NULIDAD Y CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo puede definirse como un acto jurídico realizado por una Administración
Pública con arreglo al derecho administrativo. Pertenece, por tanto, genéricamente a la categoría
de los actos jurídicos, que, como tantos otros, tiene su sede en la teoría general del derecho y no
en un sector concreto del ordenamiento jurídico.
Según José Castán Cobeñas, el acto en sentido jurídico supone un hecho humano producido por
voluntad consciente y exteriorizada. Cuando el acto produce, conforme a las disposiciones del
derecho objetivo, un efecto jurídico, es llamado «acto jurídico».
Los actos de las Administraciones Públicas pueden clasificarse en dos grandes grupos:
- Actos sometidos al derecho común. No son administrativos sino civiles, mercantiles,
laborales, etc., según el derecho al que estén sujetos.
- Actos sometidos al derecho administrativo. Son los denominados actos administrativos.
Por lo tanto, el acto administrativo se configura como una subespecie dentro de la categoría de
los actos jurídicos que se caracteriza por:
Desde el punto de vista subjetivo, proviene de una Administración Pública.
Desde el punto de vista objetivo, está sometido al Derecho Administrativo.
DOCTRINALMENTE
Si definiéramos al acto administrativo desde el punto de vista doctrinal, es considerado como Acto
Administrativo la decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad
administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades
públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General. Son actos
administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
Artículo I de Título Preliminar Ley 27444
Se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública al Poder Ejecutivo,
incluyendo a los Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder
Judicial; a los Gobiernos Regionales y Locales; a los Organismos Constitucionalmente autónomos;
también a las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades
se realizan en virtud de potestades y finalmente las personas jurídicas bajo el régimen privado que
prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
Como parte de sus actividades las entidades que forman parte de la administración pública,
realizan una serie de actos conforme a sus competencias y dentro del marco legal, que por un lado
aseguran el funcionamiento de sus propias actividades y de otro lado aquello que resuelve y que
produce efectos jurídicos.
Interpretación doctrinal de las normas o de la ley.
Es una visión técnica fundada en ciertos criterios y es la que hacen los juristas. Actualmente no
existe doctrina obligatoria, sin embargo, los Tribunales suelen fundar sus resoluciones en las
opiniones vertidas doctrinalmente; un ejemplo de esta interpretación se presenta cuando un
abogado o un particular cualquiera interpretan una disposición normativa, su interpretación
correcta o incorrecta, tiene un simple valor doctrinal y a nadie obliga su observancia.
Según la ley N° 27444
CAPITULO II
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La nulidad de un acto administrativo debe de acreditarse, por cuanto existe el principio de
presunción de validez por el cual todo acto administrativo se considera válido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda. Para establecer la nulidad de un acto administrativo es necesario acreditar la
existencia de una causal de nulidad:
4.- La cuarta causal se refiere a los actos administrativos que sean constitutivos de infracción
penal, o que se dicten como consecuencia de la misma. Si el acto administrativo en sí mismo
constituye un delito, por ejemplo, que se ordene la entrega de bienes del Estado a particulares sin
seguir el procedimiento previsto se cometería el delito de peculado, por cierto la indicación que un
acto administrativo deriva de una infracción penal requiere de la existencia de una sentencia firme
con calidad de cosa juzgada, sin esta sentencia no se configuraría esta causal desde que existe el
principio de presunción de inocencia que ninguna autoridad administrativa debe inobservar. La
declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos
adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro, esto es importante desde que
existe el interés público de que se garanticen los derechos fundamentales de los administrados.
Por otro lado, al lado de la nulidad del acto administrativo también encontramos la figura de la
anulabilidad, en nuestra legislación la anulabilidad se subsana a través de la conservación del acto
administrativo, esto es, que el acto pese a contar con un vicio de nulidad puede persistir en su
existencia
Artículo 10.- Causales de nulidad
La nulidad es la condición jurídica por la cual un acto jurídico, para efectos de este informe, un
acto administrativo deviene en ineficaz por no reunir los requisitos de validez o ha incurrido en las
causales de nulidad previstas en la normatividad aplicable. La nulidad genera que este acto no
surta efectos desde su emisión, es decir, como si nunca se hubiera emitido.
De tal manera que, si ya hubiera tenido consecuencias en la realidad, estas deberán retrotraerse al
momento anterior a la emisión del acto y, de no ser posible esto, se deberá resarcir a la persona o
personas perjudicadas con el acto nulo.
Antes de analizar cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo, vamos a determinar
en qué consiste la nulidad y cuáles son sus efectos.
