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RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO
Como ha dicho la Corte en reiteradas oportunidades, la finalidad del
reclamo administrativo previo consiste en producir una etapa conciliadora anterior al
pleito, que dé a la administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error y
promover el control de legitimidad de lo actuado por los órganos inferiores (Fallos:
332:1629; 324:3335; 314:725; 311:689; 297:37).
Asimismo, el Tribunal ha señalado en ocasiones anteriores que la
reclamación administrativa previa es requisito para la exigibilidad judicial del derecho,
pero no para su génesis (Fallos: 301:1078) y, por lo tanto, la exigencia de la reclamación
administrativa previa tiene por objeto sustraer a los entes estatales de la instancia
judicial en una medida compatible con la integridad de los derechos, evitando juicios
innecesarios, y constituye una facultad que puede ser renunciada y de la que se
puedeprescindir en supuestos justificados como por ejemplo, cuando se advierte la
ineficacia cierta del procedimiento (Fallos: 332:1629; 313:326; 312:2418, 1306; 297:37, entre
otros), pues son inadmisibles las conclusiones que conducen a un injustificado rigor
formal yque importan un ilógico dispendio administrativo y jurisdiccional (Fallos:
332:1629; 324:3335).
Así, muchas veces la Corte determinó la necesidad del reclamo
administrativo previo como recaudo necesario para la previa deducción de la
demanda.
En ese sentido, en Fallos: 332:1629 la Corte confirmó la sentencia que
rechazó la demanda iniciada por una empresa distribuidora de electricidad contra
el Estado Nacional por considerar que no se había agotado debidamente la vía
administrativa si resultaba evidente que no puede considerarse cumplido el
procedimiento que exigía el art. 31 de la ley 19.549 como requisito previo al inicio de una
demanda contra el Estado Nacional y la posición asumida por éste en el juicio no
evidencia la inutilidad de retrotraer la cuestión a la etapa administrativa, por lo que no
permite concluir que el agotamiento de la vía administrativa constituyera un ritualismo
inútil (art. 32, inc. e, de la ley 19.549 vigente en ese momento).
En similar línea, en Fallos: 298:477 determinó que si bien de acuerdo con
los decretos leyes 7996/56 y 6675/63, la Administración General de Puertos debe
desenvolver sus funciones específicas en el ámbito del derecho privado, dicha
empresa desarrolla también actividades exorbitantes al derecho común. Como
sucesora de la Aduana en la función de almacenaje de mercadería proveniente del
extranjero en depósitos y plazoletas y tratándose de una actividad complementara
de las que cumple dicha entidad, la exigencia de reclamación administrativa previa
contenida en el art. 290de las Ordenanzas de Aduana era un recaudo necesario para
la previa deducción de la demanda, salvo que concurrieran circunstancias que la
hicieran inútil y la convirtieranen un ritualismo excesivo.
En Fallos: 312:2150 consideró que era improcedente el recurso
extraordinario cuando no se había efectuado la reclamación administrativa previa -
establecida en el art. 30 de la ley 19.549- ante la autoridad competente en el ámbito
administrativo, y la recurrente no había intentado siquiera alegar que la reiteración del
trámite administrativo podría originar la extinción de su crédito por prescripción.
Por otro lado, en numerosos precedentes la Corte entendió que
resultaba un excesivo rigorismo formal la denegación del acceso a la instancia
judicial por la omisión de cumplimiento de un recaudo que en el caso concreto
resultaba inoperante y que el reclamo administrativo previo como defensa o
excepción importaba un inoperante ritualismo, que no era exigible o que implicaba una
lesión a la garantía de la defensa en juicio consagrada en el art. 18 de la Constitución
Nacional.
En ese marco conceptual, consideró que incurría en un injustificado rigor
formal la resolución que había declarado inadmisible la acción que perseguía la
declaración de nulidad de una medida disciplinaria expulsiva adoptada por un
decretolocal luego de la tramitación de un sumario administrativo que culminó con
una disposición de la Jefatura de Policía Provincial. Tuvo en cuenta que resultaba
insostenible el criterio mantenido respecto de que el acto sancionatorio impugnado
resultaba ser un acto dictado originariamente y de oficio por el Poder Ejecutivo como
para aplicar la norma provincial que requería, para esta categoría de actos individuales,
como admisibilidad de la acción contencioso administrativa, la interposición de un
recurso de reconsideración para agotar la instancia administrativa (Fallos: 343:156).
