y su forma de ac-
económico acogido en el Estado colombiano, tuación en todos los ámbitos que le competen,
vale la pena revisar, aunque de manera breve, las han estado determinados principalmente por
transformaciones y reformas que la aplicación el factor económico, el cual ubica al individuo,
del mencionado modelo mixto de economía ha a la colectividad, o al Estado en posición de
implicado, y si verdaderamente ha resultado la privilegio, conforme sea el momento histórico
respuesta a los desafíos sociales y económicos y la ideología político-económica que se viva5.
que la Constitución de 1991 trajo consigo.
5 Cortés Zambrano, Sonia Patricia (2009). El Estado, la
En ese estado de cosas, las preguntas que se Constitución y la Economía de Mercado. En: Revista virtual
Vía Inveniendi Et Iudicandi “Camino del Hallazgo y del
pretenden responder son: ¿cuáles son las nor- Juicio”, Universidad Santo Tomás. Disponible en http://
[Link]/articulos/edi9/04-Sonia-
mas constitucionales que llevan a afirmar que Patricia-Cortez-Zambrano/EL%20ESTADO,%20LA%20

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En efecto, en la época del absolutismo monár- el velar por que se cumplan las garantías que
quico es el Estado el protagonista de todo, el permitan el desarrollo de las libertades. Es esta
cual es identificado con el Rey. Posteriormente, la fase “negativa” o “pasiva” del reconocido
las ideas de la Ilustración, y la filosofía del indi- principio de subsidiaridad, que se traduce en
vidualismo traen consigo el debilitamiento del un “deber de abstención por parte del Estado”9.
Estado para dar lugar al liberalismo económi-
co, que privilegia al individuo en la dinámica 1.2. Estado de Bienestar o Estado
política y económica6. Intervencionista

1.1. Estado Gendarme o Estado Liberal La vía libre que se le dio al mercado y la inter-
vención prácticamente ausente del Estado en
Este tipo de Estado inicia en el marco del siglo la economía, generó grandes crisis sociales,
XVII en Inglaterra bajo el ideal de la prevalen- lo cual llevó a un replanteamiento del papel
cia y el respeto por los intereses y libertades de este en la sociedad y la distribución de la
individuales; y en el plano de lo económico, riqueza, pasando de ser un mero espectador
acogiendo las doctrinas de los economistas a ser protagonista principal en la economía,
Adam Smith, y John Stuart Mill, quienes bajo la asumiendo el fin de satisfacer las necesidades
antigua idea expresada en la célebre frase “laissez básicas de la colectividad10. Entre los autores
faire, laissez passer” (dejar hacer, dejar pasar), que pregonaron la necesaria intervención es-
del francés François Quesnay , expusieron su7
tatal en el plano económico para conjurar los
teoría sobre la no intervención del Estado en efectos negativos del capitalismo, encontramos
la economía ya que el libre juego de la oferta a John Keynes, Stiglitz, y al mayor exponente
y la demanda logran generar el equilibrio del del socialismo, el alemán Karl Marx11.
mercado, a través del cual se alcanza la com-
placencia de las necesidades de los ciudadanos, En esta fase, el sector privado mengua en im-
y con ello el bien común, a lo que se llamó la portancia, y el Estado se convierte en prestador
mano invisible del mercado . 8
de bienes y servicios, incrementando amplia-
mente el tamaño de su estructura y, con ella,
Así pues, en esta etapa del desarrollo del Estado el número de actividades a su cargo, asumidas
su accionar es mínimo. A este solo se le confía generalmente de manera monopólica o a través
de concesiones12. Es, pues, el Estado el principal
CONSTITUCION%20Y%20LA%20ECONOMIA%20DE%20
MERCADO%20-%20SONIA%[Link]. Pág. 2.
6 Ibídem., pág. 4. 9 Quintana Benavides, Augusto (2011). El principio de
7 La Gran Enciclopedia de Economía. Disponible en http:// subsidiariedad. En: Revista de Derecho Edición Especial.
[Link]/spa/d/laisser-faire-laisser-passer/ Santiago de Chile: Facultad de Derecho Universidad de
[Link]. Chile. Disponible en [Link]
8 Romero Becerra, John Tairo (2008). El papel de los tributos. [Link]/[Link]/RDPU/article/view/31682. Pág. 127.
En los fallos de mercado. En Apuntes del Cenes. Portal de 10 Restrepo Medina, Manuel Alberto. Op. cit., pág. 4.
Revistas UPTC. Vol. 27 No. 46. [Link] 11 Romero Becerra, John Tairo. Op. cit., pág., 4.
revistas/[Link]/cenes/article/view/241. Pág. 4. 12 Restrepo Medina, Manuel Alberto. Op. cit., pág. 3.

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actor y la colectividad la privilegiada con ello. establecer los países latinoamericanos durante
Es esta la fase “positiva”, “activa” o “dinámica” medio siglo siguiendo el ejemplo de Europa.
del principio de subsidiariedad que se traduce Crisis que se manifestó plenamente a partir de
en un “deber de acción”, es decir, al Estado le la erupción de los graves problemas de deuda
asiste el deber de actuar o de intervenir . 13
externa, cuando México declaró la moratoria
de sus obligaciones en 198216.
Es en este momento histórico en que se da el
viraje del Estado de Derecho —característico de Como se pasa a explicar a continuación, la
la etapa del liberalismo— al modelo de Estado situación de desequilibrio fiscal e ineficiencia
Social de Derecho, con toda su connotación estatal se procurará superar retomando los
jurídico-filosófica de la trascendencia de la principios del liberalismo de una manera no-
simple sujeción de las autoridades al principio vedosa, que no abandone los logros sociales
de legalidad, a la exigencia de que las actividades conseguidos en el Estado de Bienestar, a los
de las mismas estén orientadas a la realización cuales la ciudadanía no está dispuesta a renun-
de los fines esenciales de la persona (principio ciar, pero que reduzca el accionar del Estado
de dignidad humana), que lo conduzcan a la cuya excesiva intervención en la economía lo
realización individual y en sociedad . 14
llevó a la insostenibilidad financiera17.