La nulidad es la condición jurídica por la cual un acto jurídico, para efectos de este informe, un
acto administrativo deviene en ineficaz por no reunir los requisitos de validez o ha incurrido en las
causales de nulidad previstas en la normatividad aplicable. La nulidad genera que este acto no
surta efectos desde su emisión, es decir, como si nunca se hubiera emitido.
De tal manera que, si ya hubiera tenido consecuencias en la realidad, estas deberán retrotraerse al
momento anterior a la emisión del acto y, de no ser posible esto, se deberá resarcir a la persona o
personas perjudicadas con el acto nulo.
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
La primera causal es que el acto administrativo contravenga la Constitución, las leyes o las normas
reglamentarias; esta causal se relaciona con el principio de legalidad ya indicado e implica la
observancia por parte de la autoridad administrativa del principio de jerarquía de normas, en el
término de “ley” debe de comprenderse a todas la normas con rango y fuerza de ley, como por
ejemplo, los decretos legislativos, ordenanzas regionales u ordenanzas municipales; en el término
“normas reglamentarias” se comprende a todos los reglamentos que desarrollan normas, tales
como decretos supremos, decretos regionales, decretos de alcaldía.
De acuerdo con la Ley N° 27444, el acto administrativo que sea emitido sin observar la
Constitución, las leyes o las normas reglamentarias es nulo y, por lo tanto, no debe surtir efectos.
Sobre este punto, debemos mencionar un tema importante. Si bien es cierto que la Ley N° 27444
dispone la nulidad del acto emitido en contravención a la Constitución y las leyes, el hecho es que
los funcionarios administrativos no gozan de la facultad discrecional para determinar cuándo un
acto no es acorde con las disposiciones constitucionales o legales.
Es decir, si se emite una norma reglamentaria en virtud de la cual se reconoce un derecho a favor
de los administrados, pero esta norma no se ciñe a las disposiciones de mayor rango como las
leyes o la Constitución, el funcionario público no puede dejar de aplicar la norma reglamentaria,
pues carece de la facultad para realizar un control de legalidad y negarse a emitir el acto por ser la
norma reglamentaria ilegal o inconstitucional.
El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
La segunda causal se refiere a la existencia de un defecto o la omisión de alguno de los requisitos
de validez del acto administrativo que ya hemos mencionado.
Sin embargo, la Ley señala que la nulidad puede evitarse si se presenta alguno de los supuestos de
conservación del acto administrativo previstos en el artículo 14 de la Ley. La conservación del acto
administrativo no implica que el acto deja de ser nulo, sino que, por determinadas circunstancias,
la nulidad es superada por tratarse de defectos o vicios que no son trascendentes.
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o
por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos,
cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.
La tercera causal se refiere a los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o
derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. Esta causal se refiere a los
actos administrativos presuntos que se generan por silencio administrativo positivo conforme a lo
previsto en normas jurídicas.
Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como
consecuencia de la misma.
La cuarta causal se refiere a los actos administrativos que sean constitutivos de infracción
penal, o que se dicten como consecuencia de la misma. Si el acto administrativo en sí mismo
constituye un delito, por ejemplo, que se ordene la entrega de bienes del Estado a particulares
sin seguir el procedimiento previsto se cometería el delito de peculado, por cierto la indicación
que un acto administrativo deriva de una infracción penal requiere de la existencia de una
sentencia firme con calidad de cosa juzgada, sin esta sentencia no se configuraría esta causal
desde que existe el principio de presunción de inocencia que ninguna autoridad administrativa
debe inobservar.
Ojo: La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo
derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro, esto es
importante desde que existe el interés público de que se garanticen los derechos
fundamentales de los administrados. Por otro lado, al lado de la nulidad del acto
administrativo también encontramos la figura de la anulabilidad, en nuestra legislación la
anulabilidad se subsana a través de la conservación del acto administrativo, esto es, que el
acto pese a contar con un vicio de nulidad puede persistir en su existencia.
ART. 8 VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico.
Artículo 9.- Presunción de validez
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no
sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.
Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad
11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por
medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley.
11.2 La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se
tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la
nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.
11.3 La resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad del emisor del acto inválido.
Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad
12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo
derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.
12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y
los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su
negativa.
12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus
efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización
para el afectado.
Artículo 13.- Alcances de la nulidad
13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén
vinculados a él.
13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten
independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos
para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
13.3 Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo
contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.
Artículo 14.- Conservación del acto
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no
sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia
autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la
motivación.
El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento,
considerando
como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido
de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido
proceso del administrado.
Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo
hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.
14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien
emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su
ejecución, notificación a los administrados, son independientes de su validez
La legislación española no contiene ninguna definición concreta de acto administrativo, pero las
leyes administrativas más relevantes están repletas de referencias a los actos administrativos,
estableciendo para ellos un régimen jurídico peculiar y completo. He aquí algunas muestras
esenciales:
