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Conocimiento Básico de La Prospectiva: Capítulo II

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Capítulo II

Conocimiento básico de la prospectiva

A. Contexto y origen de la prospectiva

1. Definición y evolución de los estudios del futuro

Los estudios del futuro se definen inicialmente como un campo de

conocimiento para la interrogación sistemática y organizada del
devenir (Hodara, 1984)1. Otra definición muy importante es la provista
por la Sociedad Finlandesa de Estudios del Futuro: “Los estudios
del futuro examinan el presente con una especial comprensión del
futuro, integran resultados de investigación de diferentes campos de
conocimiento y ayudan a los encargados de la adopción de decisiones
1
El devenir supone un proceso histórico donde el futuro es consecuencia del pasado y del
presente. Según Del Olmo (1984) y Miklos y Tello (1991), los estudios del futuro son por
excelencia un producto moderno, un fenómeno concomitante con la diferenciación de las esferas
institucionales, la creencia en la idea de progreso, la fe en la ciencia y el poder tecnológico, la
secularización, el nuevo papel del individuo, la actitud positiva respecto al futuro, la
aceptación entusiasta del cambio y la transformación de las concepciones de autoridad. Por
ende, esta concepción dista mucho de las perspectivas premodernas que entienden el futuro
como un destino, fundamentadas en actitudes místicas, mágicas, fanáticas, rígidas o
conservadoras, donde priman el temor, el azar y la fatalidad. Pero también dista de la
concepción del futuro entendido como porvenir, donde el futuro se puede imaginar
libremente, sin restricciones, derivadas de productos literarios o filosóficos tales como la utopía
o la ciencia-ficción, sin compromiso con la acción institucional ni la toma de decisiones
estratégicas de los países. En consecuencia, la visión del futuro como devenir es muy diferente
al futuro como porvenir o el futuro como destino.

40 CEPAL

estratégicas a hacer mejores elecciones para un futuro común”. Esto

significa que reciben aportes de todas las ciencias, y se caracterizan
porque ven el futuro como un espacio de realización del potencial
rnativas que permiten pensar y gestionar, bajo una óptica del bien
común, la incertidumbre asociada a las decisiones estratégicas que
marcan la trayectoria de la sociedad en su conjunto.
Según Miklos y Tello (1991), si bien sus primeros esbozos datan
propiamente de principios del siglo XX, los estudios del futuro se van
consolidando alrededor de la Segunda Guerra Mundial y trascienden
finalmente a la opinión pública en los años sesenta. Por ende, su
desarrollo institucional y profesional se ha gestado en paralelo en los
últimos 70 años en Europa, los Estados Unidos y el resto del mundo2.
Hoy en día esos estudios pueden considerarse como una disciplina
emergente de las ciencias sociales, que agrupa una gran variedad
de situaciones, temas y proyectos que caracterizan a los diferentes
países, escuelas y enfoques, y que ofrecen una amplia pluralidad de
puntos de vista y de divergencias entre los paradigmas e instrumentos
que se emplean (Caraça, 1990, pág. 169)3. Sin embargo, en lugar de
reducirse a una metodología única, constituyen un conjunto de teorías,
métodos, instituciones, autores y centros internacionales que generan
conocimientos acerca de la reducción y la gestión de la incertidumbre
frente a los cambios sociales así como de la preparación para la toma de
decisiones estratégicas4.
En la década de 1940 surgen los primeros aportes de esta disciplina,
pero en los años sesenta es cuando comienza a consolidarse el proceso de
desarrollo institucional y la conformación de una comunidad académica,
empresarial, gubernamental y no gubernamental interesada en conformar
una actividad profesional dedicada y orientada al futuro5.
2
En inglés se utiliza la denominación “futures studies”. En español debería decirse también
estudios de futuro. No obstante, debido a su difícil asimilación, algunos autores prefieren
utilizar el término estudios prospectivos. En sentido similar también se utiliza en inglés el
término foresight studies.
3
Por decisiones estratégicas se entienden aquellas que son irreversibles, y tienen altos costos y
altos impactos para la sociedad (Ghemawat, 2005).
4
Según Vecchiato y Roveda (2010), la gestión de la incertidumbre en el campo empresarial tiene
que ver con tres asuntos básicos: i) analizar el “estado” de la incertidumbre acerca del camino
probable que ha de tomar la evolución de los factores emergentes de cambio; ii) analizar el
“efecto” de la incertidumbre sobre los factores impulsores del cambio en la posición
competitiva de una firma (o de un país), y iii) crear una “respuesta” ante la incertidumbre
relacionada con la creación de una ventaja alrededor de dichos factores de cambio.
5
Hacia 1900, el novelista H.G. Wells hizo en Anticipations uno de los primeros llamados sobre
la necesidad de prever sistemáticamente, a partir de razonamientos lógicos, el futuro de los
distintos modos de transporte. Pero hubo que esperar a la crisis de 1929 para que aparecieran
las primeras iniciativas institucionales y científicas al respecto. La más famosa de ellas fue la
comisión de profesores universitarios que el Presidente Hoover designó para estudiar la
sociedad estadounidense, como

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 41

Esta comunidad proviene de diferentes vertientes. La corriente

principal de opinión surge del Estado, las instituciones supranacionales y
el sector de la ciencia y la tecnología. A estos se añaden los periodistas,
consultores, empresarios, líderes gremiales y redes de expertos.
Posteriormente los grandes conglomerados impulsan la prospectiva
corporativa o la prospectiva desarrollada en empresas (véase el diagrama
II.1).

Diagrama II.1
Corrientes fundamentales de los estudios del futuro

Prospectiva desarrollada en empresas

Primeros centros deAnálisis de innovaciónProspectiva corporativa.
estudio en empresas y tecnología (por ejemplo, Establecimientos de nuevas
(por ejemplo, Shell, DaimlerBenz, Siemens, variantes y difusión de
Toyota, DaimlerBenz) Philips) conceptos de estudios y
análisis sobre el futuro

Surgimiento de Periodistas, empresarios, redes de expertos y consultores

respuestas sistemáticas Estudios de alarma Consultoría de futuros
Estudios económicos y Investigación de
y estudios científicos (por ejemplo,
(por ejemplo, políticos sobre el futuro tendencias orientadas
sobre el futuro al mercado y los clientes Z_punkt)
Club de Roma, (por ejemplo, Alvin
Robert Jungk) Toffler, John Naisbitt,,(por ejemplo, Faith
Dan Coates, PROGNOS) Popcorn, Trendbüro)

Estado, ciencia y tecnología, instituciones supranacionales

Futurología, investigación Evaluación tecnológica, Investigaciones sobreProspectiva (por militar (por
ejemplo,pronóstico tecnológico, el futuro, orientadas a laejemplo, proyectos Corporación RAND, MIT)
ciencia y tecnologíaeconomía y la políticade la Unión Europea,
(por ejemplo, estudios (por ejemplo, el Proyecto prospectiva regional, Delphi, OTA)del Milenio, centros
dediálogo de futuro)
estudio ONU-OCDE)
1940-1960 1970-1980 1990 2000

Fuente: Frank Ruff, Current and Future Applications of Foresight in Industrial Enterprises: Implications
for UNIDO, Viena, DaimlerChrysler AG, Research, Development Society and Technology Research
Group, 2007.

De esta manera, los estudios del futuro o estudios prospectivos han

avanzado a la par de las transformaciones de la planificación y del
entorno mundial, en un proceso continuo que exige a su vez nuevos
enfoques, con un avance sinuoso, pleno de auges y declives. Después de
siete décadas de acumulación de conocimiento, han pasado varias
generaciones con enfoques distintos pero complementarios, que han
marcado intereses diferentes a lo largo del tiempo6:

un análisis necesario para la puesta en marcha de sus reformas. “Tendencias sociales

recientes”, publicado en 1933, fue el título de este informe dirigido por William Ogburn,
cofundador de las ciencias políticas (Hatem, 1993). Por otra parte, es sorprendente encontrar en
el contexto soviético un importante pionero, un tanto desconocido, llamado V. A. Bazarov, quien
ya en 1928 proponía que la prospectiva se desligara de la predicción y se enfocara al
mejoramiento de la eficacia de las decisiones (Bestuzhev-Lada, 1994). La fecha clave que se
considera el hito fundacional de los estudios del futuro en este texto fue cuando se publicó en
1943 el libro Historia y futurología, de Ossip Flechtheim.
6
En este caso, el concepto de cuatro generaciones se aplica a la prospectiva en general, a
diferencia de la descripción de Georghiou (2008), que lo aplica a la prospectiva
tecnológica. Esta idea se inspira en la observación de la prospectiva francesa por parte de
Goux-Baudiment (2001). Kuosa (2009) aporta una interesante perspectiva, diferente pero
complementaria, para analizar la evolución de los estudios del futuro.
DR © 2014.
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42 CEPAL

• A finales de la década de 1940 y durante la década de 1950

la exploración del futuro estuvo vinculada con la carrera
armamentista y el desarrollo del denominado complejo militar-
industrial, tanto en los Estados Unidos como en la Unión
Soviética. Por consiguiente, tenía un sello fundamental que
consistía en identificar la trayectoria del cambio tecnológico,
cuya aplicación al desarrollo de la industria aeroespacial y
nuclear tenía importantes consecuencias respecto de la
seguridad del planeta. Luego, a medida que fueron surgiendo
otras necesidades sociales, como la reconstrucción europea, los
procesos de descolonización en África, la urbanización y el
crecimiento económico en todo el mundo, la prospectiva fue
dando lugar a una segunda generación.
• A mediados y finales de los años sesenta aparece una reflexión
mucho más crítica e interpretativa sobre el progreso
comparado de los países. En el caso de América Latina, este
proceso estuvo bajo la influencia de las teorías del desarrollo y
la dependencia, el desarrollo industrial, entre otras. Luego
surgieron nuevas consideraciones acerca de los cambios
globales y la influencia del progreso tecnológico sobre el
cambio social en los distintos continentes y territorios.
• Afinales de los años ochenta y principios de los noventa surge
una tercera generación que cambia el enfoque hacia la
construcción del futuro. De esa manera, en América Latina se
pone el acento en el desarrollo de las instituciones, las
capacidades y los territorios. El centro del interés de la
prospectiva pasa de la observación de los cambios a la
creación de respuestas y la solución de problemas globales.
• Si bien todavía la mayoría de las prácticas internacionales
pueden concebirse dentro de la tercera generación, está
apareciendo a nivel mundial una cuarta generación de la
prospectiva. Aún incipiente, comienza a marcar la pauta en la
presente década y se caracteriza por estrechar la relación entre
prospectiva e innovación. El énfasis en la innovación entendida
en sentido amplio se explica por la necesidad creciente de la
humanidad de establecer una nueva agenda global de políticas
públicas que conceda prioridad al desarrollo humano y
sostenible del planeta. Todo esto implica una nueva mentalidad
y la promoción del comportamiento colectivo para evitar daños
irreversibles al medio ambiente y contribuir a la perdurabilidad
de la especie humana7.
7
Este hecho fue reconocido tempranamente en el debate organizado por la ONUDI en 2007
sobre el futuro de su Programa de Prospectiva Tecnológica, así como por las conferencias del

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 43

Actualmente la prospectiva se encuentra en la confluencia de la

tercera y la cuarta generación, cuyas prácticas se enriquecen mutuamente.
La prospectiva se convierte en un proceso desencadenante de la
innovación y contribuye a hallar nuevas respuestas, no solo desde el
punto de vista tecnológico en la búsqueda de nuevos productos que
lleguen a los mercados, sino desde el punto de vista de la innovación
cognitiva, social e institucional, que se relaciona con nuevas ideas,
comportamientos, estructuras y organizaciones. Todo lo anterior está
dando lugar a una fertilización cruzada de la prospectiva con otras
disciplinas. Esta evolución ha marcado un énfasis diferente en la
transformación de la disciplina y su correspondiente desarrollo
institucional, como puede observarse en el cuadro II.1.

Cuadro II.1
Evolución de los estudios del futuro o estudios prospectivos

Primera generación Segunda generación Tercera generación Cuarta generación

Período Décadas de Décadas de Décadas de Década de 2010
1950 y 1960 1970 y 1980 1990 y 2000
Conceptos Predicción y Comprensión, Construcción Innovación,
principales pronóstico del interpretación social, creación de convergencia
cambio tecnológico y crítica de los alternativas y solución tecnológica,
cambios sociales de problemas sostenibilidad
del planeta
Énfasis en Bases filosóficas Desarrollo de Desarrollo de Desarrollo de
el desarrollo y metodológicas instrumentos procesos y sistemas capacidades de
de la y caja de de aprendizaje y gestión del cambio
disciplina herramientas respuesta al cambio
Desarrollo Pioneros Asociaciones Consolidación de Profesionalización;
institucional Internacionales; redes, centros e mayor conexión
de la programas de institutos con la toma de
prospectiva formación decisiones

Fuente: Elaboración propia.

2. Principales escuelas de los estudios del futuro

Masini refiere que, según McHale (1975), en el marco de la evolución

conceptual de la disciplina, a inicios de los años setenta se aceptaban tres
enfoques principales sobre la forma de investigar los futuros, a saber: los
estudios del futuro (futures studies), la planificación a largo plazo (long-
range planning) y el pronóstico (forecasting). Tras un intenso debate
conceptual, la comunidad académica concluyó que el término futures
studies era el más adecuado para designar el campo de los futuros, por
su elasticidad para

Instituto de Prospectiva Tecnológica de la Unión Europea celebradas en 2008 y 2011. En

cuando a la bibliografía original en español sobre este particular, destaca la importante obra
colectiva coordinada de Bas y Guilló (2012). Entre los organismos internacionales, son vitales
las alertas de la OCDE (2011) y el Foro Económico Mundial (2014).
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44 CEPAL

incorporar diversos enfoques. Según Masini (1993a), ese término incluye

todas las vías de pensamiento acerca del futuro 8.

Cuadro II.2
Síntesis de las principales escuelas y enfoques de los estudios prospectivos
ContextoDécadas deDécadas de 1940, 1950 y 19601970 y 1980 Décadas de 1990 y 2000

América Planificación Pronóstico tecnológico Futurización (futuring)

del Norte a largo plazo (technological forecasting) Prospectiva estratégica
(Long Range Planning) Planificación (strategic foresight)
Investigación de futuros por escenarios
(futures research) (scenario planning)
Europa Prospectiva
Prospectiva estratégica Prospectiva (foresight) Actividades
prospective)
(prospective strategique) prospectivas
Futurología
Previsión humana y social (forward-looking activities)
(futurology)
(previsione umana e
sociale)
Entorno
Internacional Análisis de sistemas Dinámica de sistemas Pensamiento sistémico
(systems analysis) (systems dynamics) (systems thinking)
Elaboración de Análisis sobre los futuros de
perspectivas (visioning) la tecnología
Vigilancia tecnológica (technology futures analysis)
(technological watch, Análisis tecnológico orientado
competitive technical al futuro
intelligence, veille (future-oriented technology analysis)
technologique) Análisis de horizontes
(horizon scanning)

Fuente: J. Medina Vásquez, La prospectiva y la necesidad de un nuevo paradigma de planificación

en América Latina, documento presentado en el curso “Planificación, gobierno y desarrollo”, Cartagena
de Indias, Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES)/ Agencia Española de
Cooperación para el Desarrollo (AECID), 2012, sobre la base de E. Cornish, Futuring: The Exploration
of the Future, Bethesda, World Futures Society, 2004; M. Godet y
P. Durance, Prospectiva estratégica para las empresas y los territorios, París, Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)/Dunod, 2011; R. Johnston,
“Historical review of the development of future-oriented technology analysis”, Future-Oriented
Technology Analysis. Strategic Intelligence for an Innovative Economy. C. Cagnin y otros (eds.),
Berlín, Springer, 2008; E. Masini, “Prospective et action”, Les clés du XXIe siècle, Jerome Bindé, París,
Seuil Editions, 2000; B. R. Martin, “The origins of the concept of foresight in science and technology: an
insider’s perspective”, Technological Forecasting & Social Change, vol. 77, N° 9, Amsterdam,
Elsevier, 2010; Javier Medina, Visión compartida de futuro, Cali, Universidad del Valle, 2003; J.
Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y decisión estratégica: Bases teóricas e
instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N° 51 (LC/ L.2503-P), Santiago
de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicación de las
Naciones Unidas, N° de venta: S.06.II.G.37; I. Miles, “The development of technology foresight: a
review”, Technological Forecasting & Social Change, vol. 77, N° 9, Amsterdam, Elsevier, 2010; A.
Porter, “Technology foresight: types and methods”, International Journal of Foresight and Innovation
Policy, vol. 6, N° 1/2/3, Inderscience Publishers, 2010; y Future-oriented Technology Analyses:
Established Methods, Georgia Tech & Search Technology, Curso de alto nivel sobre tecnologías de
análisis de futuro, inteligencia competitiva y evaluación de políticas en ciencia, tecnología e innovación,
Bogotá, Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (COLCIENCIAS),
Programa Nacional de Prospectiva Tecnológica e Industrial, 2006; M. Rader y A. Porter, Fitting
Future-oriented Technology Analysis Methods to Study Types, Future-Oriented Technology
Analysis-Strategic Intelligence for an Innovative Economy, C. Cagnin y otros (eds.), Berlín, Springer,
2008.
8
Según Masini (2000), el concepto de futures studies se consideraba más abierto y flexible que
los de long-range planning y forecasting. Es importante utilizar los términos originales en inglés
porque a veces la traducción simple al español induce a error, al hacer que todos los enfoques
se denominen de una misma manera, pasando por alto las importantes diferencias que existen
dentro de ese campo. Por ejemplo, muchas veces se confunde la prospectiva ( foresight) con el
pronóstico (forecasting).

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 45

Actualmente los estudios del futuro incluyen una serie de escuelas,

tales como la investigación de futuro, el pronóstico tecnológico, la
prospectiva, la planificación por escenarios, la previsión humana y social,
los estudios globales, los estudios de visión, el análisis de sistemas, entre
otras. Su evolución puede apreciarse con mayor detalle en el recuadro II.1.

Recuadro II.1
Familia de escuelas de los estudios del futuro
Hacia los años cuarenta y cincuenta surgen los estudios del futuro propiamente
dichos, curiosamente relacionados con la experiencia de la Segunda Guerra
Mundial. En aquella época se planteaban dos preocupaciones fundamentales. Del
lado europeo, las preguntas básicas eran cómo construir un futuro colectivo en que
no se repitiera el Holocausto y cómo educar a las futuras generaciones de modo
que no se impusiera una minoría, como lo hicieron el nazismo o el fascismo,
restringiendo la libertad y las alternativas de futuro de la población. Desde el punto
de vista político-institucional, se buscaba definir el concepto de un bien común
europeo y evitar nuevas guerras fratricidas, idea que con el tiempo dio lugar a la
creación de la Unión Europea. Por otra parte, desde una perspectiva muy diferente,
en los Estados Unidos, los estudios del futuro surgieron a partir de la búsqueda de
soluciones a un problema muy concreto: dominar la tecnología básica para ganar la
Guerra Fría. Por esta razón, los primeros métodos y grandes aplicaciones fueron
impulsadas por el Gobierno y estuvieron al servicio del complejo militar-industrial.
De estas dos grandes preocupaciones se fueron derivando los principales
enfoques contemporáneos. En los Estados Unidos fue determinante la aparición de
la planificación a largo plazo (long-range planning). Esta surgió de la
investigación de operaciones, caracterizándose por ser muy formal, por su base
matemática y la utilización de métodos cuantitativos. Su interés central radicaba en
el desarrollo de la tecnología, las aplicaciones militares, los mercados y los
procesos de innovación. Posteriormente apareció la investigación sobre el futuro
(futures research), que heredó esa misma tradición y pasó a considerarse un
enfoque más serio y científico. Por esa razón, por ejemplo, la Asociación
Internacional de Sociología fundó en 1974 el Comité de Investigación sobre los
Futuros. En los años sesenta esas dos grandes corrientes se fueron desdoblando
en otras dos vertientes: el pronóstico tecnológico (technological forecasting) y la
planificación por escenarios (scenarios planning), que marcaron sus propias
sendas de desarrollo y son bastante utilizadas hoy en día.
Ahora bien, en Europa, alrededor de 1943 apareció la futurología, que aspiraba a
convertirse en una ciencia del futuro. Esta voz, propuesta por el alemán Ossip
Flechtheim, no tuvo mayor fortuna y fue bastante criticada y debatida en los años
sesenta. Por su parte, en un contexto independiente, el francés Gastón Berger
(1957) inventó el concepto de prospectiva. Este ser singular, filósofo y hombre de
empresa a la vez, oponía este término a la retrospectiva y con él pretendía
fundamentar una forma filosófica de ver la realidad, caracterizada por su
orientación hacia el futuro. Planteaba que el futuro debía ser diferente al presente y
el pasado, que no debía ser una simple extrapolación de la experiencia conocida, y
sustentaba su reflexión a partir de la fenomenología. Posteriormente, su compatriota
Bertrand de Jouvenel (1967) entendió la prospectiva como el arte de la conjetura por
antonomasia y polemizó arduamente con Flechtheim. Proponía la necesidad de
investigar los diferentes futuros posibles o futuribles, en vez de centrar la atención
en la predicción de un futuro único.

