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PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD
Segunda edición ampliada y corregida
M A R I O R. ROYERE
Organización
Panamericana
de la Salud
o t o ñ a fícgional de la
Organización IVlundial de la Salud
O R G A N I Z A C I Ó N P A N A M E R I C A N A DE L A SALUD
Oficina Sanitaria Panamericana • Oficina Regional de la
O R G A N I Z A C I Ó N M U N D I A L DE L A SALUD
Washington, D.C. 20037, E.U.A.
2006
 blioteca Sede OPS - Catalogación en la fuente
ovcK. Mario R.
Planificación estratégica de recursos humanos en salud.
CON DO
' od. Washington, D.C: OPS, © 2006.
-:¡iN 92 75 .32622 3
Agradecimientos Vil
Titulo ' - Abreviaturas y nombres de uso frecuente XI
Prólogo a la segunda edición XIII
. RECURSOS HUMANOS EN S A L U D
Prefacio XIX
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
PERSONAL DE SALUD -- organización y administración
INTRODUCCIÓN XXIII
L M W 76 ¿De qué trata este libro? XXIII
Cómo usar este texto XXV
© Organización Panamericana de la Salud, 2006
525 Twcnty-third Street, IN.W. I. POSICIONES 1
Washington, D . C . 20037 ¿Para qué esta obra? 1
¿Por qué planificación? 2
¿De dónde surge? 2
ISBN 92 75 32622 3
El matrimonio planificación estratégica y
recursos humanos en salud 5
idos los derechos feservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almace- Bibliografía 8
uia en sistema alguno de tarjetas perforadas o transmitida por otro medio aselectrónico, mecánico,
itocopiador, registrador, etcéterace sin permiso previo por escrito de la Organización Panamericana
II. UNA T E O R Í A M U Y PRÁCTICA 9
: la Salud.
Desplegar los mapas 9
is publicaciones de la (organización Panamericana de la Salud están acogidas a la protección pre- ¿Qué es la planificación? 14
sta por las disposiciones sobre reproducción de originales del Protocolo 2 de la Convención El costo de la no-planificación 16
niversal sobre Derecho de Autor. Reservados todos los derechos. Buscar las raíces 1S
La planificación estratégica 25
as denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos
le contiene no implican, por parte de la Secretaría de la Organización Panamericana de la Salud, ¿Que es lo estratégico? 29
icio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autorida- Especificidad, las rupturas 31
;s, ni respecto del trazado de sus fronteras o limites. El poder como categoría 37
Planificación estratégica de recursos humanos 39
í mención de determinadas sociedades mercantiles o nombres comerciales de ciertos productos no
Bibliografía 42
iplica que la Organización Panamericana de la Salud apruebe o recomiende con preferencia a otros
lálogos.
III. E L CAMPO D E R E C U R S O S HUMANOS E N SALUD
ite libro está especialmente destinado a los estudiantes, trabajadores y profesionales de salud en O L O S R E C U R S O S HUMANOS EN E L CAMPO D E L A SALUD 45
mérica Latina y se distribuye a través del Programa Ampliado de Libros de Texto y Materiales Especificidad del campo 45
•I Instrucción ( P A L T E X ) de la Organización Panamericana de la Salud, organismo internacional
Adecuación entre formación y práctica 48
instituido por los países de las Américas para la promoción de la salud de sus habitantes, y de la
mdación Panamericana de la Salud y Educación. Se deja constancia de que este programa está La problemáfica global 50
;ndo ejecutado con la cooperación financiera del Banco Intcramericano de Desarrollo. ¿Quienes construyen la política de recursos humanos? 57
Formación de recursos humanos 64
El proceso de trabajo 66
 T I T U L A R D E ESl'E CAPIIULO
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS H U M A N O S EN SALUD
La calidad de los servicios y el desarrollo de recursos humanos 72 VII. A MODO D E C I E R R E V D E APERTURA 199
Recursos humanos y refonnas 73
Bibliografia 76 A N E X O I. Ejercicio de enfoque estratégico para la resolución
de problemas en situaciones de confiicto o poder fragmentado 201
A N E X O I I . Programa de los seminarios talleres de planificación
IV. C O N S T R U I R M E T O D O L O G Í A S A B I E R T A S 79
estratégica de recursos humanos en salud 203
Convivir con lo complejo 79
Características del proceso de planificación 81 A N E X O I I I . Informe de planificación de recursos humanos en salud 207
Planificación y gobierno 82 A N E X O IV. Guías para los diferentes momentos del taller de planificación 211
Redes de planificación o planificación en redes 83
Una metodología organizada en momentos 85 BIBLIOGRAFÍA S O B R E P L A N I F I C A C I Ó N ESTRATÉGICA 225
Análisis de situación 93
Investigación de problemas 107
Identificación de la visión 127
Diseiio de programas y proyectos 140
Construcción de viabilidad 152
Desarrollo de capacidades táctico-operacionales 161
Articulación planificación cstratcgica-administración estratégica 168
Reflexiones desde una práctica de cooperación 171
Bibliografia 176
V. M O N T A J E D E UN S I S T E M A D E P L A N I F I C A C I Ó N
DE R E C U R S O S HUMANOS E N SALUD 179
La identificación de los actores y fuerzas sociales 182
La definición de escenarios 183
La formación de los equipos de trabajo 184
Los CONARHUS como punto de llegada 185
Una sala de situación do recursos humanos 186
El desarrollo de metodologías ad hoc 187
Investigación para la planificación 188
Un esquema de síntesis 190
Bibliografía 190
VI. APRENDER A PLANIFICAR PLANIFICANDO 191
Talleres introductorios de planificación 192
Aprender haciendo 194
Un ejercicio de planificación asistido 195
La simulación como técnica de aprendizaje 196
Bibliografia 198
 iV C G N S T F I Ü I R M E T O D O I O G Í A S ABIERTAS
F'LAI-^IIFICAaÓN E S T R A T É G I C A DE R E C U R S O S H U M A N O S E N S A L U D
Gráfico 4.7. Análisis situacional
actor relación con valores o experiencia posición correlación
la proble- aparato de fuerzas,
mática ideológico tiende a:
8. Se puede complementar el cuadro con un diagrama de fuerzas ( v é a s e el G r á f i c o 4.7),
identificando en f u n c i ó n de la intencionalidad ( d i r e c c i ó n ) hasta q u é punto los otros
actores pueden ser oponentes o aliados y definiendo el t a m a ñ o de los vectores en fun-
c i ó n de su fuerza relativa (recursos que controla).
