TEMA 7: RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Y REGULACIÓN JURÍDICA. RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIONES

TERRITORIALES. AUTONOMÍA LOCAL.

1.- El Régimen local español: Principios constitucionales

1.1.- Concepto y características de la Administración Local

Entrena Cuesta la define como «aquel sector de la Administración Pública integrado
por los Entes Públicos menores de carácter territorial». De esta definición, se
desprenden las siguientes características:
 a) La Administración Local forma parte de la Administración Pública, por lo que
los Entes que en ella se comprenden están investidos de las prerrogativas y
potestades propias de aquélla, si bien tales prerrogativas y potestades no les
corresponden con carácter originario, sino derivado, pues, aunque son Entes
Públicos, son menores, es decir, existen jurídicamente porque el Estado los crea
o reconoce.
 b) A diferencia de la Administración del Estado (e, incluso, de la Autonómica),
la Local está integrada por Entes, no por órganos; es decir, por sujetos de
Derecho con personalidad jurídica propia.
 c) Los Entes Públicos menores que se encuadran en la Administración Local
tienen, a diferencia de los Entes Institucionales, carácter territorial. El territorio
constituye un elemento esencial de aquéllos.
Esto explica que estos Entes se organicen conforme al sistema de la generalidad:
pueden perseguir todos aquellos fines que redunden en beneficio de quienes ocupan el
territorio de su jurisdicción, mientras que los Entes Institucionales deberán enderezar su
actividad pública siempre y sólo a aquel o aquellos fines específicos que determinaron
su reconocimiento o creación.

1.2.- Entidades Locales Existentes

El art. 3 LRL distingue entre:
 Entidades Locales Territoriales
o El Municipio, al que define el art. 1.1.° de este texto legal como «Entidad
básica de la organización territorial del Estado y cauce inmediato de
participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionaliza y
gestiona con autonomía los intereses propios de la respectiva colectividad»,
y al que confiere el art. 11.1.° personalidad jurídica y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines.
o La Provincia, que define el art. 31 LRL como «Entidad Local determinada
por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines», reconociéndole el art. 1.2
autonomía para la gestión de sus intereses, y el carácter de división territorial
para el cumplimiento de las actividades del Estado el art. 141 CE.
o La Isla en los archipiélagos balear y canario, con idéntica autonomía para la
gestión de sus intereses (art. 1,2.°) y gobernadas, administradas y
representadas por los Cabildos y Consejos Insulares (art. 41).
 Otras Entidades Locales
o Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o
reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al art. 45 de esta
Ley.
 o Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, instituidas
por las Comunidades Autónomas (por Ley de la Asamblea Legislativa de la
Comunidad Autónoma), de conformidad con esta Ley y los correspondientes
Estatutos de Autonomía. Se trata, de acuerdo con el art. 42 LRL, de una
agrupación de Municipios, cuyas características determinen intereses
comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de
servicios de dicho ámbito.
o Las Áreas Metropolitanas, a las que define el art. 43,2.° como Entidades
Locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas
entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y
sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de
determinados servicios y obras. Su creación se efectúa por Ley de la
Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma.
o Las Mancomunidades de Municipios, para la ejecución en común de obras y
servicios de su competencia (art. 44,1.°). Se crean por acuerdo de los propios
Municipios que se mancomunan.

1.3.- Principios constitucionales.