46 CEPAL

Recuadro II.1 (continuación)

La corriente de la prospectiva fue alcanzando difusión y notoriedad, y con

el tiempo se transformó en dos grandes vertientes. La primera y más conocida es
la de la prospectiva estratégica, liderada por Michel Godet y otros autores, y la
segunda es la previsión humana y social. La primera está directamente relacionada
con la estrategia empresarial y su principal fortaleza ha sido el desarrollo de una
caja de herramientas. Por su parte, la previsión humana y social recupera la
tradición humanista de la primera generación de la prospectiva y desarrolla
esferas y temáticas de carácter ético-cultural, liderada por Eleonora Masini y un
grupo de futuristas provenientes de diversos países en desarrollo, fuera del contexto
eminentemente francés de la prospectiva estratégica.
Por otra parte, hacia los años setenta surgen otras corrientes independientes, una
relacionada con la elaboración de visiones (visioning) y otra centrada en los
estudios de la problemática global (global studies), fuertemente impulsados por el
Club de Roma, fundado por Aurelio Peccei. Esta institución, compuesta por
industriales, gobernantes y académicos de distintos países, patrocina periódicamente
investigaciones e informes que estimulan el debate público alrededor de los futuros
posibles de la humanidad. Producto de sus estudios se han generado interesantes
debates, por ejemplo, acerca de los límites del crecimiento económico, el
crecimiento demográfico indefinido y sus impactos sobre la seguridad alimentaria
y el desarrollo de los pueblos, la sociedad del conocimiento, entre otros. Ese tipo de
estudios globales se ha desarrollado posteriormente en varias direcciones, entre ellas,
la de los estudios sobre la paz, los conflictos y la seguridad mundial y los modelos
económicos globales (Cole, 1998).
A mediados de los años ochenta se propone el término foresight, ligado a la
identificación de nuevas tecnologías, una práctica utilizada por las corporaciones y
los sistemas nacionales de innovación (Martin e Irvine, 1984). Ha tenido gran auge
desde mediados de los años noventa debido al impulso de los programas nacionales
de prospectiva, tanto en Europa occidental, como en Europa central y oriental,
América Latina y los países anglosajones. Dicho auge está relacionado con el
establecimiento de redes de comunicación y procesos de cooperación entre los
diversos actores que participan en el proceso de concepción y desarrollo,
comercialización y utilización de tecnologías, que buscan definir la demanda futura
(Martin y Johnston, 1999). El concepto de foresight entendido como actitud humana
también se utiliza en Australia y los Estados Unidos en el contexto educativo
(Slaughter, 1996).
Por su parte, en la bibliografía especializada francesa de los años sesenta y
setenta surgen los conceptos de inteligencia económica (intelligence economique)
o vigilancia estratégica (veille stratégique). Cuando se ciñen estrictamente al
campo científico-tecnológico, se conocen en inglés como “technological watch” o
“competitive technical intelligence” y en francés como “veille technologique”.
Actualmente la vigilancia tecnológica y la inteligencia competitiva constituyen un
proceso sistemático en que se capta, analiza y difunde información de diversa índole
(económica, tecnológica, política, social, cultural y legislativa), mediante métodos
legales, con el ánimo de identificar y anticipar oportunidades o riesgos, para mejorar
la formulación y ejecución de la estrategia de las organizaciones (Sánchez y Palop,
2002). En las ciencias de la administración, la inteligencia empresarial suele
denominarse en inglés competitor intelligence, competitive intelligence o
business intelligence. La diferencia entre ellas radica en que la primera se centra
únicamente en el estudio de los competidores; la segunda incluye el estudio del
mercado, los clientes y los proveedores, y la tercera incluye los factores políticos,
económicos, sociales, tecnológicos, ecológicos y legales y cualquier factor externo
que pueda afectar los objetivos de la organización. La inteligencia empresarial
también se conoce en inglés con otras acepciones como monitoring,
environmental scanning

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 47

Recuadro II.1 (conclusión)

o competitive early warning (Medina y Sánchez, 2009). En la primera década del

siglo XXI se ha difundido el concepto de análisis de horizontes (horizon scanning)
como una actividad estructurada y continua para monitorear y analizar cuestiones de
la frontera del conocimiento que son pertinentes a la política, la investigación y los
programas estratégicos.
En la década de 2000 una concepción sustantiva consistió en agrupar en un
cuadro referencial único las familias de análisis sobre los futuros de la
tecnología (technology futures analysis, TFA). Estas reúnen los enfoques
conocidos como pronóstico tecnológico (technology forecasting), prospectiva
tecnológica (technology foresight) y evaluación tecnológica (technology
assessment), así como sus métodos y procesos más utilizados. Según Porter y
otros (2005), el concepto de TFA se refiere a cualquier proceso sistemático para
producir juicios sobre las características de las tecnologías emergentes, los cambios
y los impactos potenciales de una tecnología en el futuro, los cambios de las
sociedades, las evaluaciones del sector público, los pronósticos tecnológicos, los
estudios de inteligencia en la industria privada, entre otras cosas. Entre los
distintos tipos de TFA se cuenta la prospectiva tecnológica, un proceso sistémico
con el que se busca identificar la evolución de tecnologías futuras y sus
interacciones con la sociedad y el ambiente, con el propósito de guiar acciones
conducentes a un futuro deseable. El concepto de TFA abarca un amplio rango de
métodos e instrumentos usados en variedad de contextos, con múltiples contenidos y
procesos. Posteriormente, en el seno de distintos eventos globales convocados por el
Instituto de Prospectiva Tecnológica (IPTS) de la Unión Europea, se evolucionó
hacia el concepto de análisis de la tecnología orientada al futuro (future-oriented
technology analysis, con la misma consideración de servir como enfoque común o
sombrilla que abarque el conjunto de comunidades epistémicas que se dedican a la
anticipación, exploración y análisis de las tecnologías futuras (Cagnin y Keenan,
2008).
Fuente: Elaboración propia sobre la base de J. Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de
prospectiva y decisión estratégica: Bases teóricas e instrumentos para América Latina y el
Caribe”, serie Manuales, N° 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta:
S.06.II.G.37; J. Medina Vásquez y J. M. Sánchez (eds.), Sinergia entre la prospectiva
tecnológica y la vigilancia tecnológica e inteligencia competitiva, Bogotá, Colciencias
(Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación), 2009; y J. Medina
Vásquez, Visión compartida de futuro, Cali, Universidad del Valle, 2003.

Ahora bien, dentro de esa multiplicidad de escuelas que coexisten,

las más sólidas actualmente al nivel conceptual y metodológico son,
por una parte, el foresight de corte anglosajón, nacido de la evaluación
de las posibilidades tecnológicas y, por otra, la prospectiva francesa y
latina, más impregnada por la filosofía de la acción (Miles, 2008 y 2010;
Godet y Durance, 2011). Según Nalerio (2007 y 2014), desde finales de los
años noventa, sobre todo gracias al impulso de la Dirección General de
Investigación e Innovación de la Comisión Europea, se ha desarrollado
una verdadera dinámica de convergencia entre ambas9.

9
Entre los enfoques de reciente aparición conviene señalar que los conceptos de futuring y
forward-looking activities son incipientes y aún no se consideran propiamente escuelas, como
sucede con la mayoría de los conceptos incluidos en el cuadro II.2. Por otra parte, los enfoques
del análisis tecnológico orientado al futuro se utilizan preferentemente en el campo
tecnológico.

48 CEPAL

En consecuencia, hoy en día, tanto el foresight como la prospectiva

se ven, más que ayer, como una forma de pensar y actuar orientada hacia
el futuro, no únicamente como un método de investigación10.

B. Conceptos básicos de la prospectiva

1. ¿Qué no es prospectiva?
La prospectiva aplicada a la gestión pública no es adivinación, profecía,
ciencia-ficción ni utopía. No es charlatanería ni la simple especulación de
un autor que plantea imágenes de futuro sin posibilidades de realización.
En realidad, la prospectiva supone una reflexión estructurada y
sistemática acerca de las alternativas futuras de un país, territorio, sector
o institución, mediante la interacción organizada con expertos, redes y
comunidades, basada en un diálogo fundamentado en hechos y datos.
Implica la construcción de visiones de futuro estructuradas, verosímiles,
innovadoras, transformadoras y con posibilidades de realización.
La prospectiva tampoco es cuestión de utilizar medios informáticos
para hacer cálculos exactos acerca de un futuro único, ni surge de la mera
inspiración ni del trabajo aislado de una sola persona. Por el contrario,
se elabora a partir del trabajo en equipo, con la capacidad de articular la
opinión experta de diferentes grupos de personas y comunidades que
necesitan ponerse de acuerdo en torno a una visión compartida del futuro,
con miras a formular políticas públicas y tomar decisiones adecuadas para
el desarrollo de un sistema social.

2. La esencia de la prospectiva: anticipación

y construcción de futuros
La prospectiva involucra dos términos clave: la anticipación, que alude al
concepto clásico, y la construcción del futuro, que representa un concepto
más contemporáneo11. Etimológicamente, prospectiva es afín a los
vocablos latinos prospicere o prospectare, que expresan la idea de mirar
mejor y más lejos aquello que está por venir. Esta es la esencia de la
anticipación,

10
Por lo que se refiere al foresight anglosajón, esta convergencia ha surgido a partir de la
consideración cada vez mayor de los aspectos sociales en las políticas de innovación. Desde
la prospectiva francesa, es relevante la obra reciente de Godet y Durance (2011), que aporta un
interesante estudio terminológico que rastrea las equivalencias conceptuales y metodológicas.
11
La anticipación se entiende como una disposición natural del ser humano para evocar en la
mente la representación de eventos que pueden ocurrir en el futuro. Es un proceso que
consiste en traer el futuro al presente por medio de representaciones mentales. Desde un punto
de vista dinámico, la anticipación se refiere a la prevención de problemas, la identificación de
oportunidades, la resolución creativa de problemas al ritmo que se presentan los hechos
(Gabillet, 1999 y 2008). Ahora bien, técnicamente, la anticipación implica la descripción de un
futuro, la creación, el desarrollo y la utilización de métodos de producción; la obtención,
procesamiento, formulación, análisis y documentación de la información sobre el futuro
(SELF-RULE, 2006).
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Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 49

disciplina que no ha perdido vigencia, pero que se ha visto enriquecida

por el nuevo concepto (Medina, 2011a). A continuación se describen sus
diferencias y complementariedades.
Ante todo, según Gastón Berger (1957 y 1964), la prospectiva es una
actitud12. En ella prima la metáfora de la visión, se trata de generar una
visión de futuro con cinco características básicas: i) mirar mejor (una
visión de futuro de alta calidad); ii) mirar más lejos (una visión a largo
plazo, es decir, más allá de diez años); iii) mirar de manera amplia, o sea,
de forma sistémica; iv) ver con profundidad, de modo que se pueda
trabajar con investigación y fundamentos sólidos, con sustentación y rigor
en la información y el conocimiento de que se alimenta la toma de
decisiones, y v) también ver distinto, con nuevas ideas y con los riesgos
inherentes a lo nuevo, a la ruptura de los hábitos, así como proponer
nuevas formas de pensar o nuevos conceptos en que la sociedad no había
pensado antes.
En la actualidad esos riesgos están presentes en decisiones tales
como el desarrollo de nuevos sectores económicos, el diseño de nuevas
infraestructuras, el cambio del patrón de especialización de un territorio,
o la creación de nuevas ramas de la ciencia y la tecnología. O bien, riesgos
propios de la reorganización de situaciones conocidas, por ejemplo, la
modernización del Estado, las reformas institucionales, el desarrollo de
plataformas o infraestructuras existentes, entre otros.
Por otra parte, para Bertrand de Jouvenel (1967), la anticipación es
la exploración de los futuros posibles, probables y deseables. Desde este
punto de vista, la prospectiva puede entenderse como un proceso
intelectual por el que se representa lo que puede suceder, o sea, los
futuros posibles. Pero también permite identificar los futuros que tienen
mayores probabilidades de acontecer, o sea, los futuros probables, e
incluso los que se desea que ocurran, es decir, los futuros deseables. Los
futuros posibles y probables se determinan al percibir la realidad de
manera objetiva e intersubjetiva. Los futuros deseables responden a la
proyección subjetiva de los anhelos, temores, deseos e intereses de los
actores sociales. Por consiguiente, la prospectiva no se limita a una
actividad de pronóstico que busca visualizar principalmente los hechos
más probables; se trata de una acción abierta que diseña múltiples
caminos hacia el futuro (Gomes de Castro y otros, 2005)13.
12
Según Gaston Berger (1959, págs. 270 a 275), la actitud prospectiva se basa en cinco necesidades
principales: i) mirar lejos; ii) mirar con amplitud; iii) ver y analizar en profundidad;
iv) arriesgarse, y v) pensar en el ser humano. Posteriormente, Michel Godet (1997) añadió tres
componentes a la actitud prospectiva: i) mirar de otra manera (desconfiar de las ideas
recibidas, pero también innovar); ii) mirar juntos (apropiación), y iii) utilizar métodos lo más
rigurosos y participativos posible para reducir las inevitables incoherencias colectivas.
13
La actitud prospectiva es de vocación universal y se busca que esté al alcance de muchas
personas. Entretanto, la actividad prospectiva agrupa un conjunto de métodos y herramientas
específicas y es propia de especialistas tales como los investigadores, los agentes de la

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actividad pública y los consultores (CEPT/DATAR, 2007). La actividad prospectiva (futures
thinking) se expresa en estudios, investigaciones y reflexiones colectivas organizadas y está
sometida a evaluación, al control de calidad, a la deontología y a la ética profesional.

50 CEPAL

La anticipación implica horizontes de pensamiento de largo plazo,

lo que por lo general se entiende como diez años hacia adelante. Un
decenio sería un horizonte temporal normal en las decisiones públicas en
temas como energía, medio ambiente, educación, infraestructura,
seguridad social y otros. En ese lapso de tiempo se expresan en forma
tangible las consecuencias e impactos de las decisiones que se toman hoy.

Cuadro II.3
Futuros posibles, probables y deseables
Los futuros posibles Exploran alternativas mutables, sujetas a incertidumbres y
rupturas o discontinuidades.
Los futuros probables o esperados Son resultado del análisis de tendencias y de extrapolaciones
de “datos” del presente.
Los futuros deseables o preferidos Reflejan la expectativa de atención de las demandas
actuales de la sociedad, de políticas de gobierno, de estrategias
empresariales, entre otras, que se expresan por medio de las
metas o valores de los actores sociales.
Fuente: A. M. Gomes de Castro y otros, La dimensión de futuro en la construcción de la sostenibilidad
institucional, San José, Proyecto ISNAR “Nuevo Paradigma”, 2001; Antunes, A. y otros, “Prospección
tecnológica - gestión del conocimiento e inteligencia competitiva: Modelos de gestión para la toma de
decisiones y construcción de futuro”, Sinergia entre la prospectiva tecnológica y la vigilancia
tecnológica e inteligencia competitiva, J. Medina y J. Sánchez (eds.), Bogotá, COLCIENCIAS, 2009.

En el sentido clásico, la anticipación se concentra en la percepción y

análisis de las transformaciones sociales presentes y futuras. Según
Alonso (2012), en este caso la prospectiva se limita a explorar y hacer
explícitos los futuros posibles, las opciones abiertas en un ejercicio de
análisis condicional (si pasa “X” podría ocurrir “Y”), procurando no hacer
juicios de valor (en la medida en que sea posible) y señalando
explícitamente los criterios que se emplean para seleccionar los futuros
probables, y el futuro deseado o preferido, según valores y criterios
explícitos, incluidos los medios para conseguirlo. Sin embargo, en el
sentido contemporáneo, según Godet y Durance (2011) la anticipación
sirve para aclarar las decisiones y acciones presentes. La exploración de
futuros tiene un nexo claro con la acción. Se busca tomar decisiones en el
momento actual y analizar las consecuencias de esas decisiones. Por tanto,
la anticipación es un proceso proactivo, que da origen a la prospectiva
estratégica14 15.
14
Para Michel Godet (1997) y la red del Colegio Europeo de Prospectiva Regional (2004), la
anticipación implica una combinación adecuada de actitudes activas acerca del futuro, que
toman la forma de preactividad (prepararse frente al cambio esperado) y proactividad (dar
forma al cambio propuesto). Ahora bien, Antonio Alonso (2012) se pregunta: ¿qué distinguiría
a quien conduce el ejercicio de prospectiva de un “activista”? En primer lugar, su formación en
la tradición y el conocimiento básico de la prospectiva, en tanto disciplina. En segundo lugar,
su ética y responsabilidad. En tercer lugar, su identidad profesional y, por último, la gestión
de métodos, procesos y sistemas prospectivos, que le permiten actuar en diferentes contextos,
con pertinencia y efectividad. Por esa razón, se han desarrollado en el próximo apartado las
dimensiones epistemológicas, axiológicas, ontológicas y praxeológicas de la prospectiva.
15
Según Nalerio (2007, 2014), en el contexto francés, Hughes de Jouvenel y Michel Godet
mantienen un debate recurrente que conviene destacar. Para De Jouvenel, la prospectiva no

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 51

Cuadro II.4
Tipos de prospectiva
ConceptoDescripciónUtilidad

Prospectiva
exploratoria,
sistémica o
cognitiva Consiste en un ejercicio que explora los Permite detectar las tendencias y
futuros posibles a partir del análisis del contratendencias de evolución,
pasado (retrospectiva), la identificación de identificar las continuidades, las
las tendencias pasadas de evolución y de un rupturas y las bifurcaciones de las variables
análisis del presente en la determinación de del entorno (actores y factores), así como
los factores de cambio y los hechos determinar el abanico de los futuros
portadores de futuro. posibles.
Prospectiva Facilita el reconocimiento de los
estratégica, desafíos en juego.
normativa o
programática El ejercicio de prospectiva pretende definir Se orienta principalmente a la preparación de
el recorrido que permite alcanzar el objetivo la toma de decisiones.
deseado, ya sea a partir del presente hacia el Permite construir visiones de futuros
futuro, o del futuro hacia el presente. La deseables, elaborar estrategias colectivas
estrategia se concibe en su sentido “militar”, y lógicas de intervención posibles y, a
como el ejercicio de determinar los recursos partir de esto, mejorar la calidad de las
disponibles y decisiones.
elegir los medios que se deben emplear en
función del objetivo de que se trate.

Fuente: Colegio Europeo de Prospectiva Territorial-Datar, Palabras clave de la prospectiva territorial,

Diputación Foral de Gipuzkoa, Oficina Estratégica, junio de 2010; y J. de Courson, L’appétit du futur.
Voyage au cœur de la prospective, París, Éditions Charles Léopold Mayer, 2005.

Dentro de la escuela francesa, Michel Godet (1994 y 1997) ha sido el

autor más representativo que ha planteado la necesidad de ir más allá de
la anticipación, en tanto observación del futuro. Para Godet, la esencia del
proceso prospectivo radica en un conjunto de tres elementos que
denomina el “triángulo griego”, conformado por la anticipación, la
apropiación y la acción. La anticipación equivale en la práctica a la
producción de imágenes de futuro, por lo general mediante el método de
los escenarios; la apropiación es el proceso de interlocución con los actores
sociales, para compartir las imágenes de futuro por parte de un grupo
social, usualmente con métodos que estimulan las conversaciones
estratégicas entre actores sociales, la participación y la comunicación
pública. Entretanto, la acción tiene que ver con la puesta en marcha de un
plan o programa que traduzca las imágenes de futuro en hechos reales.

puede ser más que estratégica, ya que solo tiene sentido si prepara para la acción. Por lo tanto,
considera redundante la expresión “prospectiva estratégica”. Godet coincide con esa
valoración, pero insiste en que el término “estratégico” aporta un énfasis necesario, pues en
ocasiones la anticipación solo se utiliza como un medio para pensar en el futuro, sin
compromiso con la acción. Desde los años ochenta, Godet se ha posicionado como un referente
fundamental tanto en América Latina como en el mundo. La prospectiva y la estrategia son
indisociables, ya que la anticipación solo tiene sentido si esclarece la acción presente. No
obstante, este planteamiento es fundamental en la obra original de Gastón Berger, que se ha

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revalorizado recientemente en el contexto francés (véanse Berger, 2010; Goux-Baudiment,
2001, y Durance y Cordobes, 2007).

52 CEPAL

Sin embargo, aunque el argumento principal de Godet se basa

en ese “triángulo”, su obra se ha centrado primordialmente en la
anticipación y la acción, dejando un tanto de lado la apropiación y los
aspectos socioculturales y sociopolíticos concomitantes. De ahí que la
práctica de la prospectiva en América Latina haya puesto de relieve la
necesidad de completar el planteamiento de Godet con el concepto de
aprendizaje. De este modo, el triángulo griego se convierte en un ciclo de
trabajo permanente16.
Ahora bien, el sentido contemporáneo de la prospectiva, basado en
la idea de la construcción de futuros, agrega a lo anterior algunos factores
clave17. En primer lugar, es importante tener en cuenta la impronta
humanista fundamental de la disciplina, que consiste en pensar en la
supervivencia y la trascendencia de la especie. Además de generar una
visión de futuro, se busca desplegar la capacidad de la sociedad de
convertirla en un proyecto viable. Una visión de futuro identifica a dónde
se pretende llegar pero también señala cómo recorrer el camino. Al
elaborar una visión de futuro, una sociedad establece la cuota inicial de
un proceso de cambio, pero el sendero a transitar depende de sus
capacidades sociales, técnicas y políticas a ese efecto. Por tanto, la
construcción de futuros añade la necesidad de abordar el desarrollo del
potencial humano para convertirlo en capacidad, un aspecto fundamental
para América Latina18.

16
La experiencia clave del Programa Ciudadano “Cali Que Queremos”, en Colombia, indujo
a proponer este ciclo compuesto por los conceptos de anticipación, apropiación, acción y
aprendizaje (Medina, 1997; 1999; 2000; 2003). Desde un punto de vista complementario,
también el equipo de la Red Nuevo Paradigma (2002) ha contribuido de forma sustantiva a
fundamentar este enfoque. Desde luego, el ciclo se nutre del concepto original de Godet del
triángulo griego. Sin embargo, busca equilibrar la dimensión estratégica que implica la
anticipación y la acción, con la dimensión sociocultural que implica la apropiación y el
aprendizaje. Este complemento nace de la exigencia latinoamericana de abordar explícitamente
los elementos de transformación cultural indispensables para promover o acelerar la transición
de la región hacia una sociedad y una economía de conocimiento. Por otra parte, según el
Colegio Europeo de Prospectiva Territorial (CEPT) (2007), en Francia se distingue la
prospectiva participativa o de animación, que se orienta hacia estimular el debate público. En
este caso, el proceso es más importante que el resultado. La convocatoria a los actores sensibles
al cambio posible permite la construcción de una conciencia compartida sobre la capacidad de
actuar colectivamente. La sinergia se basa en la formulación de las ventajas y las limitaciones
del territorio en cuestión. Según Nalerio (2007), cabe señalar que en la definición de prospectiva
del CEPT se distinguen exclusivamente las prospectivas exploratoria y estratégica, e incorpora
la prospectiva participativa como un elemento de definición de la práctica de la disciplina.
17
El concepto de construcción de futuros tiene una larga tradición. En el contexto europeo, ya lo
habían descrito Ferraro (1974) y Masini (1977, 1989) desde los años setenta. A partir de los años
ochenta, diversos autores latinoamericanos por distintos caminos han venido insistiendo en
la necesidad de un enfoque de los estudios del futuro específico para América Latina, que se
fundamente en la idea de la construcción social del futuro. Véanse, por ejemplo, Montañana (1987),
Costa Filho (1988), Moura (1994), Medina y Ortegón (1997), Medina (2002) y Mojica (2005).
18
Este concepto es fundamental en una prospectiva con sentido humano y social, como propone
Eleonora Masini (2013). Véanse Alonso y Medina (2013).