9. A n a l i z a n d o c ó m o es que la s i t u a c i ó n llegó hasta aqui y c u á l e s son las condiciones
extemas e internas que cambiaron o que p o d r í a n cambiar las correlaciones de fuerza.
10. Integrando los a n á l i s i s s i n c r ó n i c o s (1-8) y d i a c r ó n i c o (9).
Por medio de un a n á l i s i s de s i t u a c i ó n pueden obtenerse c o m o subproductos:
' Listados de problemas priorizados
• Listados de actores y fuerzas sociales relevantes con su c ó d i g o operacional frente
a determinadas propuestas
• Listados de contingencias y condiciones a tener en cuenta
° Documentos de a n á l i s i s de s i t u a c i ó n
Investigación de problemas
• Documentos de análisis de coyuntura
" A diferencia de los rompecabezas, los problemas sociales no tienen una s o l u c i ó n
Documentos de e s t i m a c i ó n de tendencias correcta que sea reconocida y aceptada c o m o tal por todos las partes contendientes que son
afectadas por el problema o que tienen una o p i n i ó n fuerte acerca de é l " . M i t r o f f
E l m o m e n t o de i n v e s t i g a c i ó n de problemas se ubica en las coordenadas del ser y de
mayor especificidad. E l a n á l i s i s de s i t u a c i ó n nos p e r m i t i ó d e l i m i t a r una p r o b l e m á t i c a (P)
global que no resulta operativa per se, pero que incluye problemas (p) y cuyas explicacio-
nes van a ser investigadas en este momento. Es decir, la s i t u a c i ó n p r o b l e m á t i c a (P) contie-
ne un n í i m e r o de problemas (p) tal como u n bosque contiene á r b o l e s .
L a i n v e s t i g a c i ó n de problemas es el m o m e n t o en el que se estudia en forma detalla-
da un recorte de la s i t u a c i ó n que ha sido problematizada y que opera c o m o emergente de
la m i s m a ; incluye una p r o f u n d i z a c i ó n de las explicaciones y una i d e n t i f i c a c i ó n de las s e ñ a -
les o indicios (indicadores) que p e r m i t i r á n monitorear su e v o l u c i ó n .
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS H U M A N O S EN SALUD IV C O N S T R U I R M E T O D O L O G Í A S ABIERTAS
La i n v e s t i g a c i ó n de problemas sociales es un tema complejo que difícilmente pueda Desde esta perspectiva, podemos afirmar que no hay problemas si no hay sujetos que
ser tratado en unas pocas lincas. N o obstante, puesto que forma parte del proceso de plani- se problematicen; o, para decirlo de otro m o d o , los problemas no existen independiente-
ficación, es una tarea que no podemos obviar y, por ello, haremos un esbozo de la c u e s t i ó n . mente de la existencia de sujetos que se problematizan. Esto pone de relieve la naturaleza
necesariamente subjetiva del concepto de problema; y aun cuando el problema sea perci-
bido colectivamente y por tanto constituya un problema masivo, no se transforma p o r ello
Identificación de un problema en o b j e t i v o . A d e m á s , la p r o b l e m a t i z a c i ó n no se realiza en el v a c í o , sino que es la conse-
cuencia de hechos que ocurren en a l g ú n m o m e n t o y en a l g ú n lugar, y es percibida p o r suje-
Dado que el a n á l i s i s de s i t u a c i ó n nos lo reclama, partimos de la identificación de p r o - tos igualmente ubicados en un espacio y en un m o m e n t o h i s t ó r i c o , esto es, los problemas
blemas o estructuras p r o b l e m á t i c a s . ¿ Q u é es un problema?: una brecha entre una realidad e s t á n en una determinada s i t u a c i ó n o están situados.
o un aspecto de la realidad observada y un valor o deseo de c ó m o debe ser esa realidad
para un determinado observador, sea este i n d i v i d u a l o colectivo. Teniendo en mente esta ¿ Q u é problemas seleccionar?, ¿ c ó m o y por q u é recortar de la realidad ciertos p r o b l e -
d e f i n i c i ó n , en el g r á f i c o siguiente se pueden observar los elementos que constituyen u n mas y no otros? Toda o p c i ó n es en sí misrna p o l í t i c a y, en el proceso de p l a n i f i c a c i ó n
problema. / social, se plantean interrogantes que no tienen respuestas simples. A l g u n o s autores, c o m o
G ó m e z Jara y P é r e z ( 1 9 8 6 ) , plantean la siguiente alternativa: "o la i n v e s t i g a c i ó n sirve para
el cambio o sirve para o b s t r u i r l o " .