A pesar de los logros alcanzados en materia 1.3. Estado Regulador o Estado Neoliberal
de salud, educación, empleo y demás servicios
públicos, la falta de recursos financieros ante las Los teóricos contemporáneos críticos del Es-
cada vez más diversas necesidades y demanda tado paternalista y benefactor argumentaron
de servicios de la sociedad, los malos manejos que la crisis se debía al peso de las políticas
económicos y la deficiente capacitación del distributivas y al crecimiento excesivo de la
aparato estatal para afrontar esas situaciones, burocracia, que constituía una perversión del
llevó a un punto de crisis al modelo de Estado orden democrático fundamental, basado en el
Intervencionista o de Bienestar en cuanto a su individuo libre, la propiedad y los mecanismos
sostenibilidad fiscal y al cumplimiento eficaz y del mercado. Por ello, resultaba importante
eficiente de sus funciones . 15
que el Estado descentralizara los procesos de
política pública que contribuían al desarrollo
Efectivamente, en la década de 1980 entró en y cediera a los particulares la prestación de los
crisis este tipo de Estado paternalista que, con servicios públicos que, por su magnitud o por
diversos grados de éxito, habían intentado
16 Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Mayol
Ediciones (2007). El estado de las reformas del Estado
en América Latina. Disponible en [Link]
13 Quintana Benavides, Augusto. Op. cit., pág. 127. uniquesigfafe58f9338cf1e1905eedf24126df11/uniquesig0/
14 Restrepo Medina, Manuel Alberto. Op. cit., pág. 4. IADBOpenPortalHomePage/ Pág. 1.
15 Ibídem. 17 Restrepo Medina, Manuel Alberto. Op. cit., pág. 4.

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la falta de recursos suficientes, no podían ser Es en el modelo de Estado Regulador que se

asumidos directamente por el Estado18. implanta el sistema económico conocido como
Economía Social de Mercado, como punto in-
Es así como el Estado pasa de “interventor” termedio entre la economía de mercado (propia
a “regulador”, siendo su deber garantizar la del Estado liberal) y la economía planificada
prestación de los servicios requeridos por la (característica del Estado Interventor), bajo la
población, pero liberándose de la obligación consideración de que “allí donde el mercado
de prestarlos, trasladándosela al sector privado, falla, el papel del Estado se hace indispensable.”
conservando apenas la potestad reguladora para Así como la idea de que “La acción conjunta
obligar a los prestadores de servicios públicos, del modelo privado y el público garantizan el
al acceso universal de estos y su calidad, y la desarrollo económico”21.
defensa de los consumidores y usuarios, así
como evitar las prácticas monopolísticas y el 2. La Economía Social de Mercado como
abuso de la posición dominante . 19
modelo de desarrollo económico

Esa reacción político-económica condujo a 2.1. Aproximación al concepto de

un proceso paulatino de desestatización o Economía Social de Mercado
privatización de las entidades públicas, que
en los años noventa fue común a toda la re- La Economía Social de Mercado es el término
gión latinoamericana, y que se manifestó en que se acuña al modelo económico que com-
una reducción del aparato estatal y del gasto bina los principios del liberalismo económico
público a través de procesos concurrentes de típico de las sociedades de corte capitalista, y la
liberalización, privatización, contractualización economía planificada aplicada en los países de
y fomento . 20
corte socialista. Este sistema económico mixto
fue desarrollado y aplicado en Alemania luego
18 Correa Young, R. (2006). La reforma del Estado en Co- de la Segunda Guerra Mundial (1945-1948),
lombia: entre el ajuste fiscal y el fortalecimiento de la
participación ciudadana. En Cuadernos de Administración,
gracias al liderazgo ejercido en la materia por
Universidad del Valle, Vol. 22, Nº. 35. Disponible en http://
[Link]/[Link]/
el Ministro Federal de Economía, Ludwig Er-
cuadernosadmin/article/view/1006. Pág. 108. hard22, como respuesta al excesivo dirigismo
19 Restrepo Medina, Manuel Alberto. Op. cit.
20 De acuerdo con el profesor Manuel Restrepo Medina, la
liberalización se presenta mediante la desmonopolización
de las actividades que antes eran prestadas exclusivamente que los particulares se hagan cargo de las mismas. Restrepo
por el Estado, permitiendo la prestación concurrente de las Medina, Manuel Alberto. Op. cit., pág. 5.
mismas por particulares. La privatización es un proceso de 21 Olivos Celis, Milagros Kelly (2013). Fundamentos cons-
liberalización más profundo que implica el traslado de la titucionales de la Economía Social de Mercado en la
propiedad de los bienes públicos (venta) a los particulares. economía peruana. En Revista de Investigación Jurídi-
La contractualización no supone un desprendimiento de ca. Disponible en [Link]
la prestación de los servicios ni de su titularidad, pero sí files/2011/12/Milagros-Olivos-Celis-Fundamentos-cons-
que su ejercicio se desarrolle a través de terceros que titucionales-de-la-econom%C3%ADa-social-de-mercado-
lo libran de los costos de permanencia del personal. Y en-la-econom%C3%[Link]. Pág. 5.
finalmente, a través del fomento, el Estado en vez de 22 De acuerdo a la fundación alemana Konrad Adenauer
desarrollar actividades industriales y comerciales a través Stiftung (KAS), en este cargo el ministro Ludwing con-
de empresas propias, crea las condiciones para estimular centró su esfuerzo en la promoción de la economía social

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que se había dado en esa nación y que fue el Teóricamente, la Economía Social de Mercado
causante de grandes fracasos económicos y se fundamenta en dos tipos de principios, los
desorden monetario . 23
generales y los operacionales. La aplicación de
los primeros corresponde a las necesidades de
Entre los principales autores que desarrollaron la vida en sociedad, mientras que los segundos
la Economía Social de Mercado encontramos a son aquellos que, atendiendo a su finalidad
Walter Eucken, Friedrich von Hayek y Wilhelm económica, permiten trasladar el desarrollo
Röpke, quienes diseñaron el concepto; así como de los principios generales al desarrollo de la
el Canciller Konrad Adenauer, quien junto al economía27.
Ministro Erhard fueron las personas claves
para la implementación de esta concepción Así pues, entre los principios generales encon-
económica y social . 24
tramos, la responsabilidad individual, relativa al
rendimiento que tiene cada uno de los sujetos
Conforme lo conceptualizó otro importante de la sociedad. La solidaridad, entendida como
teórico de este sistema, el también alemán el aporte que los distintos actores hacen para el
Alfred Müller-Armack, la Economía Social de desarrollo social. Y finalmente, la subsidiariedad,
Mercado puede ser definida como una idea de como herramienta estatal para la corrección de
ordenamiento económico que persigue el obje- las inequidades y búsqueda de la justicia social28.
tivo de combinar, sobre la base de una economía
competitiva, la libre iniciativa con el avance En lo que respecta a los principios operacionales,
social, asegurado a su vez por el rendimiento son hallados el reconocimiento de la propiedad
de la economía de mercado25. Por otro lado, privada, la cual debe ser garantizada a través de
debe entenderse que este sistema no implica ni normas constitucionales y legales. La Libertad
la centralización de la actividad económica, ni de competencia. Los precios definidos por el mer-
la total desregulación del mercado sin ningún cado, comprendido como la libre interacción
tipo de redistribución de las ganancias, sino una de la oferta y la demanda, lo cual no es consi-
combinación que equilibre ambas situaciones . 26
derado perfecto pero sí ventajoso, debido a la
facilidad para controlar las prácticas desleales
como monopolios y oligopolios. Igualmente,
La información imperfecta, falla del mercado
que debe ser corregida por el Estado procu-
de mercado y la sanción de la ley contra las limitaciones
de la competencia. El boom económico que tuvo lugar rando que la información llegue a los distintos
durante su gestión le valió la fama de “padre del milagro
económico alemán”. actores de la economía. Y por último, el precio
23 Konrad Adenauer Stiftung (KAS), Fundación. Op. cit., pág.
15.
del trabajo, relacionado principalmente con la
24 Konrad Adenauer Stiftung (KAS), Fundación. Op. cit., pág.
8.
25 Konrad Adenauer Stiftung (KAS), Fundación. Op. cit., pág.
16. 27 Ibídem.
26 Olivos Celis, Milagros Kelly. Op. cit., pág. 8. 28 Olivos Celis, Milagros Kelly. Op. cit., pág. 9.

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política salarial y que reconoce la importancia consumidores. La orientación hacia el

del consenso entre Estado, empleadores y tra- consumo es desde ya un logro social de
bajadores . 29
la economía de mercado. Del mismo
modo, el aumento de la productividad
El término “Economía Social de Mercado” re- asegurado y permanentemente inducido
sulta en principio bastante ambiguo, de hecho, por el sistema competitivo, tiene como
cuando inició ese sistema todavía se estaba resultado una mejora social cuyo alcance
demasiado acostumbrado a que seguridad e intensidad serán proporcionales a la
social significara control y se creía que la eco- efectividad con que se evite, a través de
nomía social de mercado era el simulacro o la competencia, la formación unilateral
restauración de una economía de laissez-faire. de ingresos provenientes de situaciones
No obstante, según Armack, no se trata de una económicas privilegiadas.
cosa, ni de la otra . 30

Continúa explicando el teórico, que el sistema

En cuanto al sistema de Protección Social que competitivo debe ser garantizado a través de
se puede dar en este modelo de desarrollo los instrumentos jurídicos que sean menes-
económico, el autor señala : 31
teres, esto a fin de imposibilitar limitaciones
de la competencia y controlar los monopo-
Únicamente en un sistema de econo- lios, oligopolios, lo cual conlleva una mayor
mía de mercado los consumidores, que efectividad a la competencia, en beneficio del
abarcan todos los estratos sociales y cuya consumidor. Resalta, además, que el proceso
posición en el mercado además es débil, de formación de ingresos de la economía de
tiene la posibilidad de dirigir la economía mercado se presta como fundamento sólido
según sus necesidades. El mecanismo de para que la política social desvíe los flujos de
los precios es hoy reconocidamente un ingresos a fin de corregir la distribución del
mecanismo de coordinación y balan- ingreso a través de recursos asistenciales, pagos
ceo indispensable que armoniza y hace de jubilaciones y compensaciones, subsidios
efectivos los numerosos y diferenciados para vivienda, subvenciones, etc.32.
planes individuales de los consumidores.
En cambio, todo dirigismo centralizado A la luz de lo expuesto precedentemente, se
trata de que el flujo de bienes tome un puede concluir que el sentir de la Economía
rumbo que difiere de los deseos de los Social de Mercado se traduce en: servir a la
comunidad más que simplemente generar
beneficios financieros; poseer autonomía de
29 Ibídem. gestión con relación al Estado; integrar en sus
30 Konrad Adenauer Stiftung (KAS), Fundación. Op. cit., pág.
19.
31 Konrad Adenauer Stiftung (KAS), Fundación. Op. cit., pág.
17. 32 Ibídem.

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estatutos y en sus formas de hacer un proceso Nación y el “aseguramiento” a sus integrantes de

de decisión democrático que implica usuarios “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la
y trabajadores; defender la primacía de las igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz,
personas y del trabajo sobre el capital en el dentro de un marco jurídico, democrático y
reparto de sus excedentes e ingresos; fundar sus participativo que garantice un orden político,
actividades en los principios de participación y económico y social justo”. Igualmente el artículo
responsabilidad individual y colectiva . 33
2º estipula como fines esenciales del Estado,
servir a la comunidad, promover la prosperi-
2.2. Análisis constitucional y jurisprudencial dad general y garantizar la efectividad de los
de la Economía Social de Mercado en principios, derechos y deberes consagrados en
Colombia la Constitución. En los artículos subsiguientes
se halla toda una larga lista de derechos sociales
La Constitución Política de Colombia es de tipo de contenido primordialmente prestacional,
normativo como quiera que establece límites tales como la salud (reconocido como dere-
normativos a la acción de los poderes públicos; es cho fundamental por vía jurisprudencial)35,
valorativa también porque consagra principios la educación, la vivienda digna, el derecho al
y valores a ser realizados; pero al mismo tiempo trabajo, entre otros derechos reconocidos ade-
es considerada abierta porque no consagra un más en múltiples tratados internacionales36de
modelo económico determinado34. No existe en derechos humanos que integran el bloque de
su texto un artículo que indique expresamente constitucionalidad (art. 93).
el sistema económico a seguir.
Adicional a estos derechos de contenido social,
Ahora bien, aunque el constituyente primario se observa que el constituyente del 91 recono-
no haya establecido un modelo económico en ció al Estado como director de la Economía
concreto, es notoria la alta carga social que se le (art. 334), confiriéndole un amplio margen
encomendó al Estado a partir de la Constitución de intervención en esa materia, asunto que
Política de 1991. En efecto, el preámbulo de la compagina también con los principios de un
carta de derechos colombiana revela un Estado sistema socialista. Preceptúa el citado artículo,
Social de Derecho cuyo centro de actuación que el Estado
es el hombre, entendido en su dimensión más
humana y dignificante; siendo el fin primordial
del Estado el fortalecimiento de la unidad de la
35 Colombia. Corte constitucional. Sala Plena. Sentencia
T-768 del 31 de julio 2008. Magistrado Ponente: Manuel
José Cepeda Espinosa. Copia tomada directamente de la
33 Mateo, Graciela; Solveira, Beatriz (2006). Economía social página web de la corporación: [Link]
e intervención estatal en la Argentina del siglo XX. Mun- [Link]/relatoria/
do Agrario. v.6 n.12 La Plata, Argentina. Disponible en 36 La lista de tratados internacionales firmados por Colombia,
[Link] se encuentra disponible en la página web de la Corte
id=S1515-59942006000100006 Pág. 2. Constitucional: [Link]
34 Cortés Zambrano, Sonia Patricia. Op. cit., pág. 7. relatoria/[Link]

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intervendrá, por mandato de la ley, en adición al derecho a la propiedad, la Constitu-

la explotación de los recursos naturales, ción reconoce la libre actividad económica y
en el uso del suelo, en la producción, el derecho a la libre competencia (art. 333), el
distribución, utilización y consumo de ejercicio de cualquier profesión u oficio (art.
los bienes, y en los servicios públicos y 26). Así mismo, indica que el Estado promo-
privados, para racionalizar la economía verá la internacionalización de las relaciones
con el fin de conseguir el mejoramiento políticas, económicas, sociales y ecológicas
de la calidad de vida de los habitantes, (art. 226); y promoverá la integración con
la distribución equitativa de las oportu- las demás naciones, especialmente con los
nidades y los beneficios del desarrollo y países de América Latina y del Caribe (lo
la preservación de un ambiente sano. cual demuestra la aplicación del proceso de
globalización) (art. 227), pero una vez más,
Menciona en ese mismo artículo que, se asegu- restringidas ambas situaciones a los principios
rará que todas las personas, en particular las de de equidad, igualdad y reciprocidad.
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos. Seguidamente, en el Esa inclusión de postulados y reconocimiento
artículo 335 se le otorga al Estado la facultad de derechos de carácter social al tiempo que de
de regular las actividades financiera, bursátil, carácter liberal, aunque aparentemente contra-
aseguradora y todas las relacionadas con el dictoria, deja entrever que el sistema económico
manejo, aprovechamiento e inversión de los recogido por el Constituyente del 91 es el de
recursos captados del público. Economía Social de Mercado. Así lo ha enten-
dido el intérprete natural de la constitución, la
En contraste a ese carácter social reconoci- Corte Constitucional Colombiana, que lo ha
do al Estado de Colombia, el constituyente reiterado en múltiples sentencias, aunque en
primario mantuvo en la carta de derechos las primeras de ellas no utilizara el término de
evidentes postulados liberales. El primero Economía Social de Mercado.
de ellos es el derecho a la propiedad privada
e individual, que aunque protegido, no es Ciertamente, en la sentencia C-074 de 1993, la
absoluto, en cuanto que se determinó que Corte aclaró que la Carta de 1991 “no se trata
cuando de la aplicación de una ley expedida de un texto neutro que permita la aplicación de
por motivos de utilidad pública o interés cualquier modelo económico”, pues las instan-
social resultaren en conflicto los derechos cias de decisión política deben, de una parte,
de los particulares con la necesidad por ella respetar los límites impuestos por el conjunto
reconocida, prevalecerá el interés público o de derechos y, de otra, operar conforme a los
social (art. 58). A más de esa limitación, en valores y principios rectores que la Carta con-
esa misma norma se le otorgó una función sagra, así como procurar la plena realización
social a la propiedad, tal como la ecológica. En

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 Karen López Díaz 161

de los derechos fundamentales37. Y asevera los conceptos de justicia que encierra

igualmente que la Constitución dota al Estado de la Carta política.
una serie de instrumentos de intervención en la
esfera privada, en el mundo social y económico, Es importante señalar entonces que el marco
con el fin de que a partir de la acción pública constitucional otorga a los actores políticos
se corrijan los desequilibrios y desigualdades un amplio margen de libertad, al interior del
que la propia Carta reconoce. cual es posible diseñar modelos económicos
alternativos.
No obstante, en lo atinente al hecho de que no
se instituya un modelo económico específico, Ciertamente dicha manifestación de la Corte
parece contradictoria la Corte al explicar lo
38
resulta a todas luces conflictiva, pues podría
siguiente: dar pie a que muchos juristas lleguen a decir
que, en virtud de los principios democráticos
Ahora bien, es cierto que la Carta crea un y pluralistas institucionalizados en la Carta
marco general de regulación económica, del 91, en el Estado se puedan implementar
pero mal podría un texto —que pregona diversos sistemas económicos de acuerdo a la
como fundamental el principio de la ideología del partido político de turno. En otras
democracia—, constitucionalizar un palabras, podría aplicarse durante un periodo
modelo económico restringido, rígido, de tiempo, por ejemplo, un modelo económico
inamovible, que tuviera como efecto capitalista puro, pero en años subsiguientes
legitimar exclusivamente una ideología uno de economía planificada. Sin embargo, lo
o partido y vetar todas aquellas que le anterior en realidad no parece ser el sentir de
fueren contrarias. la Carta Magna, como quiera que aunque se
protegen una serie de derechos de contenido
El principio democrático supone la idea económico como la libre competencia y la
de alternación y esta solo se cumple si propiedad privada, también se protegen am-
es posible que se debata en el panorama plios derechos sociales; por tanto, aplicar un
político con ideas y doctrinas diferentes modelo económico u otro podría conducir al
a partir de las cuales la voluntad popular, desconocimiento de alguno de esos dos tipos
representada en las urnas elija la que a de derechos.
su juicio desarrolle de mejor manera
Efectivamente no es esa la interpretación que se
asoma del guardián constitucional de Colom-
37 Colombia. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
bia, pues en esa misma sentencia de control de
C-074 del 25 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: constitucionalidad (C-074/93) dice a párrafos
Ciro Angarita Barón. Proceso D-119. Copia tomada di-
rectamente de la página web de la corporación: http:// seguidos que:
[Link]/relatoria/ Pág. 25.
38 Ibídem.

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162 La constitucionalización de la economía social de mercado en Colombia

Pero dichos modelos [económicos] de- economía y se le otorgan plenas facultades para
ben, en todo caso, estar encaminados a intervenir en esa actividad. En conclusión,
la realización de los valores que consagra aunque la Corporación no se haya referido
la Carta, a hacer operantes los principios claramente al sistema de Economía Social de
rectores de la actividad económica y so- Mercado, es ese el modelo que describe y no
cial del Estado y velar por la efectividad realmente el de libre mercado.
de los derechos constitucionales (…)
No caben, pues, en el sistema jurídico Posteriormente en sentencia C-616 de 2001
colombiano, proyectos o normas discri- expresamente indica que “la reforma consti-
minatorias o que vulneren la igualdad de tucional de 1991 adoptó el modelo propio de
oportunidades, o tiendan a desproteger una economía social de mercado e introdujo
la libertad de empresa dentro del marco una serie de principios e instituciones para
de una economía social de mercado (…). armonizar la intervención del Estado con la
libertad de los ciudadanos, entre las cuales el
Todo lo anterior converge a un mismo punto: de la libertad económica tiene un valor superior
el modelo económico acogido por el legislador dentro del ordenamiento jurídico”40.
constitucional en Colombia es el de Economía
Social Mercado. A pesar de eso, valga reiterar Por otro lado, la adopción de este híbrido
que las primeras sentencias del intérprete na- teleológico —como denomina el catedrático
tural de la Constitución no siempre aludieron Edgar Quiroga Natale41 a la Economía Social
expresamente a la denominación “Economía de Mercado— causa polémica entre quienes
Social de Mercado”. En cohesión con ello, la pretenden darle prevalencia sea a los derechos de
sentencia C-524 de 1995 advierte que el sistema contenido social, o sea a los de carácter liberal.
económico reconocido y amparado por nuestra De facto, los postulados constitucionales con
Constitución es el del libre mercado, en el que claro sentido socialista, han llevado a muchos
se garantiza la libre actividad económica y la juristas (entre ellos varios miembros de la Corte
iniciativa privada, esto es, la libertad de empresa, Constitucional) a realizar interpretaciones cons-
pero dentro de los “límites del bien común”, titucionales que respaldan una fuerte defensa
instituyéndose la libre competencia como un de- de los derechos fundamentales muchas veces
recho de todos que supone “responsabilidades” . 39
con desconocimiento de las consecuencias
A continuación aclara que, sin embargo, se económicas que su activismo judicial le puede
le asigna al ­Estado la dirección general de la