También en Fallos: 314:725 determinó que si la Dirección General
Impositiva tuvo, por medio de un funcionario que revestía el carácter de juez
administrativo, la oportunidad de revisar el caso contando para ello con el pertinente
dictamen jurídico, la exigencia de un nuevo reclamo en el que se reitere el planteo ya
desestimado por el organismo fiscal, importaría una decisión de injustificado rigor
formal en aras de un ritualismo que llevaría, además, a un ilógico dispendio
administrativo y jurisdiccional.
En Fallos: 311:689 consideró que si el interesado presentó un reclamo
ante el gobernador de la provincia solicitando la anulación de un decreto y, ante el
silencio de la autoridad administrativa, formuló un pedido de pronto despacho sin
obtener respuesta alguna, era arbitraria la sentencia que había declarado formalmente
inadmisible la demanda contencioso - administrativa por no haber deducido el
recursode revocatoria contra el acto administrativo denegatorio ya que exigirle al
actor quereitere su planteo conducía a transformar el recaudo del agotamiento de
la vía administrativa en un innecesario ritualismo.
La Corte invocó como principio rector en la materia “in dubio pro actione”
en un reclamo de indemnización por la rescisión de un contrato de obra pública,
con fundamento en la presunta responsabilidad del Estado por su accionar legítimo
y en el que se había denegado la habilitación de la instancia considerando que la
ilegitimidaddel acto que dispuso la rescisión ya no podía aducirse judicialmente por
haber vencidoel plazo fijado por el art. 25 de la ley 19.549. Señaló que la decisión
apelada no había tenido en cuenta el principio mencionado y por ende había omitido
considerar que tal solución impedía de manera efectiva la posibilidad de la
demandante de acceder a la justicia, con menoscabo de su derecho de defensa
(Fallos: 312:1017).
En otro precedente el Tribunal determinó que si la demanda había tenido
inicio antes de que la ley 25.344 introdujera modificaciones en el art. 32 de la ley 19.549
que disponía en su inciso f que "el reclamo administrativo previo (…) no será necesario si
mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando se demandare a un ente
autárquico (…) o a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio" resultaba
incuestionable que a los actores no les era exigible el reclamo administrativo previo
para proceder a examinar su demanda, toda vez que la demandada era una entidad
autárquica (Fallos: 326:4711).
De hecho, años atrás, la Corte había dejado sin efecto la sentencia que
había rechazado la demanda de daños y perjuicios al considerar que existía un
excesode jurisdicción y ritualismo y prescindencia de la norma aplicable -arts. 32, incs.
d y f de la ley 19.549 vigente en ese momento- según la cual el reclamo
administrativo previo no era necesario cuando se demandaran daños y perjuicios
contra el Estado o un entedescentralizado con facultades para estar en juicio (Fallos:
304:149).
En Fallos: 312:2418 estableció que correspondía descalificar por su
excesivo rigorismo formal la sentencia que había denegado el acceso a la instancia
judicial por la omisión de cumplir con el reclamo administrativo previo si se demostró
que su correcta interposición en el caso concreto habría resultado inoperante ante
elrechazo del municipio de la pretensión del actor en cuanto al fondo de la cuestión
planteada.
En Fallos: 338:451, el Máximo Tribunal entendió que la sentencia que
consideró que a partir de la entrada en vigencia de la ley 25.344 y la consiguiente
sustitución de los arts. 30, 31 y 32 de la ley 19.549 se había consagrado como
condición insoslayable para la viabilidad de la acción judicial la interposición de un
reclamo administrativo previo había resuelto en forma dogmática si quien demandaba
el reajustejubilatorio contaba con 77 años de edad y la reapertura del procedimiento
desde la etapa administrativa podía volver ilusorio el cobro de los créditos a que
podría tenerderecho. Agregó que lo decidido había redundado en desmedro de la
garantía de defensa en juicio de la apelante consagrada en el art. 18 de la Constitución
Nacional.