Gráfico 4.8. Componentes de un problema
Delimitación de un problema
Problema "Investigar es investigar problemas." Los problemas tienen su origen en la realidad
y en el c o n o c i m i e n t o o t e o r í a que se refiere a ella y cuando los presentamos dentro de un
marco t e ó r i c o no hacemos sino colocar un problema en s i t u a c i ó n . E l concepto de p r o b l e -
ma es de uso generalizado y reemplaza con ventaja otras c a t e g o r í a s que ha utilizado la pla-
n i f i c a c i ó n tradicional.
" L a gente tiene problemas, la universidad tiene departamentos y el Estado tiene sec-
tensión tores", es una frase que con p e q u e ñ a s modificaciones cita Matus (1987) para s e ñ a l a r el
c a r á c t e r comunicacional de trabajar con esta c a t e g o r í a para vincularse con las necesidades
de la gente y, al m i s m o t i e m p o , para poner en evidencia que las organizaciones estructu-
radas por criterios t é c n i c o s pueden llegar al extremo de que nadie se ocupe de los p r o b l e -
mas de la gente.
Sobre la fonna de tratar problemas, Bennis y Nanus (1985) plantean que "los admi-
nistradores en su m a y o r í a operan con el proceso mental conocido como solución de proble-
Siempre situados en tiempo y espacio mas (problem-solving). Este comprende un problema, un m é t o d o y una s o l u c i ó n que se des-
prende del problema y del m é t o d o . Cuando n i el problema n i el m é t o d o — m u c h o menos la
s o l u c i ó n — existen c o m o entidad conocida, se da un proceso mental creativo. L a creativi-
dad incluye un problema descubierto que necesita trabajarse desde el comienzo hasta el
final. L a forma m á s elevada de descubrimiento sieinpre requiere hallar el problema".
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECLJRSOS H U M A N O S EN S A L U D IV. C O N S l R U I R M E 1 0 D 0 L 0 G Í A S ABIERTAS
Hay otros aspectos p r á c t i c o s en el dilema de los problemas terminales e intermedios:
Clasificación de problemas
cuando uno remonta la estructura explicativa de un problcina terminal s i s t e m á t i c a m e n -
Para enfrentar la diversidad de problemas sociales existentes necesitamos cierta sis- te emergen algunos problemas intennedios. En cambio, cuando uno analiza problemas
t e m a t i z a c i ó n . Proponemos para eso una t a x o n o m í a de los m i s m o s organizada a partir de intermedios, con frecuencia, no involucra n i n g ú n problema terminal, lo que hace que
los siguientes criterios: u b i c a c i ó n en el espacio, u b i c a c i ó n en el tiempo y grado de estruc- los problemas intermedios tiendan a autonomizarse, es decir, a adquirir un v a l o r pro-
t u r a c i ó n . Esta c l a s i f i c a c i ó n no es solo conceptual, sino que tiene fundamentalmente un pio e independiente.
valor p r á c t i c o pues nos facilita establecer prioridades y seleccionar diferentes formas de
Por ejemplo, en la estructura explicativa de una eventual baja de calidad del proceso
r e s o l u c i ó n . L a riqueza de la c o n s t r u c c i ó n de problemas parece reducirse cuando la enfren-
de e n s e ñ a n z a en u n servicio de alumnos de o d o n t o l o g í a (problema terminal en el sis-
tamos con un trabajo de t a x o n o m í a y por cierto no lo h a r í a m o s si no tuviera un valor p r á c -
tema educacional), puede argumentarse el i n c u m p l i m i e n t o de los horarios de a t e n c i ó n
tico en función de las consecuencias que tal c l a s i í i c a c i ó n genera ( v é a s e el G r á f i c o 4.9).
de los profesionales (problema intermedio). Pero, a la inversa, p o d r í a analizarse (y aun
resolverse) el problema de i n c u m p l i m i e n t o de horario sin tener en cuenta n i mejorar la
calidad del proceso educacional.
• Terminales o intermedios: ubicación en el espacio
La primera d i s t i n c i ó n que hacernos es la que se refiere a la u b i c a c i ó n del problema.
Todo sujeto i n d i v i d u a l o colectivo que interviene sobre una realidad, tiene cierta per- A c t u a l e s o potenciales: u b i c a c i ó n en el t i e m p o
c e p c i ó n de estar trabajando entre un afuera (la realidad) y un adentro (nosotros), nues-
Otra forma de agrupar los problemas se refiere a su vigencia: dado el c a r á c t e r explora-
tros recursos productivos, nuestra o r g a n i z a c i ó n . Hay por tanto un afuera y un adentro
torio de nuestro c o n o c i m i e n t o y experiencia podemos estar preocupados por problemas
en r e l a c i ó n d i n á m i c a .
actuales o por problemas potenciales. Los primeros son los que se manifiestan en el
E l adentro es crucial porque se refiere a las acumulaciones hechas por el sujeto para presente y los segundos aquellos que pueden presentarse en el futuro, que son identi-
producir eventos y hechos sociales, la o r g a n i z a c i ó n de esas acumulaciones y el proce- ficados por m e d i o del a n á l i s i s de tendencias.
so p r o d u c t i v o m i s m o . Sin embargo, el afuera es t o d a v í a m á s importante porque es allí
donde cualquier sujeto u o r g a n i z a c i ó n acumula o desacumula legitimidad, pues es en U n ejemplo puede ser el de un p a í s que matricula en sus pregrados de la carrera de
definitiva en ese afuera donde se e n c o n t r a r á la finalidad ú l t i m a de cualquier organiza- Obstetricia, m á s alumnos que el total de o b s t é t r i c a s que ejercen en el p a í s . Este hecho
ción. no constituye un problema en el presente, pero indudablemente debe ser analizado
c o m o un problema potencial que incorpora al a n á l i s i s la d i m e n s i ó n de la e m p l c a b i l i -
Frente a esta d i s t i n c i ó n , no resulta d i f i c i l comprender que hay problemas que e s t á n o dad de esos recursos humanos.
se perciben en el afuera, a los que llamamos problemas terminales, y problemas que se
perciben en el adentro o problemas intermedios. ( U n concepto parecido es t a m b i é n
usado en a d m i n i s t r a c i ó n hospitalaria, donde se habla de servicios finales, intennedios
Grado de estructuración: estructurados, semiestructurados e inestructurados
y generales).
