Demandante: Miguel Ignacio Martínez Olano

Demandado: Consejo Nacional Electoral

Radicado: 25000-23-15-000-2022-00265-01

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA

Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

Radicación: 25000-23-15-000-2022-00265-01
Demandante: MIGUEL IGNACIO MARTÍNEZ OLANO
Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

Temas: Queja ciudadana como mecanismo para iniciar procedimiento

administrativo sancionatorio en materia electoral.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Miguel

Martínez Olano contra la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 23 de marzo
de 2022. En ese fallo se negó la solicitud de amparo interpuesta por la parte
actora.

1. ANTECEDENTES

1.1. La tutela

1. El señor Miguel Ignacio Martínez Olano, actuando en nombre propio,

presentó acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral. El actor consideró
que la referida entidad vulneró sus derechos fundamentales de petición en
conexidad con lo que denominó “derecho a la igualdad en el acceso a la
administración de justicia o a los órganos del Estado” 1.

2. De acuerdo con su solicitud de amparo, el 3 de enero de 2022 radicó ante

la autoridad accionada queja y solicitud para retirar la valla que contiene
propaganda política, a su juicio ilegal, ubicada en la ciudad de Santa Marta.
Señaló que a la fecha de la presentación de este mecanismo no le había sido

1 De la información contenida en el expediente no puede identificarse el canal al que fue enviada

la acción de tutela. Sin embargo, de acuerdo con lo allí obrante se tiene que el 4 de marzo de
2022 (fecha en que se radicó el mecanismo constitucional), por un lado, la Oficina de Apoyo para
los Juzgados Administrativos de Bogotá emitió el acta de reparto del proceso que, inicialmente,
se identificó con el radicado N.º 11001-33-43-063-2022-00097-00, correspondiéndole al Juzgado
Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que decidiera el asunto bajo
análisis. Sin embargo, dicha autoridad, en esa misma fecha, profirió auto remitiendo por
competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

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contestado su requerimiento2.

1.2. Pretensiones

3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos

fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió:

[S]e proteja mi derecho fundamental de petición en conexidad con el derecho a la

igualdad en el acceso a la administración de justicia o a los órganos del Estado, y
en consecuencia, se ordene al CONSEJO NACIONAL ELECTORAL dar respuesta
de fondo, clara y precisa sobre la solicitud de fecha 10 de enero de 2022 dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación. (Transcripción literal).

1.3. Hechos

4. La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera3:

5. El 19 de octubre de 2021, el señor Miguel Ignacio Martínez Olano informó

ante el Consejo Nacional Electoral la ocurrencia de presuntos hechos irregulares
en desarrollo de campaña política al Congreso de la República en el
Departamento del Magdalena, por parte del partido "Fuerza Ciudadana". A este
requerimiento se le suministró el radicado N.º CNE-E-2021-021150.

6. Con ocasión de lo anterior, el 10 de diciembre de 2021, dicha autoridad

profirió auto por el cual ordenó iniciar indagación preliminar. Esta información le
fue comunicada al quejoso mediante oficio N.º CNE-
SSNMHS/54590/RRC0/202100021150-00, a través de correo electrónico, el día
14 de diciembre del 2021.

7. El 3 de enero de 2022, el señor Martínez Olano radicó ante la institución

accionada queja y solicitud para retirar una valla que contiene propaganda
política del gobernador del Magdalena Carlos Caicedo Omar, a su juicio ilegal,
ubicada en la ciudad de Santa Marta dado que consideró que esta implicaba una
clara violación del artículo 35 de la Ley 1475 de 20114 y principios electorales

2 El actor indicó que fue el 10 de enero de 2022. Sin embargo, de la información contenida en el
expediente aportado por el Consejo Nacional Electoral se extrae que la fecha de la queja fue el 3
de enero de 2022.
3 Esta información se extrae de lo indicado por las partes de la presente acción de tutela.
4 ARTÍCULO 35. PROPAGANDA ELECTORAL. Entiéndase por propaganda electoral toda forma

de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o
movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección popular,
del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
La propaganda a través de los medios de comunicación social y del espacio público, únicamente
podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y
la que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses
anteriores a la fecha de la respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente
registrados ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos
significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir o
reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o
generar confusión con otros previamente registrados.