La Constitución trata de las Entidades Locales en su Título VIII, que versa sobre «la
organización territorial del Estado», y, concretamente, en el Capítulo Segundo de dicho
Título, que comprende los arts. 140 a 142.
Con carácter general, el art. 137 dispone que «el Estado se organiza territorialmente
en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.
Todas estas Entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
Se pueden señalar tres principios fundamentales en relación con el Régimen Local:
 a) La autonomía de las Corporaciones Locales en la gestión de sus intereses.
 b) El carácter democrático y representativo de sus órganos de gobierno.
 c) La suficiencia de las Haciendas Locales.
En efecto, el art. 140 dispone que «la Constitución garantiza la autonomía de los
Municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración
corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los
Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del Municipio mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida en la Ley. Los
Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las
condiciones en las que proceda el régimen de Concejo Abierto».
Por su parte, el art. 141 establece que:
 1. La Provincia es una Entidad Local con personalidad jurídica propia,
determinada por la agrupación de Municipios y división territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites
provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley
Orgánica.
 2. El Gobierno y la administración autónoma de las Provincias estarán
encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
 3. Se podrán crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia.
 4. En los archipiélagos, las Islas tendrán además su administración propia en
forma de Cabildos o Consejos.
Finalmente, el art. 142 prescribe que «las Haciendas Locales deberán disponer de los
medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las
Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de
participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas».
 Al margen de estos principios constitucionales especialmente establecidos respecto al
Régimen Local, otros preceptos constitucionales, referidos a todas las Administraciones
Públicas, establecen otros principios, como los recogidos en el art. 103,1.° CE, según el
cual «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
En el mismo sentido, puede hacerse mención al art. 9 CE, con arreglo al cual:
 1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico.
 2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales
y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y
facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social.
 3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

2.- El Régimen local español: Regulación jurídica

La legislación vigente en materia de Régimen Local se puede concretar en los
siguientes textos:
 1. En el escalón más alto, la Constitución, especialmente los arts. 137 a 142,
además de otras normas dispersas en su articulado.
 2. En segundo lugar, la vigente LRL.

[El resto es una enumeración de Leyes y Decretos]

3.- Relaciones entre Entes Territoriales.

3.1.- Introducción
El Preámbulo de la LRL señala que, «el principio constitucional de autonomía y el
administrativo de la descentralización, en que se fundamenta el nuevo Estado, implican
las diversificaciones de los centros del poder público administrativo y la actuación de
cada uno de ellos, en su ámbito propio, con plena capacidad y bajo la propia
responsabilidad; es decir, impiden la atribución a alguno de ellos de facultades de
control que recaigan sobre la actividad en general de los otros». Ahora bien, «ello no
significa en modo alguno la invertebración del poder público administrativo, pues
simultáneamente juega el principio de unidad y su traducción administrativa en los de
coordinación y eficacia».

3.2.- Deberes recíprocos entre las administraciones

Conforme al art. 55 LRL, «para la efectividad de la coordinación y la eficacia
administrativa, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de
un lado, y las Entidades Locales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas:
 a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus
competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
 b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté
encomendada a las otras Administraciones.
  c) Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión
que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.
 d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activa que las otras
Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas».
Por su parte, a tenor del art. 56 LRL, las Entidades Locales tienen el deber de remitir
a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y
forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo
de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata, los
Secretarios de las Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber.
Esta remisión, según el art. 196.3 ROFRJEL, ha de efectuarse en el plazo de seis días
posteriores a la adopción de los actos y acuerdos, dirigiéndose el Subdelegado del
Gobierno en la Provincia o Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma (cuando
sea uniprovincial) y al órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma.
En todo caso, la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas
estarán facultadas, con el fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y,
respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica, para recabar y obtener
información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la
exhibición de expedientes y la emisión de informes, disponiendo el art. 4,2° LRJAP y
PAC que «... las Administraciones Públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos
o medios probatorios se hallen a disposición del Ente al que se dirija la solicitud. Podrán
también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias».
Como contrapartida, las Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas deberán facilitar el acceso de los representantes legales de las Entidades
Locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios
que les afecten directamente.

3.3.- Cooperación y Coordinación entre Administraciones.

A ellas se refieren los arts. 57 a 59 LRL y 61 a 65 TR/86.

