LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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Unidad LEGALIDAD,
VALIDEZ Y EFICACIA
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Presentar, en el sentido clásico, como la Teoría del Acto Administrativo

muestra, a partir de la interposición de los recursos en vía gubernativa,
como el particular puede afectar la eficacia de los dichos actos, y, por
medio de las acciones judiciales, cuestionar y afectar la existencia del
Acto administrativo.

Mostrar cómo, sin embargo, en virtud de las acciones de tutela, popular y

de cumplimiento, el ámbito de garantías para el ciudadano fue ampliado,
y hoy, con ellas el Acto Administrativo puede llegar a ser afectado por
otras vías no tradicionales.

Buscar por medio del estudio de la Unidad, que los discentes y las
discentes, confronten las acciones constitucionales arriba mencionadas,
con los conceptos de legalidad, validez y eficacia, con el objetivo de obtener
algunas conclusiones acerca de la potencial afectación que el 3.2

•• Acto Administrativo puede llegar a sufrir en los distintos estadios de

este tipo de actos.
•• Identificar y analizar las vías tradicionales de afectación a la
legalidad, eficacia y validez de los Actos Administrativos, según
los recursos ordinarios establecidos en el C.C.A.
•• Analizar la naturaleza y alcances de las acciones de tutela, popular y
cumplimiento frente a los Actos Administrativos.
•• Determinar la función que el juez o jueza administrativa puede
asignar a dichas acciones al contenido, formación y efectos de los
actos de la Administración.

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UNIDAD 4

4. LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS

4.1. EMISIÓN Y EXPEDICIÓN

De la postura de la Corte Constitucional se infiere que la existencia del Acto

Administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración
se manifiesta a través de una decisión. De manera que el Acto administrativo
existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido
por la Administración y en sí mismo, lleva envuelta la prerrogativa de producir
efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera la existencia del Acto
Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde
el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación
o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.

El efecto jurídico será específico para actos y hechos según el concreto que se
quiera perseguir en la consecución de lo justo, que es lo propio del Derecho,
y aquí radica uno de los interrogantes más importantes que se ha planteado
dentro de la teoría del Acto Administrativo, es saber exactamente cuál es el
momento en que entra en vigencia y desde cuando produce sus efectos jurídicos.
En consecuencia, el efecto jurídico es la consecuencia, el resultado, la reacción,
de un hecho o una conducta que el Derecho prevé.

En términos generales, se llama perfecto al acto que está completamente formado,

en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su existencia jurídica. El
acto que no es perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas
operaciones, que faltan para su perfección. Pero hay operaciones en el procedimiento
que, si no son cumplidas en el momento estipulado por ley, no pueden ser realizadas
posteriormente y por lo tanto, el acto está destinado a quedar imperfecto.

El acto perfecto puede ser también eficaz. Esto ocurre cuando no se antepone
ningún obstáculo para que el acto produzca sus efectos y por lo tanto se pueda
ejecutar. Acto eficaz es lo mismo que se puede realizar. Pero esto no quiere
decir que todo acto perfecto se pueda ejecutar, es decir, no es eficaz. Esto ocurre
cuando el acto está sometido a una condición suspensiva o a un término. La
ineficacia no deriva, por lo tanto la falta de perfección o de validez.

Por perfección del Acto Administrativo entiende la doctrina el cumplimiento

de todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su
expedición. Y sólo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus

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 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o notificación del
Acto Administrativo, para que éste adquiera eficacia, o sea, para que produzca
efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto eficaz, la
perfección de la eficacia. Aquella se refiere al cumplimiento de los trámites
exigidos para la formación o la producción del acto; ésta a sus efectos. En tales
condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario, para que
el acto sea eficaz, requiere ser perfecto.74”

Debe destacarse que la invalidez es siempre producida por un vicio en la

sustancia o en la forma, para cuando la ley ha establecido una forma específica.
Tal vicio, no puede generalmente, ser eliminado después del perfeccionamiento
del acto. La nulidad consiste en la falta de un elemento esencial, la cual se
traduce en la declaración del juez, o la jueza una vez comprobado el vicio en la
inexistencia jurídica del acto porque produce la declaración efectos retroactivos.
La invalidez deriva de un vicio que hace irregular el acto, sin excluir su carácter
de Acto administrativo. A causa del vicio, el acto puede ser anulado con una
sucesiva disposición administrativa o jurisdiccional. De no ocurrir esto, el acto
sigue desenvolviendo sus efectos.

A la vista de lo anterior, la existencia del Acto Administrativo tiene que ver con
el momento a partir del cual la Administración expresa su voluntad en forma
válida. La regla general es que el Acto Administrativo entra en vigencia desde el
momento mismo de su expedición. Pero para que produzca sus efectos jurídicos se
requiere que se cumpla con los requisitos de publicación o notificación, según se
trate de actos surgidos de situaciones generales o particulares. La existencia del Acto
requerirá entonces la expresión manifiesta de la voluntad de la Administración,
aunque no se descartan los actos presuntos que, valga la aclaración, existen en
tanto la Administración cobra su ejecutoria y de los efectos alcanzados se deducirá
entonces su existencia y las obligaciones en él contenidas.

En el Derecho colombiano, el Acto administrativo es válido desde el momento

en que se expide, pero su fuerza vinculante, obligatoriedad y efectos comienzan
a darse con el cumplimiento del requisito esencial de la publicidad.

Así, la existencia del acto administrativo está ligada al momento en que

la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El Acto
Administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es
producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de
producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del

74 RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto. Derecho Administrativo. Ediciones Librería del Profesional.

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UNIDAD 4

acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde
el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o
notificación del acto, según sea de carácter general o individual.

El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en

cuanto que el Acto Administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está
condicionada a su publicación o notificación. A juicio de la Corte Constitucional es
aceptable el criterio mencionado, según el cual los Actos Administrativos existen
desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas
a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general,
impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.

Expedición válida y eficaz

La validez de un acto Administrativo consiste en su conformidad con el

ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento
a las exigencias del derecho vigente.