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sobre la transparencia y el derecho al sufragio.

8. Con ocasión de lo anterior, el Consejo Nacional Electoral, mediante autos

de 28 de enero y 18 de marzo de 2022, ordenó la práctica de pruebas, decisiones
que le fueron comunicadas al actor e incluso, respecto de la primera providencia,
el tutelante dio respuesta escrita a la autoridad demandada donde le precisó
información sobre lo denunciado.

1.4. Sustento de vulneración

9. El señor Martínez Olano señaló que al momento de la interposición de la

acción de tutela no se le había dado respuesta a su requerimiento de 10 de enero
de 2022, lo que considera implica una vulneración a las garantías
constitucionales referidas en precedencia, máxime por cuanto consideró que la
autoridad accionada ha ordenado, en menor tiempo, el retiro de vallas de otras
campañas políticas5.

1.5. Trámite de primera instancia

1.5.1. Admisión

10. La solicitud de amparo fue radicada el 4 de marzo de 2022

correspondiendo por reparto al Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá,
el cual mediante auto del mismo día remitió por competencia la acción al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca para reparto.

11. En auto del 7 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A admitió la acción de tutela de la
referencia. En consecuencia, ordenó notificar al Consejo Nacional Electoral.

1.5.2. Intervención del Consejo Nacional Electoral

12. Manifestó que el derecho de petición al cual se refiere el demandante hace

parte de una controversia de fondo en la cual se han venido acumulando una
serie de actos que se encuentran en curso en la respectiva actuación
administrativa, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante
CPACA)6, que indica que los documentos y diligencias relacionados con una

5 A manera de ejemplo hizo referencia a las vallas del candidato Miguel Uribe, y las que tenían
en su contenido la expresión “abudinear”.
6 ARTÍCULO 36. FORMACIÓN Y EXAMEN DE EXPEDIENTES. Los documentos y diligencias

relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se

acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición de interesado,
cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad.
Si las actuaciones se tramitaren ante distintas autoridades, la acumulación se hará en la entidad
u organismo donde se realizó la primera actuación. Si alguna de ellas se opone a la acumulación,
podrá acudirse, sin más trámite, al mecanismo de definición de competencias administrativas.
Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la ley tengan el carácter de
reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado.

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misma actuación se deben organizar en un solo expediente, al cual se

acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición
de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad, por lo
que sostiene que la acción de tutela no resulta procedente para atender las
pretensiones el actor.

13. Además, refirió que el reparto de aquel proceso le correspondió al

magistrado Renato Rafael Contreras, quien mediante auto del 10 de diciembre
de 2021 ordenó iniciar la indagación preliminar y, además, que el 28 de enero de
2022 se promulgó providencia ordenando la práctica de pruebas, decisión que
fue conocida por el accionante.

14. Por lo anterior concluyó que el trámite sancionatorio adelantado por el

despacho no se rige por las normas que regulan el derecho de petición sino por
lo establecido en el artículo 47 y siguientes del CPACA, debiéndose declarar la
improcedencia de la acción de tutela.

1.5.3. Sentencia de primera instancia

15. En fallo del 23 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A negó la solicitud de amparo pues
evidenció que se está ante un escenario de una queja de carácter sancionatorio
y no a un derecho de petición, por lo que este debe regirse por los lineamientos
trazados en el procedimiento administrativo.

16. Así, indicó que la autoridad accionada sí ha surtido actuaciones

correspondientes a analizar las presuntas irregularidades que motivaron la queja
y en curso de los procedimientos propios de las investigaciones es donde debe
acudir la parte actora a obtener la protección de las trasgresiones que considera
desconocidas con las vallas de propaganda política.