Los problemas estructurados son aquellos que reconocen una estructura explicativa
Insistimos en que la d i s t i n c i ó n no es banal, en parte, porque el posicionamiento hace determinista, organizada a partir de hechos que se conectan con el problema en rela-
que los problemas intermedios ocupen todo el campo de p r e o c u p a c i ó n de un actor y en ciones de causalidad; en otras palabras, el problema tiene causas claras y si estas cau-
consecuencia este pueda ser llevado a construir una agenda de trabajo que se aleje de sas se remueven, con certeza el problema d e s a p a r e c e r á .
la r e s o l u c i ó n de los problemas del afuera, lo cual va deslegitimando y desprestigiando
a la o r g a n i z a c i ó n . M á s a ú n , la d i v i s i ó n marca un s e ñ a l a m i e n t o que se viene haciendo U n problema semiestructurado es aquel en que las explicaciones se encuentran v i n c u -
desde m u y distintas perspectivas para el cambio organizacional: "pensar de afuera para ladas con el problema por relaciones de tipo p r o b a b i l í s t i c o ; es lo que t a m b i é n se cono-
adentro" es una de las recomendaciones centrales hoy de la a d m i n i s t r a c i ó n e s t r a t é g i c a . ce c o m o incertidumbre bien definida.
F'LANIFICACiÚN ESTRATÉGICA DE R E C U R S O S hlUMANOS EN S A L U D IV, C O N S T R U I R M E T O D O L O G Í A S ALSIERTAS
U n problema inestructurado, en cambio, es aquel cuya estructura explicativa muestra U n a s i t u a c i ó n combinada se produce al profundizar en las explicaciones de algunos
ligaduras laxas, lo que hace que el problema muestre grados de libertad con respecto a problemas frecuentes en el campo de salud y de recursos humanos que pueden comenzar
su estructura explicativa y que las intervenciones no pueden garantizar que el proble- siendo estructurados, pero se desestructuran al remontar su estructura explicativa.
ma será resuelto (a veces ni siquiera modificado). Esto, a su vez, expresa una vincula-
Por ejemplo si el problema fuera la mortalidad infantil por diarrea, reconoce c o m o
c i ó n entre variables que llamamos creativa o de incertidumbre mal definida.
explicaciones a la muerte por shock s é p t i c o o la muerte por shock h i p o v o l é m i c o ; el shock
L a p r o b l e m á t i c a de recursos humanos y el p r o p i o trabajo en salud combina s i s t e m á t i - h i p o v o l é m i c o se produce por d c s h i d r a t a c i ó n , la cual se produce por un cuadro de diarrea
camente estos tipos de problemas sin que medie habitualmente una clara p e r c e p c i ó n de y v ó m i t o s intensos y / o prolongados sin r e p o s i c i ó n adecuada de sales y l í q u i d o s . Esa dia-
su diferencia. A l g u n o s problemas resultan bien estructurados ( c á l c u l o s de d o t a c i ó n , rrea, y de esa gravedad, puede producirse a su vez por una c o m b i n a c i ó n de exceso de g é r -
proyecciones d e m o g r á f i c a s ) , otros resultan semiestructurados (ausentismo p r o m e d i o menes p a t ó g e n o s y de d i s m i n u c i ó n de la estructura inmunitaria a causa de una n u t r i c i ó n
por enfermedad) y otros francamente inestructurados (conflicto laboral). deficiente. A partir de allí el problema se desestructura al preguntar por q u é hay un exce-
so de g é n n e n e s (falta de agua potable, falta de saneamiento b á s i c o , abundancia de moscas
A u n q u e resulta o b v i o que los problemas que enfrenta la p l a n i f i c a c i ó n tanto de salud, circulando entre las heces y los alimentos, a l i m e n t a c i ó n artificial debido al trabajo a des-
de e d u c a c i ó n c o m o de recursos humanos son una c o m b i n a c i ó n de todos ellos, c o m - tajo de la madre, etc.) o por q u é tiene una historia nutricional deficiente. E l ejemplo per-
prender y abordar los de m á x i m a complejidad, es decir los de tipo inestructurado, m i t e ver c ó m o un problema que puede parecer a simple vista bien estructurado puede des-
resulta m u y importante porque expande el espacio de lo posible. Y resulta al m i s m o estmcturarsc r á p i d a m e n t e a medida que "remontamos" su estructura explicativa.
tiempo capacitante.
E n ocasiones, puede percibirse la i n t e n c i ó n subyacente de no pasar en el a n á l i s i s de
los problemas de salud de cierto n i v e l de e x p l i c a c i ó n , lo que predetermina y acota la natu-
Gráfico 4.9. Tipos de problemas raleza y el tipo de i n t e r v e n c i ó n .