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 53

En segundo lugar, está la diferencia entre colonización y

construcción de futuros. La colonización del futuro implica valerse de la
anticipación para llegar primero, y con ventaja sobre los demás 19. En
cambio, según Masini (2000 y 2013), construir socialmente el futuro
significa crear consensos y considerar la interdependencia que tienen
todos los habitantes en un territorio, valorar los bienes públicos y pensar
en términos de una ética común sobre el futuro. De este modo, la visión
puede ser compartida y facilitar acuerdos vitales para la sociedad. Se trata
de gestar acuerdos sobre lo fundamental, centrados en un mínimo común
que sea inteligible para todos los sectores de la sociedad (Angulo y otros,
2000).
En tercer lugar, desde el punto de vista de la construcción del
futuro, se evoca la capacidad de autotransformación para ampliar las
opciones de la sociedad. Una sociedad que siempre hace lo mismo no
puede generar alternativas. Repite su pasado sin agregar nada nuevo
y se queda estática, viendo cómo se amplían las brechas del desarrollo
frente a las corrientes de transformación internacional. Mediante la
construcción de futuros se pretende sintonizar la historia y la tradición
con las nuevas realidades. Asimismo, si una sociedad no se transforma,
sufre las consecuencias de los cambios externos y las determinaciones
que se toman en algún centro de poder e interés del mundo. Al ampliar
sus opciones, la sociedad es más libre y recupera su margen de maniobra
para decidir acerca de su propio futuro.
Como bien señala Eleonora Masini (1994), “construir el futuro”
implica dar un paso adelante respecto a la anticipación. Esto se debe a
que, además “de la voluntad de actuar, añade la necesidad de tomar
conciencia y crear habilidades para definir y proyectar el futuro en la
dirección de los objetivos deseados”, éticamente compatibles con un
desarrollo humano y sostenible de la humanidad. Construir el futuro
implica llevar a cabo procesos educativos y de transformación cultural, a
la vez que se realizan ejercicios de anticipación. Según Masini (1994), en el
siglo XXI es de vital importancia mirar hacia adelante. Prever es un deber
moral, dado por la responsabilidad que tiene cada persona con relación
al mundo. Educarse a sí mismo y a los otros para el futuro significa ir
más allá de las ganancias personales y considerar las consecuencias que
los eventos y acciones presentes tendrán a mediano y largo plazo para los
seres humanos que no han nacido, quienes tienen derecho a vivir con
salud y justicia (Masini, 2013).

19
Los futuros posibles son varios. Según Nalerio (2014, 2007), pretender que solo existe una
posibilidad de futuro es una forma de “colonizarlo” (Masini, 2000). Ninguna sociedad está
condenada a “sufrirlo”, el futuro se construye (Loinger, 2004) porque, en gran medida, lo

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determinan nuestra voluntad, nuestro poder y nuestra libertad (Hughes de Jouvenel, 2004).

54 CEPAL

3. Sentidos básicos de la prospectiva: pensar, debatir

y modelar el futuro a partir de una vigilancia
estratégica del presente

Ahora bien, desde el punto de vista de la relación entre prospectiva y

política pública, según la Comisión Europea (2011a y 2011b) hay varias
formas de entender la prospectiva; a saber: pensar el futuro, debatir sobre
el futuro y modelar el futuro 20.
Los estudios más clásicos en materia de anticipación son los que
tienen que ver con pensar el futuro. Esto significa, entre otras cosas,
plantear imágenes del futuro, diseñar escenarios, anunciar alertas
tempranas e identificar tendencias. No obstante, pensar el futuro no
genera necesariamente un compromiso con la acción pública ni una
responsabilidad de los gobiernos con el producto de la anticipación.
En esencia, la prospectiva busca definir los insumos necesarios para la
toma de decisiones, con soporte técnico y político. Pero los decisores
usan su poder, discrecionalidad y margen de maniobra política para
elegir lo que crean conveniente.
Debatir sobre el futuro implica dar un paso más adelante y
plantear nuevas ideas que enriquezcan un diálogo con toda la sociedad,
teniendo en cuenta los resultados del estudio de escenarios futuros. En
este caso se trata de incluir nuevos temas en la agenda pública, lo que
pone de relieve el vínculo entre prospectiva e innovación. Estos nuevos
temas tienen que ver con múltiples dimensiones de la realidad, bien sea
al nivel político, económico, social, ambiental, de ciencia y tecnología,
de participación ciudadana o de seguridad. Debatir sobre el futuro
evoca también la actitud y la cultura de involucrar a la ciudadanía en el
proceso de adopción de decisiones. Por esa razón, desde los años noventa
se ha procurado abrir los espacios y mecanismos de participación
ciudadana, lo que implica abrir debates en Internet y demás medios de
comunicación, e incorporar los insumos de información y conocimiento
que preparan los ciudadanos y la sociedad civil desde su punto de vista
para la adopción de decisiones.
Por último, modelar o dar forma al futuro tiene que ver sobre todo
con preparar procesos de decisión sistemáticos y organizados, que
entrañan acumulaciones de conocimiento, resultados progresivos,
generación de capacidades que preparan a la sociedad para la toma de
decisiones acerca de su futuro, de una manera coherente y durante largos
períodos de tiempo.

20
Según la Comisión Europea, “modelar el futuro” significa moldearlo o darle forma mediante
planes, programas y proyectos. No debe confundirse con la idea de modelar el futuro desde el
punto de vista del análisis dinámico de sistemas, en el sentido de crear parámetros

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cuantitativos para calcularlo mediante modelos econométricos o similares.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 55

Ahora bien, pensar y debatir sobre el futuro y modelarlo requiere a

su vez una vigilancia estratégica del presente21.

Diagrama II.2
Sentidos básicos de la prospectiva

Debatir sobre el futuro (apropiación)

Pensar el futuro Modelar el futuro (acción)

Prospectiva
(anticipación)

Vigilar
el presente (aprendizaje)

Fuente: C. Daheim, “Corporate foresight. How to organize, run and manage a corporate foresight exercise.
Examples and experiences”, Technology Foresight Training Programme 2008/9, Bratislava, octubre de
2009; y “Corporate foresight in Europe - Experiences, examples, evidence”, Z_punkt The Foresight
Company, 2007.

La vigilancia estratégica del presente está íntimamente relacionada

con metodologías afines con el análisis de riesgo y el análisis de
horizontes o análisis del entorno22. Gestiona sistemas participativos y
basados en datos conceptuales, innovaciones metodológicas, tecnológicas
y de comunicación, capaces de apoyar la identificación, evaluación y
explotación de conocimientos relacionados con cuestiones complejas y
altamente inciertas, como las sorpresas, las “cartas salvajes” (wild cards)
y las señales débiles, así como los asuntos emergentes que se derivan

21
Esto significa que distintas personas dentro de las organizaciones deben utilizar metodologías
flexibles para catalizar el aprendizaje organizacional, y para reunir y difundir información y
opinión experta sobre el futuro. De esta manera se generan combinaciones nuevas de
conocimiento tácito y se contribuye a fomentar un ambiente creativo que proporciona una
mejor información para la toma de decisiones (Mendonça y otros, 2004).
22
El análisis de horizontes es una actividad estructurada y continua para monitorear y analizar
cuestiones de la frontera del conocimiento que son relevantes para la política, la investigación
y los programas estratégicos. Los tipos de temas asignados por este método incluyen
fenómenos nuevos y emergentes tales como las tendencias, políticas, productos, servicios,
actores interesados, tecnologías, prácticas, comportamientos, actitudes, sorpresas (“cartas
salvajes” o wild cards) y “semillas del cambio” (señales débiles). Por su parte, el análisis de
riesgos es un proceso sistemático y estratégico de identificación, evaluación y gestión de
asuntos inciertos que podrían convertirse en amenazas u oportunidades, en función de las
probabilidades de que se produzca determinadoevento, el tipo de impactos y los niveles de
preparación del sistema de interés (Popper, 2011).

56 CEPAL

de la interconexión de conocimientos provenientes de comunidades de

exploración e investigación al nivel mundial (Popper, 2011).
De esta manera, la prospectiva pretende pensar y debatir sobre el
futuro, y modelarlo, sobre la base de información muy estructurada y de
alta calidad. Así, al gestionar la incertidumbre se pretende “tener los ojos
en la carretera, pero con las manos sobre el volante” (Cunha y otros, 2004).

4. Definición de prospectiva como campo

multi-, inter- y transdisciplinario

La prospectiva puede concebirse como una disciplina para el análisis de

sistemas sociales que permite conocer mejor la situación presente,
identificar tendencias futuras, visualizar escenarios futuros y analizar el
impacto del cambio tecnológico y no tecnológico en la sociedad (Medina,
2011a). La prospectiva moviliza a los distintos actores y redes sociales
para generar visiones compartidas de futuro, orientar políticas de largo
plazo y tomar decisiones estratégicas en el presente, dadas las condiciones
y posibilidades locales, nacionales y globales (Georghiou y otros, 2008)23.
En sentido amplio, la prospectiva es una disciplina emergente de
las ciencias sociales, apoyada en una comunidad integrada por personas
e instituciones del sector público, privado, académico y social, que
comparten una serie de metodologías, prácticas, valores, derechos y
responsabilidades para la observación de las transformaciones sociales,
la reducción de la incertidumbre en la toma de decisiones estratégicas y
la generación de respuestas sociales e institucionales frente a sus grandes
desafíos. Esta comunidad proviene de diferentes contextos y tradiciones
de pensamiento, pero busca un enfoque transversal y multidisciplinario
para la solución de problemas complejos.
La prospectiva se concibe como una multidisciplina del
conocimiento para pensar, debatir y modelar el futuro que utiliza
variados métodos y técnicas de análisis y monitoreo de los cambios
presentes. No debe confundirse con solo una herramienta o instrumento
de trabajo, porque de este modo se pierde de vista su influencia para
educar a los dirigentes, funcionarios y a la ciudadanía sobre su capacidad
y responsabilidad para tomar decisiones que implican consecuencias
importantes para la sociedad.
23
Los fundamentos de la prospectiva como disciplina se encuentran en Masini (2000), Medina (2003),
De Jouvenel (2004), Miles (2008, 2010), Martin (2010), y Georghiou, Cassingena Harper,
Keenan, Miles y Popper (2008). Por su parte, Godet (2004) aporta una descripción de la
prospectiva como disciplina de apoyo a la gerencia estratégica. Entretanto, Medina y Ortegón
(2006) valoran la prospectiva como una función básica de la planificación, al mismo nivel de la
coordinación de políticas públicas y la concertación y evaluación de planes, programas y
proyectos. Véanse sus aplicaciones a la gobernabilidad y riesgo político en Miklos y otros
(2008) y Baena (2008).

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 57

La prospectiva como campo multi-, inter- y transdisciplinario

cuenta con una práctica ampliamente difundida en las organizaciones
internacionales, las corporaciones multinacionales, los países
desarrollados y los países en desarrollo24. Tiene rasgos distintivos en cuanto
a su historia, identidad, comunidad, instituciones, protagonistas, métodos
y aplicaciones. Hoy en día la prospectiva es un campo en plena evolución,
de intersección entre los estudios del futuro, el análisis de las políticas
públicas y la planificación estratégica, y se nutre de estas disciplinas, que a
su vez se encuentran en pleno desarrollo. Esto significa que nació en el
contexto de los estudios del futuro pero progresivamente se ha orientado
hacia una posición de confluencia con la planificación estratégica y el
análisis de las políticas públicas.

Diagrama II.3
La prospectiva como campo multi-, inter- y transdisciplinario

Estudios sobre el futuro

Prospectiva

2 3

Planificación estratégica Análisis de políticas

Fuente: J. Gavigan, K. Ducatel y F. Scapolo, The Role of Foresight in the Selection of Research Policy
Priorities. Conference Proceedings, Sevilla, Comisión Europea, 2002.

Esta postura como enfoque multi-, inter- y transdisciplinario

surgió a partir del análisis comparado de experiencias contemporáneas
de prospectiva en distintos contextos nacionales (desde finales de
los años noventa) y ha permitido distinguir la prospectiva de las
tradicionales prácticas centradas exclusivamente en la provisión de

24
La multidisciplinariedad se refiere al estudio de un objeto perteneciente a determinada
disciplina, pero desde el punto de vista de varias otras disciplinas. Presupone la aplicación de
un método común sin definir nexos entre disciplinas. La interdisciplinariedad genera estudios
complementarios entre diversos especialistas. Implica la cooperación entre varias disciplinas
y da lugar a intercambios reales y a la reciprocidad. Se inscribe así claramente en el espacio
definido por las esferas de las disciplinas mismas. La transdisciplinariedad conlleva una
relación entre disciplinas que trasciende a cada una en particular. Hace desaparecer los límites
y promueve la creación de un sistema macrodisciplinar. Es una etapa superior de integración,
donde se configura un sistema de integración total sin fronteras sólidas entre las disciplinas.

58 CEPAL

imágenes de futuro, sin asumir responsabilidad en el resto del ciclo de

política pública y. por ende, frente a una rendición de cuentas de cara a
la ciudadanía25. Desde la pasada década este planteamiento ha servido
para orientar lineamientos de producción de ejercicios y formación en
prospectiva de la Comisión Europea y sus instituciones asociadas, en
especial el Centro Común de Investigación (CCI-JRC) y el Instituto de
Prospectiva Tecnológica (IPTS) de la Comisión Europea, con sede en
Sevilla (España)26.
En este empeño, un grupo de destacados líderes del campo de la
prospectiva, el pronóstico y la inteligencia competitiva propuso el
concepto de análisis sobre los futuros de la tecnología en el Seminario
Conjunto entre Especialistas de la Unión Europea y los Estados Unidos
celebrado en 2004, coordinado por el Instituto de Estudios Prospectivos de
la Unión Europea.
Desde el lado de la confluencia relacionado con la política pública,
y según el proyecto For-Learn de la Comisión Europea (2006), hoy en
día existen seis funciones principales de la prospectiva en su apoyo a la
elaboración de políticas:
• brindar información calificada para sustentar las políticas,
generar perspectivas con relación a las dinámicas de cambio,
desafíos y opciones futuras, proveyendo nuevas ideas para
transmitirlas a los encargados de la formulación de políticas
como un insumo a la conceptualización y el diseño de la
política;

25
La posición de considerar la prospectiva como conjunción de estas tres vertientes fue planteada
por primera vez por James Gavigan en 2001, exdirector de la Red de Prospectiva para el
Desarrollo Regional (FOREN) y funcionario del Instituto de Prospectiva Tecnológica de la
Comisión Europea en Sevilla. En 2002, Gavigan publicó un artículo conjuntamente con Fabiana
Scapolo, quien ha sido líder de las iniciativas de prospectiva en el Centro Común de
Investigación de la Comisión Europea. Esa visión amplía el alcance de la prospectiva. Esto es
importante porque el criterio tradicional de la anticipación ha sido superado por la realidad. La
implicación estratégica de esta concepción amplia no es que la prospectiva se pueda considerar
una panacea o la solución a todos los problemas (Keanan, 2006), sino que es una
multidisciplina, que se potencia en la medida en que entra en conjunción con otros enfoques.
En otras palabras, la prospectiva entendida como confluencia es un enfoque muy adecuado
para entender lo que hoy se hace en el mundo. Ahora bien, la pregunta es dónde están los
límites y los vasos comunicantes entre los tres campos, pero esa es una cuestión dinámica que
cambia a medida que surgen nuevas aplicaciones.
26
Este enfoque amplio de la prospectiva surgió a raíz del debate entre académicos y profesionales
de Europa, América del Norte y el resto del mundo, alrededor de los seminarios organizados
por IPTS en 2004, 2006, 2008 y 2011, lo que ha conducido paulatinamente a entender y
configurar la confluencia de los enfoques que en inglés se conocen como technology intelligence,
technology foresight, technology forecasting, technology roadmapping y technology assessment (Cagnin
y otros, 2008). Esta posición fue impulsada en un número especial de la revista Technological
Forecasting and Social Change publicado en 2004, donde indicaron su apoyo a esta
denominación personalidades de la talla de Harold Linstone, Alan Porter, Joseph Coates y
Theodore Gordon, de los Estados Unidos, así como Ian Miles, Luke Georghiou, Guenter Clar,
Ken Ducatel, Fabiana Scapolo, y otros autores relevantes de la Unión Europea. Ello también
incluye los enfoques basados en la dinámica de sistemas y las ciencias del pronóstico, los
líderes visionarios y los analistas y detectores de tendencias, y las instituciones democráticas
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que construyen programas de investigación y desarrollo, innovación y políticas públicas
(Porter y Rader, 2008).

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 59

• facilitar la implementación de la política, fomentando la

capacidad para enfrentar el cambio en determinados ámbitos,
mediante la creación de una conciencia común sobre la
situación actual y los retos futuros, así como el establecimiento
de nuevas redes y visiones entre los actores sociales
concernientes;
• promover la participación de la sociedad civil en el proceso
de formulación de políticas, mejorando así su transparencia
y legitimidad;
• apoyar la definición de políticas, generar los resultados en
forma conjunta, traduciendo el proceso colectivo en opciones
específicas para la definición e implementación de políticas;
• reconfigurar el sistema político para aumentar su capacidad de
hacer frente a los desafíos de largo plazo, y
• promover la función simbólica e indicar al público que la
política se basa en información racional.
Según Weber (2006), durante los años cincuenta, sesenta y setenta,
brindar información para mejorar las políticas solía ser la función
principal y más tangible de la prospectiva. En aquellos tiempos
prevalecía, por un lado, un enfoque formal y, por otro, una comprensión
bastante lineal del desarrollo tecnológico y la política de decisiones. El
aporte principal radicaba en la fase de conceptualización de la política de
ciencia, tecnología e innovación, por medio de directrices y
recomendaciones concretas, tales como prioridades de investigación y
planes de acción. El resto de las funciones no se consideraba ni se pensaba
desde el punto de vista de su aporte al proceso de implementación de la
política.
Desde comienzos de los años noventa, la prospectiva en muchos
países comenzó a utilizarse cada vez más como instrumento de
política sistémica y apoyo de políticas, especialmente en los ámbitos
de la investigación, la ciencia, la tecnología y la innovación, y luego
en otros campos socioeconómicos. Desde entonces, la prospectiva ha
experimentado una serie de cambios conceptuales. En la actualidad,
los trabajos académicos en esa materia reconocen la complejidad de los
procesos de innovación y conceptualizan la formulación de políticas como
un proceso continuo de aprendizaje reflexivo y desarrollo de la
inteligencia social o colectiva (Weber, 2006)27.

27
Según Gavigan (2001), “el papel de la prospectiva en los procesos de creación de políticas
consiste fundamentalmente en la promoción del aprendizaje colectivo y el intercambio de
conocimiento sobre la ciencia, la tecnología y la innovación entre los agentes industriales,
académicos, gubernamentales y sociales. Se utilizan procesos interactivos para investigar
abierta y colectivamente los posibles futuros, con el fin de incrementar y distribuir la
inteligencia estratégica en la sociedad. Tienen también como objetivo establecer conexiones en
red híbridas, que superen límites establecidos —ya sean geográficos, institucionales o
disciplinarios— y crear solidaridad y programas compartidos”.
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60 CEPAL

Desde el otro lado de la confluencia, la planificación estratégica

proveniente del sector privado hace gran énfasis en una orientación
basada en la interacción de la organización con el entorno o ambiente de
negocios, pensado de afuera hacia adentro. De este modo se facilita la
detección temprana de tendencias a mediano y largo plazo; la
incorporación de nuevas perspectivas, centrándose en temas que no son
parte del “sentido común” de la empresa; la integración de la visión de
futuro en la innovación y los procesos estratégicos; el análisis de las
implicaciones estratégicas de los movimientos que se derivan del cambio
del entorno, y la comprensión de las continuidades y discontinuidades
(Ruff, 2007)28.
Según Daheim (2009), la planificación estratégica converge con la
prospectiva en la necesidad de superar una perspectiva centrada en la
tecnología. De esta manera, busca:
• reducir la incertidumbre mediante la identificación de señales
débiles, tendencias emergentes y tendencias pesadas;
• preparar las decisiones estratégicas;
• apoyar los procesos de innovación;
• desarrollar nuevas áreas de negocio y los mercados futuros;
• crear la orientación sobre los adelantos científicos y
tecnológicos futuros, y
• construir una base de conocimientos29.
Para Georghiou y Keenan (2008), en el sector empresarial ha
habido una tendencia a “abrir la prospectiva” en términos de ampliar
la participación y el alcance, así como en la aceptación de un contexto
de innovación abierta. La prospectiva se considera un instrumento
de política utilizado, por ejemplo, para promover la creación de redes,
pero también para informar y desarrollar la política pública en diversos
campos. Este enfoque abierto es particularmente útil en el apoyo a la
nueva ola de políticas determinadas por la demanda, que requieren

28
Para Gavigan (2001), la planificación es un proceso racional de toma de decisiones y control,
centrado en la asignación de recursos con respecto a los objetivos determinados. Por otra parte,
considera la planificación estratégica como un proceso de gestión del cambio organizacional
centrado en el desarrollo de una organización y de sus recursos humanos, estructuras y
sistemas, teniendo en cuenta la combinación de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.
29
En cuanto al horizonte temporal, según Vecchiato y Roveda (2010), desde la planificación
estratégica en particular se hace énfasis a nivel micro a corto y mediano plazo, atendiendo
cuestiones muy urgentes y concretas que se van a tratar (por ejemplo, los volúmenes de venta
de diferentes productos). Al nivel meso y macro se tiende a una orientación de largo plazo. De
todos modos, vale la pena señalar que el concepto de “largo plazo” depende en gran medida
de la actividad de que trate: en la industria de la energía, el horizonte temporal suele ser de
más de 20 años, en el sector de las TIC, por lo general es de entre cinco y diez años. Esto se
debe a la velocidad de los cambios y la dificultad de hacer suposiciones razonables respecto del
período de amortización de las inversiones en gastos de capital.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 61

visiones compartidas entre usuarios y proveedores. Para los países

en desarrollo, las principales ventajas de la prospectiva unida a la
planificación estratégica radican en la creación de un espacio neutral para
el debate acerca del futuro y de oportunidades para reducir la exclusión
social por medio del pensamiento en red sobre el futuro.
Así pues, la prospectiva, la planificación estratégica y las políticas
públicas comparten metodologías y procesos de análisis. Los métodos
prospectivos enriquecen el proceso de pensamiento estratégico y ayudan
a salir del marco habitual de pensamiento, que suele extrapolar los
modelos de negocio conforme a las circunstancias presentes. De este modo
contribuyen a abrir nuevas perspectivas acerca de las opciones
estratégicas que podrían ocurrir. Según Conway (2004), los métodos
prospectivos amplían el marco de referencia para realizar el análisis del
entorno y facilitan la creación de sentido en medio de la complejidad y la
incertidumbre. El ejemplo que se presenta en el diagrama II.4 ilustra la
coexistencia de distintas perspectivas que analizan el entorno bajo
horizontes temporales diversos30.