17. Finalmente, concluyó que la parte actora no aportó elementos de prueba

que le permitan a esta Corporación valorar que exista una vulneración al derecho
a la igualdad, pues no se demuestra en qué sentido o medida la entidad
demandada actuó de una manera diferente respecto una situación similar.

18. Esta decisión fue notificada el 24 de marzo de 2022.

1.6. Impugnación

19. El 24 de marzo de 2022, el señor Miguel Ignacio Martínez Olano, vía correo
electrónico, únicamente manifestó “interpongo impugnación contra el fallo de
tutela”.

Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren,
salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener copias y certificaciones sobre
los mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el artículo 14.

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1.7. Trámite en segunda instancia

1.7.1. Auto para mejor proveer

20. Mediante auto de 5 de marzo de 2022, el magistrado ponente de la

presente decisión profirió auto en el que solicitó a la autoridad accionada, con
fundamento en los artículos 19 y 21 del Decreto 2591 de 19917, informara: i) el
estado actual del proceso administrativo sancionatorio y, ii) las partes e
intervinientes vinculadas en aquel trámite, junto con sus respectivas direcciones
(preferiblemente electrónicas) de notificación.

21. Tratándose de este último aspecto, ordenó por Secretaría General que,
una vez fuera allegada lo requerido, procediera a notificarlos y concederles el
término de tres (3) días contados a partir de la fecha de su recibo para que
intervinieran, si a bien lo tenían, dado el interés que les asiste en el presente
trámite.

22. En cumplimiento de lo anterior, la mentada dependencia del Consejo de

Estado procedió a notificar de la presente acción de tutela al gobernador del
Magdalena, Carlos Caicedo Omar, al partido político Fuerza Ciudadana, a la
Procuraduría General de la Nación y a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

1.7.2. Intervenciones

[Link]. Consejo Nacional Electoral

23. El magistrado titular del procedimiento administrativo sancionatorio

realizó un recuento de lo sucedido e indicó que este se encuentra en etapa
probatoria, y la última actuación consistió en reiterar lo ordenado en el Auto de
fecha 18 de marzo de 2022 mediante oficios CNE-RRCO-257-2022 y CNE-
RRCO-258-2022, decisiones que fueron comunicadas al actor.

7 ARTICULO 19. INFORMES. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra
quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde
consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez
acarreará responsabilidad.
El plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sea la índole del asunto, la
distancia y la rapidez de los medios de comunicación.
Los informes se considerarán rendidos bajo juramento.
ARTICULO 21. INFORMACION ADICIONAL. Si del informe resultare que son ciertos los hechos,
podrá ordenarse de inmediato información adicional que deberá rendirse dentro de tres días con
las pruebas que sean indispensables. Si fuere necesario, se oirá en forma verbal al solicitante y
a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud, de todo lo cual se levantará el acta
correspondiente de manera sumaria.
En todo caso, el juez podrá fundar su decisión en cualquier medio probatorio para conceder o
negar la tutela.

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[Link]. Registraduría Nacional del Estado Civil

24. El jefe de la Oficina Jurídica indicó que el Decreto 1010 de 2000 estableció
la organización interna de su entidad, resaltando que solo tiene la competencia
para organizar las elecciones y diferentes mecanismos de participación
ciudadana, razón por la cual no es el sujeto procesal llamado para responder por
la acción de tutela, para lo cual solicitó ser desvinculada del trámite constitucional.

[Link]. El gobernador del Magdalena, Carlos Caicedo Omar, el partido

político Fuerza Ciudadana y la Procuraduría General de la Nación, pese a
habérseles notificado en debida forma, guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia

25. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por

el señor Miguel Ignacio Martínez Olano contra la sentencia de primera instancia
proferida el 24 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Cuarta, Subsección A. Lo anterior de conformidad con lo establecido en
los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de
2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019.