40 Colombia. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia

C-616 del 13 de junio de 2001. Magistrado Ponente:
39 Colombia. Corte constitucional. Sala Plena. Sentencia C-524 Rodrigo Escobar Gil. Proceso D-3279. Copia tomada
del 16 de noviembre de 1995. Magistrado Ponente: Carlos directamente de la página web de la corporación: http://
Gaviria Díaz. Proceso D-920. Copia tomada directamente de [Link]/relatoria/. Pág. 33.
la página web de la corporación. [Link] 41 Magíster en Derecho Económico, docente de los programas
[Link]/relatoria/ Pág. 14. de posgrados de la Universidad Libre Seccional Barranquilla.

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 Karen López Díaz 163

causar al erario público, situación que a veces 3. Implicaciones de la adopción

apareja dejar de lado los principios de econo- de un modelo de Economía Social
mía relacionados con la asignación eficiente de Mercado
de recursos42.
Tal como se explicó en precedencia, la crisis
En otro extremo, el hecho de que la Consti- del Estado de Bienestar y por ello la adopción
tución introduzca principios del liberalismo de nuevo modelo de Estado, y con él un nuevo
a través del reconocimiento del derecho de sistema de desarrollo económico —el de Eco-
propiedad privada e individual, entre otros nomía Social de Mercado— implicó una serie
derechos, sirve de fundamento para que al- de profundas reformas estatales implantadas
gunos autores (principalmente economistas en toda América Latina a partir de la década
miembros del Banco de la República y el Minis- de 1980.
terio de Hacienda) analicen la Constitución en
función de los principios de economía que en El Banco Interamericano de Desarrollo —
diversas oportunidades sacrifica la protección BID— menciona que la crisis de Estado que
de derechos y garantías fundamentales con se comenzó a dar en esta región en los años
el pretexto de la sostenibilidad de un modelo ochenta no fue solamente de tipo fiscal, sino
económico . 43
también una crisis de funcionamiento del
aparato administrativo, y por consiguiente, de
A manera de conclusión sobre este tópico, se legitimidad política. La complejidad alcanzada
debe manifestar que, controversial o no, el en esa época por los aparatos administrativos
sistema de desarrollo económico que el cons- en la mayoría de los países del subcontinente
tituyente primario trajo al Estado a partir de había traído como consecuencia un exceso de
1991, es la Economía Social de Mercado. En empleo público, y rendimientos decrecientes
confirmación de las sentencias ya reseñadas, de los recursos públicos utilizados, y por ende,
se pueden consultar las sentencias C-228 de estancamiento de las coberturas y el deterioro
2010, C-978 de 2010, C-313 de 2013, y C-527 de la calidad de los servicios básicos45.
de 201344.
Un ejemplo del fracaso del Estado como empre-
sario se da claramente en el sector del servicio
de energía eléctrica en toda América Latina,
aunque con algunas pocas excepciones46. Como
42 Quiroga Natale, Édgar A. (2007). La ponderación de los
derechos en el Estado de escasez. Entre la dimensión de
peso jurídica y la eficiencia económica. En: Revista de 45 Banco Mundial, Banco Interamericano De Desarrollo, Mayol
Economía del Rosario. Disponible en [Link] Ediciones. Op. cit., pág. 2.
[Link]/economia/documentos/v10n1_quiroga.pdf Pág. 7. 46 De acuerdo al BID, una de las excepciones es la empresa
43 Ibídem. colombiana: Empresas Públicas de Medellín, EPM, que ha
44 Todas estas sentencias son detalladas en la bibliografía de mantenido un buen desempeño. Ver en Milán, Jaime (2006).
este artículo. Entre el mercado y el Estado Tres décadas de reformas en

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164 La constitucionalización de la economía social de mercado en Colombia

antecedentes del panorama crítico de este sector, Venezuela se vieron forzadas a abrir espacios de
se observa que a mediados del siglo pasado el participación a los grupos políticos y sociales
servicio de electricidad en todo el subconti- marginados; y las guerras civiles e inestabilidad
nente era prestado por empresas privadas que política de otros países en Centro América; die-
prácticamente solo le servían a los núcleos ron lugar a cambios importantes en los regíme-
más poblados, no teniendo incentivos para nes políticos de estas naciones. Estos cambios se
suministrarlo en las zonas de difícil acceso. Esa resumen en los fenómenos de democratización
situación llevó a la nacionalización del servi- (aumentó el número de presidentes elegidos
cio en casi todos los países latinoamericanos, popularmente), estabilización macroeconómica
quienes con el apoyo de la Banca multilateral —a través de la reducción de la inflación y el
lograron significativos avances en cobertura y control de los grandes desórdenes fiscales a
calidad que contribuyeron a la legitimación del ella asociados— y la apertura de los países al
modelo estatista en este sector. Sin embargo,
47
comercio internacional mediante la reducción
años después, en la década de los setenta, el de aranceles y otras trabas al comercio50.
modelo estatista mostró un claro resquebra-
jo debido a la escasa capacidad de gestión y Argumenta el BID que la decisión de apertura
la incapacidad de controlar los intereses de económica fue un reconocimiento de que el Es-
políticos corruptos que se aprovechaban de tado estaba perdiendo autonomía para proteger
las oportunidades que se presentaban con la la economía y mantener la competitividad, así
adjudicación de contratos de construcción y como para manejar la política macroeconó-
suministro millonarios48. Tiempo después la mica en direcciones opuestas a las tendencias
crisis de la apropiación estatal de la prestación financieras del exterior, o financiarse con los
del servicio de electricidad en toda la región impuestos al comercio internacional51.
era evidente, lo que llevó a mediados de los
noventa a que este se privatizara (aunque no Adicionalmente reconoce el BID que la reduc-
del todo), bajo un nuevo paradigma de Estado, ción del aparato estatal visible en los recortes
ya no prestador sino regulador . 49
repentinos en el gasto público, liquidaciones
de empresas estatales y el colapso de algunas
Otro acontecimiento en los noventa, es que las funciones del Estado en los países más severa-
democracias mono o bipartidistas y excluyentes mente afectados, generaron oposición al sistema
de algunos países como Colombia, México y de reformas, bajo la tesis de que “el antiguo
modelo de Estado paternalista, intervencionista
y generador de empleos públicos innecesarios
el sector eléctrico de América Latina. Banco Interamericano
de Desarrollo. Librería del BID. Disponible en [Link]
[Link]/wsdocs/[Link]?docnum=835627.
Pág. 157. 50 Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Mayol
47 Milán, Jaime. Op. cit., pág. 3. Ediciones. Op. cit., pág. 3.
48 Milán, Jaime. Op. cit., pág. 10. 51 Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Mayol
49 Milán, Jaime. Op. cit., pág. 35. Ediciones. Op. cit., pág. 5.