Diagrama II.4
Marco de análisis del entorno

Amplio Visión de futuro

Construir una visión prospectiva a largo plazo acerca del futuro del planeta
Inteligencia social
Entender cómo Australia usa su inteligencia (industria del conocimiento y redes de información) para hacer frente a sus desafíos de desarrollo

Análisis del entorno

Desarrollar un amplio entendimiento del entorno externo

Alcance de la Inteligencia de negocio

recopilación de
información Entender el presente y los futuros entornos con un enfoque sobre el futuro entorno competitivo

Inteligencia competitiva
Entender cómo los competidores interactúan con el negocio y el entorno de mercado
en que operan

Inteligencia del competidor

Entender la naturaleza de los competidores y sus posibles respuestas ante el cambio

Corto

Corto plazo Horizonte de tiempo Largo plazo

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de M. Conway, An Overview of Foresight Methodologies,

Melbourne, Thinking Futures, Australian Foresight Institute, 2004.

30
Por otra parte, numerosos autores de todo el mundo vuelcan sus esfuerzos en un campo inmenso
de trabajo, donde confluyen la prospectiva, la vigilancia tecnológica y la inteligencia
competitiva, la gestión tecnológica y la gestión del conocimiento. Esta convergencia se aplica en
la modelación y estructuración de informaciones, el uso de métodos, técnicas y software, y el
desarrollo de nuevos paradigmas respecto del monitoreo y alerta de los actores económicos y
sociales en relación con los cambios de las tecnologías, los mercados y el entorno y la creación
de valor en negocios (Tarapanoff, 2006). Esta sinergia de disciplinas del conocimiento puede
ayudar en forma significativa a facilitar y acelerar la transformación productiva y social que
requieren los países de América Latina (Medina y Sánchez, 2009).
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62 CEPAL

C. La propuesta de valor de la prospectiva

1. Métodos, procesos y sistemas prospectivos

Por lo general, el proceso de adopción de decisiones no es transparente y
opera como una caja negra que no permite apreciar los fundamentos y
mecanismos que condicionan la elección de alternativas y la asignación de
los recursos públicos. En cambio, la prospectiva requiere el uso
especializado de métodos, procesos y sistemas que aportan rigor y reflexión
estructurada acerca del futuro, permiten trascender las intervenciones
ocasionales y facilitan la realización de iteraciones o rondas sucesivas de
exploración y análisis de entorno31.
Estos métodos, procesos y sistemas provienen de un largo proceso
de acumulación de conocimiento de los estudios del futuro, disciplina
que apenas está llegando a su madurez o mayoría de edad (Bell, 1996), así
como de su interrelación con la planificación estratégica y el análisis de
las políticas públicas. Actualmente en todo el mundo existen múltiples
comunidades y redes de conocimiento, instituciones, autores y trabajos
que fundamentan estas aplicaciones. Ahora bien, es pertinente observar
qué elementos ofrecen y cómo funcionan en los países.

Diagrama II.5
Métodos, procesos y sistemas prospectivos

Imágenes
Visiones
Teoría Productos
Información Resultados
Conocimiento Métodos Procesos Sistemas Decisiones

Aprendizaje
Retroalimentación

La prospectiva se pone en práctica mediante ejercicios de

generación de diferentes futuros posibles o posibilidades futuras y de
búsqueda de estrategias para realizarlos. No pretende predecir un futuro
único ni se limita a una actividad de pronóstico de los hechos más
probables, sino
31
Fundamentalmente se trata de brindar información valorativa y oportuna de apoyo para la
adopción de decisiones,explorar las opiniones de expertos, generar interacción e intercambio
de conocimiento entre los actores sociales y estimular la creatividad para pensar y construir
alternativas futuras. La prospectiva opera bajo lo que se conoce como imaginación
disciplinada, porque se realiza en forma sistemática y organizada. Se busca evitar la fantasía y
las reflexiones especulativas, porque suelen discurrir sin control y no están comprometidas con
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el logro de un objetivo de interés público (Medina, 2003).

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 63

que se trata de una reflexión abierta mediante la que se exploran múltiples

escenarios o caminos diferentes32.
Los métodos, procesos y sistemas prospectivos buscan reducir y
gestionar la incertidumbre inherente a los futuros posibles, probables y
deseables, procesando de manera sistemática y organizada una serie de
insumos, tales como teorías, informaciones, conocimientos, imágenes y
visiones de futuro, que suelen tenerse en cuenta en forma desordenada
cuando se toman decisiones de forma intuitiva. De manera rigurosa
producen determinadas decisiones, productos o resultados, y generan una
retroalimentación permanente, que permite considerar la planificación
como un ciclo continuo, que capta información 24 horas al día para
observar los cambios y actualizar sus impactos33.

2. Productos e impactos de la prospectiva

En un documento prospectivo generalmente se identifican tendencias,
factores de cambio, escenarios, pronósticos, listados de tecnologías
críticas, recomendaciones de formación de talento humano o
recomendaciones de política. Con ello se obtienen resultados específicos.
Por ejemplo, indicar los productos y mercados promisorios para un
sector, organización o territorio, comparar la plataforma tecnológica
propia contra la plataforma de los competidores, establecer los perfiles
y las brechas tecnológicas de los países y definir elementos de juicio
para elaborar políticas públicas y regulaciones, así como visualizar las
necesidades de formación del talento humano.
Con esos productos se busca obtener diversos impactos,
relacionados con la necesidad de generar nuevos resultados en materia
de políticas, estrategias, diseños, posicionamientos, alianzas estratégicas,
programas, paradigmas, protagonistas, redes y elementos que amplíen la
visión estratégica del país. El denominador común de todos estos
impactos siempre gira en torno a la innovación. Esto no es producto del
capricho o el azar, sino una forma estructurada de sintonizar la historia y
la tradición con las nuevas dinámicas globales. Se busca en general
inducir nuevas y mejores respuestas a las soluciones habituales o
inerciales.
32
Según Eleonora Masini (2000), la prospectiva concibe que el futuro (a diferencia del pasado y del
presente) surge de múltiples bifurcaciones o puntos de transformación y no contiene una sola
proyección del pasado. Esto distingue la prospectiva del enfoque del pronóstico, centrado en la
determinación de la probabilidad de ocurrencia de eventos futuros.
33
La prospectiva busca la comprensión de los factores de cambio del entorno (políticos, socioeconómicos,
tecnológicos, culturales y ambientales) y su grado de influencia sobre las organizaciones y los
sistemas sociales. Como resultado, se identifican demandas futuras y potenciales, además de
vislumbrarse cambios en los modelos mentales que guían a tales redes de actores para construir los
futuros deseados. La prospectiva pretende identificar las prioridades sobre la base de las
características políticas, económicas, sociales, culturales, ambientales y científico-tecnológicas de
los países. En los ejercicios prospectivos se consideran los actores sociales concernientes, sus alianzas,
conflictos y metas. A partir de la exploración de un abanico de oportunidades, se diseñan múltiples
estrategias de respuesta. Esas estrategias se obtienen mediante el establecimiento de redes de
comunicación y procesos de cooperación entre los diversos actores vinculados en la decisión que se
prevé adoptar (Martin y Johnston, 1999).
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64 CEPAL

Cuadro II.5
Productos e impactos usuales de la prospectiva
ProductoDescripción
Análisis de tendencias y Lecturas del entorno internacional que indican los factores de
factores de cambio cambio y los impulsores principales de los temas bajo estudio.
Escenarios Análisis de situaciones futuras posibles, probables y deseables.
Determinación de probables tamaños de mercado o de años de
Pronósticos
aparición o maduración de una tecnología emergente.
Identificación de tecnologías medulares, facilitadoras,
Listados de tecnologías críticas promisorias y de punta en un campo dado.
Construcción de hojas de ruta y anticipación de trayectorias
Mapas de caminos tecnológicos
tecnológicas.
Prioridades de investigación y Elaboración de lineamientos estratégicos de respuesta ante las
recomendaciones de política situaciones futuras visualizadas.
Impactos
Nuevas políticas y estrategias Nuevos
productos (bienes y servicios) Nuevos
posicionamientos
Nuevas alianzas estratégicas
Nuevos procesos (prácticas de trabajo, hábitos, entre otras cosas) Nuevos
paradigmas (visiones, retos, desafíos)
Nuevos programas (fondos, líneas de financiamiento)
Nuevos protagonistas (centros, redes fundaciones, entre otros)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de L. Georghiou y otros, The Handbook of Technology Foresight.
Concepts and Practice, Cheltenham, Edward Elgar Publisher, 2008.

3. La dinámica de la construcción de futuros

La unidad fundamental de trabajo para hacer prospectiva son los ejercicios
o proyectos y los procesos. Un ejercicio prospectivo es una actividad
puntual u ocasional que produce un estudio o análisis de una
determinada realidad. Por su parte, un proceso prospectivo puede poner
en marcha varios ejercicios simultáneos o recurrentes. El proceso implica
una actividad cíclica en que se repiten periódicamente los ejercicios a lo
largo de varios años.

Diagrama II.6
Construcción social de futuros
Métodos Procesos Sistemas
Ejercicios Programas, Organizaciones
o proyectos agendas o ciclos y equipos permanentes con
puntuales de múltiples proyectos capacidades altamente
especializadas

Fuente: J. Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y decisión estratégica: Bases teóricas e
instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N° 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicación de las Naciones
Unidas, N° de venta: S.06.II.G.37; y J. Coates, “The need for new and improved forecasting tools”,
documento presentado en el EU-US Seminar: New Technology Foresight, Forecasting & Assessment
Methods, Sevilla, 2004.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 65

Los métodos tienen que ver con las técnicas o instrumentos que
permiten realizar ejercicios puntuales. En un ejercicio prospectivo se
conjuga una serie de métodos cualitativos, cuantitativos o
semicuantitativos. Los procesos buscan la acumulación de conocimientos a
lo largo de ciclos sostenidos de actividad, en los que se utiliza esa serie de
instrumentos intelectuales y participativos para mejorar el diálogo social
acerca de los futuros de los países. Esos procesos implican la
conformación sistemática de programas, agendas o ciclos de actividad y la
acumulación progresiva de capacidades, tal y como proceden los países
líderes en prospectiva.
Por último, los sistemas prospectivos requieren organizaciones
especializadas con equipos permanentes, el desarrollo de curvas
de aprendizaje y profesionalización y la posibilidad de hacer ciclos
recurrentes de trabajo a lo largo de varios años. Por tanto, implican un
grado importante de desarrollo organizacional para contribuir a un
mayor alcance y grado de estructuración del conocimiento prospectivo.
La frontera del conocimiento en prospectiva radica en la construcción
de sistemas prospectivos, que dependen de la capacidad de los países de
generar ciclos permanentes de actividad, de manera que puedan
conformar equipos y organizaciones altamente especializadas. La
especialización se alcanza en función de ámbitos temáticos y campos de
acción que conducen a combinaciones únicas de métodos y procesos,
como se describe en los cuadros II.6, relacionado con la experiencia
europea, y II.7, sobre la base de tres casos de prestigiosas instituciones
brasileñas.

Cuadro II.6
Tipos de prospectiva, procesos y métodos
Tipos de prospectiva Compromiso de los actores
Problemática Orientación Métodos
Orientación Áreas tecnológicas Agenda de Baja Análisis de tendencias;
científico- prioridades de implicación hojas de ruta y mapas
tecnológica investigación directa de los tecnológicos; lluvia de ideas
(Tipo A) actores (brainstorming); método
Delphi orientado a expertos
Análisis de fortalezas,
Orientación Sectores estratégicos Eficiencia de Implicación
técnico- de actividad los sistemas de limitada ad hoc oportunidades, debilidades y
económica socioeconómica innovación y de de los actores amenazas (FODA);
(Tipo B) (servicios de los sectores sociales y las lluvia de ideas; Delphi de
conocimiento, estratégicos instituciones mediana escala; escenarios;
farmacéutico, representativas consultas participativas
informático)
Orientación Funciones públicas Conciencia Implicación Análisis de horizontes;
social- de amplio alcance compartida de las de actores Delphi de amplia escala;
tecnológica (educación, oportunidades sociales e escenarios; consultas abiertas;
(Tipo C) seguridad), asuntos tecnológicas y instituciones foros ciudadanos, talleres de
estratégicos y estrategias futuras representativas futuro
macrosistémicos
Fuente: A. Havas, “Terminology and methodology for benchmarking foresight programmes”, documento preparado
para el proyecto ForSociety, 2005.
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Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
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66 CEPAL

Cuadro II.7
Ejemplos de procesos prospectivos
Servicio nacional de Empresa brasileña de Conglomerado
aprendizaje industrial del investigación agropecuaria aeroespacial brasileño
Brasil (SENAI) (EMBRAPA) (EMBRAER)
Misión o Promover la educación Facilitar soluciones en materia Creación de valor para
descripción profesional y tecnológica, la de investigación, desarrollo e los accionistas por
innovación y la transferencia de innovación para la agricultura medio de la plena
tecnologías industriales para sostenible en beneficio de la satisfacción de los
aumentar la competitividad de la sociedad brasileña. clientes de su mercado de
industria. aviación global.
La compañía se centra en
tres áreas de negocio y
mercados: aviación
comercial, aviación
ejecutiva y de defensa.
Modelo Observatorio tecnológico: El sistema de gestión de Método de prospectiva
• Prospección tecnológica: Embrapa está organizado en tecnológica para
realizar prospección de tres niveles distintos: mercados altamente
tecnologías emergentes i) Gestión estratégica: regulados:
específicas para sectores procedimientos sistemáticos Busca integrar los
industriales en un período de de prospectiva, definición del conocimientos en campos
cinco a diez años. plan maestro y su como la ciencia y la
• Prospección organizacional: interpretación de acuerdo a la tecnología de análisis de
realizar la prospección agenda institucional. las políticas públicas, la
de formas específicas de Para la preparación de su filosofía y la sociología
organización del trabajo para planificación y dirección de la ciencia y la
sectores industriales en un estratégica, Embrapa utiliza
tecnología, y la teoría de
período de diez años. la metodología basada en
la decisión.
escenarios.
Observatorio ocupacional:
El ciclo de planificación
• Análisis de ocupaciones estratégico de Embrapa está
emergentes: definir las compuesto por el plan
ocupaciones y funciones que van maestro de Embrapa y los
surgiendo en otros países. planes de las unidades.
• Análisis de tendencias ii) Gestión táctica:
ocupacionales: determinar la procedimientos de
tasa de crecimiento de organización del portafolio
ocupaciones seleccionadas en de proyectos y procesos,
el Brasil, en sectores siguiendo las directrices que
industriales específicos. emanan del plan estratégico y
• Cuestiones ocupacionales: de la agenda de prioridades
realizar estudios sobre temas para la organización.
ocupacionales que definan los El proceso táctico busca
impactos para la educación construir las alineaciones y
profesional las sinergias entre las
y genere contenidos de funciones principales de la
información ocupacional. organización, a saber:
investigación y desarrollo,
Observatorio educacional: transferencia de tecnología,
• Educación profesional comunicación y desarrollo
comparada: identificar institucional.
cambios en la oferta de iii) Gestión operacional: abarca
educación profesional en procedimientos y estrategias
países seleccionados, de organización y gestión de
respecto de sectores las unidades operativas de
industriales específicos. Embrapa, incluido el apoyo y
Consolidación de impactos: la facilitación de la
• Antena temática: analizar interacción con asociados
impactos en la educación y nacionales e internacionales.
los servicios técnicos y
tecnológicos).

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 67

Cuadro II.7 (conclusión)

Servicio nacional de
aprendizaje industrial
del Brasil (SENAI)
Empresa brasileña de Conglomerado aeroespacial
investigación agropecuaria brasileño (EMBRAER)
(EMBRAPA)
Información, • Tecnologías emergentes con Utilización del enfoque El método propone las
productos sistémico en cadenas cuatro etapas que se
o servicios
altas probabilidades de
difusión entre los próximos productivas: enumeran a
Estudios de prospectiva continuación, partiendo
cinco y diez años en sectores de la premisa de que el
tecnológica para las
o segmentos industriales futuro es probabilístico,
cadenas productivas del
brasileños. sector agrícola. es decir, que será
• Tendencias organizativas con Este enfoque sistémico y sus el resultado de la
altas probabilidades de instrumentos analíticos convergencia entre las
permiten descomponer en fuerzas y deseos de los
ocurrir entre los próximos actores presentes, con
cinco y diez años en sectores jerarquías la complejidad del
determinado margen de
o segmentos industriales sistema estudiado, con
error.
brasileños. límites bien definidos,
• Análisis de actores:
utilizando las técnicas de
• Tendencias educacionales de la análisis de las
modelación de sistemas. Estos políticas públicas.
evolución de las competencias instrumentos ayudan a la
básicas de los alumnos que • Determinación de
determinación y descripción
metas (anhelos):
podrán cursar estudios en el de las relaciones, los factores
definición del
SENAI y determinación de sus críticos y sus fuerzas escenario normativo.
brechas educacionales, propulsoras y restrictivas en
• Encuesta de posibles
conforme la posibilidad de la construcción de una red de
tecnologías:
difusión de las tecnologías relaciones de causa y efecto análisis bibliométrico,
que tendrá un impacto en el identificación desde el
emergentes.
desempeño del sistema. punto de vista de las
• Tendencias ocupacionales de publicaciones
empleo para el sector o científicas, los campos
segmento en un período de investigación más
de cinco años, conforme la importantes.
posibilidad de difusión de las • Selección de las
tecnologías emergentes. tecnologías a partir
• Impactos ocupacionales que de las metas:
_ definición de
podrán ser generados por las
criterios y definición
tendencias tecnológicas y de la estructura del
organizativas. problema;
• Recomendaciones _priorización
sectoriales generadas por de criterios de una
estructura
la interacción y jerárquica;
contextualización de todos los _priorización de
aspectos mencionados. criterios de una
estructura no
jerárquica, y
_priorización de
tecnologías.
Fuente: L. A. Cruz Caruso y P. Bastos Tigre (coords.), “Modelo SENAI de prospecção: Documento metodológico”,
Papeles de la Oficina Técnica, N° 14, Montevideo, Organización Internacional del Trabajo
(OIT)/Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional
(CINTERFOR), 2004; J. Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y decisión
estratégica: Bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N° 51
(LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
2006. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.06.II.G.37;
N. Schmidt y otros, La utilización de estudios prospectivos en la elaboración del plan estratégico
en una institución científica tecnológica brasileña, Brasilia, Empresa Brasileña de Investigación
Agropecuaria (EMBRAPA), 2010; Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación/Corporación Andina de Fomento (COLCIENCIAS/CAF), Prospectiva tecnológica e
industrial: Contexto, fundamentos y aplicaciones, Bogotá, 2006; R. Carlana da Silva y D. Balaguer,
“Hacia un método para prospectiva tecnológica en mercados altamente regulados: Algunos aportes
conceptuales de los estudios de ciencia y tecnología y la teoría de decisión”, Segundo Seminario
Internacional FTA, Sevilla, Instituto de Prospectiva Tecnológica (IPTS), 2006.
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68 CEPAL

Es importante tener en cuenta que los tipos de prospectiva también

se pueden combinar en procesos característicos, que implican diferentes
orientaciones estratégicas, compromiso de los actores y métodos. Como
ilustración, según Havas (2005) y el Programa ForSociety ERA-Net, hay
tres casos representativos de esas posibilidades, conforme a su orientación
científico-tecnológica, técnico-económica o social-tecnológica.

D. Las dimensiones básicas de la prospectiva

Siguiendo el modelo de Bedard (1998), se presentan cuatro dimensiones
que constituyen los pilares que sostienen los fundamentos de la
prospectiva, a saber: i) la dimensión epistemológica, que se refiere a la
teoría del conocimiento empleada; ii) la dimensión praxeológica, que se
relaciona con los instrumentos para operar en el contexto; iii) la dimensión
axiológica, que tiene que ver con los valores esenciales en juego, y
iv) la dimensión ontológica, que se refiere a los modos de ser de las
personas que utilizan la prospectiva.

Diagrama II.7
Modelo de análisis

Epistemológic
Fuente: “La administración municipal vuelta a ver a partir de cuatro modos de pensar y de la trifuncionalidad”,

Praxeológica Métodos Procesos Sistemas Ontológica

Competitividad y desarrollo social: Retos y perspectivas, J. Medina Vásquez (comp.), Santiago de

Cali, Facultad de Ciencias de la Administración, Universidad del Valle, 1998.
Nota: En este caso se sigue la concepción filosófica de Renée Bedard (1998). Como curiosidad histórica, debe
Axiológica
anotarse que casi todos estos elementos fueron analizados en el célebre Coloquio Internacional sobre
Nuevas Orientaciones para la Planificación en Economías de Mercado, organizado por el ILPES y
publicado en la revista de la CEPAL en 1987.