Problemas estructurados predominante- U n ejemplo e s p e c í f i c o en el campo de recursos humanos p o d r í a ser la tendencia de
Presentan causas que se vinculan con el
mente físicos, l ó g i c o s 0 m a t e m á t i c o s . las reformas curriculares a prolongar las carreras, enunciado que a veces se plantea c o m o
problema de forma d e t e n n i n í s t i c a (si A
"tenemos un c u r r í c u l o obeso". Este problema puede redefinirse c o m o : " L a baja gobema-
siempre B ) .
bilidad de la Facultad en los tiltimos diez a ñ o s d e t e r m i n ó que no se pudiera resistir las pre-
Problemas semiestructurados predominan- Las causas o explicaciones se vinculan con
siones para incorporar c o m o materias y contenidos todo l o que s u r g i ó de nuevo en el
temente b i o l ó g i c o s . Se puede aplicar un el problema por relaciones p r o b a b i l í s t i c a
campo".
enfoque de riesgo (si A puede ocurrir B en de incertidumbres bien definidas.
el 7 5 % de los casos o C en el 2 5 % ) .
Problemas inestructurados predominante- Las explicaciones se relacionan con el pro- Definición y descripción de problemas
mente sociales y p s i c o l ó g i c o s . Se puede blema en forma interactiva y creativa. N o
aplicar la t e o r í a de los juegos, el c á l c u l o es posible enumerar todas las explicaciones U n a vez que el p r o b l e m a ha sido identificado y d e l i m i t a d o , necesitamos una d e f i n i -
interactivo. ni asignarle p r o b a b i l i d a d de ocurrencia, la c i ó n precisa y operativa del m i s m o . Enfrentar esto supone una clara referencia temporal y
incertidumbre e s t á m á s definida.
espacial, y la p r e c i s i ó n de para q u i é n es un problema.
¿ C ó m o sé que el problema existe? En muchas ocasiones el problema no se manifies-
ta por sí m i s m o sino que se nos hace evidente a t r a v é s de ciertos hechos, s e ñ a l e s o indica-
dores. Esos elementos constituyen una importante ayuda, especialmente si se constata la
potencia de la a s o c i a c i ó n entre indicador y problema.
Pl^NIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE R E C U R S O S H U M A N O S EN SALUD IV. C O N S T R U I R M E T O D O L . O G I A S ABIERTAS
Los indicadores son un instrumento vital para la i d e n t i f i c a c i ó n de problemas y para Gráfico 4.10. Cartografía de planos y espacios para ubicar
monitorear las intervenciones que sobre ellos se proyectan. Pueden ser de tipo cuantitati- explicaciones o nudos explicativos de un problema
v o o cualitativo; a este respecto, resulta l i t i l s e ñ a l a r que cuando el indicador es cuantitati-
v o , pero t a m b i é n cuando es cualitativo y se puede volcar a una escala, se obtiene un ins-
ESPACIOS GENERAL PARTICULAR SINGULAR
t r u i n e n t ü m á s preciso y lítil para el seguimiento de un problema. A la hora de definir la
PLANOS
estructura de manifestaciones del problema (signos o s e ñ a l e s ) , es necesario identificar la
De los flujos
s i t u a c i ó n actual o los valores actuales de esos indicadores que son valiosos referentes para
funcional o
quien planifica.
s • Fenoménico
Ejemplo: En una universidad se detecta que el problema educacional b á s i c o de los De las acumulaciones,
alumnos que ingresan a cuarto a ñ o de la carrera de medicina es que temen enfrentarse a de los actores sociales,
solas con los pacientes, lo que se manifiesta en una tendencia a moverse en grupos c o m - 0 estructural
pactos cuando se los observa en el espacio de p r á c t i c a articulado desde la c á t e d r a . ¿ C ó m o De las reglas básicas o
sé que el problema existe? Porque solo el 3% de los alumnos se dispersan en la sala y se genoestructural
v i n c u l a n de manera m á s dialogal con los pacientes, y solo el 1 % e s p o n t á n e a m e n t e conver-
sa con los pacientes.
Planos
Explicaciones de un problema: ¿por qué existe el problema? A l investigar un p r o b l e m a podemos elaborar explicaciones de diferente profundidad.
Para referimos a esta idea utilizaremos el concepto de planos de las explicaciones. Estos
L a identificación de la estructura explicativa de un probletna tiene una a p l i c a c i ó n
planos, a su vez, nos permiten identificar los distintos niveles de dificultad que encontra-
directa si se considera que es sobre esas explicaciones que se va a operar a fin de m o d i f i -
remos cuando nos propongamos modificar el problema, removiendo sus explicaciones.
car el problema. Hablamos de estructura explicativa o red explicativa porque entendemos
que esta se organiza relacionando explicaciones que difieren entre sí en la profundidad y En el a n á l i s i s situacional necesitamos desarrollar la capacidad para ver " p o r d e t r á s "
extensión. o "por debajo" de las apariencias. Para ello, el uso de los planos de a n á l i s i s s i m p l i f i c a e
instrumentaliza toda la compleja p r o b l e m á t i c a de la r e l a c i ó n entre esencia y f e n ó m e n o . A l
En forma simplificada, usamos la a n a l o g í a con un á r b o l cuyo follaje c o n s t i t u i r í a las
respecto K o s i k (1967) dice: " S i la apariencia f e n o m é n i c a y la esencia de las cosas c o i n c i -
manifestaciones o indicadores, su tronco el problema propiamente dicho y sus r a í c e s las
dieran totalmente, la ciencia y la filosofia s e r í a n superfluas".