3.3.1.- Cooperación.
La cooperación entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y de
las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés
común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos
previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o
convenios administrativos que suscriban, destacando el art. 57 LRL tres posibilidades:
 a) Económica, que se llevará a cabo mediante subvenciones incluidas en los
Presupuestos Generales del Estado o en los otros Organismos estatales (y en los
Presupuestos de las Comunidades Autónomas y de sus Organismos), indicando
en el art. 63 TR/86 que serán condiciones indispensables para la concesión de
subvenciones:
o Que tengan por objeto la realización de obras o prestación de servicios cuyos
efectos sociales o administrativos se contraigan al territorio de la Entidad
Local subvencionada.
o Que tales obras o servicios sean gestionados por las Corporaciones Locales,
según las formas determinadas en el art. 85 LRL (al que nos referimos en
otro Tema del programa).
 b) Técnica, que, conforme al art. 62 TR/86, consistirá en cualquier ayuda
prevista por las Leyes y, en especial, la elaboración de estudios y proyectos
relativos a la ejecución de obras, prestación de servicios o cualquier otra
actividad propia de las Entidades Locales o de interés común.
  c) Administrativa.
Por otra parte, a tenor del art. 58 LRL (redactado ex novo por la ley 11/1999, de 21
de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de
tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas —Ley
11/1999, en adelante-), las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán
crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración de las
Administraciones correspondientes con las Entidades Locales. Estos órganos, que serán
únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y
carácter general o sectorial.
Asimismo, para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la
Administración Local en materia de inversiones y de prestación de servicios, el
Gobierno podrá crear en cada Comunidad Autónoma una Comisión Territorial de
Administración Local. Y tanto la Administración del Estado como las de las
Comunidades Autónomas podrán participar en los respectivos órganos de colaboración
establecidos por cada una de ellas. En todo caso, las Administraciones que tengan
atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de planificación deberán otorgar
a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados.
La participación de los municipios en la formación de los planes generales de obras
públicas que les afecten se realizará en todo caso de conformidad con lo que disponga la
correspondiente legislación sectorial. Asimismo, en la determinación de usos y en la
adopción de resoluciones por parte de otras Administraciones públicas en materia de
concesiones o autorizaciones relativa al dominio público de su competencia, será
requisito indispensable para su aprobación el informe previo de los municipios en cuyo
territorio se encuentre dicho dominio público, de acuerdo con lo establecido en los arts.
82 y 83 LRJAP y PAC.
De los acuerdos de cooperación formalizados por alguna de estas Administraciones
se dará comunicación a aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan intervenido
en el mismo, a los efectos de mantener una recíproca y constante información.
Conforme al art. 65 TR/86, «la colaboración de la Administración del Estado será
objeto de especial consideración cuando se trate de Municipios que se encuentren en
alguna de las circunstancias objetivas siguientes:
 a) Los de reconocido valor histórico-artístico.
 b) Los de marcado interés turístico.
 c) Los que, por el emplazamiento o forma de asentamiento de su población,
experimenten un mayor costo en los servicios considerados esenciales.
 d) Los que presenten un índice de expansión extraordinario en el aspecto
industrial o urbano, y
 e) Los que hayan sufrido las consecuencias de fenómenos catastróficos que, por
la magnitud de los daños, volumen de la población afectada y carencia de
recursos locales, exijan asistencia especial temporal».

3.3.2.- Coordinación
A ella se refiere, básicamente, el art. 59 LRL, según el cual:
 1. A fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones
Públicas y para el caso de que dicho fin no pueda alcanzarse por los
procedimientos contemplados en los artículos anteriores o éstos resultaran
manifiestamente inadecuados por razón de las características de la tarea pública
de que se trate, las Leyes del Estado y las de las Comunidades Autónomas,
reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al
 Gobierno de la Nación, o al Consejo de Gobierno, la facultad de coordinar la
actividad de la Administración Local y, en especial, de las Diputaciones
Provinciales en el ejercicio de sus competencias.
La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con
una materia, servicio o competencias determinados de los intereses generales o
comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la
determinación de las prioridades de la acción pública en la materia
correspondiente, facilitándose en la tramitación de estos planes la participación
de unas y otras Administraciones.
Las Entidades Locales ejercerán sus facultades de programación, planificación u
ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el marco de las
previsiones de los planes a que se refiere el párrafo anterior.
 2. En todo caso, la Ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las
condiciones y los límites de la coordinación, así como las modalidades de
control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes Asambleas
Legislativas.

3.4.- Delegación de competencias en las Entidades Locales, concurrencia de

competencias y otros supuestos competenciales

3.4.1.- Introducción.
El art. 7 LRL, al tratar de las competencias de las Entidades Locales, prescribe que
son propias o atribuidas por delegación. Las competencias propias, a las que
genéricamente se refieren, los arts. 25 (respecto de los Municipios) y 36 (respecto de las
Provincias) LRL, se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad,
atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las
demás Administraciones Públicas.
Las competencias atribuidas se ejercen en los términos de la delegación, que puede
prever técnicas de dirección y control de oportunidad que, en todo caso, habrán de
respetar la potestad de autoorganización de los servicios de la Entidad Local. Esta
previsión general se desarrolla, por extenso, en los arts. 27 (en cuanto a los Municipios)
y 37 (respecto de las Provincias) LRL y 66 a 68 TR/86.