1. La dimensión epistemológica y la teoría del conocimiento

Como bien plantea el filósofo Mario Bunge (2004), es necesario

distinguir las distintas calidades de los tipos de enunciados que

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 69

pueden hacerse acerca del futuro. Ante todo, es fundamental distinguir

la prospectiva de la predicción34.
En sentido estricto, una predicción es un enunciado único, exacto y
no sujeto a controversia acerca de un determinado evento, que se basa en
leyes naturales y exactas (Masini, 1994). El concepto de prospectiva, en
cambio, plantea la declaración de diferentes futuros posibles, probables y
deseables y, por consiguiente, abiertos en forma permanente a la
controversia. La prospectiva no pretende hacer predicciones ni enunciados
no probabilísticos, con un enfoque determinista como lo hace la predicción
(Masini, 2000b)35. La prospectiva no es una ciencia exacta, pues pretende
construir hipótesis sobre el futuro y no produce verdades absolutas ni
certezas totales. En lugar de un futuro único, busca construir un abanico
de alternativas para escoger un futuro deseado dentro de este conjunto de
opciones36.
De Jouvenel (2004) plantea que la diferencia entre lo posible y
lo probable es vital para comprender el espíritu de la prospectiva y
diferenciarla del pronóstico (forecasting, en inglés). Según Mojica (2005),
posible es todo lo que puede acaecer, sea probable o no. Pero lo probable
es lo que puede realizarse dentro de un rango de alternativas, cuya
cuantificación se establece mediante la asignación de un grado de
probabilidad, siendo 0,1 altamente improbable y 0,9 altamente probable.
En forma general se podría decir que el concepto de lo probable está
ligado al pronóstico y que el espíritu de lo posible es parte de la filosofía
de la prospectiva. Para el pronóstico existe un futuro probable que puede

34
Bunge (2004) refiere los conceptos de expectativa, anticipación, conjetura, profecía, prognosis
y predicción o retrodicción. Sin embargo, en el presente texto no se ha estimado conveniente
aceptar el concepto laxo y popular de predicción expresado en los diccionarios, como sinónimo
de la declaración de cualquier enunciado acerca del futuro. Tampoco se acepta que el concepto
de predicción sea sinónimo de prospectiva. La predicción persigue lo que se denomina el
futuro único, mientras que la prospectiva busca identificar futuros alternativos o múltiples. La
utilización del concepto de predicción como sinónimo de prospectiva induce a la confusión
del gran público. De ahí que la prospectiva haya buscado diferenciarse históricamente de la
predicción, en sus bases filosóficas, metodológicas y operativas.
35
De acuerdo con Mojica (2005), en español, los términos posible y probable tienden a confundirse
semánticamente. El Diccionario de la Real Academia, define lo posible como lo que “puede
ser o suceder”, y lo probable como aquello sobre lo que hay “buenas razones para creer que
se verificará o sucederá”. En matemáticas, la medición numérica precisa lo “probable” en una
escala porcentual ubicada entre los intervalos 0 y 1, o 0 y 100.
36
Un ejemplo sirve para ilustrar la diferencia. Ken Olsen, fundador de Digital Equipment
Corporation, gran competidor de IBM en los años cincuenta, sesenta y setenta, hizo esta
predicción en 1977: “No existe ninguna razón para que alguien quiera tener una computadora
en casa”. Para Olson esto era una verdad, basada en una premisa clara debido a las grandes
dimensiones de las computadoras en aquella época. Sin embargo, no percibió que al mismo
tiempo la industria estaba creando nuevos dispositivos de silicio y sistemas operativos, que
replanteaban su premisa e hicieron realizable pocos años después las computadoras de mesa y
portátiles. La prospectiva no puede escribir en piedra sus argumentos y hacer afirmaciones
determinísticas. Por el contrario, construye hipótesis acerca del desarrollo de los futuros
posibles, probables y deseables para un sistema social. El ejemplo es de Sandoval (2009).

70 CEPAL

detectarse mediante los estudios realizados por expertos y la

extrapolación de las tendencias. El futuro se ve como una realidad lineal
que proviene del pasado. En cambio, la prospectiva acepta la posibilidad
de que en el futuro ocurran múltiples situaciones, bien sea como evolución
del presente, o como una ruptura con este.

Cuadro II.8
Conceptos básicos de los estudios del futuro

Nivel Definición Pertinencia

1. Predicción Una declaración no probabilística, con un nivel Pertinente en las ciencias
de confianza absoluto acerca del futuro. Por “no exactas, donde existen leyes,
probabilística” se entiende que es un enunciado verificación experimental y
que tiene la pretensión de ser único, exacto y no control de variables.
sujeto a controversia; es decir, aspira a efectuar
afirmaciones determinísticas.
2. Pronóstico Pretende determinar la probabilidad de que ocurran En materia de ciencias
ciertos eventos futuros, con un nivel de confianza sociales, ciencias de la
relativamente alto. Se centra en la calidad de los administración y estudios
enunciados y las interpretaciones realizadas. del futuro, es más pertinente
El pronóstico se refiere a un enunciado hablar de pronósticos que
condicionado, donde hay premisas que de predicciones.
fundamentan juicios razonados sobre algún estado
particular en el futuro.

3. Prospectiva Se exploran diferentes tipos de incertidumbre: La incertidumbre se origina

• la incertidumbre suave se presenta cuando la en la deficiencia de los
dinámica del fenómeno sigue alguna forma ordenada, métodos o en la inadecuada
aun si es compleja, como las cadenas estocásticas o comprensión del proceso
las oscilaciones de largo plazo, y y no en la estructura misma del
fenómeno.
• la incertidumbre dura es inherente a la estructura
interna de la dinámica del fenómeno, que se La incertidumbre dura incluye
comporta, al menos parcialmente, de un modo las denominadas situaciones
caótico, indeterminado y casual desde la perspectiva explosivas, las tendencias
actual del pensamiento humano. Esto impone un límite declinantes
absoluto a los métodos y a la capacidad de predicción. y las situaciones propensas a
En esas circunstancias, la confianza excesiva en las sorpresas.
probabilidades subjetivas es una ilusión peligrosa.

Aborda la complejidad que surge cuando el entorno se

4. Pensamiento torna opaco y menos descifrable, debido a que el contexto Explora la ambigüedad que
complejo se modifica constantemente por el efecto de las acciones afecta la capacidad de
de los actores internos y externos. operar de las organizaciones.

Fuente: Elaborado por los autores, sobre la base de J. Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y
decisión estratégica: Bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N°
51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
2006. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.06.II.G.37.

De acuerdo con Mojica (2005), los futuros posibles y probables se

definen al percibir la realidad de manera objetiva. Entretanto, los futuros
deseables son parte de la proyección subjetiva de los anhelos, temores,
deseos e intereses de los actores sociales.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 71

Ahora bien, según Zander y Stone Zander (2004), para comprender

el universo de los futuros posibles es necesario entender el proceso de
construcción social de la realidad. Según esta lectura, la sociedad es una
invención humana donde continuamente se crean nuevas posibilidades.
La prospectiva, al plantear el concepto de construcción de futuros,
contribuye a crear marcos con ese mismo fin. Inventar y crear
posibilidades implica reestructurar significados, crear visiones y
establecer ambientes donde las
posibilidades superan las realidades establecidas.
Abordar el universo de los futuros posibles o de las posibilidades
implica combinar los procesos cerebrales del hemisferio izquierdo y el
hemisferio derecho, o sea, utilizar el análisis racional y la creatividad37.
Ello exige una reflexión sobre los supuestos filosófico-matemáticos de
tipo racionalista, usualmente aplicados a la economía, a la concepción
del riesgo y a la gestión de la incertidumbre, con miras a evitar errores
en los procesos de razonamiento para enfrentar las situaciones de alta
complejidad y aleatoriedad.
En efecto, según Vélez (2003, pág. 2), la teoría de la decisión
racional supone que, para analizar situaciones, es necesario simplificar la
realidad, es decir, visualizarla y representarla por medio de un modelo.
No obstante, un problema real tiene muchas variables, restricciones,
actores o afectados y los comportamientos de todos esos factores son
impredecibles y, muchas veces, imposibles de modelar o medir (ibíd., pág.
34). Es así como las consecuencias futuras de una decisión rara vez son
deterministas, es decir, predecibles con certeza total (ibíd., pág. 86). Por
esta razón, frente al planteamiento de la teoría de la decisión racional que
simplifica las cosas en una dualidad entre certeza e incertidumbre,
(Afuah, 1999) argumenta que existe un “espectro” sobre el “estado del
conocimiento” que comprende los conceptos de certeza, riesgo,
incertidumbre y ambigüedad38.
Esos estados pueden representarse en un plano configurado
por dos ejes, uno que expresa la relación entre el determinismo y la
indeterminación, y otro que representa la relación entre la baja y la alta
complejidad (véase el diagrama II.8).

37
Por otra parte, la extraordinaria serie de libros de Daniel Boorstin sobre los descubridores y
los creadores enseña, con ejemplos prácticos surgidos de la historia, cómo la humanidad
avanza mediante acontecimientos inesperados que rompen con las creencias establecidas. Para
Boorstin (1996), la historia de la ciencia occidental confirma el aforismo de que la principal
amenaza contra el progreso no es la ignorancia, sino la ilusión de saber. Según Boorstin, a la
gente no le gusta que le vacíen la imaginación de sus viejas creencias. Pero el arte de expandir
las fronteras de lo posible es la razón de ser de los creadores, los inventores y los innovadores.
38
Según Afuah (1997), existe certeza si se conocen las variables y sus relaciones. Existe riesgo
si se conocen las variables pero solo se pueden estimar las relaciones entre ellas, o sea, las
probabilidades. Existe incertidumbre si se conocen las variables pero algunas no se pueden
medir y se desconocen las relaciones entre todas. Existe ambigüedad si no se conocen todas las
variables pertinentes y deben identificarse.
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72 CEPAL

Diagrama II.8
Relaciones entre complejidad e indeterminación

Espacio de trabajo
+

Ambigüedad
Complejid

Incertidumbre

Riesgo

Certeza
_
_ Indeterminación +

Fuente: J. Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y decisión estratégica: Bases teóricas e
instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N° 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicación de las Naciones
Unidas, N° de venta: S.06.II.G.37.
Nota: Este planteamiento fue desarrollado por Medina y Ortegón (2006), pero proviene de la lectura comparada de
diversos autores que habían realizado esfuerzos similares en diversos campos, como la economía
(Fernández, 2000); la planificación y la epistemología (Costa Filho, 1997; Matus, 1993), y la consultoría
en prospectiva y estrategia (Courtney, Kirkland y Viguerie, 2000; Stafford y otros, 2000).

El espacio de trabajo del decisor puede concebirse como un

todo indisoluble, de modo que la incertidumbre y la ambigüedad son
categorías conceptuales necesarias para interpretar el comportamiento
de las organizaciones en contextos diferentes de los que supone la teoría
racional, de carácter aparentemente transparente, unívoco, simple y
ordenado (Ferrando, 1997). En un entorno global y complejo, las
decisiones estratégicas se trazan en un contexto decisional dominado por
la incertidumbre y la ambigüedad. En tales circunstancias, el decisor debe
actuar con información incompleta y ambigua y formular juicios sobre
resultados relativos a los posibles cursos de acción, aunque no esté en
condiciones de calcular de antemano la exactitud de las consecuencias de
las acciones que se deberán emprender. En suma, debe enfrentar entornos
inestables, inciertos y plenos de conflictos y contradicciones.
Desde esa perspectiva es fundamental distinguir los conceptos de
predicción, pronóstico, prospectiva y pensamiento complejo. Cada nivel
implica un paradigma distinto para leer la realidad, donde se encuentra
un estado de las cosas que tipifica distintas clases de eventos y supuestos,
tal como se muestra en el cuadro II.9.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 73

Cuadro II.9
Conceptos básicos, por nivel de indeterminación y complejidad

OrientaciónPredictibilidadSituaciones hacia el futuro de losTipo

eventosfuturas
de futuro
Nivel
y estrategiaMétodos

1. Certeza Predicción Eventos que

ciertamente
ocurrirán.

Deterministas. Futuro Análisis y

suficientemente monitoreo del
claro. Es viable entorno.
cierto nivel de
predicción.
2. Riesgo Pronóstico Eventos que
probablemente Aproximables por Futuros Análisis de
ocurrirán. hipótesis alternativos. Se tendencias
convencionales de sabe cuáles son y escenarios
regularidad los actores, las cuantitativos.
estocástica. variables y las
Se establecen interrelaciones
probabilidades de que se manejan y
que ocurran ciertos se pueden
eventos, de acuerdo plantear sus
a unos argumentos probables futuros.
determinados.
Se plantean
3. Incertidumbre Prospectiva Universo Preidentificadas, futuros posibles.
conocido de los aunque se Consulta
de expertos,
estados posibles. desconozca Una gama escenarios
Eventos que la cadena de de posibles cualitativos.
podrían ocurrir eventos que las resultados, pero
dentro de un pueda producir. Es sin escenario
espectro de difícil conocer natural alguno. No
situaciones todos los actores, se conoce la
conocidas, sin las variables y las probabilidad de
que se sepa la interrelaciones ocurrencia de un
secuencia en que que se manejan. se evento.
producirían.
4. Ambigüedad Pensamiento
complejo Eventos Acciones y Auténtica Simulación
francamente reacciones ambigüedad. Sin y modelación no
indeterminados. caracterizadas por base alguna para lineal.
Incertidumbre no la creatividad, la predecir el futuro, Creatividad.
estructurada. innovación y ya que no se
la sorpresa. pueden
identificar, y
menos prever, las
variables
pertinentes para
configurar el
futuro. Ni
siquiera sería
posible elaborar
escenarios para
el diseño de una
estrategia.

Fuente: J. Medina Vásquez, “Map of the complexity levels and indetermination for the foresight studies”,
documento presentado en el Segundo Seminario Internacional sobre Análisis de Tecnologías Orientadas al
Futuro, Sevilla, Instituto de Prospectiva Tecnológica (ITPS), 2006; A. Costa Filho, “Inflexiones recientes
en el análisis prospectivo”, Prospectiva: Construcción social del futuro,
J. Medina Vásquez y E. Ortegón (eds.), Santiago de Cali, Universidad del Valle; H. Courtney,
J. Kirkland y P. Vigüerie, “Estrategia en tiempos de incertidumbre”, Harvard Business Review, Bilbao,
Ediciones Deusto, 2000; J. Stafford y B. Sarrasin, La prévision-prospective en gestión: tourisme,
loisir, culture, Quebec, Presses de l’Université du Québec, 2000.
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74 CEPAL

De este modo, la planificación puede entenderse como un proceso

permanente de conocimiento y gestión de la incertidumbre, que busca
que las organizaciones pasen de utilizar un pensamiento simple a un
pensamiento complejo (Morin, 1999)39.
El concepto de pensamiento complejo fue desarrollado por el
filósofo francés Edgar Morin y se relaciona con la capacidad de
interconectar distintas dimensiones de lo real, con el propósito de
producir nuevos esquemas mentales para entender el mundo de lo vivo y
comprender al mismo ser humano. Este concepto se opone a la
división disciplinaria y promueve un enfoque transdisciplinario y
holístico, sustentado en la cibernética, la física cuántica, la biología, las
teorías del caos y de la interconectividad, la sistémica y las teorías de la
información.
Morin señala la necesidad de educar a las nuevas generaciones
con nuevos paradigmas, lo que implica nuevas estructuras para mirar la
realidad, de carácter mental, cultural e inconsciente. A ese fin elaboró el
documento “Los siete saberes necesarios para la educación del futuro”,
por encargo de la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el “Programa Internacional
sobre educación, la sensibilización del público y la formación para
la viabilidad”, centrado en la construcción de un futuro viable para
la humanidad. Según Morin (1999), concebir la educación para un
desarrollo duradero o sostenible implica fijar prioridades en los ámbitos
político y económico, así como emprender una auténtica reforma del
pensamiento y de la formación en las ciencias y humanidades, que
debe comenzar en el presente.

2. La dimensión praxeológica y los métodos prospectivos

De acuerdo con Masini y Medina (2000), los métodos prospectivos

buscan dar respuestas a varios interrogantes fundamentales: ¿Qué cosa
está cambiando? ¿Qué cosa puede cambiar? ¿Qué cosa debe cambiar?
¿Quién puede hacer los cambios? ¿Cuáles son las posibles implicaciones
de los cambios? Las cinco preguntas conllevan elementos metodológicos
diversos, como se indica en el cuadro II.10.

39
Según Morin, es necesario superar el pensamiento simplificador, unidimensional y simplista, es
decir, aquel que se vincula ciegamente a un sistema de conocimiento para comprender al
mundo sin ser capaz de ir más allá de los límites que impone dicho sistema. En cambio, el
pensamiento complejo plantea la concepción de una realidad dinámica, que aborda la
heterogeneidad, la interacción, el azar. Para Morin, ningún objeto del conocimiento se puede
estudiar en sí mismo, sino en relación con su entorno. Afirma que la realidad no es simple,
sino que consta de muchos elementos interconectados, aunque sus límites sean borrosos. Si la
realidad no es simple, el conocimiento tampoco puede serlo, pues verlo de esa manera
induciría a error.
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Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 75

Cuadro II.10
Preguntas fundamentales de un proceso prospectivo
InterrogaciónExpresión metodológica
¿Qué cosa está cambiando? Es una constatación de hechos y datos. Identifica las tendencias
en juego.

¿Qué cosa puede cambiar? Es una inferencia acerca de qué factores de cambio o
impulsores pueden influir sobre las tendencias en juego. Entraña la
determinación de los puntos de inflexión de las tendencias.

¿Qué cosa debe cambiar? Es la expresión de futuros deseables. Trae a colación valores,
creencias y preferencias.

¿Quién puede hacer los cambios? Es un análisis político del equilibrio del poder entre los
actores sociales. Requiere comprender cuáles son los actores
innovadores, conservadores e indiferentes, así como sus motivos de
alianza o conflicto.

¿Cuáles son las posibles

implicaciones de esos cambios? Es una inferencia de carácter sistémico sobre las relaciones entre las
variables que componen un sistema y sobre la influencia que sobre este
ejercen algunos actores clave.

Fuente: P. Henrici, La futurología: perché e come, Pensare il futuro, P. Beltrao (ed.), Roma, Editorial
Paoline, 1977.

Los métodos prospectivos facilitan la observación de los cambios

sociales pertinentes a los factores decisorios clave. La anticipación
permite realizar un rastreo de las tendencias, los eventos y los propósitos
de los actores sociales durante un lapso de tiempo determinado.
El futuro se considera el producto de la constante interacción entre
los factores de la inercia que reproducen el pasado y los factores
impulsores o de cambio que producen la variabilidad en el desempeño
de las tendencias, por ejemplo, mediante movimientos sociales,
descubrimientos, innovaciones, conflictos, nuevas políticas, decisiones,
eventos disruptivos, entre otros. Las fuerzas impulsoras o motores del
cambio y las fuerzas restrictivas o frenos del cambio pueden conducir
hacia la continuidad o discontinuidad de las tendencias.
De esta suerte, los métodos identifican los conceptos que se
enuncian en el cuadro II.11.
Actualmente la prospectiva se encuentra en una etapa de síntesis
del conocimiento, en la que se espera integrar el conjunto de métodos
provistos por los distintos enfoques que se desarrollaron en paralelo en
los últimos 70 años, como se indica en el cuadro II.12.

76 CEPAL

Cuadro II.11
Principales tendencias y factores de cambio por identificar

Factores La invariante, o cambio nulo, es un fenómeno extremadamente lento, que presenta un alto
invariantes o de grado de continuidad y corresponde a lo que Bertrand de Jouvenel llamaría “certezas
cambio nulo estructurales”, que están relacionadas con caracteres inherentes a un orden en el que se tiene
un alto grado de confianza. Es un hecho supuestamente inmutable o estable, que depende
generalmente de condiciones naturales (clima, geografía, entre otras), de la naturaleza
biológica y psicológica del hombre y de la evolución histórica de un sistema supuestamente
inamovible, como sucede con algunas características de la economía capitalista.

Tendencias La tendencia pesada designa un proceso de cambio acumulativo que se juzga lo

pesadas suficientemente estable como para asumir el riesgo de extrapolarse a mediano y largo
plazo. Se llama tendencia pesada o fuerte por sus enormes consecuencias si se modificasen
sus causas o sus comportamientos generadores (Cazes, 1997). Es de larga o mediana
duración y concentra una importante corriente de cambio,
que marca la trayectoria colectiva de una sociedad. Por ejemplo, los lentos cambios
demográficos que determinan el envejecimiento de la población.
Tendencias La principal característica de la tendencia emergente es que representa una corriente de
emergentes cambio en proceso de formación o consolidación que todavía es susceptible de ser
transformada, es decir, aún se encuentra en proceso de definición porque existe una lucha de
fuerzas económicas, sociales o tecnológicas e intereses políticos que interactúan unos sobre
otros con el ánimo de prevalecer. Las tendencias emergentes todavía no tienen un patrón
completamente definido, como sucede con las tendencias pesadas, pues todavía están en
proceso de formación. Sin embargo, pueden cuantificarse y conceptualizarse a partir del
reconocimiento de hechos y pautas de acción que avanzan en la misma dirección, marcando
trayectorias colectivas.Por ejemplo, la convergencia tecnológica que surge de la fertilización
cruzada entre la biotecnología, la nanotecnología, las ciencias cognitivas y las tecnologías de
la información y las comunicaciones.