2.2. Legitimación en la causa

26. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene

toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su
nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos
resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y
sumario.

27. Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que
toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales
podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de
un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados
no esté en condiciones de promover su propia defensa.

28. Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció
que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la
sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las
partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.

29. En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “Esta

exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción
sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo
anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda

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lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente

oficioso”.

30. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la

legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que
ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo
que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda
establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”.

31. En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que

deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales
hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados,
lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló
que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los
jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda8.

32. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que al

ser el accionante el sujeto al que presuntamente no le han contestado su
requerimiento de 3 de enero de 2022, está legitimado en la causa por activa.

33. Por otro lado, esta Sección evidencia que el Consejo Nacional Electoral se
encuentra legitimado en la causa por pasiva porque es la autoridad encargada
de dar trámite al requerimiento presentado por el demandante.

34. Finalmente, con relación a la desvinculación de la Registraduría Nacional

del Estado Civil, la Magistratura no accederá a ello por cuanto la calidad que
ostenta en el este mecanismo constitucional es de tercero con interés.

2.3. Problemas jurídicos

35. Corresponde a la Sala determinar si procede a confirmar, modificar o

revocar el fallo de tutela de primera instancia del 24 de marzo de 2022, proferido
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.

36. Para tal efecto, en consideración a la situación fáctica expuesta por la parte
actora, las respectivas pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado
y las intervenciones allegadas, corresponde a esta Sala resolver los siguientes
problemas jurídicos:

• La solicitud presentada por el señor Miguel Ignacio Martínez Olano ante el

Consejo Nacional Electoral, ¿se enmarca en el trámite de derecho de
petición o de queja? En consecuencia, la entidad accionada, ¿vulneró las
garantías constitucionales del actor al no haber resuelto el requerimiento
interpuesto el 3 de enero de 2022 contra el gobernador del Magdalena,

8Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de
2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018.

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Carlos Caicedo Omar, pese a que frente a procesos administrativos

sancionatorios de esta naturaleza (siendo otros los sujetos denunciados) se
ha resuelto con mayor celeridad?

37. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes

temas: i) naturaleza de la acción de tutela; ii) requisitos de procedencia del
mecanismo constitucional; iii) funciones del Consejo Nacional Electoral; iv) el
procedimiento administrativo sancionatorio; v) peticiones y quejas presentadas
ante una autoridad estatal y; vi) estudio del caso en concreto.

2.4. Generalidades de la acción de tutela

38. Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un

mecanismo preferente e informal que le permite a cualquier persona reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten
vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o, excepcionalmente, de
particulares.

39. Esta acción procede cuando el interesado no tiene más medios de defensa
judicial ordinarios. Si la persona cuenta con tales mecanismos, pero estos no son
idóneos para la defensa de los derechos que reclama, la tutela es procedente
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En este último caso, su
ejercicio se habilita de forma transitoria, lo que limita sus efectos futuros a la
activación de los instrumentos judiciales pertinentes por parte del peticionario.

40. Por tanto, la tutela requiere que se cumplan determinados presupuestos

procesales como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la
inminencia de un perjuicio irremediable. Sin estos requisitos, el juez
constitucional no puede decidir sobre la controversia propuesta.
41. Lo anterior, busca evitar que esta acción constitucional se use
inadecuadamente, pues ello podría desnaturalizar su valor especial dentro del
ordenamiento jurídico y, en este sentido, atentar contra el fin superior que le dio
el constituyente.

2.5. Estudio de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

2.5.1. Subsidiariedad

42. El señor Miguel Ignacio Martínez Olano presentó por escrito, ante el
Consejo Nacional Electoral, queja contra el gobernador del Magdalena, Carlos
Caicedo Omar, con ocasión de una valla con contenido político, a su juicio ilegal,
ubicada en la ciudad de Santa Marta dado que considera que esta implica una
clara violación del artículo 35 de la ley 1475 de 20119 y principios electorales

9ARTÍCULO 35. PROPAGANDA ELECTORAL. Entiéndase por propaganda electoral toda forma
de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o

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sobre la transparencia y el derecho al sufragio.