El Acto Administrativo válido conforme al derecho vigente, en principio

produce efectos jurídicos, pero estos a su vez pueden estar sometidos a variadas
condiciones que deban cumplirse a los efectos que el mismo pueda producir sus
consecuencias jurídicas y que deben cumplirse, sea en la propia Administración
o respecto de destinatarios del acto.

Dicha validez, que se presume según el principio de presunción de legalidad

que acompaña a todo Acto Administrativo, perdurará hasta tanto el acto no
se extinguido; extinción que puede darse por vía de la revocatoria o de la
declaración judicial de nulidad del acto.

En otro orden de cosas, la eficacia puede ser observada después de la producción

del Acto Administrativo y en la aplicación del acto a sus destinatarios para que
surta efectos respecto de ellos. La eficacia del Acto Administrativo se debe pues
entender como la producción material de efectos entre las partes vinculadas al
Acto, en tanto que la validez sólo podrá ser discutible en sede judicial, momento
en el cual el juez o la jueza competente realizará el examen de legalidad del acto.
Pero, entre tanto no se produzca una decisión judicial, el acto será válido y eficaz.

De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho,

pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento

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 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y legalidad,

puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz75. Así mismo,
una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos
establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir
efectos por no haber sido atacada oportunamente.76

Visto lo anterior, podemos precaver que un Acto Administrativo válido puede

ser o no eficaz, dependiendo de las condiciones de eficacia que se regulen en
los ordenamientos. Por ejemplo, cuando se haya dictado un acto válidamente,
pero no se haya surtido la notificación del mismo mediante la utilización de los
mecanismos legales para ello. Por lo tanto, el acto será válido pero no eficaz.
Contrario sensu, el acto puede ser tachado de inválido por no estar acorde con
el ordenamiento jurídico, pero puede llegar a producir efectos a terceros a partir
de la notificación. Por lo tanto, será un acto eficaz, pero inválido a partir de la
declaración judicial que ordene su nulidad.

4.2. FORMACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO

El Acto Administrativo tiene un proceso de perfeccionamiento que se logra a

través de dos etapas:

Proceso de formación del acto: Consiste en la formación, determinación y

concepción de la voluntad del órgano administrativo que quiere emitirla y que
desea pronunciarse para perseguir un fin determinado por una norma jurídica
concreta. Es así como se puede ver que para que el acto exista y se forme como
tal, requiere de una norma jurídica que permita la actuación administrativa; de
unos hechos que condicionan y tipifican el contenido de la norma jurídica; de
una voluntad proveniente del órgano que emite el acto y de la materialización
del acto, es decir, del cumplimiento de formalidades y requisitos establecidos
en la ley para cada tipo de acto.

Proceso de eficacia del Acto Administrativo: Consiste en dotar al acto de la

aptitud jurídica necesaria para que produzca sus efectos. Es en esta instancia
donde se verifica que el acto existe y como tal, puede ejercerse sobre él, un
control de juridicidad determinado si el acto está o no conforme al Derecho.

75 El artículo 43 del citado estatuto establece que “los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios
para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las
autoridades destinen a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien
expide el acto”. Por su parte el artículo 44 ibídem, señala que “las demás decisiones que pongan término a una
actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado”
76 Corte Constitucional. Sentencia C-095 de 1995. M.P.: Hernando Herrera Vergara.

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UNIDAD 4

También, para que el acto sea eficaz y produzca sus efectos, se requiere que sea
comunicado, publicado o notificado a las personas a las cuales se va a afectar.

Estos a su vez, pueden producirse en la forma prevista y querida por el órgano

administrador, en cuyo caso se dice que el acto está consumado o agotado; otras
veces el acto puede estar suspendido, como cuando existe un obstáculo material
transitorio, o cuando la propia voluntad de la Administración desea que los
actos se encuentren en esa circunstancia (pues puede incurrir que se impugnen
por ser contrarios a derecho y que mientras se resuelva dicha impugnación
estos sufran una retención en el tiempo).

Para que pueda surtir plenos efectos y pueda ser eficaz, el Acto administrativo
requiere de una etapa de formación conforme a derecho; es así como el proceso de
formación del acto es el que determina sus efectos y para poder conocerlos debe
mirarse el contenido del acto, el órgano que lo expide, los fines que persiguen, la
motivación y las personas a quienes va dirigido. Si el acto es general sus efectos
serán unos y si es particular será otra su naturaleza y otras sus consecuencias.
Así las cosas, se habla de actos generales u objetivos o actos regla, surgidos
de situaciones abstractas, impersonales y objetivas y de actos creados como
consecuencia de situaciones individuales, concretas y subjetivas. Sus efectos
entonces serán igualmente generales o particulares, según el acto de que se trate.

Como regla general, el acto perfectamente formado desenvuelve sin más sus
efectos: perfección y eficacia se verifican en el mismo instante. Pero varias causas,
pueden modificar tal coincidencia, retardando o anticipando la eficacia del acto.
El retardo puede ser determinado por una cláusula inserta en el acto mismo, con
la que se establece un término en la condición suspensiva. La condición, en el
caso en que no se verifique llega a excluir para siempre cualquier eficacia.

Los actos que se refieren a personas determinadas no tienen efecto sino desde el día
que han sido notificadas, los que confieren derechos, desde el día de su aceptación.

Adicionalmente, encontramos actos que son por su naturaleza retroactivos,

constituidos por aquellos que tienen efectos declarativos, porque comprueban
el precedente estado de hecho o de derecho, sin crear ni modificar nada. Pero esta
cláusula de retroactividad no puede ser admitida para los actos que restrinjan el
ejercicio de las facultades o de derechos, o que sacrifican derechos adquiridos o
imponen deberes y obligaciones. Establecerlo para el pasado, equivaldría a convertir
en lícitos, causando responsabilidad, por haberse cumplido en aquella época en
forma lícita y probablemente en ejercicio de un derecho subjetivo. Los actos que

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 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

crean relaciones bilaterales, y con mayor razón los que confieren derechos, pueden
ser dictados con efecto retroactivo con efectos limitados.