Hechos Los hechos portadores de futuro son eventos que anuncian las nuevas tendencias que van a
portadores comenzar a tomar fuerza. Indican fenómenos en estado naciente,
de futuro que no cuentan todavía con un peso estadístico confiable, pero que permitirían a un
observador perspicaz descubrir una tendencia nueva o declinante. Surgen de situaciones
que están ocurriendo en el presente y que pueden alterar
contundentemente el curso de una variable, en forma positiva o negativa. Un ejemplo sería el
auge del automóvil y la decadencia del dirigible como medios de transporte a comienzos del
siglo XX.
Señales débiles Son los eventos pasados o actuales, que representan interpretaciones ambiguas de su origen,
significado o implicaciones. Son fenómenos observables, pero poco claros que anuncian o
advierten sobre la probabilidad de que ocurran ciertos eventos futuros. Por ejemplo, los
cambios de las actitudes del público hacia una cosa u otra o un patrón emergente de
comportamiento social (el uso de redes sociales). Encontrar señales débiles pertinentes es una
de las tareas más arduas en la investigación de futuros y
su análisis a menudo conduce a la identificación de “cartas salvajes” (wild cards). Las señales
débiles dependen de la subjetividad y del criterio del observador. Por ejemplo, el aumento de
la automedicación, la creciente frecuencia de las inundaciones en Europa y el mundo, la
creciente privatización de las guerras.
Rupturas Son hechos trascendentes o de gran impacto que provocan el cambio o la discontinuidad de
las tendencias existentes, modifican el orden actual de las cosas y generan nuevos
paradigmas. Constituyen sorpresas que surgen sin previo aviso y no pueden deducirse a partir
de evoluciones anteriores. Esto significa, en términos formales, que de un evento x no puede
deducirse un evento y. En consecuencia,
no pueden ser objeto del pronóstico científico tradicional. Entre otros ejemplos claros se
encuentran la revolución microelectrónica y el ascenso del Japón en la década de los
setenta. Las rupturas se consideran hechos reestructuradores o reorganizadores del
presente, que producen discontinuidad en la historia de una variable o situación, con lo
que afectan las tendencias que se venían registrando.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 77

Cuadro II.11 (conclusión)

“Cartas Son eventos sorprendentes e inesperados que, aunque muy poco probables, son de
salvajes” alto impacto cuando llegan a ocurrir.Por ejemplo, el ataque al Centro Mundial del
(wild cards) Comercio el 11 de septiembre de 2001, los grandes desastres en los sistemas
ambientales o tecnológicos, entre otros. Incluyen tres grupos de eventos: i)
relacionados con sorpresas de la naturaleza; ii) sorpresas
no intencionales como resultado de acciones humanas, o iii) sorpresas intencionales como
resultado de acciones humanas. La serendipia, o facultad de hacer descubrimientos
científicos por accidente, es otra fuente importante de sorpresas producto de las
acciones humanas. Algunos ejemplos típicos son el descubrimiento de la penicilina
(Fleming), del LSD (Hofmann), la dinamita (Nobel), y el Viagra (Osterloh).

Cisne negro Taleb lo define como un hecho fortuito que presenta tres propiedades: gran repercusión,
probabilidades imposibles de calcular y efecto sorpresa. En primer lugar, su incidencia
produce un efecto desproporcionadamente grande. En segundo lugar, tienen escasas
probabilidades, pero estas son imposibles de determinar a partir de la información
disponible antes que se perciba el hecho. En tercer lugar, una propiedad nociva del “cisne
negro” es su efecto sorpresa: en un momento dado de la observación no hay ningún
elemento convincente que indique que el evento vaya a ser más probable.

Fuente: B. Cazes, “Sur les origines du mot prospective”, Futuribles, N° 226, diciembre de 1997;
J. Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y decisión estratégica: Bases teóricas e
instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N° 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicación de las Naciones
Unidas, N° de venta: S.06.II.G.37; R. Popper, “New horizon scanning concepts, practices and systems
supporting science, technology and innovation policy making”, Shrivenham, Reino Unido, 2011.
Nota: Existe un importante debate contemporáneo sobre la diferencia entre el concepto de evento emergente (wild
card) y el de cisne negro. Antonio Alonso (2014) explica que, según Nassim Nicholas Taleb, un “cisne
negro” es un evento que presenta tres atributos. En primer lugar, es un caso atípico, ya que se
encuentra fuera del ámbito de las expectativas regulares, porque no hay nada en el pasado que pueda
apuntar de manera convincente a su posibilidad. En segundo lugar, produce un impacto extremo. En tercer
lugar, a pesar de su rareza, la naturaleza humana nos hace buscarle explicaciones, por lo que, a posteriori,
los volvemos explicables y predecibles. En resumen, se trata de tres factores clave: rareza, impacto
extremo y previsibilidad retrospectiva (aunque no prospectiva). Por otra parte, los eventos emergentes
suelen definirse como eventos poco probables (por lo tanto, raros) y de alto impacto. Cumplen pues, al
pie de la letra, los dos primeros atributos que señala Taleb respecto de los cisnes negros. Así, la única
polémica posible es si cumplen o no el tercero. Aunque en la definición de evento emergente no se
incluye ese atributo de los cisnes negros, también lo cumplen. Cuando ocurren, resultan explicables y
pueden asociarse con ciertas “causas” (por ejemplo, las señales débiles) que no se detectaron a
tiempo o no fueron interpretadas correctamente. Si se busca, siempre parece posible encontrar una
interpretación de por qué ocurrieron (por ejemplo, resultado del comportamiento de un sistema
complejo con capacidad de autoadaptación); es decir, se racionalizan en retrospectiva (a posteriori), como
si se pudieran haber anticipado. Por otra parte, podría argumentarse que, si hay alguna diferencia entre
cisnes negros y eventos emergentes, podría tener que ver con el efecto “sorpresa” de los primeros. Podría
alegarse que los cisnes negros se refieren aeventos totalmente inesperados (es decir, no contemplados
siquiera con escasas probabilidades), mientras que los eventos emergentes se refieren a eventos que a
priori se reconoce que sí podrían acontecer, aunque se les atribuyan probabilidades mínimas de ocurrir.
Sin embargo, argumentar que ello los hace pertenecer a clases diferentes es hilar muy fino cuando en
el campo de la prospectiva existen asuntos por dilucidar que son mucho más relevantes, en muchos
otros sentidos.

78 CEPAL

Cuadro II.12
Evolución del conjunto de instrumentos de la prospectiva
Cronología aproximada Campo o dominio Disciplina dominante
Temas de interés
Década de 1940 Estudio de Ingeniería Material fuerte y complejo
sistemas (telefonía, sistemas de armas),
particularmente la estructura
y el comando de los sistemas.
Principios de la
década de 1950 Investigación de Física Problemas operacionales
operaciones concernientes al personal y al
material y la utilización eficaz de
recursos escasos.
Principios de la
Análisis funcional Economía Grandes sistemas materiales y
década de 1950
sociales que utilizan la metodología
de la relación costo-beneficio, la
rentabilidad y su relación de
programación, planificación y
presupuesto, haciendo énfasis en las
consecuencias de las elecciones de los
sistemas.
Fines de la década
Análisis decisional Gestión negocios Procesos de adopción de decisiones
de 1950
con la ayuda de conceptos matemáticos
y estadísticos.
Principios de la
Análisis político Ciencias políticas Sistemas políticos,
década de 1960
gubernamentales o militares, haciendo
énfasis en la política a adoptar en el
sector público.
Fines de la década
Investigación de Ciencias sociales Cambios estructurales de carácter
de 1960
futuros global, interrelación de cambios sociales.
Fines de la década
Planificación Ciencias de la Análisis de decisiones estratégicas
de 1960
estratégica administración según los estados de turbulencia del
entorno, combinando el análisis interno
con el externo.
Década de 1970 Análisis y
negociación de Sociología, Revaloración de la participación social
conflictos ciencias políticas en la elección de los objetivos de la
sociedad. Importancia del rol de los
actores sociales.
Décadas de 1970
y 1980 Pensamiento Matemáticas, Complejidad social, nuevas
complejo física, biología interpretaciones del determinismo y
el positivismo, papel del azar, el caos,
descubrimiento de teoría de
catástrofes, fractales, entre otras.
Décadas de 1970
y 1980 Planificación Geografía, ciencias Gestión de ecosistemas estratégicos
territorial y políticas y urbanos, límites del crecimiento
ambiental industrial, riesgo construido por el
ser humano.
Fines de la década
de 1980 y Gestión Ingenierías, Interrelación entre el cambio
principios de la tecnológica gestión tecnológico y el cambio social,
década de 1990 evolución tecnológica, impactos
globales del cambio del nuevo patrón
productivo.
Década de 1990 Macrohistoria,
teoría del desarrollo Ciencias sociales y Evolución, comparación e interrelación
humano económicas de civilizaciones y culturas en un largo
plazo, medición del nivel de vida.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 79

Cuadro II.12 (conclusión)

Cronología aproximada Campo o dominio Disciplina dominante

Temas de interés

Década de 2000 Análisis Pronóstico Procesos sistemáticos para producir

tecnológico tecnológico, juicios sobre las características de las
orientado al futuro prospectiva tecnologías emergentes, la evolución y
(Future-Oriented tecnológica, los impactos potenciales de una
Technology evaluación tecnología en el futuro y los cambios de
Analysis-FTA) tecnológica las sociedades, evaluaciones
del sector público, pronósticos
tecnológicos, estudios de inteligencia en
la industria privada.
Dinámica de sistemas Ingeniería de Análisis de los problemas de desarrollo
de última generación: sistemas, con visión de largo plazo a nivel
Modelo “Threshold econometría, regional y nacional mediante la
21” ciencias integración de los aspectos
informáticas económicos, sociales y ambientales de
la planificación y proyección de
diferentes opciones de política, y
simulación de escenarios alternativos.
Fuente: Elaborado por los autores, sobre la base de R. Amara, “The futures field: searching for definitions and
boundaries”, The Futurist, World Futures Society, febrero de 1981; J. Medina Vásquez, “Los estudios del
futuro y la prospectiva: Claves para la construcción social de las regiones”, Santiago de Chile, Santiago de
Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), 1996; J.
Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y decisión estratégica: Bases teóricas e
instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N° 51 (LC/L.2503-P), Santiago de
Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicación de las Naciones
Unidas, N° de venta: S.06.II.G.37.
Nota: El enfoque contemporáneo denominado “análisis tecnológico orientado al futuro” incluye un amplio rango
de métodos y herramientas: i) creatividad; ii) métodos descriptivos y matrices;
iii) métodos estadísticos; iv) opinión de especialistas; v) monitoreo y sistemas de inteligencia;
vi) modelamiento y simulación; vii) escenarios; viii) análisis de tendencias; ix) evaluación y decisión o
acción, y x) análisis de actores concernientes o partes interesadas.

Una clasificación contemporánea útil distingue los métodos según

el tipo de fuentes de conocimiento o información necesaria para su uso.
Así, según Popper (2008a y 2008b), los métodos se pueden organizar
alrededor de cuatro grandes polos o puntos de referencia (2008), como se
explica a continuación40.
Los métodos basados en la evidencia recogen las tendencias y la
información cuantitativa. Los métodos basados en la experticia y en los
conocimientos especializados consisten en consultar a personas con
conocimiento directo y suficiente sobre asuntos relativos a las decisiones
que se deben adoptar. Los métodos basados en la interacción facilitan
la consulta participativa y extienden la amplitud de la conversación
estratégica con los ciudadanos. Los métodos basados en la creatividad
permiten explorar alternativas y enriquecer el pensamiento estratégico
con nuevas perspectivas, de forma no convencional.

40
Este apartado se basa en el capítulo sobre metodología prospectiva del Handbook of Technology
Foresight, según Popper (2008).

80 CEPAL

La evidencia brinda un piso firme a la reflexión, aporta un punto

de partida cierto, basado en la indagación sobre las tendencias y la
información estructurada, disponible en bases de datos. La consulta a
expertos aumenta la capacidad de interpretación de esta evidencia, gracias
a la contribución de personas reconocidas por su experiencia, sus logros
y su contacto con la realidad de la adopción de decisiones. Por su parte,
la interacción permite el diálogo social y la movilización colectiva de
personas informadas que proveen elementos, planteamientos y visiones
para enriquecer este proceso. Por último, los métodos creativos aportan
formas estructuradas de pensar en opciones futuras. En el diagrama II.9 se
presenta el diamante de los métodos prospectivos.

Diagrama II.9
El diamante de los métodos de la prospectiva
Creatividad

Eventos
emergentes Ciencia-ficción
Juegos de simulación Ensayos y escenarios
Pronóstico de expertosActuación, roles

Análisis retrospectivoDOFA Intercambio de ideas

Taller de escenarios
Árboles de relevancia, diálogo lógico
Elaboración de hojas de Delphiruta Panel de ciudadanos
Cuestionarios
Panel de expertos
Experticia Análisis morfológico Conferencias y talleres Interacción
Votación y sondeos
Tecnologías clave o críticasMulticriterio Análisis de actores
Escenarios cuantitativos y SMIC

Entrevistas Impacto cruzado y análisis estructural

IndicadoresAnálisis de patentes BibliometríaAnálisis comparado
Extrapolación Escaneo Revisión literaria
Modelación

Evidencia

Cualitativo (19) Cuantitativo (6) Semicuantitativo (8)

Fuente: R. Popper, “Foresight methodology”, The Handbook of Technology Foresight. Concepts and
Practice, L. Georghiou y otros, Cheltenham, Edward Elgar Publisher, 2008; y “¿How are foresight
methods selected?”, Foresight, vol. 10, N° 6, Emerald, 2008.

Ahora bien, a lo largo del tiempo han cambiado las lógicas

dominantes que marcan el uso de los métodos prospectivos. Hoy en día,
a diferencia del pasado, donde se buscaba un método ideal y óptimo
para todas las situaciones, se prefiere diseñar los ejercicios a partir de
combinaciones de métodos acordes con necesidades específicas de cada
contexto particular. Para Godet y Durance (2011), el uso de instrumentos
depende del problema planteado, las presiones de tiempo y el acceso a
información pertinente. Por tanto, se recomienda optar por enfoques
modulares y contingentes, que no requieren una aplicación completa de

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 81

todos los instrumentos disponibles, con una misma y única secuencia.

Un ejercicio completo ha de abarcar la utilización de los cuatro puntos de
referencia del diamante de los métodos y, según la necesidad del contexto,
se puede elaborar una secuencia diferente a partir de uno u otro polo, es
decir: evidencia, conocimientos especializados, interacción y creatividad
(Keanan, Popper y otros, 2007).

Cuadro II.13
Métodos prospectivos según las fuentes de conocimiento e información
MétodosDescripción basados en:

Evidencia Intentan explicar un fenómeno, sobre todo con el apoyo de documentación confiable y
medios de análisis. Estas actividades son particularmente útiles para comprender el
verdadero nivel de desarrollo del asunto de investigación. Por ese motivo, los métodos
cuantitativos benchmarking o análisis comparado ,
bibliometría, minería de datos y trabajo de indicadores) han ganado popularidad, pues
están respaldados por datos estadísticos u otros tipos de indicadores. Son instrumentos
fundamentales para la evaluación de tecnología e impacto y para actividades de análisis
del entorno. Estos métodos también pueden emplearse para estimular la creatividad,
animar la interacción y obtener retroalimentación de los participantes.
Experticia Dependen de las habilidades y conocimientos de los individuos en un área o tema en
particular. Estos métodos se utilizan frecuentemente para:
• apoyar decisiones de arriba hacia abajo (top-down), es decir, decisiones que se
toman desde lo más alto (por ejemplo, la alta dirección de una organización) y
que luego llegan a los niveles inferiores de la pirámide organizacional, y
• proveer consejos y hacer recomendaciones.
Entre otros ejemplos comunes están los paneles de expertos y los cuestionarios Delphi,
los mapas tecnológicos, los árboles de relevancia, los diagramas lógicos, los análisis
morfológicos, las tecnologías clave y el sistema de matrices de impacto cruzado (SMIC).
Interacción Se utilizan en la prospectiva al menos por dos razones:
i) La experticia a menudo se enriquece considerablemente cuando se juntan y se articulan
con otros conocimientos técnicos (y de hecho con los puntos de vista de los grupos
focales), y
ii) las actividades de la prospectiva se realizan en sociedades donde los ideales
democráticos están ampliamente difundidos y la legitimidad entraña actividades de
participación e inclusión desde abajo hacia arriba (bottom-up), no solo
la dependencia de la evidencia y de los expertos (que a veces se utilizan
selectivamente).
Además, involucra los talleres de escenarios, las votaciones, las encuestas, los paneles de
ciudadanos y los análisis de los grupos focales.
Creatividad Normalmente requieren una mezcla de pensamiento imaginativo y original, a menudo
suministrado por maestros o grandes personalidades, por medio de ensayos u otros
escritos. Dependen en gran medida de:
• la inventiva y la ingeniosidad de individuos sumamente capacitados, tales
como escritores de ciencia ficción, o
• la inspiración que emerge de grupos de personas involucradas en
intercambios de ideas o sesiones de eventos emergentes.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de R. Popper, “Foresight methodology”, The Handbook of Technology
Foresight. Concepts and Practice, L. Georghiou y otros, Cheltenham, Edward Elgar Publisher, 2008; y
“¿How are foresight methods selected?”, Foresight, vol. 10, N° 6, Emerald, 2008.

82 CEPAL

Diagrama II.10
Lógicas dominantes en la evolución de los métodos prospectivos

Prospectiva basada en
expertos Prospectiva basada en Prospectiva basada en Prospectiva basada en
Supuesto: modelos tendencias contextos
El futuro puede visualizarse Supuesto: Supuesto: Supuesto:
mediante la recolección El futuro puede calcularse por Las organizaciones pueden Las organizaciones pueden
y comparación de las modelos computadorizados, a comprender el futuro mediante visualizar contextos y mercados
opiniones de numerosos partir de grandes volúmenes de la anticipación del impacto en futuros mediante la anticipación de
expertos. datos y matemáticas sofisticadas. las tendencias de los mercados. la interacción dinámica entre los
factores económicos, sociales y
tecnológicos.

Basada en contextos

Basada en tendencias
Basada en modelos

Basada en expertos

Fuente: C. Daheim, “Corporate foresight in Europe - Experiences, examples, evidence”, Z_punkt The Foresight
Company, 2007.

3. La dimensión ontológica y la formación del prospectivista

La prospectiva desempeña un papel fundamental en la construcción

social de la realidad de una sociedad. Fundamentalmente critica el
cortoplacismo y la perspectiva “ingenua”, según la que el futuro no tiene
importancia y el presente no tiene “espesor ni trascendencia”; aquella
que “vive el presente” sin conexión con el pasado ni el futuro (Berger,
1957). Según Moura (1994), construir el futuro conlleva replantear varias
creencias populares que, de tanto repetirse, acaban por asumirse como
verdades. La primera es que podemos descubrir “el futuro” y surge de
la imaginación popular, que cree en la existencia de técnicas capaces de
adivinar el futuro. En tanto, la segunda presupone que el futuro es algo
imprevisible, aleatorio, indescifrable, que se instala independientemente
de la voluntad, por lo que solo resta esperar a que ocurra y contemplar lo
que traiga. Implica una actitud pasiva o de acomodación, simplemente de
aguardar el “destino”41.

41
Según Moura (1994), en el fondo el azar y el fatalismo implican una misma actitud hacia el
futuro. Ambos parten de la idea de que el futuro es i indescifrable, que simplemente acontece.
Por tanto, para la predeterminación no existe libertad ni responsabilidad. Se trata de una
resignación que supone que el hombre no tiene escape frente a una suerte de “destino social”.
Sin embargo, el futuro no es producto de fuerzas ocultas cuya existencia ignoramos. Implica
un espacio de imprevisibilidad, pero no es independiente de las acciones y la voluntad
humana.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 83

Cuadro II.14
Principios y características básicas de la prospectiva
PrincipioDescripción

Apertura al futuro Se orienta a explorar los futuros posibles pero no en un sentido predictivo. Supone
que el futuro no está predeterminado y toma diferentes direcciones, en función de
las decisiones que adoptan los actores sociales en el momento presente.
Libertad y elección de Contar con alternativas futuras supone tener la posibilidad de escoger futuros
un futuro deseable deseables. En ese caso, la sociedad debe tener en cuenta la influencia y la presencia
de los valores y las visiones de futuro.
Globalidad Se busca establecer las relaciones entre lo interno y lo externo de un sistema, cómo
se dan sus interacciones e interdependencias. Los modelos sirven para comprender
los nexos y vínculos entre sistemas, suprasistemas y subsistemas involucrados.
Dinamicidad Conlleva un aprendizaje continuo, adaptación y renovación frente al cambio social.
Constituye un inmenso reto poder ponerse al día con los nuevos acontecimientos.
Implica una gran capacidad de aprendizaje.
Cientificidad y soporte
El futuro no es un objeto experimental en el sentido estricto, porque no es
en evidencia
repetible ni predecible, y por tanto no tiene carácter de ley universal. La
cientificidad de la prospectiva radica en el método, en el rigor empleado en la
investigación, el acopio de información, la formulación de las hipótesis, la
organización de procesos de simulación y la validación a posteriori de sus
resultados.
Complejidad Se pretende reconstruir una visión integral de la realidad, lo que implica integrar
múltiples enfoques que van más allá de las disciplinas tradicionales, como sucede, por
ejemplo, con las ciencias de la administración, los estudios del desarrollo, el medio
ambiente y el género.
Multi-, inter- y Implica el conocimiento de un saber de base y un saber aplicado. Por ejemplo, el uso
transdisciplinariedad del método Delphi conlleva el uso de las matemáticas y la sociología.
Democracia En un ejercicio se debe conocer el tipo de actores involucrados y los procesos de
y participación preparación, animación, comunicación y diálogo social con cada uno.
Coordinación Se involucran múltiples actores que participan en la arena política donde se
técnico-política producen y debaten hipótesis y conjeturas. Con el apoyo de hechos y datos se
elaboran programas de acción que coordinan la movilización de personas y
recursos.
Orientación a Se pone en práctica en contextos específicos que suponen el logro de resultados
resultados concretos. La observación de los cambios sociales debe ser parte del proceso de
adopción de decisiones de los actores e instituciones que buscan dar forma al
futuro.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de E. Masini, La previsión humana y social: Estudios sobre los
futuros, México, D. F., Fondo de Cultura Económica, 1993, págs. 20-28; R. Popper y otros, Global
Foresight Outlook 2007: Mapping Foresight in Europe and the Rest of the World, Manchester,
European Foresight Monitoring Network (EFMN), 2007, pág. 6.

La prospectiva desempeña un papel educativo muy importante en

la formación de las personas y los dirigentes de una sociedad. Para Masini
(1994), la prospectiva reconoce que el futuro es un proceso en mutación42.
Construir
42
Aunque parezca natural, la conexión del futuro con el pasado o con el presente no es algo que
compartan todos los enfoques acerca del futuro. Por ejemplo, para algunas corrientes
norteamericanas basadas en el determinismo tecnológico, las nuevas tecnologías permiten
reinventar el pasado y reorganizar el presente en función del futuro, no de la tradición ni de
las ataduras existentes. El futuro tiende a ser cada vez más artificial y virtual y la
fragmentación del mundo posmoderno permite la coexistencia de mundos paralelos cada vez
más desconectados entre sí y más disociados de la historia. Al respecto, véanse las posiciones de
Jim Dator, expresidente de la Federación Mundial de Estudios del Futuro y líder de la escuela de
estudios del futuro de Hawaii (Dator, 1998).