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sería remplazado por un Estado minimalista, a las estrategias económicas y administrativas

concentrado en proteger los derechos de propie- que inspiraron el proceso de desestatización53.
dad, asegurar la estabilidad macroeconómica y
garantizar el acceso tan solo a los más elemen- Efectivamente, las Agencias Reguladoras han
tales servicios de justicia, salud y educación” . 52
crecido en América Latina de una manera
vertiginosa desde 1920 a través de distintos
No obstante, esa tesis es refutada por el Banco, sectores. De las 43 agencias existentes en 1979
quien alega que ese temido Estado de corte (la mayoría en el sector financiero), el número
neoliberal nunca llegó a ser una realidad. Se global se ha multiplicado por tres hasta alcan-
trata verdaderamente “de un Estado más aco- zar un total de 134 agencias a finales de 2002.
tado en tamaño y en objetivos en comparación Además, mientras que en 1979 solo 21 de estas
con el modelo de Estado anterior, es decir más agencias eran nominalmente autónomas, a
representativo y legítimo; menos centralizado; finales de 2002 su número había crecido casi
más gerencial y menos burocrático; promotor seis veces, hasta llegar a un total de 119 agencias
en lugar de protector del sector privado y del nominalmente autónomas54. Estas cifras dejan
empleo, y garante del acceso a los servicios entrever la contundente aplicación de la idea de
básicos de educación, salud y seguridad social, gobernanza a través de autoridades regulado-
aunque no necesaria”. ras, imbricada en todo el proceso de reformas
estatales realizadas en todo el subcontinente
En concordancia con lo anterior, y como mues- latino, y que tienen total compatibilidad con el
tra de la verdadera reducción del tamaño del Sistema de Economía Social de Mercado, que
aparato estatal en nuestros países latinos bajo propugna por la reducción del accionar estatal
el paradigma del Estado Regulador, hay que pero no la total desregulación del mercado.
mencionar la rápida expansión de las agencias
reguladoras en todo el subcontinente latino. 3.1. Reformas estatales en Colombia
Estas entidades son inspiradas en sus congéneres
“The Regulatory Agencies” del sistema jurídico Contra las bondades que el BID predica del
norteamericano y entraron a cumplir la función proceso de reforma estatal llevado a cabo en
principal de controlar, en toda su extensión, la
prestación de los servicios públicos y el ejercicio 53 Traducción realizada de Santos de Almeida, Elizangela;
Elton Dias, Xavier (2013). O poder normativo e regula-
de las actividades económicas, así como la propia dor das Agências Reguladoras Federais: abrangência e
limites. Disponible en [Link]
actuación de las personas privadas que pasaron br/site/?artigo_id=11293&n_link=revista_artigos_leitura.
Pág. 3.
a ejecutarlas, inclusive, imponiendo su adecua- 54 Jordana Jacint, Levi-Faur David (2005). ¿Hacia un Estado
Regulador latinoamericano? La difusión de agencias
ción a los fines establecidos por el Gobierno y reguladoras autónomas por países y sectores. Fundación
CIDOB, Barcelona. Disponible en [Link]
publicaciones/series_pasadas/documentos/america_latina/
hacia_un_estado_regulador_latinoamericano_la_difusion_
52 Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Mayol de_agencias_reguladoras_autonomas_por_paises_y_sec-
Ediciones. Op. cit., pág. 6. tores. Pág. 5

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166 La constitucionalización de la economía social de mercado en Colombia

América Latina principalmente desde los años La segunda fase inicia con la Constitución de
ochenta, y de contera, las ventajas de la aplica- 1991, la cual, aunque se da en la coyuntura de
ción de un nuevo modelo de desarrollo econó- la desestabilización institucional que originó,
mico que tiene al mercado como protagonista entre otras cosas, la presión del narcotráfico;
principal; aparecen los críticos que argumentan en realidad abraza el fin primordial de adecuar
que la reforma en América Latina ha estado la estructura estatal a las exigencias del modelo
jalonada por los intereses monetaristas de los mercadocéntrico: reducción de su tamaño,
organismos internacionales: Fondo Monetario privatizaciones, desregulación de la econo-
Internacional, Banco Mundial, Banco Intera- mía, despolitización y tecnocratización de la
mericano de Desarrollo y gobiernos centrales gestión pública. En ese marco se reglamentó
que han condicionado sus aportes, ayudas o la libre competencia en la prestación de ser-
créditos a políticas de ajuste estructural. Estas vicios públicos; se desmontaron instituciones
políticas están contempladas en el llamado financieras; se vendieron total o parcialmente
Consenso de Washington, con base en el cual empresas estatales; se liquidaron instituciones
los países latinoamericanos fueron conminados de orden nacional57.
por las instituciones financieras de Washington
a establecer políticas monetaristas, de mercado, Fue pocos años después de expedida la Cons-
abiertas, no intervencionistas. La situación de titución de 1991, que se dio la tan criticada
la deuda externa y la imperante necesidad de Reforma a la Salud, por medio de la Ley 100 de
crédito le dio a Washington el poder para lograr 1993 que creó el llamado “Sistema de Seguridad
un cambio general en las políticas de la región Social Integral en Salud”, el cual involucra como
y en buena parte del mundo en desarrollo55. actores del mismo, al Estado (como garante del
sistema en su coordinación, control, y direc-
En el caso de Colombia, se observa que el pro- ción), los aseguradores (Entidades Promotoras
ceso de reforma estatal comenzó en una primera de Salud, EPS) y los prestadores (Instituciones
fase como respuesta a la crisis de legitimidad y Prestadoras de Servicio, IPS). Estas entidades
gobernabilidad que enfrentaba el Estado: movi- a lo largo de su existencia han tenido serios
lizaciones, paros cívicos por la inconformidad problema de ineficiencia y corrupción.
de promesas electorales incumplidas frente
a las necesidades de servicios públicos, vías, En términos generales, las reformas que se
educación, medio ambiente y también por la emprendieron en los gobiernos de los pre-
presión del movimiento insurgente . 56
sidentes Barco, Gaviria y Samper tuvieron
varios propósitos, entre ellos, profundizar la
descentralización y reorganizar las entidades
nacionales para transferir competencias a los