explicaciones, que permanecen ocultas sin que podamos saber si son m á s o menos exten-
sas, m á s o menos profundas. Precisamente a esa profundidad (planos) y a esa e x t e n s i ó n Diferenciamos en p r i m e r lugar el plano f e n o m é n i c o , ñ i n c i o n a l o plano de los flujos,
(espacios) se refiere cierta c a r t o g r a f í a que utilizamos para ubicar las explicaciones o nudos que representa el m o v i m i e n t o de c i r c u l a c i ó n , la a c c i ó n , la p r o d u c c i ó n de hechos sociales
explicativos de nuestro problema ( v é a s e el G r á f i c o 4.10). (en un j u e g o , las jugadas), que es el mundo que se nos manifiesta a los sentidos y el que
m á s frecuentemente nos expresa las dificultades, los malestares, las inadecuaciones, las
injusticias, los descontentos. Es decir que este plano incluye todas las manifestaciones que
se hacen visibles a nuestros sentidos en forma directa o instrumental (y lo denominamos
así dado que consideramos que un f e n ó m e n o es un hecho que se hace visible y llama la
a t e n c i ó n de un observador). E n general, puede afirmarse que en el campo de los recursos
humanos en salud los a n á l i s i s que se realizan se ubican en este plano, q u i z á por la influen-
cia de la escuela í u n c i o n a l i s t a .
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS ÍHUMANOS EN SALUD IV. C O N S T R U I R M E T O D O L O G I A S ABIERTAS
Allí se ubica el primer nivel de e x p l i c a c i ó n de nuestra estructura p r o b l e m á t i c a , allí A l hacer s i n ó n i m o del plano estructural al de los actores, se tiene en cuenta que esos
surgen las primeras explicaciones, las explicaciones funcionales, las que dan arguinento, actores sociales disputan el control de los recursos, de lo que deviene la naturaleza esen-
f u n d a m e n t a c i ó n u origen a acciones t a m b i é n f e n o m é n i c a s . cialmente conflictiva de este plano y la necesidad de utilizar el concepto de "poder" c o m o
c a t e g o r í a a n a l í t i c a y el de "relaciones de poder" como c a t e g o r í a vincular. En algunas oca-
siones puede ocurrir que el confliclo suceda en el plano f e n o m é n i c o : es lo que denomina-
mos conflicto abierto o manifiesto. T a m b i é n se verifica que, con frecuencia, esta emergen-
Ejemplos:
cia del conflicto se produce como consecuencia de una crisis, por lo que suele afirmarse
1. Los alumnos se desinteresan porque el docente tiene una r e l a c i ó n conflictiva con el que las crisis son ú t i l e s para transparentar situaciones conflictivas ( l o que en parte ayuda
tema que intenta exponer. a superarlas).
2. A pesar de responder adecuadamente al perfil del cargo, un t é c n i c o de laboratorio no Otra inferencia que se desprende de la r e l a c i ó n entre conflicto y crisis es la que suce-
se adapta al lugar de trabajo porque no se siente valorado por sus c o m p a ñ e r o s . de en muchas de nuestras intervenciones donde, sin analizar las fuerzas sociales y el equi-
l i b r i o de poder preexistente, observamos que c o m o consecuencia de nuestra a c c i ó n se de-
U n segundo plano, m á s estructural, es denorninado c o m o el plano estructural o de
sencadena un conflicto. En muchas ocasiones no se trata de que hayamos generado un con-
las acumulaciones, o bien de los recursos. Se refiere b á s i c a m e n t e a los elementos o recur-
flicto, sino de que hemos hecho emerger un conflicto que subyacia en la s i t u a c i ó n . Por eso
sos capaces de producir hechos; pero t a m b i é n lo llamamos el plano de los "actores socia-
sostenemos que una buena forma de conocer la realidad es transformarla; en este [Link] el
les" porque estos recursos o acumulaciones solo interesan en tanto son controlados o apro-
c o n o c i m i e n t o no solo es un insumo de la a c c i ó n sino t a m b i é n su consecuencia.
piados por sujetos concretos, que hacen uso de ellos para producir hechos sociales. En
otras palabras transforman la potencia en acto, potencia que está encerrada en los recursos U n ú l t i m o concepto para la c o m p r e n s i ó n de este plano es el referido a lo que autores
o acumulaciones y que es liberada en los hechos por un sujeto. c o m o Testa y P é r e z L i n d o denominan "transparencia-opacidad" y consideran c o m o cate-
g o r í a s e s t r a t é g i c a s . Podemos decir, siguiendo a Foucaull, que dado que todo poder genera
Es como la relación que hay entre un instrumento musical (recurso de uso potencial), la
resistencias, una estrategia b á s i c a del poder es mostrarse como un no poder, es decir, ser
m ú s i c a que produce (flujo de hechos) y el m ú s i c o (sujeto que se apropia del recurso y produ-
opaco. Es por esto que cuando hablamos de un a n á l i s i s por planos, no solo existe una d i f i -
ce los hechos). En este mismo ejemplo puede percibirse que es posible escuchar (y disfrutar)
cultad m e t o d o l ó g i c a para pasar del plano f e n o m é n i c o el plano de ios actores sociales, sino
la m ú s i c a sin identificar los instrumentos que la producen. Es decir que la c o m p r e n s i ó n de las
t a m b i é n resistencia, ya que los actores que e s t á n en este plano ven su propia opacidad
relaciones entre el plano funcional y el plano estructural se apoya en el uso del t é r m i n o "acu-
c o m o un recurso de poder, una r a z ó n adicional para entender por q u é es mejor trabajar con
mulaciones", ya que ello indica que los recursos que se acumulan son previamente "hechos",
conflictos manifiestos cuando existe voluntad de t r a n s f o r m a c i ó n .
de modo tal que algo f e n o m é n i c o o una parte de lo funcional se "estructura".