84 CEPAL

el futuro implica concebirlo como una necesidad, una elección y una

manera de vivir. Ante todo, pensar en el futuro es un acto de autonomía
y voluntad que se contrapone a la aceptación pasiva de un porvenir
determinado por otros a cualquier nivel (familia, ciudad, país o mundo).
Significa asumir una responsabilidad en cuanto a la elección de un futuro
deseado y su realización mediante hechos concretos. Al incorporarse la
prospectiva en la vida cotidiana, se crea una perspectiva sobre lo que se
vive en cada momento y las consecuencias ulteriores de las decisiones
actuales. Representa una forma continua de mantenerse alerta sobre el
futuro, de pensar en la sociedad actual y las nuevas generaciones.
Construir el futuro constituye un proceso histórico y participativo a
todos los niveles: de familia, ciudad, organización y país. De lo contrario,
entrañaría la manipulación de los futuros de otros. Además, es un
proceso histórico dinámico, que crea continuamente nuevas formas
de incertidumbre y oportunidades que pueden ser validadas por los
interesados en el futuro, en términos de principios. De ahí la importancia
de los aspectos éticos en los estudios del futuro: es fundamental que el
interés de algunos no se satisfaga a expensas de otros.

4. La dimensión axiológica y la ética

de la construcción de futuros

Para Moura (1994, pág. 99), valorar el futuro como una construcción
humana implica asumir una nueva actitud, o sea, una nueva forma de
pensar, sentir y actuar. Crear el futuro entraña la necesidad de influir
sobre la percepción de la realidad presente y las decisiones y acciones con
que se responde a las percepciones. Cuanto más “depurada” sea la
percepción, existe más y mejor conciencia sobre las necesidades y
alternativas de acción. Las acciones decididas y puestas en práctica en el
presente son las que forman el contexto del futuro43.
Sobre la base de su experiencia de varias décadas en la compañía
petrolera Royal Dutch Shell, Schwartz y Van der Heijden (1996) plantean
que el uso de la prospectiva implica una relación de coevolución entre
las prácticas de planificación, los valores y la cultura organizacional. La
conciencia organizacional se despliega en la medida en que se desarrollan
las herramientas y metodologías utilizadas. Pero no coevolucionan a
partir de una relación causa-efecto, sino como complemento mutuo.
Según los autores citados, el uso de instrumentos prospectivos
prepara a la gente para formular su visión compartida del mundo. A
medida
43
“El mañana es hoy”, reza el lema de la Sociedad Mundial del Futuro, principal organización de
futuristas de los Estados Unidos. Las decisiones de hoy crean el futuro. Peter Drucker afirma,
con razón, que la planificación no se refiere a las decisiones del futuro, sino más bien a las
decisiones de hoy que crean el futuro.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 85

que los instrumentos destinados a mejorar la conciencia y la comunicación

se vuelven más sofisticados (escenarios, modelos estratégicos, entre otros)
se refuerzan la conciencia, la sensibilidad y la voluntad de actuar de
quienes los utilizan. Mientras más complejo sea el entorno, más preparada
debe estar la organización para afrontar los cambios sociales, pues de ella
dependen la amplitud y velocidad del aprendizaje institucional. La
coevolución trae un grado mayor de integración de la organización, tanto
hacia adentro como hacia fuera, y una capacidad de respuesta más
oportuna. Exige una mayor capacidad de conocimiento de la realidad e
imaginación para el análisis del entorno y el desarrollo de alternativas de
respuesta. Así, la planificación se entiende como un proceso permanente
de aprendizaje.
La labor de la “escuela de la Shell” es un modelo en el entorno
empresarial por el trabajo realizado sobre la cultura organizacional y la
psicología básica de la adopción de decisiones. No obstante, Schwartz y
Van der Heijden (1996) mencionan que esa empresa necesitó más de dos
décadas de práctica para que se desarrollara una conciencia colectiva en
todos los niveles de la organización sobre las exigencias de ese tipo de
aprendizaje.
De acuerdo con Wack (1985a y 1985b), el simple empleo de técnicas
complejas de análisis de decisiones no conduce automáticamente a
escoger las mejores opciones. Se requiere esencialmente trabajar sobre los
modelos mentales de los gerentes y la transformación de la cultura
organizacional. Todo lo anterior requiere sensibilidad y valor, así como
voluntad de experimentar e invertir en la investigación y desarrollo de los
instrumentos44.
Según Wack (1985a y 1985b), el contraste entre los escenarios
hipotéticos desarrollados por la Shell y los ejercicios que realizan
usualmente otras empresas no hace referencia tanto a su naturaleza
técnica ni a los pasos que componen la metodología, como a la filosofía
subyacente acerca del aprendizaje en las organizaciones. Esta supone
trabajar sobre las capacidades humanas de exploración, descubrimiento
y experimentación a fin de reconocer incertidumbres específicas, y
diseñar y aplicar sistemas que permitan reconocer y corregir los errores
de adaptación al entorno tan pronto ocurran45.

44
La continua adaptación al cambio requiere del decisor aptitudes para las relaciones humanas,
como la admisión y la gestión emocional de la ambigüedad, la tolerancia del conflicto
ideológico y conceptual, la comunicación interpersonal, la escucha y la comprensión del otro.
45
Los procesos de aprendizaje basados en los escenarios representan ciclos continuos de
actividad orientados a cumplir tres funciones esenciales definidas por Wack (1985): i) la
función cautelativa, para prever los riesgos y comprender su naturaleza; ii) la función
emprendedora, para descubrir alternativas estratégicas precedentemente ignoradas, y iii) la
función cognitiva, para organizar y entender de forma eficaz un conjunto aparentemente

DR © 2014.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
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Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
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incoherente de datos de naturaleza económica, técnica, política, social y competitiva, y
traducirlos en esquemas útiles para sustentar y perfeccionar el juicio de los decisores.

86 CEPAL

Diagrama II.11
La planificación como proceso de aprendizaje

Coevolución

Instrumentos de planificación Cultura organizacional

Estrategia Monitoreo del entorno

Escenarios Disposición al cambio
Vigilancia tecnológica Preparación del grupo gerencial

E. Campos de acción, niveles de intervención y

experiencias contemporáneas significativas
Existe una gran riqueza en la puesta en práctica de la prospectiva al nivel
internacional. En primer lugar, los ejemplos a lo largo del mundo varían
según los temas que se aborden, como se puede apreciar en el cuadro
II.15.
La prospectiva también se hace a diferentes escalas o niveles de
planificación, como se indica en el cuadro II.16.

Cuadro II.15
Tipos de prospectiva según los campos de acción
Prospectiva DescripciónEjemplos
Tecnológica “Conjunto de intentos sistemáticos para mirar a largo • Centro de Prospectiva Tecnológica
plazo el futuro de la ciencia, la tecnología, la (Center For Techology
economía y la sociedad, con el fin de identificar Foresight) del APEC
aquellas tecnologías genéricas emergentes que • Instituto de Prospectiva Tecnológica
probablemente generarán los mayores beneficios (The Institute For Prospective
económicos y sociales”. Busca identificar las Technological Studies, IPTS)
actividades estratégicas para el desarrollo futuro • Observatorio de Prospectiva
de un país y las tecnologías conexas (Martin, 2001). Tecnológica Industrial (OPTI)
Humana Se orienta al análisis de las transformaciones de las • El futuro de las culturas,
y social sociedades a largo plazo, haciendo énfasis en los UNESCO, 1994
cambios de los valores, las capacidades, las culturas, la (The future of cultures)
educación y la familia.
Territorial Se refiere al análisis de las alternativas de futuro de un Experiencia francesa:
espacio dado, por ejemplo, un departamento, región, • Comisión General de Planificación
biorregión, ciudad, localidad, zona especial de (Commissariat Général au Plan)
exportación, distrito industrial, entre otros, con miras a • Delegación para la Gestión del
mejorar las elecciones que hará la sociedad para su Territorio (Delegation à
adecuada utilización (Goux-Baudiment, 2006). l’aménagement du territoire)

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 87

Cuadro II.15 (conclusión)

Prospectiva DescripciónEjemplos
Política Prospectiva aplicada a la elaboración de políticas • Centro de Estudios sobre los
públicas, la prevención y solución de problemas del Futuros de Hawaii (Hawaii
Estado, la respuesta a las demandas sociales, la Research Center of Futures
formación de consensos y acuerdos sociales Studies, HRCFS)
y la transformación de instituciones políticas. • Proyecto de Inteligencia Prospectiva del
PAPIME, Universidad Nacional
Autónoma de México
Económica Pretende el análisis del sistema económico mundial, la • Centro de Estudios Prospectivos y
competitividad internacional y las brechas del de Información Internacional,
desarrollo, mediante proyecciones y pronósticos del (Centre d‘Etudes Prospectives
comportamiento de los países y los actores et d‘Informations Internationales,
empresariales (Cuervo, 2012). CEPII)
Corporativa Se propone como un modelo de análisis organizacional • Royal Dutch Shell (Reino Unido-
que incluye la revisión de los entornos globales con el Países Bajos); DaimlerChrysler
fin de identificar hechos portadores de futuro, fuerzas (Alemania-Estados Unidos)
motrices del cambio, tendencias emergentes que • República de Corea; Federación
conduzcan a decisiones sobre la incursión en nuevos de Rusia (minería,
mercados, reorientación de productos nanotecnología)
y servicios, entre otras cosas (Ruff, 2007; Gracht, • España, oportunidades
2007; Neef, 2005). tecnológicas e industriales
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de L.M. Cuervo, “El clima de la igualdad, un ejercicio de pre-
prospectiva”, presentación ante el Grupo de los Jueves, Santiago de Chile, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), 2012; F. Ruff, Current and Future Applications of Foresight in
Industrial Enterprises: Implications for UNIDO, Viena, DaimlerChrysler AG, Research, Development
Society and Technology Research Group, 2007; H. V. D. Gracht, Corporate Foresight and Innovation
Management: a Portfolio-Approach in Evaluating Organizational Development, Londres, European
Business School, 2007; A. Neef, The Future of Corporate Innovation. Will There Be an Outsourcing
Endgame?, Z_punkt The Foresight Company, 2005.

Cuadro II.16
Casos significativos por nivel de planificación
NivelEjemplo demostrativo

Regional o espacios económicos y • Instituto de Prospectiva Tecnológica de la Unión Europea

políticos internacionales • Centro de Prospectiva Tecnológica del APEC

• Royal Dutch Shell (Reino Unido-Países Bajos);

Corporativo global • DaimlerChrysler (Alemania-Estados Unidos)
País • Federación de Rusia, Japón, República de Corea

• Programa de los cuatro motores de la prospectiva (FOMOFO) de la

Interterritorial Comisión Europea (Milán, Manchester, Barcelona, Bayer Múnich)
Territorial • Manchester, Ciudad del Conocimiento

Sectorial • Aeronáutico (Embraer, Brasil)

• Embrapa, SENAI, Centro de Gestión de Estudios Estratégicos
Institucional
(CGEE) del Brasil
Fuente: J. Medina Vásquez, “La prospectiva: Conceptos fundamentales y aplicaciones contemporáneas”,
presentación en el Seminario sobre prospectiva y América Latina, Santiago de Chile, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), 2011; y “Prospectiva para la
construcción de visión de país”, presentación en el Curso Internacional Planificación, Gobierno y
Desarrollo, Montevideo, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES), 2011.
Nota: Otros panoramas interesantes para visualizar ejercicios prospectivos se pueden encontrar en Comisión
Europea (2002, 2010a, 2010b), Gómez y Bernal, (2004), Fundación OPTI (2010), ONUDI (2007), Centro
Internacional de Ciencia y Tecnología de la ONUDI (2000), Popper, Keenan, Miles, Butter y Sainz (2007).

88 CEPAL

A continuación, se describe brevemente el estado de la prospectiva

a nivel regional, según la Comisión Europea (2009a, 2009b y 2009c):
• Internacional: una serie de organizaciones
intergubernamentales, como la Comisión Europea, la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), la Organización de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Industrial (ONUDI) y la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), han sido activos promotores de la prospectiva.
Han impulsado la formación y el apoyo metodológico, han
llevado a cabo estudios de caso, e incluso han proporcionado
financiación inicial para implementar programas de
prospectiva y proyectos transnacionales.
• Europa: el nivel de actividad en materia de prospectiva en la
región ha aumentado significativamente en la última década.
Esto se ha visto influenciado por una serie de tradiciones bien
posicionadas, como la prospectiva tecnológica, la planificación
del desarrollo sostenible y la prospectiva territorial. Algunos
países, como Francia, tienen varias décadas de tradición
prospectiva. Otros, como el Reino Unido e Irlanda, tienen
una historia más breve, bajo la influencia de la prospectiva
tecnológica. En Europa oriental, las actividades de prospectiva
realizadas por la Red Europea de Monitoreo de Prospectiva
(EFMN) han sido intensamente permeadas por el proceso de
ampliación de la Unión Europea y los esfuerzos de la ONUDI
por introducir la prospectiva como una herramienta de apoyo a
la transferencia tecnológica. Se destacan:
– El Instituto de Prospectiva Tecnológica (Institute for
Prospective Technological Studies, IPTS) es uno de los siete
institutos científicos del Centro Común de Investigación de
la Comisión de las Comunidades Europeas. Tiene su sede
en Sevilla (España). Proporciona ayuda al cliente orientada
a la formulación de políticas de la Unión Europea, mediante
la investigación de respuestas basadas en la ciencia a los
desafíos de la política que tienen un impacto
socioeconómico y una dimensión científica o tecnológica.
– Por otra parte, el Séptimo Programa Marco de la Comisión
Europea en su Dirección de Ciencia y Tecnología ha
establecido una línea de investigación única dedicada a
actividades de prospectiva en el campo de las ciencias
sociales. Se trata de explorar temas nuevos sobre los que la
Comisión anticipa esferas estratégicas en las que Europa
espera desarrollar ventajas competitivas o solucionar
problemas cruciales de interés común a largo plazo
(Comisión Europea, 2011a).
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Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 89

Recuadro II.2
Séptimo Programa Marco de Investigación en
Ciencias Socioeconómicas y Humanidades

• Ciencia, tecnología e innovación (Science, technology and innovation)

(FARHORIZON, INFU, SESTI)
• Análisis participativo de horizontes (Participative horizons scanning)
(CIVISTI)
• “Cartas salvajes” y señales débiles (Wild cards and weak signals)
(iKnow)
• Seguridad y defensa (Security and defence) (SANDERA)
• El mundo y Europa en el futuro (The World and Europe in the future)
(AUGUR, Global Europe 2030-2050)
• Plataforma Europea de Prospectiva (European Foresight Platform, EFP)
• El futuro de la zona del Mediterráneo (The future of the Mediterranean
area) (MEDPRO)
• Sociedad poscarbono (Post carbon society) (PACT, GILDED,
PASHMINA)

Fuente: Comisión Europea, European Forward Looking Activities. EU Research in

Foresight and Forecast. Socio-economic Sciences and Humanities, Bruselas, Dirección
General de Investigación, 2011.

• Asia: el Japón fue pionero en el desarrollo de la prospectiva

tecnológica nacional, al utilizar el método Delphi desde 1970
para prever y dar forma a las futuras trayectorias tecnológicas.
Además de su influencia en Europa, la experiencia japonesa
ha inspirado ejercicios similares en otras partes de Asia,
particularmente la República de Corea y China. En el marco del
Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC),
se creó un centro de prospectiva tecnológica a finales de la
década de 1990 para llevar a cabo estudios a nivel regional y
desarrollar capacidades en los países miembros. Este trabajo
se ha visto influenciado en gran parte por las prácticas de
Australia, América del Norte, el Japón y Europa noroccidental.
El Centro de Prospectiva Tecnológica del APEC en esencia es
un centro de pensamiento que busca promover la prospectiva
y los estudios del futuro por medio de múltiples disciplinas y
estudios económicos, sociales y tecnológicos. Tiene su sede en
Bangkok. El APEC agrupa los miembros de la Asociación de
Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN). El APEC está centrado
en el desarrollo de grandes estudios al nivel mundial sobre la
gestión de los recursos y el desarrollo de nuevas tecnologías y
medios de transporte.

90 CEPAL

• América del Norte: algunos de los métodos de prospectiva más

populares, tales como el Delphi, fueron desarrollados en los
Estados Unidos durante los años cincuenta y sesenta. Luego
predominaron los estudios de pronóstico tecnológico ligados
a la Oficina de Evaluación Tecnológica (OTA, por sus siglas en
inglés) del Congreso estadounidense, con influencia en el gasto
nacional. Existen muchos estudios, a nivel estatal y federal en
los Estados Unidos y también en el Canadá. Los datos de los
Estados Unidos están en gran medida dominados por ejercicios
de hojas de ruta de tecnologías del sector industrial.
• América Latina: la prospectiva en la región ha evolucionado
lenta pero progresivamente. Países como la Argentina, el Brasil,
Chile, Colombia y Venezuela (República Bolivariana de) han
puesto en marcha programas y proyectos de incorporación de
conceptos y técnicas de una amplia gama de ejercicios
internacionales, principalmente europeos. Sin embargo, la
región también ha logrado desarrollar su propia manera de
hacer prospectiva, a menudo mediante el uso creativo de
recursos limitados, lo que conduce a innovaciones efectivas
en materia de prácticas y herramientas (Popper y Medina,
2008). Las organizaciones internacionales como la ONUDI, el
Convenio Andrés Bello (CAB), la CEPAL y, más recientemente,
la Comisión Europea, han desempeñado un papel clave en el
apoyo a programas de prospectiva nacional y actividades de
creación de capacidades.
• Oceanía: los ejercicios desarrollados han sido en forma de
actividades por la Sociedad de Futuros y la Federación
Mundial de Estudios de los Futuros. Son pertinentes diversos
ejercicios de Australia, liderados por la Organización de
Investigación Científica e Industrial del Commonwealth
(CSIRO), y ejercicios de Nueva Zelandia, especialmente los
organizados por el Ministerio de Investigación, Ciencia y
Tecnología (MoRST) y el Ministerio de Vivienda. En Australia
se han realizado conferencias de prospectiva de los países de
Asia y el Pacífico que vinculan a la comunidad global de
futuristas profesionales, pertenecientes a empresas,
organizaciones sin fines de lucro, el sector académico y los
gobiernos. La prospectiva se utiliza para lograr diseños
estratégicos y políticas flexibles y creativas, y para adquirir un
sentido de finalidad en un mundo cambiante. Se analizan
diversos retos, desde el acceso al agua y los alimentos, hasta el
desarrollo regional de Asia y las ciudades del futuro.
A nivel corporativo mundial han sido pioneras las grandes
empresas multinacionales en el campo de la energía, el petróleo y la
industria automotriz. En particular, es muy reconocido el caso de la
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Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 91

Royal Dutch Shell, que lideró el uso de la planificación por escenarios

para tomar grandes decisiones estratégicas de inversión46.
En lo que respecta a experiencias de países concretos, la del Japón
es altamente significativa. Según Urashima, Yokoo y Nagano (2012),
recientemente se completó el noveno ejercicio de prospectiva sobre
ciencia y tecnología, con miras a brindar soluciones a asuntos sociales y
mundiales como los relacionados con el cambio climático, la energía y el
envejecimiento de la población. En ese esfuerzo se aplicaron tres métodos:
una encuesta Delphi, escenarios y un estudio de la capacidad de las
regiones para la innovación verde con respecto al desarrollo sostenible.
En la Novena Encuesta Delphi se utilizaron dos tipos de perspectivas
interdisciplinarias relacionadas con el futuro social del Japón (seguridad
y colaboración) y se incluyeron 12 campos de ciencia y tecnología. Los
comités deliberaron sobre asuntos emergentes para los próximos 30 años.
Abarcaron en sus deliberaciones 26 dominios de especialización social
y contaron con las aportaciones de 140 especialistas. Se destaca aquí
una visión más amplia de la innovación, en que las percepciones de los
escenarios sociales y políticas más adaptativos desde el punto de vista
social complementan la tradicional orientación científica y tecnológica.
A nivel nacional, en este momento la Federación de Rusia es un
país que, aprovechando su capacidad científica y tecnológica en física
y otras disciplinas, está haciendo reconversión de sectores industriales,
como la minería y la nanotecnología. En la República de Corea llama la
atención la aplicación de la prospectiva tecnológica en múltiples entidades
gubernamentales, como la Oficina del Presidente, el Ministerio de
Comercio, el Ministerio de Energía, el Ministerio de Tecnologías de la
Información, entre otros. Cada institución realiza sus propios procesos de
prospectiva, lo que realmente ha tenido impacto en la toma de decisiones,
permitiendo la reconfiguración progresiva de amplios sectores
productivos.
A nivel interterritorial, es un ejemplo el programa europeo de
los cuatro motores de la prospectiva (FOMOFO), en el que la Comisión
Europea patrocinó una iniciativa estratégica simultánea de cuatro grandes
regiones: Lombardía, Cataluña, Baviera y el área metropolitana de
Manchester. Cada región realiza su propia prospectiva pero también hay
una fertilización cruzada entre las cuatro regiones. Al nivel territorial, se
pueden constatar procesos de reconversión de ciudades, de una economía
industrial en declive a una economía global del conocimiento, como es el
caso de la ciudad de Manchester.
46
Un panorama interesante para visualizar ejercicios prospectivos contemporáneos se puede
encontrar en Cagnin, Loveridge, y Saritas (2011); Comisión Europea, (2009 a, b, c); Fundación
OPTI (2010); Keenan y Popper (2008); Miles, Cassingena Harper, Georghiou, Keenan y
Popper (2008); ONUDI (2007); Popper, Keenan, Miles, Butter y Sainz; (2007); Miles, Cassingena
Harper, Georghiou, Keenan y Popper (2008) y Park (2006).