También en torno al tema jubilatorio la Corte calificó como arbitraria la
sentencia que declaró la inhabilidad de la instancia judicial por falta de agotamiento de
la vía administrativa teniendo en cuenta que habían transcurrido 16 años desde que
seinició el trámite de reajuste y que la reapertura del procedimiento desde la etapa
administrativa podía volver ilusorio el cobro de los créditos a que la actora podría tener
derecho. Consideró que la decisión impugnada había sometido a la demandante a
la contingencia de ver clausurada la posibilidad de acceder a una decisión útil sobre
el fondo del asunto frente a la eventualidad -nada incierta en reclamos de esta
naturaleza- de no poder afrontar por razones biológicas o económicas un nuevo
proceso (Fallos: 335:1933).
En cuanto al examen de los requisitos o presupuestos procesales que
condicionan la admisibilidad de la pretensión, a partir del precedente “Gorordo” (Fallos:
322:73), la Corte estableció que estos pueden ser efectuados no sólo a requerimiento
de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual
el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la
voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los
litigantes en desmedro de la parte contraria. Se agrega que en lo que respecta al
proceso contencioso administrativo el actor, además de las condiciones de
admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
este debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso
previstos en el título IV dela ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el
juez está facultado a verificar.
Años después, al resolver con remisión al precedente “Gorordo” la
Corte señaló que la reforma efectuada en el año 2000 a la Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo a través de la ley 25.344 vino a convalidar el criterio
sostenido por ella en el mismo y favorable a la revisión de oficio de los recaudos de
admisibilidad de la acciónprocesal administrativa al disponer en su art. 31 que “[L]os
jueces no podrán dar curso alas demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en formaprevia el cumplimiento de los recaudos establecidos
en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente” (Fallos:
332:875).
En la causa “García” del 24 de agosto de 2004 tuvo presente que, al
tiempo de la interposición de la demanda, se encontraba vigente la doctrina del Tribunal
en virtud de la cual la denegación de la instancia contencioso administrativa sólo
resultaba factible en aquellos supuestos en que la falta de los requisitos exigidos
parasu admisibilidad fuera planteada por la demandada. No obstante ello, dentro
de los términos y por la vía que, a tal efecto, disponía el ordenamiento formal y, si bien
dicho criterio fue modificado a partir del precedente “Gorordo” -pocos meses antes de
la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la demanda-, en el sentido de admitir
que los jueces pueden examinar de oficio el cumplimiento de tales recaudos, entendió
que esa circunstancia no incidía en el caso, porque, además de que el demandado
no lo adujo en su debida oportunidad, instó el procedimiento al solicitar pruebas e
impugnar el peritaje, tampoco podría sostenerse que, después de haberse habilitado la
vía jurisdiccional, la variación de la doctrina sobre la materia modificara la traba de la litis
en auxilio de la negligencia procesal del demandado.
En Fallos: 339:219 determinó que correspondía revocar la sentencia
que hizo mérito de la defensa de la caducidad de la acción, que la ANSeS no había
hecho valer en la oportunidad debida -al trabarse la litis- basándose en las
facultades que tienen los jueces para expedirse de oficio sobre los presupuestos
procesales de la acción según fue resuelto en el precedente "Gorordo", ya que dicha
doctrina se refiere a las atribuciones que tienen los magistrados para evaluar esos
aspectos en una etapapreliminar del proceso, supuesto diferente al del caso.
Por último, en Fallos: 342:1434 (voto conjunto de los jueces
Rosenkrantz y Highton de Nolasco) se estableció que es claro que la revisión de
oficio sobre el cumplimiento de los requisitos de la habilitación de la instancia judicial
debe hacerse in limine litis de conformidad con los considerandos 7° y 9° de "Gorordo",
conclusión que es consistente con la secuencia de actos procesales reglados por
los artículos 8°, 9°y 10 de la propia ley 25.344, según los cuales corresponde que el
tribunal se expida sobre la admisibilidad de la acción judicial contra un organismo
estatal antesde dar traslado de la demanda, de modo tal que una vez consumada la
intervención en el pleito del Estado Nacional, la potestad del juez de volver a
expedirse sobre la habilitación de la instancia queda limitada a lo que pueda llegar
a plantear la demandada, por aplicación del principio de congruencia.
Buenos Aires, mayo de 2021
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