Por ú l t i m o , hay un plano t o d a v í a m á s estructural que llamamos el plano de las reglas,
A l g u n o s ejemplos pueden ilustrar esta r e l a c i ó n . E l equipamiento m é d i c o es tratado
que son las reglas bajo las cuales los recursos pueden producir los hechos. En nuestro
habitualmente c o m o un factor de p r o d u c c i ó n para el trabajo; sin embargo, es posible con-
ejemplo, las leyes de la a c ú s t i c a que determinan el espacio de la p r o d u c c i ó n posible de la
siderar que "el proceso de trabajo" (flujo) es lo que posibilita que se haya d i s e ñ a d o y cons-
m ú s i c a para un determinado instrumento musical.
truido ese equipamiento ( a c u m u l a c i ó n ) .
C o m o ejemplo en el campo de recursos humanos se p o d r í a mencionar el desaiTollo
En otro campo, cuando se realizan estudios sobre la fuerza de trabajo en salud en un
de una clase (flujo de hechos) realizada por un docente (sujeto) con detenninado equipa-
determinado p a í s , se habla de esta en t é r m i n o s de a c u m u l a c i ó n o factor estructural (30 000
m i e n t o , materiales, transparencias o rctroproyector (recursos o acumulaciones) dentro de
m é d i c o s , 25 000 enfermeras, 7 000 o d o n t ó l o g o s ) , pero podemos tener en cuenta que exis-
los l í m i t e s de t i e m p o que el c u r r í c u l o y el sistema de horarios imponen (reglas). A s i m i s m o ,
te una serie de hechos que se conjugan para que en un m o m e n t o determinado estos "recur-
en el proceso de trabajo podemos analizar la calidad de los servicios brindados a los ase-
sos" puedan estar disponibles y que a su vez sean consecuencia de procesos educativos
gurados (flujo de hechos) por un equipo de salud (sujetos) que con determinado c o n o c i -
(flujos) m u y concretos.
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ficiarios del seguro social (reglas del j u e g o ) . Los problemas descritos y explicados en cada matriz son archivados hasta que sean p r i o -
rizados y pasen por el proceso de s í n t e s i s que va del m o d e l o explicativo al m o d e l o opera-
Los planos son usados para ubicar los diferentes niveles de a n á l i s i s en que se encuen-
t i v o , proceso que discutimos en el m o m e n t o de d i s e ñ o de proyectos.
tran las explicaciones de un problema. En nuestros ejemplos, una clase puede haber sido
poco m o t i v a d o r a porque los alumnos estaban pensando en u n examen, o el docente no dur-
m i ó b i e n o simplemente está peleado con el tema ( e x p l i c a c i ó n f e n o m é n i c a en el plano de
Red explicativa
los flujos), pero t a m b i é n p o d r í a haber fracasado porque el material educativo es inadecua-
do, el equipamiento está fuera de uso, o el docente no tiene el conocimiento necesario M á s allá de la instrumental r e d u c c i ó n que estamos haciendo de c a t e g o r í a s m u y c o m -
( e x p l i c a c i ó n estructural en el plano de las acumulaciones), o simplemente el tema no era plejas de las ciencias sociales, pero que consideramos necesaria a fin de comprender algu-
para una clase expositiva y sin embargo la a s i g n a c i ó n horaria, el c u r r í c u l o o el reglamen- nas de estas c a t e g o r í a s para la p l a n i f i c a c i ó n en salud, en e d u c a c i ó n y en recursos humanos
to universitario así l o e x i g í a ( e x p l i c a c i ó n en el campo de las reglas b á s i c a s ) . (casos e s p e c í f i c o s de la p l a n i f i c a c i ó n social), comenzamos afirmando que solo excepcio-
nalmente podemos hablar de causalidad en los espacios sociales. En otras palabras, es
Esta d i s t i n c i ó n de planos de e x p l i c a c i ó n no es a c a d é m i c a , ya que en realidad tiene
poco probable que para un determinado efecto (problema social) encontremos otro hecho
r e l a c i ó n directa con la a c c i ó n , pues cuanto m á s f e n o m é n i c a es la e x p l i c a c i ó n m á s fácil es
que lo cause, de tal forma que se c u m p l a que si aparece la causa, aparece el efecto; si desa-
su s o l u c i ó n (aunque suele ser m á s transitoria) y cuanto m á s estructural, m á s difícil (aun-
parece la causa, desaparece el efecto; si aumenta la causa, aumenta proporcionalmente el
que suele ser m á s definitiva).
efecto, etcétera.
L a d e t e r m i n a c i ó n y el condicionamiento son dos formas posibles de vincular, en el
Espacios estudio de lo social, la e x p l i c a c i ó n con el problema (efecto). E n los espacios sociales nece-
sitamos hablar de explicaciones, los hechos se vinculan entre sí de una manera m á s laxa;
Las explicaciones pueden, a su vez, estar ubicadas en diferentes espacios; para ello
en los casos de r e l a c i ó n causal los grados de libertad del efecto respecto de la causa se
d e l i m i t a m o s diferentes espacios de e x p l i c a c i ó n que nos facilitan la u b i c a c i ó n o el alcance reducen al m í n i m o .
de las mismas.