92 CEPAL

Cuadro II.17
Prospectiva tecnológica en la República de Corea

MinisterioOrganización patrocinador facilitadora

Esfera temática o título del
Horizonte
proyectoMetodología
Tipo
temporal
Prospectiva Ministerio de Instituto para el Avance Prospectiva para la Hasta Delphi
tecnológica Información y de la Tecnología Tecnología 2030
(2006) Comunicación de la Información de la Información
(Institute for
Information Technology
Advancement,IITA)
Organismo Nacional Ubiquitous Korea Más de Panel
de Computarización 15 años
(National
Computerization
Agency, NCA)

Prospectiva Ministerio Instituto de Desarrollo de Tendencias futuras en Más de Delphi

tecnológica de Salud y la Industria de la Salud en atención de salud y 15 años
(2006) Bienestar la República de Corea ciencias de la vida
(Korea Health Industry
Development Institute,
KHIDI)
Prospectiva Ministerio Instituto de Ciencia y Tendencias futuras Más de Análisis
tecnológica del Medio Tecnología Ambiental de en tecnología 15 años del entorno
(2006) Ambiente la República de Corea, ambiental Delphi
(Korea Institute of
Environmental Science
and Technology, KIEST)
Prospectiva Ministerio de Instituto de Evaluación y Prospectiva temática Más de Panel Escenarios
tecnológica Ciencia y Planificación de la • Nanomateriales 15 años
(2006) Tecnología Ciencia y la Tecnología • Células madre
de la República de Corea • Computación
(Korea Institute of S&T
ubicua
Evaluation and
Planning, KISTEP)
Prospectiva Oficina
Presidencial Comité Presidencial de Futuro de la Más de Panel
Innovación para la Educación en la 15 años
Educación República de Corea
(Presidential Committee • ¿Qué hacemos en
on Education Innovation) este momento?
Hojas
de ruta Ministerio de Fundación de Tecnología Hoja de ruta Más de Panel de hojas
Comercio, Industrial de tecnológica para: 10 años de ruta
tecnológicas Industria la República de Corea • Materiales y tecnológicas
(2001 al y Energía (Korea Industrial componentes
presente) Technology • Industrias (robótica,
Foundation, KOTEF)
de baterías, de
semiconductores,
automovilística
y otras)

ST Ministerio de Trabajo conjunto con el Visión 2030 Hasta Panel

(2006) Planificación y Instituto de Desarrollo de • Plan presupuestario 2030
Presupuesto la República de Corea de gastos del
(Korea Development Gobierno hasta 2030
Institute, KDI)
Fuente: B. Park, “Korean Technology Foresight for Science and Technology Policy Making”, documento
presentado en el Segundo Seminario Internacional sobre Análisis de Tecnologías Orientadas al Futuro,
Sevilla, Instituto de Prospectiva Tecnológica (ITPS), 2006.

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 93

1. La prospectiva en América Latina

En América Latina es ilustrativo el caso del Brasil en cuanto al proceso de

reposicionamiento de sectores o la creación de nuevos sectores
estratégicos. Por ejemplo, ha sido muy interesante la experiencia de
Embrapa en la biotecnología agrícola, la de Embraer en aeronáutica y la
de Petrobras, al generar la capacidad de exploración petrolera en mar
abierto mediante el desarrollo de plataformas submarinas. Estas
experiencias han producido para el Brasil un círculo virtuoso de
transformación productiva y social basada en la ciencia, la tecnología y la
innovación. El Centro de Gestión de Estudios Estratégicos del Brasil
(CGEE) es otro referente muy importante en ese campo.
Otros casos pertinentes en la presente década en América Latina
son los de la Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, México y el Perú.
En primer lugar, en Colombia hay una tradición muy interesante
forjada en los últimos 40 años. Entre otros casos significativos, conviene
mencionar el Programa Nacional de Prospectiva Tecnológica e Industrial
impulsado por COLCIENCIAS, que realizó 32 ejercicios, y el Programa de
Agendas Prospectivas de Ciencia y Tecnología en Cadenas Productivas
Agroindustriales, fomentado por el Ministerio de Agricultura, que llevó
a cabo 24 ejercicios. Uno de los casos actuales es la implementación de
ejercicios de prospectiva y vigilancia tecnológica con los sectores de talla
mundial, que son los sectores estratégicos en que Colombia deposita sus
esperanzas para competir frente a los tratados de libre comercio que
ha firmado recientemente con una docena de países. Estos ejercicios
se realizan en el marco del Programa de Transformación Productiva,
con el auspicio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y
COLCIENCIAS, orientado a la industria automotriz y de autopartes,
energía, software, comunicación gráfica, diseño textil, confecciones,
cosméticos y productos de aseo.
En el caso de la Argentina, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva ha liderado un programa sobre los escenarios
futuros en temas agroindustriales. En particular, presta apoyo a los
equipos de trabajo que realizan cinco estudios de cadenas productivas
con proyección internacional, en los rubros de frutos del bosque, maíz y
aceitunas, y en las industrias porcina y vinícola. Asimismo, el Proyecto
“Los territorios del futuro” ha provisto un marco de referencia para el
ordenamiento territorial de las provincias, en una secuencia de tres fases
durante varios años, bajo la dirección de la Subsecretaría de Planificación
Territorial de la Inversión Pública de la República Argentina. En materia
de ciencia, tecnología e innovación, el Ministerio ha desarrollado un
plan estratégico nacional del “Bicentenario” (2006-2010), en cuyo marco
realiza un ejercicio prospectivo con un horizonte de mediano plazo, con

94 CEPAL

el objeto principal de orientar la elaboración de una política científica,

tecnológica y de innovación al servicio del país. En ese contexto, la
Argentina ha recibido la colaboración de la CEPAL, con la publicación
del documento “La sostenibilidad ambiental del desarrollo en Argentina:
Tres futuros”, de Gilberto C. Gallopín (2004), como parte de las
actividades asociadas a los inicios del plan estratégico mencionado. Por
otra parte, en 2011, con el fin de continuar el fortalecimiento del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI) e impulsar el
desarrollo de la cultura emprendedora y la innovación, el Ministerio creó
el instrumento “Argentina Innovadora 2020: Plan Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación”, por el que se establecen los lineamientos de
política científica, tecnológica y de innovación del país para los
próximos años. Asimismo, el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA) elaboró en 2012 unos escenarios nacionales posibles
en que consideraba dimensiones del orden económico, social,
sociocultural, técnico-productivo, ambiental y territorial y político-
institucional, que pueden consultarse en su publicación “Prospectiva del
desarrollo nacional al 2015: Las fuerzas que impulsan los futuros de la
Argentina” (Patrouilleau, 2012).
En el caso de México, recientemente se realizó un estudio sobre los
futuros del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Algunas regiones
están haciendo estudios prospectivos, como es el caso del estado de Jalisco
y las ciudades de Monterrey y Guanajuato, que promueven la creación de
nuevas oportunidades47. En Chile se lleva a cabo un importante proceso
de prospectiva territorial liderado por Mideplan, con estudios sobre
distintas regiones, como las de Magallanes y Aysén. Se destaca además el
Programa de Prospectiva Tecnológica, en cuyo marco se realizaron ocho
estudios sobre cadenas productivas, bajo la conducción del Ministerio de
Economía. Por último, son de interés los ejemplos de construcción
institucional en Costa Rica, el Perú y la República Dominicana.
En la República Dominicana en los últimos años se ha realizado
un importante esfuerzo legal y constitucional por dotar al país de un hilo
conductor para la acción pública a largo plazo. Se ha procurado elaborar
una visión de futuro y un proyecto político consensuado alrededor de un
grupo de prioridades de mediano y largo plazo.
En el Perú, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN) se ha venido consolidando como un organismo de la
presidencia del Consejo de Ministros. El CEPLAN ha emprendido
acciones para que los gobiernos regionales contribuyan a alcanzar las
metas nacionales

47
México cuenta con numerosos proyectos, entre los que figuran “Jalisco a Futuro”, “Una
prospectiva del sector alimentario mexicano y sus implicaciones para la ciencia y la
tecnología”; “Alternativas energéticas”, “Información y telecomunicaciones” y “México 2030”,
dirigidos por Antonio Alonso en compañía de otros importantes académicos y consultores
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(Ramírez, 2003).

Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 95

contenidas en el Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021. Asimismo, ha

identificado conglomerados productivos regionales y promueve una
serie de actividades en materia de capacitación y atracción de inversión
extranjera. Por su parte, en Costa Rica, se creó en 2010 una unidad de
prospectiva en el seno del Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica. Su primer proyecto ha sido una visión de futuro hasta 2021.
En ese contexto, en la última década se considera cada vez más
importante el pensamiento estratégico y de largo plazo. En lugar de
disminuir el interés por la prospectiva en un entorno internacional volátil,
surgen nuevas aplicaciones, conceptos y metodologías. En América Latina
este interés viene de la mano de la búsqueda de alternativas al modelo
de desarrollo, lo que requiere una participación activa del Estado en la
planificación del desarrollo de los países. Se trata de recuperar el papel
que debe desempeñar el Estado en la orientación de las naciones y no
dejar las decisiones estratégicas al azar, la inercia, la improvisación o los
mercados carentes de responsabilidad social, pues en muchos lugares esto
ha producido consecuencias indeseadas sobre el desarrollo humano y la
sostenibilidad (Medina, 2011a).

2. La prospectiva orientada al desarrollo sostenible

y el medio ambiente

Otros grandes esfuerzos de prospectiva a nivel internacional están

relacionados con el desarrollo sostenible y el medio ambiente.
En el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) se ha realizado desde 1995 un esfuerzo colectivo
denominado Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO, por sus
siglas en inglés)48 49. Se trata de un proceso consultivo y participativo que
promueve la capacidad de realizar evaluaciones ambientales integrales
con miras a la presentación de informes sobre el estado, tendencias y
perspectivas del medio ambiente. GEO es también una serie de productos
que sustentan la toma de decisiones ambientales y su objetivo es facilitar
la interacción entre la ciencia y la política.
Utilizando la metodología de evaluación ambiental integrada
(AAI), el PNUMA ha elaborado hasta ahora cinco informes de este tipo
(GEO-1 en 1997, GEO-2000 en 1999, GEO-3 en 2002, GEO-4 en 2007 y GEO-
5 en 2012),
48
El PNUMA, establecido en 1972, es la voz del medio ambiente dentro del sistema de las
Naciones Unidas. Actúa como catalizador, defensor, educador y facilitador para promover el
uso racional y el desarrollo sostenible del medio ambiente global. Su labor abarca: i) la
evaluación de las condiciones y tendencias ambientales mundiales, regionales y nacionales; ii)
el desarrollo de instrumentos ambientales internacionales y nacionales, y iii) el fortalecimiento
de las instituciones para la gestión racional del medio ambiente.
49
Se puede obtener mayor información en el sitio web [en línea]: http://www.unep.org/geo/
about.asp.

96 CEPAL

en los que se ha analizado el estado del medio ambiente y las tendencias

a escalas mundial y regional, y se describen además las perspectivas
posibles para varios períodos de tiempo y opciones de políticas.
Por su parte, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
el Cambio Climático (IPCC), principal órgano internacional para la
evaluación del cambio climático, fue establecido por el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización
Meteorológica Mundial (OMM) en 1988 a fin de ofrecer al mundo una
visión científica clara del estado actual de los conocimientos sobre el
cambio climático y sus posibles impactos ambientales y socioeconómicos.
El IPCC es un organismo científico bajo los auspicios de las
Naciones Unidas y su función consiste en revisar y evaluar la información
científica, técnica y socioeconómica de más reciente producción en todo
el mundo a fin de contribuir a la comprensión del cambio climático.
No lleva a cabo ninguna investigación ni controla datos o parámetros
relacionados con el clima. En la actualidad, tiene 195 países miembros.
Los gobiernos participan en el proceso de revisión y las sesiones plenarias,
donde se adoptan las principales decisiones sobre el programa de trabajo
del IPCC y se analizan y aprueban los informes.
Una de las principales actividades del IPCC es la preparación
de informes completos de evaluación sobre el estado del conocimiento
científico, técnico y socioeconómico del cambio climático, sus causas,
consecuencias, escenarios y posibles estrategias de respuesta. Desde su
creación en 1988, el IPCC ha preparado cuatro informes de evaluación de
varios volúmenes y está en proceso de finalizar el quinto50. El IPCC
también produce informes especiales, en los que se evalúa un tema
específico, e informes de metodología, que proporcionan directrices
prácticas para la preparación de inventarios de gases de efecto
invernadero.
Cabe mencionar igualmente el Programa Mundial de Evaluación de
los Recursos Hídricos (WWAP, por sus siglas en inglés) de las Naciones
Unidas, auspiciado y dirigido por la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Su propósito es
influir en los líderes gubernamentales, de la sociedad civil y del sector
privado para contribuir a que sus políticas y decisiones que afectan a las
cuestiones hídricas promuevan el desarrollo socioeconómico sostenible,
tanto a escala local como nacional, regional y mundial. Asimismo, el
WWAP trata de dotar a los gestores de recursos hídricos con el
conocimiento, los instrumentos y las capacidades necesarias para que
puedan informar de manera efectiva y participar en la formulación de
políticas y la toma

50
Se puede obtener mayor información en el sitio web [en línea]: http://www.ipcc.ch/
publications_and_data/publications_and_data_reports.shtml#.UnaVzXDZEmw.
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de decisiones, y puedan planificar, desarrollar y gestionar los recursos

hídricos para cumplir los objetivos anteriormente citados.
El WWAP, ha coordinado el desarrollo de los informes mundiales
sobre el desarrollo de los recursos hídricos (WWDR, por sus siglas en
inglés), que son producto de un esfuerzo conjunto de los 26 organismos
y entidades de las Naciones Unidas que componen ONU-Agua y que
trabajan en colaboración con gobiernos, organizaciones internacionales
y no gubernamentales y otras entidades interesadas. Desde 2003, se han
realizado cuatro ediciones trianuales51. En el marco de este programa se
desarrolla el proyecto “Escenarios hidrológicos mundiales en el 2050:
explorar los futuros alternativos de los recursos hídricos del planeta y su
uso en el 2050”, cuyos objetivos son:
• Elaborar una segunda generación de escenarios mundiales
para apoyar los vínculos existentes entre la toma de decisiones
anticipada a nivel socioeconómico y el sistema mundial del
agua, incluida la determinación de los principales riesgos y
oportunidades y de futuros alternativos. Además, ofrecer una
perspectiva para la creación de escenarios a escala nacional y
subnacional52.
• Proporcionar una articulación interdisciplinaria respecto
de la comprensión científica actual del sistema hídrico
mundial, incluidas las principales incertidumbres y áreas
de coincidencia, utilizando descripciones cualitativas y
proyecciones cuantitativas, opiniones de expertos y análisis de
la información disponible.
• Apoyar la creación de escenarios a escala nacional y
subnacional, con lo que se informará sobre el proceso mundial
y se estimulará el intercambio de experiencias, el aprendizaje
mutuo y el fomento recíproco de la capacidad entre los grupos
interesados.
En la primera fase del proyecto se elaboró el informe “La
dinámica de los futuros hidrológicos mundiales: fuerzas motrices 2011-
2050” (The Dynamics of Global Water Futures: Driving Forces 2011-2050), de
William Cosgrove y Catherine Cosgrove (2012), que presenta un resumen
de las conclusiones de la primera fase del proceso de escenarios: un
análisis de la evolución de los diez principales factores externos (motores
de cambio) que tienen consecuencias directas e indirectas en los
recursos hídricos.

51
Se puede obtener mayor información sobre las publicaciones en el sitio web [en línea]:
http://www.unesco.org/new/es/natural-sciences/environment/water/wwap/wwdr/.
52
Han pasado más de diez años desde que se elaboró el último conjunto de escenarios hidrológicos
mundiales bajo los auspicios del Consejo Mundial del Agua, durante la preparación de la
Perspectiva Mundial en Materia de Recursos Hídricos (Cosgrove y Rijsberman, 2000). También

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han aparecido publicaciones relacionadas, como Building a 2nd Generation of New World Water
Scenarios, un trabajo realizado por Joseph Alcamo y Gilberto Gallopín para el WWAP en 2009.

98 CEPAL

Asimismo, ofrece un marco de trabajo para tratar las relaciones de

causa existentes entre dichos factores y su impacto en el bienestar de las
personas, la igualdad y el grado de pobreza. Estas conclusiones muestran
distintos posibles futuros y la magnitud de los desafíos a que se enfrenta
la humanidad en el contexto de cada motor.
Por otra parte, el informe “Futuros hidrológicos mundiales 2050.
Cinco escenarios estilizados” (Global Water Futures 2050. Five Stylized
Scenarios), de Gilberto Gallopín (2012), proporciona una exploración
inicial de una amplia gama de escenarios hidrológicos a escala mundial
como contribución a la cuarta edición del Informe mundial sobre el
desarrollo de los recursos hídricos (WWDR-4). Se trata de un trabajo
original basado en la investigación y en encuestas realizadas a docenas de
expertos de sectores relacionados con los recursos hídricos durante el
período 2010-2011. En lugar de ofrecer descripciones detalladas,
proporciona resúmenes cualitativos sobre posibles futuros como punto de
partida para las deliberaciones del Grupo Temático de Escenarios, un
grupo de redactores del informe, integrado por expertos en sectores y
escenarios, modeladores y responsables de la adopción de decisiones.
Por su parte, son interesantes los logros alcanzados en la
Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (EM), convocada en el año 2000
por el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan. Iniciada en
2001, la EM tuvo como objetivo evaluar las consecuencias de los cambios
en los ecosistemas para el bienestar humano y establecer las bases
científicas de las acciones necesarias para mejorar su conservación y uso
sostenible, así como su contribución al bienestar humano. La EM ha
contado con la participación de más de 1.360 expertos de todo el mundo.
Sus conclusiones, contenidas en cinco volúmenes técnicos y seis informes
de síntesis, proporcionan una valoración científica de punta sobre la
condición y las tendencias en los ecosistemas del mundo y los servicios
que proveen (tales como agua, alimentos, productos forestales, control de
inundaciones y servicios de los ecosistemas), así como las opciones para
restaurar, conservar o mejorar el uso sostenible de los ecosistemas53.
Son igualmente importantes los escenarios mundiales y regionales
elaborados por el Global Scenario Group, que fue fundado en 1995 como
un organismo independiente, internacional e interdisciplinario para
examinar las perspectivas del mundo y las formas de fomentar un
futuro más sostenible y equitativo. En ese sentido, ha generado tres
publicaciones importantes:

53
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Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 99

• Great Transition: The Promise and Lure of the Times Ahead (2002).
Un libro innovador que presenta una nueva visión para un
mundo sostenible. Describe las raíces históricas, la dinámica
actual, los peligros futuros y las vías alternativas para el
desarrollo mundial. Describe uno de estos caminos, la gran
transición, como la ruta preferida, y define estrategias, agentes
del cambio y valores para una nueva lista de prioridades
mundiales (Raskin y otros, 2002).
• Bending the Curve: Toward Global Sustainability (1998). Analiza
las perspectivas de sostenibilidad dentro de los confines de los
escenarios de mundos convencionales. Presenta las metas y
estrategias sociales y ambientales para llegar a ellos. Muestra
el gran potencial para el progreso y los retos de enormes
proporciones dentro de un paradigma de desarrollo orientado
al crecimiento (Raskin y otros, 1998).
• Branch Points: Global Scenarios and Human Choice (1997).
Desarrolla un marco para la concepción de los futuros globales
y representa contrastantes escenarios mundiales de desarrollo,
todos compatibles con los patrones y tendencias de la época,
pero con consecuencias considerablemente diferentes para la
civilización en el siglo XXI (Gallopín y otros, 1997).

F. Conclusiones
Los estudios del futuro o prospectivos surgen en propiedad durante la
década de 1940. Progresivamente se han convertido en una disciplina
centrada en la anticipación de alternativas de futuro, la exploración de las
transformaciones de la sociedad, la construcción de visiones y proyectos
de futuro, y la reducción de la incertidumbre para la toma de decisiones
estratégicas. Tienen una rica trayectoria, donde coexisten diversas
escuelas de pensamiento, que constituyen una ciencia social en formación,
abierta a múltiples influencias en materia de ideas, métodos y formas de
organización.
La prospectiva no se puede confundir con la predicción, porque no
pretende producir enunciados únicos, exactos ni exentos de controversia.
Por el contrario, busca elaborar hipótesis sobre diversos futuros posibles,
probables y deseables para un sistema social, sea un país, territorio, sector,
institución u organización. La prospectiva se distingue del pronóstico por
otros rasgos entre los que conviene citar los cuatro siguientes: i) la realidad
es observable dentro de una visión compleja y no lineal; ii) el futuro es
múltiple, no es único; iii) el futuro se construye, no se predice, y iv) el
aumento de la complejidad global genera una incertidumbre que puede
ser explorada (Mojica, 2005).

100 CEPAL

En esencia, la prospectiva es útil para pensar, debatir y modelar

el futuro y vigilar en el presente el surgimiento de hechos portadores
de futuro y tendencias que configuren el porvenir. Si bien la prospectiva
se distingue por su oferta de métodos y técnicas de análisis, no se
reduce a una dimensión praxeológica. Sus fundamentos incluyen una
dimensión ética o axiológica, una dimensión epistemológica o de teoría
del conocimiento y una dimensión ontológica, ligada a la formación e
identidad de las personas que se dedican profesionalmente a esa
disciplina. Conviene señalar que existe una importante coevolución de
las técnicas e instrumentos con los modelos mentales y la cultura
prospectiva. Esto significa que el desarrollo de capacidades en prospectiva
implica una larga curva de aprendizaje que trasciende los aspectos
instrumentales e incluye los aspectos subjetivos e intersubjetivos. Existe
una constante innovación en los conceptos, métodos y opciones de
organización, razón por la que es necesario hacer seguimiento y
monitoreo constante de la frontera del conocimiento prospectivo.
La práctica de la prospectiva exige equipos inter-, multi- y
transdisciplinarios. El amplio y flexible conjunto de instrumentos de la
prospectiva exige el conocimiento de métodos cuantitativos y cualitativos,
basados en la evidencia, la experticia, la interacción y la creatividad,
que se consideran complementarios y no excluyentes. La prospectiva
usualmente se lleva a cabo mediante ejercicios o proyectos puntuales. Sin
embargo, la puesta en escena sistemática o recurrente de la prospectiva se
realiza mediante la ejecución de procesos especializados que procuran la
adaptación de los métodos a contextos de actuación específicos.
Los países avanzados en la práctica de la prospectiva establecen
organizaciones altamente especializadas, con importantes recursos y
capacidades para intervenir en múltiples niveles: corporativo-global,
nacional, interterritorial, territorial, sectorial e institucional. La
dotación de múltiples organizaciones en un país facilita la construcción
de sistemas prospectivos que permiten abordar en forma simultánea
múltiples temas y problemas. En todo el mundo existen numerosos
casos significativos de aplicación de la prospectiva a la resolución de
problemas sociales y la exploración de oportunidades económicas,
sociales y ambientales de los países.

DR © 2014.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
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