43. Adujo que a la fecha de la presentación de la acción de tutela no le había

sido resuelto su requerimiento, lo que atenta sus garantías constitucionales,
máxime si se tiene que frente a situaciones similares como la analizada, la
autoridad accionada ha resuelto de manera célere las reclamaciones ciudadanas.

44. Al respecto, encuentra la Sala que contra la decisión de una presunta falta
de respuesta a la solicitud elevada por el actor no existe otro mecanismo de
defensa judicial más adecuado para proteger los derechos invocados por la parte
actora.

2.5.2. Inmediatez

45. Respecto a este requisito, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones

que el estudio de este requisito obedece a la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados sin que se presente
tardanza injustificada o irrazonable en la presentación de la acción10.

46. De esta manera, en el caso en concreto el señor Miguel Ignacio Martínez

Olano interpuso la presente acción de tutela el 4 de marzo de 2022, dos meses
y un día después de haber radicado la queja ante el Consejo Nacional Electoral.
En consecuencia, la Sala considera que en el presente caso se supera el
requisito de la inmediatez.

2.6. Funciones del Consejo Nacional Electoral

47. La Constitución Política de Colombia estableció que el Consejo Nacional

Electoral ejerce función de inspección y vigilancia de la organización electoral. Al
respecto, el artículo 265 Superior prevé:

Artículo 265. El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y

controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los
grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y
candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos
corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa (…).

movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección popular,

del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
La propaganda a través de los medios de comunicación social y del espacio público, únicamente
podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y
la que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses
anteriores a la fecha de la respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente
registrados ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos
significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir o
reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o
generar confusión con otros previamente registrados.
10 Corte Constitucional, Sentencias T-444 de 2020, SU– 574 de 2019, SU–075 de 2018.

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2.7. Procedimiento administrativo sancionatorio

48. La Ley 1437 de 2011, en el título 3, capítulo 3, artículos 47 y siguientes,

regula lo atinente al procedimiento administrativo sancionatorio. En concreto se
señala:

ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los

procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes
especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de
esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también
en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán
iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como
resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que
existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo
comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si
fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que
señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas
naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones
presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían
procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a
los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.
Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación
de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las
pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las
inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas
ilegalmente.
PARÁGRAFO 1. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias,
incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre
la materia.
PARÁGRAFO 2 En los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales el
término para presentar descargos y solicitar o aportar pruebas será de cinco (5)
días. (Subrayas de la Sala).

2.8. Peticiones y quejas presentadas ante una autoridad estatal

49. La Corte Constitucional ha señalado que existe una clara diferenciación

entre el derecho de petición y una queja, especialmente en el marco de las
obligaciones en cabeza de quien las recibe y debe tramitar, para lo cual ha
precisado que en la primera existe un deber de responder de manera clara,
concreta, congruente y de forma oportuna lo pedido; y respecto de la segunda,
ha indicado que es el mecanismo a través del cual se pone en conocimiento de
una autoridad la ocurrencia de una situación a fin de que esta ejerza una
investigación en aras de esclarecer lo sucedido y adoptar las acciones
pertinentes11.

50. Tratándose de este último escenario precisó:

El concepto de “queja” parte de la denuncia que hace un ciudadano ante la

autoridad competente de una irregularidad en la que se incurre por un funcionario
público, a fin de que ella inicie la correspondiente investigación disciplinaria y

11 Corte Constitucional, Sentencia T-412 de 2006.

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aplique los correctivos que sean del caso. En este sentido, se trata de un
mecanismo a través del cual se impulsa el inicio de la acción disciplinaria, la que -
tal como lo ha establecido esta Corporación- tiene como finalidad específica “la
prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del
cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de
los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.