55 Correa Young, Rosalía. Op. cit., pág. 109.

56 Correa Young, Rosalía. Op. Cit., pág. 111. 57 Correa Young, Rosalía. Op. cit., págs. 111 y 112.

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 Karen López Díaz 167

gobiernos territoriales; reorganizar la distri- norma se definieron los porcentajes máximos

bución de funciones y su ejercicio desde las de gastos de funcionamiento, gastos de contra-
propias entidades nacionales; privatizar algunas lorías y personerías, y honorarios de concejales
agencias . 58
y diputados; de igual manera, la financiación y
provisión del pasivo prestacional y pensional,
Ya la tercera fase de reformas estatales ocurrió con base en los ingresos corrientes de libre
en el año 2000 y consistió en un profundo ajuste destinación60.
fiscal, impuesta por el Fondo Monetario Inter-
nacional, para reducir el déficit fiscal nacional, De otro lado, el ajuste fiscal continuó con la
que en ese momento ascendía al 28,4% del PIB creación del Sistema General de Participaciones
y representaba intereses, el 4% del PIB y la a través del Acto Legislativo 01 de 2001, que
cuarta parte de los gastos; utilizándose como consiste en un fondo común del que se hacen
estrategia el recorte de las transferencias a las los giros o transferencias a los entes territo-
entidades territoriales . 59
riales, teniendo en consideración la población
atendida y por atender; la población urbana
Ahora bien, el déficit fiscal sufrido por depar- y rural; la eficiencia administrativa y fiscal, y
tamentos y municipios encuentra razón en la equidad. Estos ajustes tenían la intención de
falta de verdaderas políticas nacionales que disminuir el déficit fiscal nacional, controlar la
ayudaran al fortalecimiento de la descentrali- crisis financiera y fortalecer la descentralización
zación que trajo consigo la nueva Constitución presionando el esfuerzo y la capacidad fiscal;
de 1991, y la falta de gestión administrativa empero, son pocos los frutos recogidos hasta el
y financiera a nivel local. Fruto de esta crisis momento, como quiera que la dependencia de
financiera, se expidió la Ley 550 de 1999 so- las transferencias nacionales para inversión sigue
bre reestructuración de pasivos, que impuso siendo alta y los entes territoriales demuestran
ajustes a las entidades territoriales respecto al poca eficiencia en la recaudación de recursos
uso de sus propios ingresos. Otra muestra del financieros61.
carácter dudoso de una real descentralización
y autonomía de los entes territoriales colom- Otra consecuencia del ajuste fiscal del Estado
bianos, es la Ley 617 del 2000 que se aprobó colombiano ha sido la reducción de la planta
para racionalizar el gasto de dichas entidades, de cargos y funciones administrativas, profe-
categorizándolas de acuerdo a su población e sionales u operativas, realizadas antes por los
ingresos corrientes de libre destinación. En esa municipios de manera directa y que represen-
taban grades cargas prestacionales. Ese cambio
se ve representado por ejemplo, en la Ley 80 de
58 González Salas, Édgar (2012). La reforma al Estado: bondades
y limitaciones. Disponible en [Link]
[Link]/politica-y-gobierno-temas-27/2707-la-reforma-
[Link]. 60 Correa Young, Rosalía. Op. cit., pág. 113.
59 Correa Young, Rosalía. Op. cit., pág. 112. 61 Correa Young, Rosalía. Op. cit., pág. 114.

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168 La constitucionalización de la economía social de mercado en Colombia

1993 sobre contratación de particulares a través falta de credibilidad, como el Departamento

del popular modelo de prestación de servicios, Administrativo de Seguridad (DAS) o la Di-
así como los servicios laborales tercerizados o rección Nacional de Estupefacientes (DNE).
outsorcing; que dio lugar al establecimiento de Además, se escindieron ministerios que habían
múltiples cooperativas y bolsas de empleo, a sido fusionados en el gobierno de Uribe, como
quienes los municipios y departamentos con- los Ministerios de Salud y Trabajo; Interior y
tratan para la prestación de servicios de salud, Justicia; Ambiente y Vivienda64.
servicios docentes, recolección de basuras e
incluso recaudación de impuestos62. Finalmente, merece la pena manifestar que
dentro de todos los cambios que ha afrontado
Estas reformas de la tercera fase, sucedieron en el país a lo largo de estos últimos 25 años, el
el marco del mandato de Uribe cuyo gobierno logro más valioso para la materialización de los
le apuntó a la disminución de las nóminas de la derechos fundamentales de los colombianos, ha
burocracia central, pretendiendo que el dinero sido sin duda la acción de tutela, la cual además
que se dejara de utilizar en las mismas fuese útil ha servido de vehículo para el gran activismo
para aumentar la inversión pública. No obstante, judicial ejercido por la Corte Constitucional en
los analistas de estas reformas rebaten el que la defensa de los derechos del Estado Social de
verdaderamente ese objetivo se haya cumplido. Derecho, que en varias ocasiones se han visto
Denuncian que las reformas de la presidencia afectados por la reducción del actuar estatal
de Uribe tuvieron efectos negativos que se ven en materia social bajo los lineamientos que
reflejados en: nóminas paralelas, disfrazadas el nuevo paradigma de Estado no Interventor
de gastos de inversión; un menor número de y el Sistema de Economía Social de Mercado
entidades con mayores responsabilidades y en prescribe. Un ejemplo claro es la sentencia
detrimento de su especialización; pérdida de C-383 de 200965, en la que la Corte declaró
credibilidad en muchas instituciones, y redes inexequible el aparte normativo que ordenó al
de corrupción que penetraron profundamente Banco de la República que para la liquidación
diferentes esferas de la Administración . 63
de las UPAC (Unidades de Poder Adquisitivo),
en la actualización del valor de las deudas de
Las reformas de los últimos años en cabeza financiamiento de vivienda, tuviese la variación
del actual presidente Juan Manuel Santos han de las tasas de interés en la economía; fórmula
tenido un enfoque anglosajón, estableciéndose matemática que se mostraba excesivamente
agencias pequeñas especializadas y con alto onerosa y que había causado que muchos ciu-
nivel de desempeño. Se suprimieron entidades
desgastadas por inoperancia, corrupción y 64 Ibídem.
65 Colombia. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-383 del 27 de mayo de 1999. Magistrado Ponente:
Alfredo Beltrán Sierra Proceso D-2294. Copia tomada
62 Correa Young, Rosalía. Op. cit., pág. 115. directamente de la página web de la corporación: http://
63 Gonzáles Salas, Édgar. Op. cit., pág. 2. [Link]/relatoria/

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dadanos perdieran sus casas, violándoseles el en conflicto intereses de contenido económico,

derecho a la vivienda digna. y de contenido social.