Igualmente, son retroactivos los actos interpretativos de actos precedentes, los

de anulación, de revocación, de convalidación, de conversión.

4.3. EFECTOS JURÍDICOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

EN EL TIEMPO

Habíamos mencionado como los efectos del Acto Administrativo se desprenden

de las consecuencias jurídicas que produce en los dos extremos de la relación
jurídica que crea. Consecuencias que en preciso sentido jurídico se refieren a las
obligaciones a cargo de cada una de ellas, así como las modalidades de tiempo
y de lugar a las que la Administración haya podido someter el cumplimiento
de las mismas.

En efecto, las obligaciones y las modalidades de cumplimiento pueden producirse

en la forma prevista y querida por el órgano administrador, en cuyo caso se
dice que el acto estará consumado, en ejecución o agotado, dependiendo de si el
momento mismo de su operatividad es de ejecución instantánea, escalonada o
se encuentra supeditada al acaecimiento de cierta condición.

Así las cosas, los efectos del Acto administrativo varían, según la clase de acto
sobre el cual verse o de su contenido mismo. Si el acto tiene por contenido la
obligación de una prestación determinada del particular o de la Administración,
sus efectos se agotarán naturalmente con la ejecución de la misma. Pero si por
ejemplo, el Acto administrativo trata sobre el nombramiento de un funcionario
o funcionaria, otros serán los efectos, pero estos quedarán condicionados a la
toma de juramento y posesión, condiciones que lo ubican dentro de la categoría
de actos compuestos y complejos.

En sentido opuesto, si el acto se refiere a una relación continuada como en la

adjudicación de una concesión, autorización o derecho de explotación, pueden
preverse varias hipótesis:

1) Puede ocurrir que el Acto no contenga el término relativo a su duración. En

tal caso, ésta se prolonga hasta que no surja una disposición contraria por la
misma autoridad administrativa, o se decrete su nulidad en sede judicial.

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UNIDAD 4

2) Casi siempre, la duración de la relación está limitada por un término. En tal

caso, el vencimiento de este, constituye la causa natural de la extinción.

3) La eficacia del acto puede prolongarse más allá del término establecido, así
como también puede desaparecer antes del vencimiento. Se verifica la primera
hipótesis, cuantas veces el acto admita su tácita renovación en caso de falta de
revocación. En ausencia de tal reserva, la prórroga puede ser dispuesta por la
misma Administración con expresa disposición, dictada antes del vencimiento.
En este último caso, si la relación surgió con el consentimiento del interesado, la
prórroga debe ser dispuesta con demanda del mismo o con su aceptación.

4) La hipótesis de la cesación al vencimiento comprende a su vez varias

causas. Aparte de la muerte de la persona a la que el acto se refiere y de la
renuncia por parte de la misma, cuando es admitida pueden tenerse algunas
disposiciones de la Administración, que pongan fin a la relación en modo
unilateral y autoritario. Estos últimos son: la resolución por incumplimiento
y la revocación por motivos sobrevinientes.

Al repasarse la teoría general de los Actos Administrativos se encuentra que estos

como tales, constituyen una especie de los Actos Jurídicos y que, como “causas”
que son, producen efectos igualmente jurídicos. Los efectos se han considerado
hechos, así como también lo son los Actos Jurídicos que los causan.

Dichos efectos, son asimilables a la teoría de la aplicación de la ley en el tiempo,

como quiera que ella prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación,
hacia el futuro y hasta su derogatoria, elementos que se verifican en el Acto
Administrativo. Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde
sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal garantía
de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de la Administración,
pues es la piedra angular para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico.
De este modo, el principio en cuestión tiene íntima vinculación con la protección
de los derechos adquiridos, protección expresamente consagrada en el artículo
58 de la Carta según el cual “se garantizan los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados
por leyes posteriores”. La disposición constitucional del artículo 58 busca la
protección del ciudadano frente a la expedición de normas que, a posteriori,
podrían modificar el contenido de sus derechos subjetivos reconocidos en un
acto administrativo debidamente notificado y ejecutado.77

77 “En términos generales, el principio que se analiza tiene plena efectividad en relación con las situaciones
jurídicas consolidadas que se predican de los derechos subjetivos. De este modo, y según la prohibición del artículo 58

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 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La cláusula de retroactividad no puede ser admitida para los actos que restrinjan
el ejercicio de las facultades o de derechos, o que sacrifican derechos adquiridos o
imponen deberes y obligaciones. Establecerlo para el pasado, equivaldría a convertir
en lícitos, causando responsabilidad, por haberse cumplido en aquella época en
forma lícita y probablemente en ejercicio de un derecho subjetivo. Los actos que
crean relaciones bilaterales, y con mayor razón los que confieren derechos, pueden
ser dictados con efecto retroactivo con efectos limitados.

Adicionalmente, encontramos actos que son por su naturaleza retroactivos,

constituidos por aquellos que tienen efectos declarativos, porque comprueban
el precedente estado de hecho o de derecho, sin crear ni modificar nada.

Igualmente, son retroactivos los actos interpretativos de actos precedentes, los

de anulación, de revocación, de convalidación y de conversión.

La salvedad en este caso, nace de la aplicación de los derechos fundamentales

de igualdad y debido proceso, que para el caso significa que la Administración
no puede afectar derechos adquiridos cuando del objetivo y la finalidad del
acto expedido se desprenda algún efecto retroactivo.

No obstante, debe tenerse presente que tanto la doctrina como la jurisprudencia

siempre han sostenido que los Actos Administrativos, al igual que la ley, de
manera general solo rigen hacia el futuro respetándose obviamente las situaciones
jurídicas individuales. En otras palabras la retroactividad es una excepción y como
tal, deberá ser motivada, plena, cierta y razonablemente argumentada78.

El principio de la irretroactividad de los actos jurídicos es uno de los pilares

del Estado de Derecho ya que las relaciones jurídicas requieren seguridad y
estabilidad sin las cuales surgiría el caos y la arbitrariedad. No debe existir
pues confusión con los Actos administrativos que establecen una nueva
reglamentación o suprimen medidas anteriores, los cuales no son retroactivos.