(…)

Sin embargo, no necesariamente toda queja debe dar inicio a una investigación
disciplinaria, ya que la facultad de ejercer dicha acción está en cabeza del órgano
de control correspondiente, quien -en cada caso- deberá determinar el mérito de
la queja formulada y la necesidad de dar inicio a las indagaciones a que haya lugar.

Por consiguiente, es claro que la queja es una herramienta establecida a favor de

los ciudadanos para denunciar la ocurrencia de irregularidades en el desempeño
de las funciones públicas. No obstante, como quiera que la titularidad de la acción
disciplinaria está en cabeza del Estado, su formulación no se traduce en el inicio
automático de la investigación disciplinaria, sino en el hecho de facultar a las
autoridades competentes para ejercer dicha acción con miras a determinar el
mérito de la queja, y si es del caso, a iniciar las indagaciones e investigaciones que
se consideren pertinentes.

51. Y además indicó que:

[E]l derecho fundamental de petición es una prerrogativa que la Constitución prevé

a favor de todo ciudadano para que éste pueda formular solicitudes respetuosas
ante las autoridades públicas y, en casos especiales, frente a los particulares en
los términos previstos por el legislador, lo que se traduce en la imperiosa obligación
a cargo de su destinatario de responder de manera clara, concreta, congruente y
de forma oportuna lo pedido. Por el contrario, la queja no es un derecho
fundamental sino un mecanismo a través del cual se pone en conocimiento del
juez disciplinario la ocurrencia de una situación irregular en la que incurre un
funcionario público, a fin que esa misma autoridad ejerza la acción disciplinaria y
promueva la investigación correspondiente.

2.9. Caso concreto

52. De conformidad con la información obrante en este expediente de tutela,

se tiene que el señor Miguel Ignacio Martínez Olano presentó el 3 de enero de
2022 ante el Consejo Nacional Electoral, queja y solicitud para retirar una valla
que contiene propaganda política del gobernador del Magdalena Carlos Caicedo
Omar, a su juicio ilegal, ubicada en la ciudad de Santa Marta dado que considera
que esta implica una clara violación del artículo 35 de la Ley 1475 de 201112 y de
los principios electorales sobre la transparencia y el derecho al sufragio.

12 ARTÍCULO 35. PROPAGANDA ELECTORAL. Entiéndase por propaganda electoral toda

forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos
o movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección
popular, del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
La propaganda a través de los medios de comunicación social y del espacio público, únicamente
podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y
la que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses
anteriores a la fecha de la respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente
registrados ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos

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53. Refirió el actor que al momento de la interposición de este mecanismo

constitucional, esto es, 4 de marzo de 2022, la autoridad accionada no había
resuelto su requerimiento lo que, entre otras, trasgrede su derecho a la igualdad
frente a ciudadanos que han elevado requerimientos para el desmonte de vallas
con contenido político y que de una manera más eficaz la entidad demandada ha
actuado con celeridad, poniendo como ejemplos las que retiraron por tener la
expresión “abudinear” y otras del candidato Miguel Uribe.

54. Sobre este último aspecto, la Sala encuentra que, como bien indicó el a
quo, esto se trata de una mera afirmación sin sustento probatorio, lo que impide
que el juez constitucional logre acreditar en qué sentido o medida la institución
demandada actuó de una manera diferente respecto una situación similar,
debiéndose denegar la solicitud de amparo en cuanto a este señalamiento.