E n el campo de l o social, en cambio, una e x p l i c a c i ó n se puede vincular con u n efec-
E l p r i m e r espacio es el singular, espacio que se define por el alcance de las decisio-
to (problema) a t r a v é s de una r e l a c i ó n de determinación. D e c i m o s que u n hecho (explica-
nes del actor que planifica (aquí hemos optado por una t é c n i c a autorreferencial para faci- c i ó n ) determina el espacio de lo posible de otro hecho (problema), c o m o un bote que se
litar el a n á l i s i s ) . encuentra anclado con una cuerda extensa puede tener distintas ubicaciones (grados de
libertad) siempre que no e s t é m á s a l l á de la distancia total de la cuerda. D i r í a m o s enton-
A un espacio m a y o r que condene el espacio singular que es de la m i s m a naturaleza
ces que la cuerda marca o determina el espacio de variedad de lo posible en cuanto a la
(salud, e d u c a c i ó n , etc.) y que excede el n i v e l de d e c i s i ó n del actor que planifica, l o deno-
u b i c a c i ó n del bote. Por ejemplo, en una universidad, u n servicio de salud o un c o l e g i o p r o -
m i n a m o s espacio particular
fesional, el presupuesto determina el espacio de variedad de lo posible, de lo que se puede
Finalmente, a un espacio a ú n mayor, pero que no es de la m i s m a naturaleza, lo deno- hacer con él. L e marea u n l í m i t e a esa v a r í e d a d .
m i n a m o s espacio general.
Otra forma de v i n c u l a c i ó n es la que llamamos de condicionamiento: en esta r e l a c i ó n
En nuestro ejemplo anterior la clase p o d r í a t a m b i é n haber fracasado por una huelga un hecho le pone condiciones a la existencia o a la eficacia de otro; el n i v e l de m o t i v a c i ó n
docente ( e x p l i c a c i ó n en el espacio particular) o por una huelga de transporte ( e x p l i c a c i ó n de los alumnos condiciona la eficacia del proceso educativo.
en el espacio general).
En la matriz de e x p l i c a c i ó n de problemas por planos y espacios, cada salto de espa-
Si esto es a s í , resulta posible cruzar estos planos y espacios tal c o m o lo hacemos en cio o de plano suele ser u n cambio de n i v e l en el sentido de que las explicaciones m á s
el G r á f i c o 4.9, l o que da origen a nuestra matriz de a n á l i s i s o i n v e s t i g a c i ó n de problemas. generales o m á s estructurales suelen determinar el espacio de variedad de lo posible a las
Pl . A M I F I C A C I Ó N E S T R A T É G I C A D E R E C U R S O S H I J M A N O S E N S A L U D IV C O N S T R U I R T \ / I E T O D O L . O G Í A S ABIERTAS
explicaciones m á s singulares y f e n o m é n i c a s ; por otro lado, estas explicaciones o proble- L a d i v i s i ó n s e ñ a l a d a es crucial en el campo de la p l a n i f i c a c i ó n porque rompe el pro-
mas tienen grados de libertad (concepto tomado de la q u í m i c a que se refiere a la existen- blema de los posicionamientos extremos entre quienes solo encuentran explicaciones
cia de valencias libres o ligaduras) que usan en parte para condicionar la eficacia de sus f e n o m é n i c a s en el espacio singular — l o que lleva a una p r á c t i c a inmediatista y en parte
propias detenninaciones. Esto es, las explicaciones m á s f e n o m é n i c a s y singulares c o n d i - o m n i p o t e n t e — y los que solo encuentran explicaciones estructurales en los espacios gene-
cionan la eficacia de los hechos o explicaciones m á s generales que la determinan ( v é a s e el rales — u n a n á l i s i s m á s paralizante del tipo: "si no cambia lodo no cainbia nada"—.
G r á f i c o 4.11).
E l esfuerzo por construir una estructura o red explicativa permite t a m b i é n establecer
U n ejemplo sería el de a) presupuesto aprobado (regla), b) presupuesto disponible una estrategia progresiva para la r e s o l u c i ó n del problema en f u n c i ó n de una capacidad de
( a c u m u l a c i ó n ) y c) e j e c u c i ó n presupuestaria (flujo). Dentro de las determinaciones de a) y i n t e r v e n c i ó n que se puede incrementar. Este incremento en las posibilidades de interven-
b) puedo hacer diferentes ejecuciones presupuestarias, pero si me muevo por debajo del c i ó n se puede obtener ganando legitimidad, conocimiento y experiencia al enfrentar pro-
presupuesto asignado o en el límite superior del m i s m o , c o n d i c i o n o la eficacia de su deter- blemas a partir de explicaciones que h o y están a nuestro alcance, mientras se buscan nue-
m i n a c i ó n (puedo crear condiciones para una r e d u c c i ó n o un incremento presupuestario). vas formas de i n c i d i r sobre aquellas explicaciones m á s estructurales que actualmente no
Por ejemplo, un docente puede tener detenninada capacidad, pero un grupo de alumnos están a nuestro alcance.
puede obtener de él un rendimiento m a y o r que otro grupo (el docente determina, pero los
alumnos condicionan).
El U S O de la matriz de explicación y descripción de problemas
Gráfico 4.11. Determinación y condicionamiento ; E n los ú l t i m o s a ñ o s hemos propuesto la a p l i c a c i ó n p r á c t i c a de la matriz de descrip-
c i ó n y e x p l i c a c i ó n de problemas en forma de una matriz abierta como la que ilustramos a
Condicionamiento c o n t i n u a c i ó n , ya sea en hojas de rotafolio, en transparencias o directamente en computa-
dora (habitualmente en los programas Power Point o Excel):
Flujos de hechos