La irretroactividad que hemos establecido para la ley y para los actos administrativos,
surge de la necesidad de dotar de firmeza a las relaciones jurídicas y consiste en que
la ley y los actos administrativos solo producen efectos hacia el futuro. Por lo tanto,

constitucional, una ley posterior estaría impedida para regir una situación jurídica que ha surgido con anterioridad a
su vigencia.” (Corte Constitucional. Sentencia C-181 de 2002. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.)
78 La jurisprudenciadel Consejo de Estado ha sido unánime al sostener la tesis de la irretroactividad del
Acto administrativo y en sentencia de Diciembre 12 de 1984 expresó: ACTOS ADMINISTRATIVOS,
IRRETROACTIVIDAD. No pueden sufrir efectos con anterioridad a su vigencia; solo en forma excepcional puede
un Acto administrativo tener efectos hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal .

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UNIDAD 4

la expedición y la aplicación de un Acto administrativo con eventuales efectos

retroactivos, implicaría su anulabilidad por falta de competencia del funcionario
o funcionaria que lo expidió. Sin embargo, es preciso anotar que, aún cuando la
irretroactividad de la ley y de los actos administrativos tiene su fundamento en
poderosas razones de seguridad jurídica buscando dotar de cierta permanencia
al ordenamiento jurídico, creemos válida la posición que acepta la posibilidad de
establecer convencionalmente la cláusula de la retroactividad.

Así las cosas, la protección de los derechos adquiridos que doctrinalmente

han sido caracterizados como intereses particularizados que cuentan con una
protección especial, son un límite constitucional para los acto administrativos
con efectos retroactivos, pues su protección se manifiesta en una consecuencia
jurídica que puede invocar el propio individuo, y que viene a solidificar una
situación jurídica concreta con efectos jurídicos en el ámbito moral o patrimonial.
Estos derechos adquiridos o situaciones concretas, no podrán ser modificados
por leyes o Actos administrativos posteriores a su nacimiento o concreción.

4.4. ACCIONES Y RECURSOS QUE AFECTAN LA EFICACIA Y

ORIGINALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

4.4.1. En vía gubernativa

Por vía gubernativa se entiende, el conjunto de actuaciones que deben cumplirse

ante la Administración misma, con el fin de obtener el sometimiento a la ley. En
este sentido se habla de control gubernativo de legalidad. Se entiende entonces,
por vía gubernativa un privilegio en favor de la Administración, porque en
razón de las peticiones y recursos que presenta el administrado, tiene la
oportunidad de corregir sus propios actos. Pero también puede favorecer al
administrado, porque, si a través de las peticiones y recursos obtiene lo que
pretende, evita la pérdida de tiempo y dinero que implica tener que recurrir
ante la vía jurisdiccional.

En sentido procesal, se entiende la vía gubernativa como el resultado de la

actuación cumplida ante la Administración, como requisito para poder recurrir
ante la vía jurisdiccional.

El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo establece la obligatoriedad

del agotamiento de la vía gubernativa como presupuesto de procedibilidad de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y consiste en la discusión
con la Administración del acto definitivo mediante el ejercicio de los recursos

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 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

viables, dándole la oportunidad a la misma Administración de pronunciarse

sobre las inconformidades expuestas por el administrado, a fin de que pueda
modificar, aclarar o revocar el acto administrativo impugnado.

El artículo 63 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el

62 ibídem establece que el agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los
siguientes eventos:

1) Cuando contra el acto administrativo no proceda ningún recurso.

2) Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, y

3) Cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos

los recursos de reposición o de queja.

Así que una vez expedido y notificado el Acto Administrativo, a través del
procedimiento correspondiente, el ordenamiento jurídico reconoce a los afectados
la posibilidad de impugnarlo, con la particularidad de que los recursos ordinarios
interpuestos en vía gubernativa tienen efectos suspensivos prolongando así, el
momento de la eficacia del Acto, pues no permite la configuración de la firmeza
del mismo, así como tampoco su ejecutoriedad. (Artículo 55 del C.C.A.)

4.4.2. Actos acusables en la vía gubernativa

Por la vía gubernativa son impugnables los actos administrativos definitivos, es

decir, aquellos que tienen por objeto ponerle fin a un procedimiento administrativo,
creando, extinguiendo o modificando situaciones jurídicas. (art. 50 C.C.A).

Tampoco son impugnables los Actos de trámite, con excepción de aquellos que
impidan la prosecución del procedimiento, esto es que no permitan que se produzca
una definición jurídica, así mismo tampoco son impugnables los actos preparatorios
o de ejecución Acto Administrativo definitivo, la razón para ello es que además en
la práctica se harían incalculables los procedimientos administrativos, estos actos
están amparados por la presunción de legalidad del acto definitivo.

Tampoco son impugnables en la vía gubernativa los actos que en desarrollo

de actividades industriales y comerciales realicen las empresas industriales o
comerciales del Estado, o las sociedades de economía mixta, ya que estos actos por
expresa disposición legal están sometidos al Derecho privado; en consecuencia
como lo señala la misma disposición serían objeto de recursos en la vía gubernativa
los actos que expidan en desarrollo de funciones administrativas.

91
UNIDAD 4

4.4.3. Autoridad competente para resolver los recursos

Los recursos de la vía gubernativa se interponen ante quien expidió el acto y su

resolución corresponde bien al órgano o autoridad que dictó la resolución recurrida,
como en el caso del recurso de la reposición, o a su superior jerárquico.

La competencia para resolver un recurso es delegable en otro órgano inferior,

pero se excluyen de esta posibilidad los supuestos en que es el superior
jerárquico debe resolver el recurso porque de otra manera se desnaturalizaría
el medio de impugnación.

4.4.3.1. El recurrente

La persona del recurrente debe llenar los requisitos generales de capacidad

jurídica de ejercicio o legitimación que ya estudiamos.