3.4.2.- Delegación de competencias en Municipios

Dispone, al efecto, el art. 27 LRL que:
 1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras
Entidades Locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de
competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con
ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor
participación ciudadana. La disposición o el acuerdo de delegación debe
determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el
control que se reserve la Administración delegante y los medios personales,
materiales y económicos que ésta transfiera.
 2. En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el
ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter
general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión
municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos
pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de
incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas o
inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante
 podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en
sustitución del Municipio. Los actos de éste podrán ser recurridos ante los
órganos competentes de la Administración delegante.
 3. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio
interesado (lo que corresponde acordar al Pleno de la Corporación, conforme a
los arts. 22.2.8), y 123.1. j) (en los Municipios de gran población) LRL y
50,19.9 ROFRJEL) y, en su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad
Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso habrá
de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios
económicos para desempeñarlos.
 4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado
o de las Comunidades Autónomas correspondientes o, en su caso, la
reglamentación aprobada por la Entidad Local delegante (sin perjuicio de que las
Entidades Locales se atengan al ordenamiento local para su ejecución, conforme
al art. 67,4.° TR/86).

3.4.3. Delegación de competencias en las Provincias

Conforme al art. 37 LRL:
 1. Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las
Diputaciones, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios
propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En este
último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones
generales y particulares de las Comunidades.

3.5.- Suspensión de una Entidad Local

Cuando una Entidad Local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por
la Ley de forma que tal incumplimiento afectará al ejercicio de competencias de la
Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica
estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo
ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo
que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el
incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el
cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local (art. 60 de la
LRL)

3.6.- Disolución de los órganos de las Entidades Locales:

Conforme al art. 61 LRL:
 1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo
de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de éste,
y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder, mediante
Real Decreto, a la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales en el
supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
 2. Se considerarán, en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los
intereses generales en los términos previstos en el apartado anterior, los acuerdos
o actuaciones de los órganos de las Corporaciones Locales que den cobertura o
apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes
participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien a
humillen a las víctimas o a sus familiares.
  3. Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general
(constituida por la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral
General), cuando proceda, con relación a la convocatoria de elecciones parciales
y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional administración
ordinaria de la Corporación.

4.- La Autonomía Municipal

4.1.- Introducción
Conforme al art. 2 LRL, «para la efectividad de la autonomía garantizada
constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las
Comunidades Autónomas reguladora de los distintos sectores de acción pública, según
la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las
Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al
círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda, en atención a las
características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la
Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima
proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».
El Tribunal Constitucional señaló en Sentencia de 28 de junio de 1981, que la
«autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la Comunidad Local a
participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos
asuntos le atañen».
Por su parte, la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de
octubre de 1985, ratificada por España, con entrada en vigor en la misma el 1 de marzo
de 1989, en su art. 3 define la autonomía local como «el derecho y la capacidad efectiva
de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus
habitantes», y delimita el siguiente alcance de la autonomía
local (art. 4):
 a) Las competencias básicas de las Entidades Locales vienen fijadas por la
Constitución o por la Ley. Sin embargo, esta disposición no impide la atribución
a las Entidades Locales de competencias para fines específicos, de conformidad
con la Ley.
 b) Las Entidades Locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para
ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o
atribuida a otra autoridad.
 c) El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir
preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución
de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la
naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.
 d) Las competencias encomendadas a las Entidades Locales, deben ser
normalmente plenas y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni
limitadas por otra autoridad central o regional, más que dentro del ámbito de la
Ley.
 e) En caso de delegación de poderes por una autoridad central o regional, las
Entidades Locales deben disfrutar en lo posible de la libertad de adaptar su
ejercicio a las condiciones locales.
 f) Las Entidades Locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, a su
debido tiempo y de forma apropiada, a lo largo de los procesos de planificación
y de decisión para todas las cuestiones que les afectan directamente.
4.2.- Garantía institucional de la Autonomía Local
Aunque la Constitución habilite al legislador ordinario para desarrollar sus
principios, esta habilitación no es tan amplia que permita a dicho legislador sustraerse a
los propios postulados constitucionales que delimitan la esencia de la autonomía local,
es decir, básicamente, la elección de sus órganos de gobierno, la suficiencia de sus
Haciendas para desempeñar sus funciones y la propia gestión autónoma de los intereses
que le son propios.