Conclusiones El hecho de que no se erija un sistema econó-

mico en particular da lugar a una interpretación
De las temáticas analizadas previamente se inicialmente contradictoria de la Corte, cuando
puede concluir, en primer lugar, que aunque la en la sentencia C-074/93 indica que a pesar
Constitución de 1991 no haya reconocido de de que la Constitución crea un marco general
manera manifiesta un sistema económico en de regulación económica, debido al principio
particular como una de las herramientas para fundamental de la democracia, no constitu-
la realización de los fines del Estado, es evidente cionalizó un modelo económico restringido,
que el constituyente tácitamente prescribió la rígido, inamovible; lo cual hubiese significado
aplicación de un modelo de Economía Social legitimar exclusivamente una ideología o partido
de Mercado. Así lo ha interpretado la Corte y vetar todas aquellas que le fueren contrarias.
Constitucional como tribunal supremo de
los asuntos de esa materia, en varias de sus Un entendimiento literal de lo anterior podría
providencias. servir de justificación para que durante un
periodo de tiempo, por ejemplo, se aplique en
Como modelo de desarrollo económico, la el país un modelo económico capitalista puro,
Economía Social de Mercado resultar un tan- mientras que en años subsiguientes uno de
to paradójica, ya que el reconocimiento de economía planificada, conforme a la ideología
derechos sociales por un lado, y la protección del partido político imperante en ese momento.
de derechos liberales por otro, pueden estar Empero, no parece haber sido esa la intención
en oposición. Efectivamente, en el Estado co- del constituyente primario, ni aun la interpreta-
lombiano constantemente se han presentado ción de la Corte, la cual en esa misma sentencia
controversias entre quienes respaldan una identifica la Economía Social de Mercado como
fuerte defensa de los derechos fundamentales el modelo de desarrollo económico traído por el
(la Corte Constitucional, por ejemplo), incluso legislador constitucional. Y es que la implemen-
con desconocimiento de las consecuencias eco- tación de un modelo de economía planificada,
nómicas que puede sufrir el Estado (sentencia o de mercado puro, resulta imposible a la luz
sobre UPAC); y entre quienes pregonan una de nuestra Carta de derechos, en la medida en
interpretación constitucional en función de los que no es compatible un modelo socialista en
principios de economía (Banco de la República Colombia porque desconocería los amplios
y Ministerio de Hacienda) aunque comporte derechos liberales de contenido económico que
la desprotección de derechos y garantías fun- se contemplan, tales como la libertad de em-
damentales. Es evidente que la tensión entre presa e iniciativa privada, la propiedad privada
ambas posiciones subsistirá siempre que entren y el principio de la subsidiaridad del Estado

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(en sentido negativo); al tiempo que no sería económicas que emprendía el Estado antes
admisible un modelo de Estado completamente de todas las reformas que se llevaron a cabo
liberal porque podría conducir a la vulneración desde los ochenta hayan sido realizadas con
derechos sociales como la salud, la educación, alta eficiencia y calidad, ni excelentes manejos
el mínimo vital, etcétera. financieros y administrativos; lo cierto es que
entre los particulares que ahora realizan dichas
Tal vez lo que pretendió el constituyente prima- actividades se encuentran organizaciones, em-
rio al no establecer un modelo económico espe- presas o personas que no tienen el profesiona-
cífico, fue dar oportunidad a que en virtud del lismo requerido para asumir responsabilidades
principio de democracia y pluralismo, puedan en materia de educación, salud, entre otras.
haber gobiernos de turnos que intensifiquen la Muchas IPS, verbigracia, son acusadas de no
intervención estatal para corregir las fallas del atender adecuadamente a sus pacientes, des-
mercado, y aumenten su capacidad de actuación conociendo el derecho a la dignidad humana
en el aspecto social en búsqueda de una mayor a más del de Salud.
igualdad y justicia distributiva; engrosándose
en este evento el carácter social del modelo de Esas empresas privadas se erigen en pro de sus
economía mixta. O que en el hipotético caso intereses de lucro, y muchas veces no logran
de que la brecha entre pobres y ricos se haya generar cambios significativos ni en la cobertura,
logrado disminuir significativamente, pueda ni en la calidad de la prestación de servicios
el mandatario del momento desregular un que los derechos sociales de los colombianos
poco más el mercado y aplicar otras medidas demandan. La materialización de los derechos
de conformidad al mismo, intensificándose en fundamentales como Salud, Educación, y Vi-
esa oportunidad el carácter liberal del sistema vienda, así como los servicios públicos básicos
económico en mención. Pero nunca que un (saneamiento básico, agua potable, energía
carácter anule a otro. eléctrica), requieren de la fuerte intervención
del Estado, procurándose la verdadera realiza-
De otra parte, es importante cavilar en que, a ción de los fines que el constituyente primario
pesar de todas las ventajas que ha prometido estableció en la Carta de 1991. De lo contrario,
la Economía Social de Mercado como modelo la brecha entre quienes dentro de la lógica de
de desarrollo económico, en el que el Estado funcionamiento de una economía mercadocén-
le confiere al mercado un amplio margen de trica pueden escoger libremente las ofertas del
acción, sin dejar de intervenir activamente para mercado relacionadas con políticas sociales y
garantizar la libre competencia, y la ejecución de los que no, seguirá en aumento.
una política social y distributiva; en la práctica,
estos beneficios poco se vislumbran, al menos En términos generales se puede decir que la
no en el caso nuestro. En efecto, aunque no se economía social de mercado tal cual como está
pueda predicar que los servicios y actividades planteada resulta beneficiosa para ambos tipos

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de derechos, los sociales y liberales, pero al Colombia. Corte Constitucional. Sala Plena.
menos en el caso colombiano no ha dado frutos Sentencia C-074 del 25 de febrero de
realmente satisfactorios. La intervención estatal 1993. Magistrado Ponente: Ciro Angarita
en la economía se justifica no solo desde una Barón. Proceso D-119. Copia tomada
perspectiva organizacional, sino también desde directamente de la página web de la
un punto de vista axiológico, pues persigue la corporación: [Link]
materialización de principios y valores consagra- [Link]/relatoria/
dos la Carta de derechos. De igual manera, las
reformas financieras administrativas y fiscales Colombia. Corte Constitucional. Sala Plena.
que se realicen en el Estado deberían atender Sentencia C-524 del 16 de noviembre
al consenso social para que desde un principio de 1995. Magistrado Ponente: Carlos
sea tenidas por legítimas y puedan traducirse Gaviria Díaz. Proceso D-920. Copia
en instituciones duraderas y estables . 66
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