Sin embargo, en lo relativo a la presentación está regulado expresamente que

únicamente los abogados en ejercicio podrán representar al interesado e interponer
el recurso, requisito igual para el caso de agente oficioso, al que además se le exige
una caución para garantizar la posterior ratificación de las actuaciones oficiosas.

1) Recursos ordinarios

Se caracterizan por ser condición para agotar la vía gubernativa y obtener

el pronunciamiento definitivo de la Administración. Son el de reposición y el
de apelación, los cuales proceden de manera general, contra todos los actos
Administrativos, salvo disposición especial.

En el caso del recurso de reposición, de acuerdo con el art. 50 del C.C.A, éste
recurso es facultativo siguiendo la norma general consagrada en el artículo 51
del Código Contencioso Administrativo, por lo que su falta de interposición
no impide que la jurisdicción de lo contencioso pueda avocar el control
jurisdiccional del Acto Administrativo demandado, según el evento previsto
en el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo que expresamente
consagra esta circunstancia como agotamiento de la vía gubernativa.79

Al recurso de apelación también se le llama recurso jerárquico o de alzada,

pues su procedencia deviene de la existencia de una relación jerárquica, por

79 Consejo de Estado, Sección Cuarta. M. P. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ. Marzo 1°de 2002. REF: EXP.
N° 25000-23-27-000-2000-0042-01-12389

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 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

cuanto esa superioridad la hace competente para revisar y revocar los actos del
inferior, por ello también es competente para resolver recursos contra los actos
que él expida. Este debe ser decidido por el inmediato superior administrativo,
el cual tiene los mismos propósitos que el de reposición.

No existe apelación de las decisiones de los Ministros, Jefes de Departamentos

Administrativos, Superintendentes y representantes legales de las entidades
descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tienen
personería jurídica.

Tampoco procede la apelación cuando la decisión fue tomada por el superior,

alusión a que se refiere a la imposibilidad de apelar la decisión cuando esta
ha sido tomada por el Procurador General de la Nación, el Contralor General
de la República, los Contralores departamentales o municipales, el Registrador
Nacional del Estado Civil, el Gobernador o Alcalde, cuando actúan como
máxima autoridad administrativa, etc.

Problemas especiales presenta el recurso cuando los actos del inferior son
expedidos por delegación que hiciera el superior. Desde el punto de vista
práctico la delegación no supone que el delegante conoce las decisiones del
inferior y en este sentido es razonable la existencia del recurso que, sin embargo,
técnicamente no sería jerárquico, pues al resolverlo el delegante, lo hace sobre
actos expedidos con funciones propias pero delegadas.

Otro asunto a analizar es el caso, en que el superior en uso de sus poderes

jerárquicos, suplante al inferior, pues se desvirtúa el recurso.

De estos recursos, el de reposición y apelación, habrá de hacerse uso por escrito en

la diligencia de notificación personal o dentro de los cinco días siguientes a ella o a
la desfijación del edicto o a la publicación, según el caso. En todo caso, los recursos
contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo.

Los recursos se presentarán ante el funcionario o funcionaria que dictó la

decisión, salvo lo dispuesto para el de queja y si quien fuere competente no
quisiere recibirlos, podrán presentarse ante el Procurador regional o ante el
Personero municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las
sanciones correspondientes.

Como lo establece el artículo 51.4 del C.C.A., si el administrado deja vencer

los términos sin interponer los recursos, “la decisión quedará en firme”, si
era procedente el recurso de apelación (obligatorio, pues los facultativos

93
UNIDAD 4

son los de reposición y queja) no quedara agotada la vía gubernativa, no

cumpliéndose la condición prevista en el numeral 1º del art. 135 del código
contencioso administrativo y en consecuencia, no se puede accionar en la
vía jurisdiccional. Si el administrado presenta demanda, la jurisdicción
contencioso administrativa debe inadmitirla y si por error, es admitida, debe
declararse inhibida para fallar de fondo (antes se decía que la vía gubernativa
quedó agotada en forma indebida).

2) Recursos extraordinarios

Proceden en los supuestos concretos determinados por el legislador. Operan

frente a actos definitivos y en firme frente a los cuales se ha agotado la función
administrativa.

Se ha considerado la petición de revocatoria de los Actos Administrativos como

un recurso extraordinario.

3) Recursos especiales

Son aquellos consagrados y regulados para procedimiento especiales. Por ejemplo

en materia de impuesto, existe el recurso de reconsideración; en materia de catastro,
la impugnación del acto forma un nuevo catastro, tiene el recurso de revisión.

4.5. ACCIONES CONSTITUCIONALES QUE AFECTAN LA EFICACIA DE

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Desde 1991 con la expedición de la nueva Carta de Derechos, el impacto en la

forma de explicar los hechos y su adecuación a las normas que imperan en el
acontecer del derecho administrativo, se ha redefinido en razón a los fallos de
la Corte Constitucional80 y su influencia a través de sus providencias de tutela y
de constitucionalidad en el sentido de oportunidad administrativa, esto es, en
la toma de decisiones con miras a, o por efecto de dichos fallos81.

Éste nuevo enfoque jurídico ha implicado un cambio en las actuaciones de la

administración a través de sus Actos Administrativos, en tanto y en cuanto que
los juicios de valor sobre los mismos, en primer lugar ya no sólo pertenecen a una

80 Obcit.
81 SCHMIT, Abnamm. El Procedimiento Administrativo, entre el Principio del Estado de Derecho y el Principio
Democrático. Sobre el objeto del procedimiento administrativo en la dogmática administrativa alemana. Universidad
de Heidelberg, Alemania. Editorial Civitas S.A. España 1993.

94
 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

competencia exclusiva sino bifurcada entre su juez natural que es el contencioso

administrativo, y el juez de tutela que pertenece a la jurisdicción de tutela cuya
última instancia es la Corte Constitucional en vía de revisión. Y, en segundo lugar,
porque el primero de sus juzgadores se remitirá a la validez o invalidez -juicio de
legalidad- de sus actos frente a la norma que los sustenta -motivación implícita y
fáctica-; en tanto que el juez de tutela hará un examen de legitimidad del mismo
acto frente a los derechos fundamentales, valores y principios constitucionales82
pero con un efecto inmediato sobre la eficacia del Acto.