4.3.- Carácter administrativo de la Autonomía Local

Como ha señalado la Doctrina y se desprende de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, la autonomía de las Comunidades Autónomas tiene un profundo
significado político, en cuanto reconocimiento de su personalidad histórica, de lo que
deriva, fundamentalmente, la concesión a las mismas de una potestad legislativa
originaria (cuando la asuman, como lo han hecho, en sus propios Estatutos de
Autonomía), así como su particular organización y fiscalización por y ante los
Tribunales de la Jurisdicción Ordinaria, el Tribunal de Cuentas y el Tribunal
Constitucional.
Por el contrario, como señala Entrena Cuesta, la autonomía reconocida a los Entes
Locales comporta, tan sólo, su personalidad jurídica plena, o, lo que es igual, su
capacidad de autodeterminación en el ejercicio de las competencias atribuidas como
exclusivas, sin necesidad, por tanto, de que los actos dictados en tales supuestos sean
complementados con los de otros sujetos superiores.
Sobre la base de estas consideraciones, se puede afirmar que la autonomía local es
puramente administrativa, con un carácter limitado que se atribuye a los Entes Locales
para la gestión de sus respectivos intereses, por lo que, cuando persigan unos intereses
cuyo logro no tengan atribuido con carácter exclusivo, sus actos podrán ser controlados
por los Entes superiores (Estado y Comunidades Autónomas) a los que corresponda.
En este contexto y a salvo de la garantía institucional a la que se ha hecho referencia,
la Constitución deja a la voluntad, mutable por naturaleza, del legislador ordinario la
determinación de la autonomía local, del ámbito competencial de los Entes Locales, de
los medios con que ha de contar para la gestión de sus intereses.
En definitiva, la autonomía local depende pura y simplemente de la voluntad de la
Ley.

4.4.- La distinta autonomía de municipios y provincias

La LRL, como ha señalado Leguina Villa, marca una diferencia cualitativa, en esta
materia, entre Municipios y Provincias (e Islas). Reconoce a todos estos Entes, sin
distinción, la titularidad de un haz de potestades públicas (reglamentaria, tributaria,
planificadora, expropiatoria, etc., en el art. 4) inherentes al concepto mismo de
autonomía, pero mientras al Municipio le reconoce una aptitud o vocación general para
«promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» (art. 25,1..°),
pudiendo llevar a cabo «actividades complementarias de las de otras Administraciones
Públicas» (art. 28), no lo hace así respecto de la Provincia, la cual, dada su condición de
Corporación de Corporaciones o de simple agrupación de Municipios, no tiene otros
fines específicos y propios -y, por tanto, otra capacidad- que los de garantizar la
solidaridad y el equilibrio intermunicipales (art. 31,2.°), mediante la coordinación de los
servicios de los Municipios y la prestación a éstos de la asistencia técnica, económica y
jurídica que necesiten para el normal funcionamiento de sus propias actividades y
servicios.
 En segundo lugar, a diferencia de con el Municipio, la Ley no señala a las
Corporaciones Provinciales las actividades o materias en las que han de ejercitar sus
competencias.
Finalmente, tampoco les señala (como hace con el Municipio) los servicios mínimos
que han de prestar. Por ello, la Provincia goza, en suma, de una autonomía de menor
alcance e intensidad que la municipal.