55. Ahora bien, en lo concerniente a la presunta trasgresión al “derecho de

petición”, como se anticipó en los acápites preliminares de esta providencia, esta
Sección establece que se está ante el escenario de una posible vulneración al
debido proceso del accionante con ocasión de un presunto retardo en el marco
de una actuación de un procedimiento administrativo sancionatorio iniciado por
una queja promovida por aquel el 19 de octubre de 2021, y en lo que atañe a lo
que motivó la interposición de esta acción de tutela, el 3 de enero de 2022, para
lo cual adujo:

[S]olicitó investigar la conducta del Gobernador del Magdalena CARLOS

CAICEDO OMAR por participación en política y publicidad política engañosa.
El d de hoy 28 de diciembre de 2021 el señor Caicedo instaló una vaya en la
avenida del libertador con cra 18 de Santa Marta en donde invita a votar por su
movimiento político Fuerza Ciudadana y aparece una fotografía suya. El señor
Gobernador no puede persuadir al electorado a votar por otras personas usando
su imagen y nombre obteniendo ventaja frentes a los otros aspirantes a dichos
cargos. Petición Iniciar la investigación correspondiente para determinar si se
incurrieron en violaciones de normas de publicidad electoral y faltas
disciplinarias (…). (Transcripción literal, resaltado de la Sala)

56. Con este panorama, esta Magistratura recuerda que, como se explicó
previamente, el Consejo Nacional Electoral tiene dentro de sus funciones
constitucionales la regulación, inspección, vigilancia y control sobre la actividad
electoral. Así, y consonante a la intervención de la entidad demandada, teniendo
en cuenta lo solicitado por el señor Martínez Olano resolvió dar trámite a los
distintos requerimientos en calidad de queja y con ello dar apertura a una
indagación preliminar dentro de un proceso administrativo sancionatorio, bajo los
lineamientos trazados en los artículos 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

57. Asimismo, la autoridad accionada recordó que la solicitud a la que se

refiere el tutelante corresponde a una controversia de fondo en la cual se han

significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir o

reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o
generar confusión con otros previamente registrados.

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venido acumulando una serie de actos que se encuentran en curso en la

respectiva actuación administrativa siendo los últimos los atinentes a la práctica
de pruebas, ordenados por medio de autos de 28 de enero y 18 de marzo de
2022, y que además se le han comunicado oportunamente y en debida forma al
actor en calidad de quejoso, tan es así que, con ocasión a lo informado en la
primera fecha, respondió a lo que se le solicitó, como se observa:

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58. En virtud de lo anterior, la Sala acredita que la queja presentada por el

actor se encuentra en curso, existiendo una serie de actuaciones tendientes a
esclarecer lo reprochado por el demandante las cuales, además de
comunicárseles oportunamente, ha intervenido en aquel procedimiento
administrativo sancionatorio, por lo que el hecho de que aun no se haya tomado
decisión sobre su reclamación pueda entenderse que existe vulneración a sus
derechos fundamentales.

59. Ahora bien, se destaca que, como bien refirió el juez de primera instancia,
aun cuando una queja implica que la autoridad competente evalúe la procedencia
de iniciar una actuación administrativa y de dar curso a la misma con ocasión del
procedimiento previsto para ello (indagación preliminar), no necesariamente esta
debe continuar hacia una investigación. Por tanto, de observarse que las distintas
fases son respetuosas al debido proceso y a los demás derechos de los distintos
sujetos inmersos en aquel procedimiento sancionatorio, no existirá vulneración
constitucional debiéndose denegar la solicitud de amparo en caso de haber sido
ejercida, como en el presente caso.

60. Por lo anterior, ante la evidencia de que la autoridad accionada ha llevado

a cabo el procedimiento administrativo sancionatorio con garantía al debido
proceso, y ante la ausencia de prueba que permita arribar a una conclusión
distinta, la Sala confirmará la decisión de 24 de marzo de 2022 emanada por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y con
ello, negar la solicitud de amparo promovida por el señor Miguel Ignacio Martínez
Olano contra el Consejo Nacional Electoral.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley,

3. FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Registraduría Nacional

del Estado Civil.

SEGUNDO: CONFIRMAR la decisión proferida el 24 de marzo de 2022 por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A por
medio de la cual se negó la solicitud de amparo presentada por el señor Miguel
Ignacio Martínez Olano.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista

en el artículo 30 del Decreto N.º 2591 de 1991.

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CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta

providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos
jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

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