La explicación de las siguientes acciones evidencia nuestra tesis.

4.5.1. La acción de tutela como acción negativa frente a los efectos de acto
administrativo

El Acto Administrativo contiene declaraciones de la voluntad de la autoridad

administrativa con la intención de producir efectos jurídicos, caracterizándose
de esta manera porque el órgano administrativo quiere el acto en sí y el efecto
jurídico que de él emana.

Así mismo, es el resultado del ejercicio de la función administrativa por quien

tiene la competencia y delegación de funciones a órganos de la Administración.
También cuando es el resultado del ejercicio de funciones públicas los
particulares investidos por la ley que atribuye competencia para obrar, y por
consiguiente, para crear Actos Administrativos.

Desde el punto de vista objetivo, el Acto Administrativo es la concreción

de la función administrativa. El contenido del Acto administrativo es la
función administrativa. En consecuencia, el fin del acto debe ser precisamente
administrativo en orden al cumplimiento de los fines estatales.

Tales características están principalmente concebidas a partir de quien profiere

el Acto Administrativo, es decir, el sujeto activo de la relación jurídica que
se crea, modifica o extingue a partir de aquel. Pero en dicha relación jurídica

82 “Estos cambios tienen un significado enorme, porque reflejan una concepción del control constitucional bien
distinta de la que habíamos tenido entre nosotros. No sólo se matiza la idea de que el control constitucional es una
simple comparación abstracta de normas, sino que además se introduce en la interpretación de la Constitución un
elemento de pluralismo, porque cuando se reconoce de que debe haber una máxima autoridad a la cual se le confíe
decir que dice la Constitución, también se reconoce que la Constitución tiene diversos significados o, mejor, que la
Constitución se hace a medida que se interpreta y que, por lo tanto, es importante involucrar diferentes perspectivas
en su interpretación. Es más, como fue una Constitución que nació de un foro pluralista, abierto a la participación de
todos, es indispensable que en su interpretación intervengan todos los que tengan algún interés y alguna opinión que
aportar en la definición del alcance de la Constitución.” (Manuel José Cepeda citado supra)

95
UNIDAD 4

también habita como sujeto pasivo el particular que se ve afectado por la decisión
unilateral adoptada por aquella parte de la administración con competencia
para intervenir en sus decisiones. Como lo vimos, éste sujeto pasivo -natural o
jurídico- posee unos derechos subjetivos que le son inherentes, inalienables y
esenciales a ella, como la vida, la dignidad, la igualdad, el debido proceso, etc.83

De modo que, por una parte, de los derechos fundamentales no puede ser
despojada ninguna persona, ni los puede ceder ni transferir, pues son intrínsecos
al ser mismo del hombre, y por cuanto son para él lo permanente e invariable,
y, por la otra corresponden a la dignidad de la persona, lo que significa que,
siendo ella una finalidad en sí misma, merece protección del Estado en todos
sus derechos esenciales, con independencia de que estén o no consagrados en
norma jurídica expresa.

Así las cosas, la materialización de la función pública por medio de un acto

administrativo tiene que estar sometida, no solamente al lleno de requisitos tales
como competencia, y la búsqueda de la satisfacción del interés general. Pero ese
interés general, sino que también debe salvaguardar los derechos subjetivos de
los particulares que se afecten o puedan llegar a afectarse con la decisión que se
adopte. Es precisamente por esta razón que la motivación del acto administrativo
demanda hoy más que antes, la articulación de las normas más singulares con
los fines de la norma de superior jerarquía, de manera tal que se satisfaga con
razones suficientes y pertinentes la carga argumentativa en que éste se soporta,
haciendo más transparente el fin y el móvil que subyace en la voluntad del
administrador. Ello garantiza que no prevalezca la arbitrariedad. Incluso en
actos en donde por regla del legislador el administrador no se encuentre
obligado a motivar expresamente sus actos, los fines y móviles deberán ser los
mismos que la Corte Constitucional encuentre ajustados a la Constitución al
realizar el examen de constitucionalidad.

Por lo que se refiere a la Acción de Tutela es una figura muy novedosa en el

derecho colombiano, pero que ha existido desde ya hace varios años en otros
ordenamientos como el mexicano, español y alemán bajo el nombre de derecho
o recurso de amparo.

Dicha acción, fue definida por el constituyente de 1991 como un mecanismo de

protección de los derechos constitucionales fundamentales de los Colombianos, al

83 La Corte Constitucional ha precisado que: a) Lo inherente es algo intrínseco del sujeto; b) Lo inalienable es aquello
que no puede ser enajenado, transferido ni cedido; y c) Lo esencial es aquello por lo cual un ser es lo que es, o lo
permanente e invariable de un ser.

96
 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

disponer en su artículo 86 que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces o juezas, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de particulares en los casos previstos en la ley.

La tutela encuentra su arraigo en el artículo 86 de la Constitución Política de

Colombia, el Decreto 306 de 1991, la Resolución 669 de 2000 de la Defensoría
del Pueblo, el Decreto 404 de 2001 que suspendió por un año la vigencia del
Decreto 1382 de 2000.

De manera que su fin esencial es la protección de los derechos constitucionales

fundamentales de los colombianos cuando quiera que ellos resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública
o de particulares en los casos previstos en la ley.

Como se afirma de la definición constitucional, la tutela se puede interponer

en contra de las actuaciones u omisiones de cualquier autoridad pública o de
los particulares que presten servicios públicos o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en
estado de subordinación o indefensión.

La expresión autoridad sirve para designar a quien encarna y ejercer esa

potestad, entonces por autoridad pública debe entenderse aquellos servidores
públicos llamados a ejercer dentro del ordenamiento jurídico que define sus
funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones,
por tanto, afectan a los gobernados.

¿Por qué la Tutela afecta la eficacia y no la validez de los Actos Administrativos?