4.5.- La tutela y el control de las Entidades Locales

El art. 67 LRL (redactado ex novo por la Ley 11/1999) dispone que:
 1. Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al
interés general de España, el Delegado del Gobierno en la Comunidad
Autónoma, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la
Corporación efectuado dentro de los diez días hábiles siguientes al de la
recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para
la protección de dicho interés.
 2. El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de
anulación no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de
suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de la finalización
del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación,
si fuese anterior.
 3. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno
deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Esta posibilidad, la obligación de trasladar copia o extracto de los actos y acuerdos a
la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, la enfatizada
coordinación de las competencias locales con las de otras Administraciones Públicas
(pese a que el art. 10,3.° LRL señala que las funciones de coordinación no afectarán en
ningún caso a la autonomía de las Entidades Locales), y el recorte que, en cuanto a sus
potestades autoorganizatorias, ha supuesto la sentencia 214/1989, de 21 de diciembre
del Tribunal Constitucional, llevan necesariamente a la existencia de una tutela por
parte de estas Administraciones sobre la Administración Local. Tutela que podemos
definir, con Entrena Cuesta, como «el conjunto de facultades de control otorgadas, con
carácter limitado, por el Derecho positivo a un Ente público sobre los Entes
descentralizados que de él dependen, para velar por la legalidad de los actos de tales
Entes y su adecuación a aquel sector del interés público de la competencia del Ente
tutelante».
En cuanto al control de legalidad, con carácter general, el art. 63,1.° LRL dispone
que, junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso
administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que
incurran en infracción del ordenamiento jurídico:
 a) La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los
casos y términos previstos en este Capítulo.
 b) Los miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra de tales
actos y acuerdos.
Correlativamente, los apartados 2.° y 3.° del art. 63 LRL señalan que «están
igualmente legitimadas en todo caso las Entidades Locales territoriales para la
impugnación de las disposiciones y actos de las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, tal como ésta resulta garantizada
por la Constitución y esta Ley» y que, «asimismo, las Entidades Locales territoriales
están legitimadas para promover, en los términos del artículo 119 de esta Ley, la
impugnación ante el Tribunal Constitucional de Leyes del Estado o de las Comunidades
Autónomas cuando se estime que son éstas las que lesionan la autonomía
constitucionalmente garantizada».
En este contexto, ha de hacerse notar la posibilidad que tienen las Entidades Locales
de plantear ante el Tribunal Constitucional conflictos en defensa de su autonomía frente
a las normas con rango de Ley del Estado o de una Comunidad Autónoma, en los
términos establecidos en la Ley Orgánica 2/1979, de 2 de octubre, del Tribunal
Constitucional, modificada expresamente para incorporar esta posibilidad por la Ley
Orgánica 7/1999, de 21 de abril.
Por lo que respecta a la impugnación de actos y acuerdos de las Corporaciones
Locales por parte de la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas,
se regula en los arts. 64 a 66 LRL, redactados ex novo por la Ley 11/1999. Con arreglo
al primero de ellos, la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas
pueden solicitar ampliación de la información a que se refiere el número 1 del artículo
56 (relativo a la remisión a dichas Administraciones de extracto comprensivo de sus
actos y acuerdos por las Corporaciones Locales), que deberá remitirse en el plazo
máximo de veinte días hábiles, excepto en el caso previsto en el artículo 67 de esta Ley,
en el que lo será de cinco días hábiles. En tales casos se suspende el cómputo de los
plazos a que se refieren el artículo 65.2 y el artículo 67.1, que se reanudarán a partir de
la recepción de la documentación interesada.
El art. 65, por su parte, establece que:
 1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas
considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo
de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla,
invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el
plazo máximo de un mes.
 2. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime
vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la
recepción de la comunicación del acuerdo.
 3. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma,
podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa
dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza
señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día
siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al
de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si
se produce dentro del plazo señalado para ello.
 4. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma,
podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo
señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.
Finalmente, el art. 66 prescribe que los actos o acuerdos de las Entidades locales que
menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su
ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades, podrán ser impugnados por
cualquiera de los procedimientos previstos en el artículo anterior.
La impugnación deberá precisar la lesión o, en su caso, extralimitación competencial
que la motiva y las normas legales vulneradas en que se funda. En el caso de que,
además, contuviera petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado,
razonada en la integridad y efectividad del interés general o comunitario, el Tribunal, si
la estima fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente a la
presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la Entidad Local y oyendo a
la Administración demandante, podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la
suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al interés
local no justificado por las exigencias del interés general o comunitario hecho valer en
la impugnación.