El juez de tutela que encuentra configurada la violación o amenaza de

derechos fundamentales no profiere apenas un dictamen teórico acerca de la
transgresión de los mandatos constitucionales sino que, sobre ese supuesto,
está obligado a proferir una decisión de naturaleza imperativa que restaure
su plena vigencia en el caso específico.

Esa decisión se concreta necesariamente en una orden que debe ser acatada de
inmediato y totalmente por su destinatario, bien que se trate de una autoridad
pública, ya de un particular en los eventos que la Constitución contempla. Si
es desobedecida, la vulneración del orden constitucional prosigue y además

97
UNIDAD 4

queda en tela de juicio la eficacia de las normas constitucionales protectoras de

los derechos fundamentales.

De manera que, cuando la fuente de la trasgresión del derecho fundamental

alegado es un Acto expedido por la Administración, el particular puede buscar
impedir o detener los efectos del mencionado acto solicitando al juez de tutela
que ordene la cesación provisional de los efectos del Acto.

Empero, la acción de tutela tiene un principio de subsidiariedad, lo cual implica

que originalmente sólo podría invocarse como último recurso una vez se hayan
agotado los canales judiciales ordinarios.

No obstante, la reglamentación del la acción de tutela encarna situaciones

especiales mediante las cuales no opera el principio de subsidiariedad, y por
tanto, si pueden ser interpuesta aún sin haber agotado la vía gubernativa.

Una de esas situaciones excepcionales es cuando el particular alega un perjuicio

irremediable. Dicha situación se configura cuando se está ante un hecho
inminente, esto es, que amenaza o está por suceder prontamente. Si se trata
de la ejecución de un Acto Administrativo, estamos hablando entonces de la
posibilidad de la suspensión de sus efectos.

Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden

hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso
iniciado. Hay inminencias que son incontenibles cuando es imposible detener
el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el
momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.

Pero no basta cualquier perjuicio, sino que este debe ser grave, lo cual se refleja
en la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera
que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas.

Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que

recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se
anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable,
so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente .

98
 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

En suma, la urgencia y la gravedad determinarán que la acción de tutela sea

impostergable, y que proceda aún sin haberse agotado la vía gubernativa o
la vía judicial.

Es en este punto en donde el papel de la acción de tutela frente al Acto

Administrativo cobra vital importancia. En efecto, cuando un acto es considerado
por el particular como causa eficiente en la afectación desproporcionada, injusta e
inconstitucional de sus derechos fundamentales protegidos por la Constitución, la
forma más clara de frenar la arbitrariedad es por medio de las órdenes impartidas
en los fallos de tutela, esto es, acciones de tutela por vías de hecho.

4.5.2. Acciones populares y su incidencia en la eficacia y validez del acto

administrativo

1) Frente a la eficacia.

En correspondencia con la concepción del Estado Social de Derecho, democrático,

solidario y participativo que pregona la Carta Política, el constituyente de 1991
estableció la posibilidad de la representación y defensa de los intereses colectivos
mediante el ejercicio de las denominadas acciones populares, que más que un derecho
constituyen un efectivo mecanismo de protección y defensa del ciudadano.84

Las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Carta, cumplen el fin

de proteger los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio,
el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el
ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza85.

Con el ejercicio de las acciones populares se busca proteger los derechos e

intereses colectivos de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a
amplios sectores de la comunidad y su objeto no es la solución a una controversia
sino la efectividad de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza
o que las cosas vuelvan a su estado anterior, si fuere posible.

Las acciones populares son la respuesta del legislador, motivado por la limitada
protección que ofrecían las acciones populares previstas en la legislación civil,
la carencia de unificación procedimental y la lentitud absurda de los procesos
establecidos para estos casos. Por ello expidió la Ley 472 de 1998, que habilita a las
personas para acudir directamente ante los jueces a juezas con el fin de prevenir

84 Corte Constitucional. Sentencia C-377 del 14 de mayo de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
85 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999.

99
UNIDAD 4

daños a derechos o intereses colectivos y lograr que el juez de conocimiento expida

una orden que impida lesiones irreparables a bienes de la comunidad.86

La jurisprudencia ha precisado que como las acciones populares protegen a la

comunidad en sus derechos colectivos y, por lo mismo, pueden ser promovidas
por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a
un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el
procedimiento regulado por la ley87, el interés colectivo se configura en este
caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una
colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa
ante la administración de justicia, en demanda de su protección .88

La característica fundamental de las Acciones populares es su ejercicio con

carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no
dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para
su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan
amparar a través de ellas89.

La incidencia sobre la eficacia del Acto Administrativo puede verse desde los
efectos de la sentencia adoptada por el juez o la juez de la Acción Popular. En
efecto, la sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la
realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior
o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el
juez o la jueza procurará asegurar la restauración del área afectada destinando
para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa
juzgada respecto de las partes y del público en general.

De suerte que, la orden del Juez o la jueza puede implicar hacia el Acto
Administrativo y sus efectos dos cosas: a) la modificación de las obligaciones
contenidas en la parte resolutiva del Acto administrativo. Y b) la orden de
suspender la ejecución del Acto cuando considere que la operatividad del
mismo entraña o evidencia contravenciones a los derecho colectivos alegados.

86 CHARRY URUEÑA, Juan Manuel. En su intervención en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia de

la Universidad del Rosario en el proceso para defender la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998.
87 Ver, entre otras, Consejo de Estado sentencia proferida el 7 de abril de 2000, exp. AP 026, sentencia proferida el
primero de febrero de 2001, exp. AP 148, Sentencia proferida el 7 de junio de 2001, exp. AP 166, sentencia proferida
el 16 de febrero de 2001 exp. AP 170, sentencia proferida el 7 de abril de 2000, exp. AP 026, sentencia proferida el
primero de febrero de 2001, exp. AP 148, Sentencia proferida el 7 de junio de 2001, exp. AP 166, sentencia proferida
el 16 de febrero de 2001 exp. AP 170.
88 Consejo de Estado, Sección Tercera. M.P. Jesús María Carrillo B. 2 de octubre de 2002. Expediente No. AP
250002325000200201813-01
89 La Corte Constitucional, con ponencia del doctor Fabio Morón Díaz, Radicado T- 482-94, ha expresado:

100
 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

No olvidemos que la Ley 472 de 1998 señala que las acciones populares son
el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos y se
ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible90.

Así las cosas, las acciones populares tienen un carácter preventivo y restitutorio
que permite que a través de ellas se puede evitar el daño contingente u obtener
el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos; pero,
no puede perseguirse el resarcimiento de perjuicios individuales dentro de la
acción popular91.

2) Frente a la validez

Una idea significativa que empieza a tomar fuerza, a partir de las pretensiones que
se pueden incluir dentro del escrito mediante el cual se ejercita la Acción Popular, y
que relieva su importancia, aún por encima de la acción de tutela, es la competencia
que tendría el juez administrativo para decretar la nulidad del acto administrativo
dentro de las acciones populares sometidas a su conocimiento92.

La tesis, que es sostenida entre otros, por el Consejero de Estado Alier Hernández,
acepta que los actos administrativo unilaterales pueden ser anulados por el Juez
administrativo, dentro de una Acción Popular, siempre que así lo solicite el actor
y sean citados al proceso la administración que expidió el acto y los particulares
beneficiados con el mismo. De no reunirse los requisitos enunciados, tiene cabida
la inaplicación del acto, por virtud de la denominada excepción de ilegalidad o
de la capacidad oficiosa del Juez o la jueza.

Por último, citando al profesor Javier Tamayo, la posibilidad de que el juez o

la jueza de acciones populares pueda bajo ciertas condiciones, anular los actos
administrativos unilaterales, precisa que el Juez o la jueza no puede aceptar las
pretensiones de la demanda, ignorando el acto administrativo, o aniquilándolo
oficiosamente, por el simple hecho de que haya un daño real o potencial, pues
la ley 472 no establece una responsabilidad objetiva para todos los casos. 93

90 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999.

91 Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992.
92 Dicha tesis fue expuesta por el Magistrado del Consejo de Estado, doctor Alier Hernández en un seminario
realizado por el IARCE en la ciudad de Medellín a finales del año 2001, y que fue recogida por el doctor Javier
Tamayo en su columna de opinión de Ámbito Jurídico recopilada en el documento publicado por Legis Editores S.A.
“Columnas de Opinión 2002”.
93 Ibíd., pág. 87.

101
UNIDAD 4

La consagración constitucional de mecanismos especiales para la protección

de los derechos humanos es novedosa en el derecho colombiano, por cuanto
la Constitución anterior no preveía nada al respecto, con excepción del habeas
corpus, las acciones públicas y el derecho de petición.94

Desde la perspectiva de los derechos fundamentales la previsión de los

mecanismos de protección en el texto constitucional tiene por objeto la concretización
de los derechos humanos, como quiera que cumplan la función de verificar su
cumplimiento y real implementación. Cada uno de estos mecanismos tiene su
propio objeto y procedimiento. La acción de tutela por ejemplo, está dirigida de
manera específica a la protección de los derechos fundamentales, razón por la
cual es preciso analizar cada una de estas figuras frente a los efectos del acto
administrativo como manifestación de la voluntad de la administración que
crea, modifica o extingue obligaciones.

4.5.3. La acción de cumplimiento como acción

positiva frente a los efectos del acto administrativo

Tal y como lo hemos venido predicando en unidades precedentes a esta, y

con especial énfasis en la presente unidad, del Acto Administrativo se deben
destacar dos cosas: su validez y su eficacia. La primera tiene una connotación más
sustancial, en la medida que se relaciona con la legalidad del Acto directamente.
En cuanto a la eficacia, ésta se constata cuando los efectos buscados por la
Administración al expedir el Acto en cuestión se constatan materialmente. La
Acción de cumplimiento se dirige al logro de los efectos del Acto, y por lo tanto
puede ser calificada como una acción positiva.

En efecto, a diferencia de la acción de tutela, o la acción popular, la acción de

cumplimiento no busca entorpecer los efectos del Acto administrativo, sino
que, por el contrario, está dirigida sin ninguna duda a que el Juez o la jueza
ordene que cumplan las obligaciones contenidas en el acto, esto es, las cláusulas
resolutivas de las cuales se infieren prestaciones a favor del interés general o
en conveniencia directa con los intereses subjetivos de un particular, o de un
grupo en especial de ciudadanos. Allí está su carácter de acción pública.

La acción de cumplimiento esta prevista en el artículo 87 de la Constitución

Nacional, mediante la cual se busca hacer efectivo el Estado Social de derecho,
haciendo real por parte de sus autoridades el cabal acatamiento y total

94 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Mecanismos de Protección de los Derechos Fundamentales. Universidad
Sergio Arboleda. Serie Debates 2. Bogotá, 1995.

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 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

observancia de las normas y los Actos administrativos, que de acuerdo con el

principio de legalidad, enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo.

Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación

contenida en la Ley 393 de 1997, que en el artículo 1° dispone que toda persona
podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, o contra
acciones u omisiones de particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio
de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de una norma con fuerza
material de Ley o Acto Administrativo, y el inciso segundo del artículo 9° prevé
que la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya
tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la
norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez o la jueza, se
siga un perjuicio grave e inminente para el accionante

El Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha expresado que, a través de

la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar
los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconozcan.

La acción de cumplimiento, está prevista precisamente, para ordenar el

cumplimiento de una norma o Acto Administrativo que contenga una obligación
clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un
derecho que no se discute.95

4.6. JURISPRUDENCIA

Lea y analice algunas de las siguientes sentencias del Consejo de

Estado y de la Corte Constitucional, especialmente las relacionadas
con la temática sobre la legalidad, la validez y la eficacia de los Actos
Administrativos abordada en esta última Unidad. Identifique en ellas el
tema central, y especialmente los argumentos que tienen que tienen que
ver con la emisión, formación, perfeccionamiento y efectos en el tiempo
del acto administrativo-

95 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Consejera Ponente: María Inés Ortíz Barbosa. Enero 23 de 2003. Radicación
número: 05001-23-31-000-2002-03299-01.

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